臺北高等行政法院判決
98年度訴字第658號98年9 月17日辯論終結原 告 甲○○被 告 內政部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丁○○
丙○○（兼送達代收上列當事人間敬老福利生活津貼事件，原告不服行政院中華民國98年2 月4 日院臺訴字第0980080009號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為
直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「本津貼之核發及溢領催繳業務，由中央主管機關委託勞工保險局辦理。」行為時敬老福利生活津貼暫行條例第2 條、第4 條定有明文。又「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4 條之規定，向原委託機關或其直接上級機關提起訴願。」復為訴願法第7 條所明定。是以勞工保險局（下稱勞保局）所為核發敬老福利生活津貼（下稱敬老津貼）與否之處分，應視為內政部之行政處分，本件原告以內政部為被告，揆諸上揭說明，即無不合。
㈡又本件被告代表人原為廖了以，訴訟中變更為乙○○，業
據被告新任代表人乙○○提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國（下同）97年5 月26日申請發給敬老津貼，經勞保局審核後，以97年7 月7 日保受福字第09766345130 號函復不予發給。原告不服，提出申復，該局於97年8 月15日以保受福字第09710078960 號書函（下稱原處分），復以原告於85年2 月15日陽明海運股份有限公司（下稱陽明海運公司）移轉民營時，已辦理年資結算並領取年資結算金，年資結算計27年7 個月，符合勞動基準法（下稱勞基法）自願退休之規定，所領結算金即得謂為公營事業人員一次退休金，不符請領敬老津貼資格，所請敬老津貼仍不予發給。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張：㈠原告於62年8 月20日由原服務單位臺灣省合作事業管理處
辭職，進入陽明海運公司服務，至85年2 月15日公司轉移為民營時，年齡為53歲，在陽明海運公司服務之年資為22年5 個月，以當時之年齡與年資，尚未符合勞基法之退休要件。又原告前後服務之上開2 單位，業務互不關連，亦無隸屬關係，於陽明海運公司服務時，絕無依勞基法第20條規定轉（調）任之事實，之前服務單位之年資亦隨即中斷，依勞基法第57條規定，勞工工作年資以服務同一事業者為限，因此不能於民營化時將任職臺灣省合作事業管理處之5 年2 個月年資計入。
㈡陽明海運公司於民營化特殊情況下，採計前服務單位之年
資5 年2 個月，前後年資合併結算發給，實為權益補償金，性質屬「資遣費」，係對權利受到損失予補償之措施，且原告於公司移轉民營時未曾享有退休之權益，所領取的與其他隨同移轉人員相同之年資結算權益補償金，並非所謂之一次退休金。
㈢公營事業移轉民營時，從業人員所領取之年資結算權益補
償金，皆係依公營事業移轉民營條例第11條（嗣92年1 月15日修法改規定於15條）之規定由政府編列民營化員工權益補償金專案預算來支應，被告對公營事業移轉民營時領取年資結算權益補償金後，再於屆齡申請敬老津貼者，應具之資格，曾於96年6 月13日以台內社字第0960094175號致全國產業總工會函釋明。復於97年10月1 日再以台內社字第0970162095號函，對領取上述年資結算權益補償金者，如不符退休要件，即不得謂為一次退休金，而應係屬「資遣費」之性質，非本條例第3 條第1 項第2 款排除之對象，解釋至為明確，並未以資源重複而有限制之作為，然據以領取敬老福利生活津貼者為數不少。詎訴願審議委員會以偏概全概括地認定公營事業移轉民營時，所領之年資結算權益補償金因係由政府編列之預算支應，核屬退休給付之性質，為免資源重複而駁回訴願。而地方政府為照顧中低收入老人，另依法源編列預算發放中低收入老人生活津貼，並未以資源重複原因將領取軍公教退休金者排除，且領取資遣費者亦非敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第
l 項第2 款排除之對象。㈣所有公營事業移轉民營型態時，其隨同移轉之從業人員均
依公營事業移轉民營條例第8 條之規定辦理年資結算，再按勞基法退休金給與標準給付補償金，所需財源均由政府編列預算支應，被告不問事實，主觀地將領取補償金之人員，以二分法來歸類，即服務年資在25年以下者，所領取之補償金視為實質性質之「資遣費」，並非領取敬老津貼排除對象，而服務年資在25年以上者所領取之補償金則視為一次退休金，應為領取該項津貼之排除對象，因此在同一法源下領取相同之補償金，所享之權益則因認定之名稱不同而有差異，顯有違公平正義之原則。
㈤再公營事業移轉民營條例第8 條第3 項所稱結算，指結清
年資辦理給付。辦理結算後之從業人員，其年資重新起算，此於該條例第2 、8 條、及同條例施行細則第16條（舊法第15條）均定有明文。是以該條例較諸其他法律，應屬特別立法，依特別法優於普通法之原則，該條例有規定之事項，自應優先其他法律（含勞基法）適用。另行政院於81年4 月21日台81經字第13634 號函曾以「…公營事業移轉民營條例增訂第8 條說明一『公營事業移轉民營時，其從業人員之權益如有保障，將有利民營化之推行，爰訂本條』…」解釋在案。因此，陽明公司基於上開之規定，於移轉民營時因員工原有權益受影響，始依本條例及相關規定，從優採計與公司營運無關聯，服務其他單位之年資，合併結算發給補償金以為補償。而隨同移轉民營型態公司繼續留用之人員，其所領取之年資結算權益補償金，與其他不願隨同移轉或退休之人員所領取補償金，於該條例第
8 條已有明確區隔之規定，司法院釋字第351 號解釋，對二者之區隔亦有明確之解釋，由此益可證，該隨同移轉繼續留用之人員，所領取之年資結算金，應屬實質性質之「資遣費」，其屬性並不以結算年資之多寡而受影響。原告係為隨同移轉繼續留用之人員，同其他繼續留用之人員依該條例規定之程序，辦理年資結算領取權益補償金，該權益補償金發放之標準，雖係按照勞基法計算退休金之方法辦理，惟該條例因屬特別立法，有較勞基法優先適用之效力，並可不受其限制，故其「資遣費」之屬性，不因引用勞基法而改變。
㈥另攸關人民權益之事宜有法律規範者即應依法行政始符公
允，惟被告對已符退休條件年資未滿5 年者，則以行政裁量之方式准其領取該項津貼，顯見被告行政作為係以主觀見解凌駕法律。然照顧老人生活本是政府職責，故被告依據老人福利法第12條第3 項規定訂定中低收入老人生活津貼發給辦法，於87年6 月3 日以台社字第8777541 號令發布實施迄今，發放之對象包括被敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1 項第2 款規定所排除之對象，即從軍、公、教或公營事業退休已領取一次退休（職）金或退休俸者，只要財產或家庭所得未超過標準者，每月即可領取3 仟元或6 仟元之生活津貼，顯見政府普遍照顧老人生活之政策。原告於公司移轉民營型態時並無領取一次退休金，被告卻主觀地認定已領取一次退休金，駁回原告申請，顯有違照顧老人生活之原意。
㈦公營事業移轉民營型態時，對隨同移轉之從業人員與不願
隨同移轉而離職或退休之人員，所領取之年資結算補償金，於公營事業移轉民營條例第8 條規範詳盡，其於5 年內離職或退休者可加發於移轉時薪給標準6 個月薪給及1 個月預告工資，辦理退休者尚可享退休權益，隨同移轉者則無此項優渥權益，二者差別至為明顯，且大法官於第351號解釋文對移轉民營當時，對繼續留用人員之給與，並不包括加發6 個月薪給在內，以維持不隨同移轉人員與繼續留用人員待遇之平衡，明確解釋在案，由此顯示被告對公營事業移轉民營條例之規定未深入瞭解，始於答辯狀中有「對同年度同時期辦理離職退休者，顯不公平云云」不符實際之說詞，而原告於該公司移轉民營型態時，係為隨同移轉繼續留用之人員，由上述各節，可證明所領取之年資結算補償金其性質非屬一次退休金，自非敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1 項第2 款規定所排除之對象，故被告應作成准許原告領取之處分，且於國民年金法實施後，改按該法按月發給原告老人基本保證年金。
㈧為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告對於原告97年5 月26日的申請，應作成准予核發敬
老津貼，並自97年10月1 日起依照國民年金法按月發放老年基本保證年金的處分。
四、被告則辯以：㈠敬老津貼之規劃，主要在因應臺灣老年人口快速成長，並
秉持福利資源不重複配置、政府財政負擔考量與公平性原則，針對從未領有政府補助或津貼者發給補充性福利措施。再者，本津貼因列有排除條款及財產限制，基本上不屬於「普及式福利」（人人皆可享有），但也不屬於「社會救助性質」，係為照顧老人生活所規劃實施之補充性福利措施。
㈡依該條例第3 條第1 項第2 款規定，其所排除之對象均是
由政府機關或公營事業機構編列預算發給退休（職）金者。而按陽明海運公司97年10月7 日人字第0970001560號函所示，原告於85年2 月15日陽明海運公司移轉民營時，依照公營事業移轉民營條例規定領有公營事業人員一次退休金，與上開規定不符，勞保局爰核定不得請領該津貼。
㈢復按公營事業移轉民營條例第8 條第3 項規定，移轉為民
營後繼續留用人員，得於移轉當日由原事業主就其原有年資辦理結算，其結算標準依勞基法退休金給與標準給付規定辦理。查原告辦理年資結算時，其年資結算金已併計其他公職年資5 年1 個月，共計為27年7 個月，即該公司係發給27年7 個月年資結算金，並按勞基法退休金給與標準領取3,604,883 元，而非依勞基法資遣規定領取資遣費，原告之服務年資及年齡亦均符合勞基法之退休規定，則其所領之年資結算金即屬一次退休金，非原告所指稱資遣費。又前述結算金不應一概視為資遣費或退休金，如領取者之服務年資或年齡已符合退休要件，則所領結算金應屬對原服務公司之退休金，原告之服務年資既已符合勞基法之自願退休規定，所領金錢應屬一次退休金，並非原告所指稱性質屬「資遣費」之權益補償金。如認該結算金非退休金，則對同年度同時期辦理離職退休者，顯不公平，蓋領相同基數之退休金、結算金，僅因名稱不同而產生得否請領本津貼之差異，是以仍須探究該結算金之實質以為決定。該結算金既然是依據勞基法之退休給與發給，以基數乘以平均薪資而算計金額，所領結算金應屬原公營事業之退休金。是以原告不符合本條例第3 條規定，不得請領本津貼，原處分並無違誤。
㈣又併計其他公職之年資乙節，依據交通部83年1 月25日交
人（83）字第002978號函略以，關於公營事業機構移轉民營，有關公務員兼具勞工身分者按勞基法規定之標準領取離職給與或年資結算給與，其年資採計依行政院經濟建設委員會82年9 月29日第707 次委員會審議結論辦理。復依該委員會審議結論，其年資結算應將本事業之年資及其他任公職年資併計，其給付依勞基法退休金標準辦理。基此，原告於85年2 月15日於陽明海運公司移轉民營辦理年資結算時，因其身分為公務員兼具勞工身分，此亦為原告所自陳，是以，依委員會審議結論將其服務於該公司之年資連同併計其他任公職年資，共計為27年7 個月，並依勞基法退休金標準給與給付，已符合勞基法之退休條件，所領結算金即應屬對原服務公司之退休金。原告領取之公營事業人員退休金，係屬受有政府提供之生活保障給與，應屬本條例第3 條第1 項第2 款規定已領取公營事業人員一次退休金者，應無疑義。
㈤至原告指稱國營事業實施民營之年資結算合併計算方式、
原因及是否享有退休之權益，係屬其所服務公司之權責範圍，與本條例所規範之要件無涉。另依公營事業移轉民營條例第11條規定，與原告所稱：「公營事業移轉民營時，從業人員所領取之年資結算權益補償金，皆係依公營事業移轉民營條例第11條之規定由政府編列民營化員工權益補償金專案預算來支應，…」有間。再敬老福利生活津貼暫行條例廢止後，國民年金法於97年10月1 日施行後，津貼之請領乙節，依本條例第14條、國民年金法第31條、同法施行細則第42條規定，將敬老福利生活津貼整併納入該法第31條老年基本保證年金。基此，敬老福利活津貼之請領，一生只須申請一次。民眾提出申請後，勞保局即按月審核比對，符合請領資格者，即按月將津貼撥入其帳戶，並請領至死亡當月止；不符合請領資格者，勞保局亦按月審核，俟其資格符合之當月，即自動將津貼撥入其帳戶，民眾無須再重新提出申請，均併此敘明。
㈥綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤，為此求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠按敬老福利生活津貼暫行條例第14條規定：「本條例施行
期間，自中華民國91年1 月1 日起，至國民年金開辦前1日止。」而國民年金法業經總統於96年8 月8 日以華總一義字第09600102821 號令公布，並自97年10月1 日起施行，是敬老福利生活津貼暫行條例已於97年9 月30日因施行期間屆滿而當然廢止，並經內政部以97年9 月23日台內社字第0970155319號公告該條例當然廢止在案，合先敘明。
㈡次按，原處分作成時尚未廢止仍屬有效之敬老福利生活津
貼暫行條例第3 條第1 項第2 款規定：「年滿65歲，在國內設有戶籍，且於最近3 年內每年居住超過183 日之國民，未有下列各款情事者，得請領敬老福利生活津貼，每月
3 千元：……領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金。……」由上開規定可知，該條例係為照顧老人生活、增進老人福祉而制定，為國民年金開辦前之過渡措施，其規畫則係秉持福利資源不重複配置、政府財政負擔考量與公平性原則，故有第3 條之除外規定，且其中第3 條第1 項第2 款所排除者，是指由政府機關或公營事業編列預算發給退休（職）金者（最高行政法院96年度判字第65
1 號判決意旨參照）。㈢查原告係於62年8 月20日進入招商局輪船股份有限公司（
下稱招商局）服務，70年7 月1 日招商局業務及人員移轉至陽明海運公司，85年2 月15日陽明海運公司移轉民營時，原告辦理年資結算並領取年資結算金3,604,883 元，結算之年資共計27年7 個月，其中包含原告進入招商局前之其他任公職年資5 年1 個月等情，有陽明海運公司退休證明書、該公司97年10月7 日人字第0970001560號函在原處分卷第5 頁及第10頁可稽，復為兩造所不爭執，堪認為真實。惟兩造就原告領取之上開年資結算金之性質則有爭執，原告主張為資遣費，被告抗辯屬退休金，是本件兩造之主要爭執，即在於原告於陽明海運公司移轉民營時所領取之年資結算金是否屬公營事業人員一次退休金？㈣經查：
⒈按「公營事業轉為民營型態之日，從業人員願隨同移轉
者，應隨同移轉。但其事業改組或轉讓時，新舊雇主另有約定者，從其約定。」「公營事業轉為民營型態之日，從業人員不願隨同移轉者或因前項但書約定未隨同移轉者，應辦理離職。其離職給與，應依勞動基準法退休金給與標準給付，不受年齡與工作年資限制，並加發移轉時薪給標準6 個月薪給及1 個月預告工資；其不適用勞動基準法者，得比照適用之。」「移轉為民營後繼續留用人員，得於移轉當日由原事業主就其原有年資辦理結算，其結算標準依前項規定辦理。但不發給6 個月薪給及1 個月預告工資。其於移轉之日起5 年內資遣者，按從業人員移轉民營當時或資遣時之薪給標準，擇優核給資遣給與，並按移轉民營當時薪給標準加發6 個月薪給及1 個月預告工資。」分別為公營事業移轉民營條例第8 條第1 項、第2 項及第3 項所明定。核上開規定係為促進公營事業移轉民營之順利推行，並保障其從業人員之權益，因此明定移轉民營時，對於隨同移轉或未隨同移轉之從業人員均應結算年資，並按勞基法關於退休金給與標準，分別給予年資結算金或離職金，不受年齡與工作年資限制。審諸前開隨同移轉之從業人員，於移轉當日既由原事業主辦理年資結算，並依勞基法退休金給與標準給付年資結算金；復參以勞基法就勞工自請退休或強制退休本有設限，其第53條規定：「勞工有左列情形之一者，得自請退休：工作15年以上年滿55歲者。工作25年以上者。」第54條第1 項規定：「勞工非有左列情形之一者，雇主不得強制其退休：年滿60歲者。心神喪失或身體殘廢不堪勝任工作者。」因此被告96年6 月13日台內社字第0960094175號函釋以「公營事業民營化之員工於辦理年資結算時，如領取者之服務年資或年齡並未符合勞基法之退休要件（包含自願退休及命令退休），則所領結算金應非屬對原服務公司之退休金，即非公營事業人員之一次退休金，亦非本條例（按即敬老福利生活津貼暫行條例）第3 條第1 項第2 款排除之對象……」（按即以辦理結算時服務之年資或年齡是否符合勞基法所定退休要件為斷，符合者，其所領結算金即屬對原服務公司之退休金，否則即非屬退休金），乃主管機關基於職權，為執行敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1 項第2 款所為之釋示，並未逾越法律之規定，應予適用。
⒉本件原告於85年2 月15日陽明海運公司移轉民營時，雖
年僅52歲（按原告係00年0 月00日出生，有其身分證影本在原處分卷第1 頁可參），未符合前揭勞基法第53條第1 款自願退休之55歲年齡要件，惟原告當時結算之工作年資為27年7 個月，並按此年資依勞基法退休金給與標準領取年資結算金3,604,883 元，已如前述，原告結算之服務年資既逾25年，即已符合勞基法第53條第2 款自願退休之要件，依前揭規定與函釋意旨，原告所領取之上開年資結算金，其性質應屬對原服務之陽明海運公司之退休金，為公營事業人員一次退休金。原告主張結算年資屬強迫資遣的措施，年資結算金性質應為資遣費，非一次退休金云云，要非可採；至前引被告96年6 月13日台內社字第0960094175號函釋，則係就不符勞基法退休要件者，說明其領取之年資結算金非屬退休金，原告主張該函釋亦認年資結算金屬資遣費，應係出於誤解，併此敘明。
⒊另原告雖主張結算之27年7 個月年資中，有5 年2 個月
年資係屬任職臺灣省合作事業管理處之年資，不應計入，扣除後，其服務陽明海運公司之年資僅22年5 個月，不符勞基法之退休要件云云。然查，公營事業移轉民營時，依81年2 月28日訂定發布公營事業移轉民營條例施行細則第15條（現行法第16條）規定，辦理結算後之從業人員其年資重新起算，故為保障從業人員前服公職之年資，行政院經濟建設委員會82年9 月29日第707 次委員會審議決議「移轉民營時離職人員與留用人員之年資結算，均以退休年資為採計之標準，採計退休及資遣年資時應將本事業之年資及其他任公職年資併計，其給付依勞基法退休金標準辦理。」交通部乃以93年1 月25日交人（83）字第002978號函復陽明海運公司略以：「關於公營事業機構移轉民營，有關公務員兼具勞工身分者按勞基法規定之標準領取離職給與或年資結算給與，其年資採計義一案，請依行政院經濟建設委員會82年9 月29日第707 次委員會審議結論辦理。」有上開交通部函及行政院經濟建設委員會審議結論在卷可稽（本院卷第
81、82頁），是陽明海運公司以原告兼具公務員及勞工身分，依上開審議結論及函釋，將原告原任臺灣省合作事業管理處之5 年2 個月公職年資一併計入並計發年資結算金，實為保障原告之權益，原告於領取按27年7 個月年資計發之結算金時既無異詞，則其於本件始主張上開5 年2 個月年資不應計入其服務陽明海運公司之年資，二者併計違反勞基法相關規定云云，難認可採，亦不影響原告於陽明海運公司移轉民營時業已結算27年7 個月年資之認定。
㈤又敬老福利生活津貼暫行條例於97年9 月30日因施行期間
屆滿而當然廢止後，國民年金法已於97年10月1 日施行，該法第31條第1 項第2 款規定：「本法施行時年滿65歲國民，在國內設有戶籍，且於最近3 年內每年居住超過183日，而無下列各款情事之一者，視同本法被保險人，得請領老年基本保證年金，每人每月3 千元至死亡為止，不適用本章第三節至第五節有關保險給付之規定，亦不受第二章被保險人及保險效力及第三章保險費規定之限制：……領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休（職、伍）金。但原住民領取一次退休（職、伍）金者，不在此限。……」同法施行細則第42條規定：「依本法第31條第1項規定請領老年基本保證年金者，除於本法施行前已領取敬老福利生活津貼者外，應備下列書件向保險人提出：老年基本保證年金申請書及給付收據。國民身分證正背面影本。」準此可知，敬老津貼於國民年金法施行後，已整併納入國民年金法第31條之老年基本保證年金，其給付之對象亦設有限制，已領取一次退休金之公營事業人員即在排除之列。而本件原告於陽明海運公司移轉民營時所領年資結算金，其性質為公營事業人員一次退休金，業已詳述如前，故原告亦屬國民年金法第31條第1 項第2 款所定排除之對象，從而原告請求被告作成自97年10月1 日起依國民年金法按月發放老年基本保證年金的處分，自難認屬有據。
六、綜上所述，原告於85年2 月15日陽明海運公司移轉民營時，已辦理27年7 個月年資結算並領取年資結算金，因其結算年資逾25年，符合勞基法第53條第2 款自願退休要件，所領年資結算金即屬公營事業人員一次退休金，屬敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1 項第2 款所定排除之對象，是勞保局以原告不符請領敬老津貼資格而否准原告申請，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據，經審酌後，認均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 1 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 吳慧娟法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 10 月 5 日
書記官 張正清