臺北高等行政法院判決
98年度訴字第667號原 告 甲○○被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國98年
2 月25日台內訴字第0980015865號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落臺北市○○區○○街○○號建築物（下稱系爭建物），位於都市計畫第3 種住宅區內，並出租予訴外人萬吳瑞連經營「萬媽媽商店」。被告所屬警察局內湖分局前於民國96年10月17日，查獲承租人萬吳瑞連之子萬賢誠（即使用人），擺設賭博性電子遊戲機台，將系爭建物違規使用為電動玩具店場所，該分局即依規定查報為「正俗專案」執行對象。被告認萬賢誠違反都市計畫法第34條、都市計畫法臺北市施行細則第10條之1 及臺北市土地使用分區管制規則第8 條規定，乃依都市計畫法第79條規定，以96年10月30日府都綜字第09635416800 號函通知萬賢誠，勒令停止違規使用並限期改善，並以副本通知原告（即所有權人）請依建物所有人責任，督促使用人改善並履行停止違規使用之義務，如使用人10日內未依規定履行義務，並經查獲該建築物仍有違規使用情事，建物所有權將受30萬元之罰鍰，該建築物並將停止供水供電。嗣被告所屬警察局內湖分局於97年
5 月20日赴該址複查，查獲承租人萬吳瑞連（即使用人）在承租之系爭建物內擺設賭博性電子遊戲機台1 台，仍違規作電子遊戲場使用，該分局旋以97年10月22日北市警內分行字第09732185800 號函向被告查報，被告認為系爭建物位於都市計畫第3 種住宅區內，違規作電動玩具店場所使用，原告未履行所有權人停止違規使用之義務，已違反都市計畫法第34條、都市計畫法臺北市施行細則第10條之1 及臺北市土地使用分區管制規則第8 條規定，乃依都市計畫法第79條規定，以97年11月21日府都綜字第09735493000 號函（下稱原處分）處建物所有權人即原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並停止違規建築物供水、供電。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
（一）原處分認事用法顯有違誤：原告於接獲被告96年10月30日府都綜字第09635416800 號函，立即告知使用人萬吳瑞連來函所予之責任與義務，並要求「萬媽媽便利商店」停止違規使用並限期改善，並獲其承諾依規定辦理。嗣依被告所屬商業處稽查人員於96年12月26日15時30分所做之台北市商業處商業稽查紀錄表，顯示「萬媽媽便利商店」並無擺設電子遊樂器，足證原告確已依建物所有人之責任，督促使用人改善並停止違規使用，且自96年10月30日至97年5 月15日，使用人萬吳瑞連均未再有擺設電子遊樂器之違規行為。且原告於接獲台北市政府96年10月30日府都綜字第09635416800 號函後，除立即要求使用人停止違規使用並限期改善，其後為了解使用人改善情形，幾度路過或下班後繞路至星雲街，於商店門外觀察，均未發現有消費者在內久留情形，數度刻意穿越門口時亦未查覺內部有擺置電子遊戲機具，實難謂原告未盡建物所有人責任，絕無故意違反法律規定之犯意。
（二）原處分違反比例原則，且有裁量濫用之情事：97年5 月20日被告所屬警察局內湖分局再次查獲該店違規擺設賭博性電子遊戲機1 台，案經臺灣士林地方法檢察署認萬吳瑞連犯罪情節尚屬輕微，予不起訴處分，原處分處原告30萬元罰鍰，且未附理由，顯然有失衡之處，違反比例原則，顯有「裁量濫用」、「裁量怠惰」之情事。另內政部之訴願決定未就原告之主張，敘明不採之理由，亦有理由不備之處。且同時處以罰鍰並停止供水供電，亦違憲法保障人民財產、工作權之立法目的。
（三）原告並聲明：
1、訴願決定、原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）查原告所有之系爭建築物，位於都市計畫第3 種住宅區內，前於96年10月17日經被告所屬警察局內湖分局查獲該場所違規經營賭博電玩事證，違規使用為電動玩具店場所，經被告96年10月23日府授產業商字第09633966900 號確認該場所未經核准營業場所擺設電子遊戲機供不特定人打玩營利，違反電子遊戲場業管理條例第15條規定，並查報為被告正俗專案執行對象，故被告前以96年10月30日府都綜字第09635416800 號函請建物使用人萬賢誠應停止違規使用並限期改善，同函副請所有權人即原告應善盡管理之責以免再查獲而致處分，且列為被告列管察看場所。案經被告所屬警察局內湖分局97年5 月20日再次查獲該址違規擺設賭博性電子遊戲機，並經被告97年5 月29日府授產業商字第09731998700 號確認萬吳瑞連（使用人）未辦妥電子遊戲場之營利事業登記，涉嫌違反電子遊戲場條例第15條規定，並查報為被告正俗專案執行對象。案經被告所屬警察局內湖分局以97年10月22日北市警內分行字第09732185
800 號函查報為正俗專案執行對象，故被告援引都市計畫法第79條之規定，以原處分處原告（所有權人）30萬元並停止違規建築物供水供電，並無違誤。
（二）再查被告對人民不履行行政法上義務時，進一步以強制力迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態時，所採取之實力強制方式與程度，均符合比例原則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度。故原告使用之系爭建築物違反都市計畫法第79條中：「違反本法或各級政府依本法所發布之命令者」規定，業如前述，依法自應適用該法規定予以處分之。且為阻遏系爭建築物繼續供違規使用，暨貫徹都市計畫法規定並保護公共利益，端正社會風氣，被告依都市計畫法第79條規定，於行政裁量範圍內，以被告96年10月30日府都綜字第09635416800 號函副知原告（所有權人）督促使用人改善並停止違規使用，如經再次查獲，被告將依都市計畫法79條第1 項後段規定，處建築物所有權人30萬元罰鍰及停止違規建築物供水、供電。系爭建築物於97年5 月20日經被告所屬警察局內湖分局再次查獲，顯見違規使用非偶發為之，是所有權人未能善盡管理之責顯有故意或過失，故被告依據內湖分局97年10月22查報函，以97年11月21日府都綜字第09735493000 號處分函分處使用人及建物所有權人30萬元，並停止違規使用建築物之供水供電處分，核與比例原則相符。
（三）按行政罰法第8 條明文，不得因不知法規而免除行政處罰責任，故使用人誤信他人之言而違規擺設賭博性電子遊戲機台，自不得據以為阻卻違法事由，合先敘明。又士林地檢署檢察官以萬吳瑞連犯罪情節尚屬輕微，故參酌刑法第57條所列各款事項，以97年度偵字第7316號不起訴處分書不起訴在案，按刑事訴訟法第253 條規定，檢查官依其偵查所得之證據，雖足認被告涉有犯罪嫌疑，並具備訴訟條件及處罰條件，但其情節輕微，顯可憫恕，認以不起訴處分為適當者，得為不起訴處分，換言之，相對不起訴處分係基於刑事政策與訴訟經濟之便宜考量，非謂被告不具刑事或行政上之違法性，從而被告仍得依行政罰法第26條規定依違反行政法上義務規定裁處之；至原告主張被告未依都市計畫法第79條第1 項規定合義務裁量，較諸使用人萬吳瑞連經營便利商店以販售飲料、菸酒及日常用品之微薄利潤，其處罰之手段與目的有違比例原則乙節，查萬吳瑞連非原處分處分之對象，自非本案討論範圍，併予指駁。
（四）查行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，之間並無從一重或吸收之問題，而並行不悖，各有其適用，故被告處分並無違誤。另依據行政罰法第26條所示一行為同時違反刑事法律及行政法上之規定，如經不起訴處分，得依違反行政法上義務規定裁處之，且本案處分對象為建物所有權人，而刑法處分對象為使用人，故本案尚無一行為二罰之疑義。
（五）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件相關法令：
（一）按都市計畫法第34條及第79條第1 項規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
（二）次按都市計畫法台北市施行細則第10條之1 第1 款及第26條規定：「前條各使用分區使用限制如左：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經本府認定有足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。……。」「本府得依本法第三十二條第二項規定將使用分區內建築物及土地之使用再予劃分不同程度之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」
五、經查，原告所有系爭建物，位於都市計畫第3 種住宅區內，並出租予訴外人萬吳瑞連經營「萬媽媽商店」。被告所屬警察局內湖分局於96年10月17日，查獲承租人萬吳瑞連之子萬賢誠，在系爭建物內擺設賭博性電子遊戲機台，而違規使用為電動玩具店場所，被告認萬賢誠違反都市計畫法第34條、都市計畫法臺北市施行細則第10條之1 及臺北市土地使用分區管制規則第8 條規定，乃依都市計畫法第79條規定，以96年10月30日府都綜字第09635416800 號函通知萬賢誠，勒令停止違規使用並限期改善，並以副本通知原告請依建物所有人責任，督促使用人改善並履行停止違規使用之義務，如使用人10日內未依規定履行義務，並經查獲該建築物仍有違規使用情事，建物所有權將受30萬元之罰鍰，該建築物並將停止供水供電。嗣於97年5 月20日，系爭建物再經查獲承租人萬吳瑞連擺設賭博性電子遊戲機台1 台，違規作電子遊戲場使用等情，有台北市政府警察局內湖分局刑事案件移送書、報告單、臨檢紀錄表、搜索扣押筆錄、扣押物品目錄表、調查筆錄、照片及其前開函文附卷（原處分卷）可稽，且為原告所不爭執，故系爭建物違規使用之事實，應堪認定。
六、系爭建物經二度查獲違規使用，被告認原告未盡所有權人維護建築物合法使用之義務，而以違反都市計畫法第34條、都市計畫法臺北市施行細則第10條之1 及臺北市土地使用分區管制規則第8 條規定，依都市計畫法第79條規定，以原處分處原告30萬元罰鍰，並停止違規建築物供水、供電，原告不服循序提起行政訴訟，並以前開主張據為爭執，經查：
（一）系爭建物係由原告出租予萬吳瑞連使用，而萬賢誠為萬吳瑞連之子，共同經營便利商店，而其等先後在系爭建物地下室1 樓及商店內擺設賭博性電動機台，均係他人寄放營利，原告交付租賃物後，由承租人使用，且依使用人供述情節，本件應係建物使用人之個人行為，並無證據顯示原告事前知悉使用人同意他人擺設賭博性電動機台，是以原告並無違規使用之故意，亦無與萬吳瑞連或萬賢誠共同實施違法行為，故原告非行政罰法第14條第1 項之共同行為人，應堪認定。
（二）然依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」，「行為責任」係指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；「狀態責任」係指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然於部分行政法規，如建築、都市計畫法規中，則常見就「狀態」課予特定人維護之義務，故對於行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰（最高行政法院91年度判字第23號判決意旨及最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議參照），故都市計畫法第79條對於裁處對象之規定，實即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量。
（三）本件被告已查明系爭建物違法使用之行為人為萬吳瑞連，且以使用人萬吳瑞連為系爭建物之承租人，於租賃期間就系爭建物有排他性之管理使用權限以觀，對使用人違法使用之行為，自以對使用人裁處都市計畫法第79條所定之罰鍰、或令其停止使用、恢復原狀、停止供水供電等，始足有效回復建物合法使用，並嚇阻未來違法情形之發生，本件使用人萬吳瑞連雖因同一行為涉及賭博罪嫌，為被告警察局內湖分局移送台灣士林地方法院檢察署偵辦，然就都市計畫法第79條罰鍰以外其他種類之行政罰，依行政罰法第26條第1 項之規定，被告本非不得對其裁處，況萬吳瑞連嗣為台灣士林地方法院檢察署檢察官依職權為不起訴處分，有該署97年度偵字第7316號檢察官不起訴處分書附於訴願卷（第81、82頁）可稽，被告依行政罰法第26條第2項規定，亦得依違反行政法上義務規定裁處，故本件違法行為，並無使用人（行為人）不明或不得處罰使用人之情形，是以被告選擇對系爭建物所有權人即原告為本件裁處對象，自應就此裁處符合都市計畫法之立法目的，為必要性之裁量。
（四）本件原處分裁處原告罰鍰30萬元並停止違規建築物供水、供電，依原處分說明意旨，係以被告曾以96年10月30日府都綜字第09635416800 號函通知原告善盡建物所有人責任，督促使用人改善及違規使用，而系爭建物仍再次查獲違規使用之情形云云，惟查上開函文係因被告所屬警察局內湖分局，前於96年10月17日查得承租人萬吳瑞連之子萬賢誠違法使用系爭建物，然於原告接獲前函後，96年12月26日被告商業處前往稽查時，已無違法使用情形，此有96年12月26日被告商業稽查紀錄表附卷可稽，且第2 次經於97年5 月20日查獲時，依使用人萬吳瑞連所供及檢察官偵查認定，其違規使用自97年5 月15日起亦僅5 日，故是否可謂原告均未盡督促改善之責，已非無疑。
（五）原處分說明雖認原告違反台北市政府頒定「執行『正俗專案』停止及恢復供水供電工作方案」，惟依卷附被告90年
5 月22日府警行字第9000354300號函有關前開方案裁罰標準略以：「（一）查獲營業場所經營賭博性電動玩具，檯數五檯以下者，依違反計畫法第七十九條規定，裁處建築物使用人新台幣十萬元罰鍰，並勒令停止使用。……（三）經第一階段處分，並核定為「列管執行」場所，再次被查獲經營賭博性電動玩具，即依違反都市計畫法第七十九條規定，作第二階段處分建築物使用人及所有人，各予裁處最高額度新台幣三十萬元罰鍰，並執行斷水斷電處分。」，其中就第2 次經查獲違法使用者，即同時對使用人及所有人併予裁處最高額罰鍰並執行斷水斷電處分，顯未考量於存有租賃關係之建物，建物所有權人就出租建物，並無實際管理使用權限，故其監督範圍有事實上之侷限性，所有權人自無可能於使用人從事違法行為時，即可立即得知而予制止，縱認所有權人依都市計畫法第79條負有維護建物合法使用之狀態責任，該責任亦應建立於合理且符合法規目的之基礎上。被告前開裁罰標準，雖可維持法律適用之一致性，然僅以查獲次數、檯數，作為是否處罰所有權人之依據，已難認可區別行為責任與狀態責任本質，且該標準就可對違章行為人裁處之情形下，何以仍認無法達成行政目的，而須一律併予處罰建物所有權人一節，亦無裁量理由可參，已有恣意處分之違法。另被告所提出之內政部91年11月21日台內營字第0910081556號函著有釋示：
「……二、為免旨揭規定執行產生疑義並減少類似爭訟，請貴府參酌本部八十八年七月十六日台八八內營字第八八七三八六九號函有關建築法第九十條規定之執行方式略以：『．．．為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。』辦理。」。未予考量行政罰法第14條第1 項共同違章行為人之成立要件，不論建物所有權人與使用人有無共同違章之意思聯絡，遽然以共同違章行為人論處，混淆行政罰共犯與行為責任、狀態責任之區別，屬違法之裁量，本院自得不予適用。
七、按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」；行政訴訟法第4 條第2 項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」；同法第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」，可知行政處分如有裁量怠惰、裁量濫用等裁量瑕疵之情事，行政法院自得加以審查。綜上所述，被告認原告未履行所有權人停止違規使用之義務，違反都市計畫法第34條、都市計畫法臺北市施行細則第10條之1 及臺北市土地使用分區管制規則第8 條規定，乃依都市計畫法第79條規定裁處，被告未審酌系爭行政違章得對行為人（即使用人）處罰，復未敘明何以應再對所有權人之原告處罰，始足達成行政目的之裁量理由，則原處分即有裁量恣意之違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。從而，原告提起本件撤銷訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 16 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 7 月 16 日
書記官 林苑珍