臺北高等行政法院判決
98年度訴字第660號原 告 有澤有限公司代 表 人 甲○○董事）住臺訴訟代理人 柏有為律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國98年2 月17日交訴字第0970058252號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告未領有旅館登記證，擅自於花蓮市○○路○○○ 號以「安澤天地」市招名稱經營旅館業，經營總房間數60間，經被告於民國（下同）97年9 月30日稽查時查獲，認原告違反發展觀光條例第24條第1 項規定，依同條例第55條第3 項及發展觀光條例裁罰標準第6 條附表2 第1 項規定，以97年10月16日府觀管字第0970159123號執行違反發展觀光條例事件處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並禁止其營業。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告主張：
⒈原告並無經營旅館業務之情事，原告主要營業項目為不動
產租賃，稽查當日並未有任何旅客在原告房間中住宿或休息，有被告附卷之現場照片為證。被告所提之網站資料及摺頁廣告等並無明確指涉原告經營「旅館」或「飯店」之詞句，且網路上之言論本即真假難辦，亦不乏同業構陷之可能，被告竟以虛擬網路世界中無根據之言論即所謂旅客住宿飯店心得云云等，作為認定原告有無經營旅館業務之依據，已違反採證法則。
⒉上開網站資料及摺頁廣告亦無任何房間數目之記載，或有
任何插有房問鑰匙之鑰匙櫃照片可證明原告之房間數，被告僅以其中一間「601 」房住宿設施照片作為旅館房間有「60」間之證據方法，顯屬率斷。且被告亦自承未實際數過房間數，顯未善盡調查事實義務。而被告於97年9 月30日與98年4 月3 日檢查時，房間數竟為不同之記載，先後分別記載為40間、60間，顯然矛盾，足見原處分調查之輕率而不足維持。原告員工「孫岳岱」雖曾於旅館檢查紀錄表簽名，惟孫岳岱並非原告之代表人，亦非原告之「旅館代表」，並無代表原告簽名確認旅館檢查紀錄表之權限，原告於97年10月7 日陳述書雖未就此表示意見，乃因原告於處分作成前，並不知被告擬以未經原告代表簽認之檢查記錄表作為裁罰之依據所致，惟嗣後既已於訴願理由中加以爭執，被告即應就房間數確實存在另為舉證，亦證被告在欠缺證據情形下逕認原告房間數為60間，並據此處罰原告，實已違反行政程序法第36、43條之規定意旨。何況原告之員工、負責人家族成員全體共計17人均居住於前開不動產內，已佔用14間房，有美崙派出所員警呂文祈具名之住宿名單可證，亦有照片可稽。縱為旅館之經營（原告仍予否認），能提供之房間數僅餘46間，被告認定房間數為51間以上而處以30萬元罰鍰，亦屬誤會。
⒊被告對於違反發展觀光條例之案件，未加宣導即予開罰，
違反行政程序法之規定。按行政程序法第165 條規定，發展觀光條例裁罰標準存於93年7 月8 日始經交通部發布實行，被告為此項處罰前，應先對原告於處罰前提供輔導、協助、勸告或建議，其竟捨此不為，逕對原告課以高額之處罰，顯然違反行政程序法之規定。且依司法院釋字第61
6 號解釋意旨及最高行政法院92年度判字57號判決：「……如主管機關未依個案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。」被告以「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰基準表」為裁罰根據，惟依該裁罰基準表，房間數無論係51間或100 間皆課以30萬元罰鍰，顯有違比例原則。再者，依行政罰法第18條第1 項規定及最高行政法院91年度判字第1802號判決：「……惟原判決此項以違章稅額比率為裁罰倍數之依據之見解，將造成營業額大之大公司可受較輕之處罰，營業額小之小公司則要受重罰之結果，難為符合比例原則，更將違反平等原則。」上開裁罰基準表僅依房間數目訂定不同之裁罰標準，未考慮房間大小、價位水準等因素，顯有偏頗之虞。故「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰基準表」顯有違法律保留原則、比例原則與平等原則。被告依該裁罰基準表所為之處分當屬裁量濫用，原處分顯有違誤。
⒋被告對原告課以30萬元之罰款，違反比例原則。按交通部
於93年7 月8 目所發布之發展觀光條例裁罰標準附表2 「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰標準表」，係行政規則之一種，應係主管機關基於使其下級辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額或倍數有客觀之標準可資參考，惟其事涉人民權益之處罰，已非僅為執行母法之細節性、技術性事項而為規定，顯已逾越立法裁量範圍，被告以此為裁罰依據，已屬無效，而發展觀光條例第55條第3 項既規定罰鍰額度範圍為9 萬至45萬元，被告別無合法有效依據，竟對原告課予接近上限之罰鍰，亦顯違反比例原則，應予撤銷。
㈡被告主張：
⒈原告違規營業及違反發展觀光條例第24條第1 項之事實，
經被告派員於97年9 月30日現場稽查結果，確認係經營旅館業務，將相關違規情節載於檢查紀錄表，並有檢查照片、摺頁廣告及網頁廣告等在卷可憑。
⒉本件原告雖狀稱係營業登記從事不動產租賃業，非經營旅
館業，惟據被告查詢財政部稅務入口網原告之主要營業項目為「旅館（社）」。惟按發展觀光條例第2 條第8 款及經濟部「公司行號營業項目代碼表」之規定，旅館業係指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。而不動產租賃業則係指從事老人住宅以外之出租業務，如土地、住宅等，兩者經營範疇顯有不同。次按交通部80年8 月21日交路（80）字第029580號函：「有關旅館業與房間（套房）出租之區別……1.旅館業設置之客房，除提供硬體之傢俱設備外，其他如寢具、盥洗用品、餐飲、洗衣、房間清潔、物品寄存等生活上基本需求均含於內。而房間出租業則單純以房間出租或套房出租，承租人生活上利便之需求，則非必備條件。……3.旅館業出租房間通常不簽訂書面契約，而房間出租業出租房間通常均與承租人簽訂書面契約。……」亦就旅館業與房間（套房）出租業如何區別認定有所說明在案。經查原告其經營態樣，與所謂不動產租賃業顯屬有別，依一般生活經驗，實難認其非經營旅館業，自不應排除於旅館業之管理範圍。準此，本件原告所經營之「安澤天地」未依規定領有旅館業登記證即擅自經營旅館業務，現場房間共60間，有被告97年9 月30日旅館檢查紀錄表、現場照片數紙、網站資料及飯店摺頁廣告等附卷可稽，原告未依規定申請領取旅館業登記證即擅自經營旅館業之違規事實，洵堪認定。
⒊原告雖訴稱並無經營旅館業，稽查當日並未發現有房間提
供旅客住宿或休息，亦無刊登廣告招攬旅客住宿，稽查時簽名之孫岳袋並非原告之代表人，亦非原告之「旅館代表」，被告以其簽認為裁罰依據，已屬誤會，且原告之員工及家人均居住在內，扣除自已使用房間，事實上可提供之房間數不到50間等語。惟原告前於96年1 月間即因未領取旅館業登記證而經營旅館業務，遭被告以96年1 月12日府觀管字第09600063550 號執行違反發展觀光條例事件處分書裁處30萬元罰鍰並禁止營業，被告並以96年7 月30日府觀管字第09601115460 號函、97年4 月2 日府觀管字第0970049057號函知原告將不定期稽查，如有經營旅館住宿業務採證屬實，將依法裁罰。此外原告之名片上載有訂房專線，亦有相關旅客於網路上說明住宿飯店心得及承接旅行團住宿之資料等，均足證原告有經營旅館業務之實。又稽查當日之旅館檢查紀錄表，載明違規經營房間為60間，並經稽查現場之原告員工孫岳岱簽名在案，該紀錄表並有業者收執聯，是原告於97年10月7 日提出之陳述書中，就前述房間數及孫岳岱並非旅館代表等情均未表示任何意見或為說明，嗣後始以之為訴願理由，自難遽以採信。末按前揭裁罰標準係依發展觀光條例第67條規定訂定，俾使被告就違反發展觀光條例事件裁罰標準可資依循，況裁罰標準第6 條及附表2 第1 項規定，就未依規定領取旅館業營業執照而經營旅館業務者，業衡酌違規經營房間數目多寡，而有不同額度之罰鍰，亦即該裁罰標準之訂定，已有比例原則之考量。綜上，本件原告未依規定領取旅館業登記證即經營旅館業務（違規房間數60間）之違規事實明確，被告依發展觀光條例第55條第3 項及發展觀光條例裁罰標準所為裁處原告30萬元罰鍰，並禁止其營業之處分，洵無違誤，應予維持。
理 由
一、原告主張：原告並無於花蓮市○○路○○○ 號經營旅館業務之情事，而係經營不動產租賃，而被告稽查當日並無旅客住宿，竟率以網站資料與摺頁廣告等資料作為認定原告經營旅館業務，已有違誤。且縱認原告於上址經營旅館業，被告亦無任何證據可認原告經營之房間數為60間，而被告所引據之裁罰基準違反法律保留原則、比例原則及平等原則，被告依其所為之原處分當屬裁量濫用，顯有違誤，應予撤銷云云。
二、被告則以：原告未領取旅館業登記證即擅自營業，被告於97年9 月30日稽查後，依其經營房間數60間，以其違反發展觀光條例第24條第1 項、第55條第3 項及裁罰標準第6 條附表
2 第1 項規定，以原處分裁處原告。據被告查詢財政部稅務入口網站原告主要經營項目為「旅館」，按發展觀光條例第
2 條第8 款及經濟部「公司行號營業項目代碼表」規定，旅館業與不動產租賃業之經營範圍明顯不同，原告經營態樣明顯與不動產租賃有別，自不應排除於旅館業之管理範圍。且被告前以96年1 月12日府觀管字第09600063550 號執行違反發展觀光條例事件處分書裁處30萬元並禁止營業。且由原告之名片上之訂房專線、旅客於網上說明住宿心得及承接旅行團住宿資料等，足證原告有經營旅館業務之實。而稽查當日之旅館檢查紀錄表載明違規之房間數為60間，亦經原告員工孫岳岱簽名在案，原告就此未於陳述意見書表示意見，嗣後始以之為訴願理由，自難採信。而「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰基準表」係依發展觀光條例授權訂定，且其中亦就未依規定領取旅館業營業執照而經營業務者，衡酌違規經營房間數之多寡而有不同額度罰鍰，已有比例原則之考量，故原處分並無違誤等語，資為抗辯。
三、按發展觀光條例第2 條第8 款規定：「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。……」第24條第1 項：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」第55條第3 項：「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9 萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」分別為發展觀光條例第2 條第8 款、第24條第1 項、第55條第3 項及第67條所明定。交通部依發展觀光條例第67條授權，訂定發展觀光條例裁罰標準，其中第6 條及附表2 分別規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表2 之規定裁罰。」「未領取旅館業登記證而經營旅館業。……房間數51至100 間，處新臺幣30萬元，並禁止其營業……」。核上開裁罰標準乃法規授權制定之命令，為執行法律之細節性、技術性之次要事項，依個該具體違章情節（房間數多寡），科以法定額度內不同之罰鍰，合於法律保留原則，無悖於比例原則，更無平等原則之違反，地方主管機關以具體事證依此標準科罰，合於依法行政原則，應予尊重。
四、原告未領有旅館登記證，而於事實欄所載時地以「安澤天地」市招經營業務，現場並有員工孫岳岱負責業務，而於被告製作之旅館檢查紀錄表上簽名等情，為兩造所不爭執，並有經濟部公司登記資料查詢網頁等件為憑。原告雖否認於上址經營旅館業務，並稱︰縱經營旅館業務，房間數也非原告所指稱之60間云云，然查︰
㈠原告於上址經營「安澤天地」旅館業務，現場房間共60間等
情，業經被告於97年9 月30日現場檢查在案，製有97年9 月30日旅館檢查紀錄表為憑，並提出現場照片數紙、網站資料及旅館摺頁廣告等附卷可稽。徵諸前揭旅館檢查記錄表記載總房間數為60間，業經稽查現場之原告員工孫岳岱簽名確認在案﹔而稽之現場照片所示，原告經營場所之房間格局含床及衛浴，符合一般生活需求，顯係對旅客提供住宿、休息﹔且網站資料則係住宿旅客對於原告經營「安澤天地」之評鑑﹔此外，旅館摺頁廣告更明示該址有海景套房、山景套房，並附訂房專線，凡此均足徵原告係於上址經營旅館業務。原告以網路言論真假難辦為由云云，否認經營旅館業務，實無足採。
㈡又，原告經營旅館業務之房間數為60間，業經被告現場檢查
，製有前開旅館檢查記錄表，並經原告員工孫岳岱簽名確認在案。原告雖陳稱經營旅館房間數未達60間云云，但究竟實際經營房間數，則始終未見陳明（僅於98年5 月20日提出之準備書狀中陳稱扣除員工住房數，房間數僅剩46間），然原告既經營旅館業務，對於實際經營旅館房間數多寡，非能諉為不知，且應有相關旅客登記簿冊及訂房資料，管控訂房住房，此簿冊核屬行政訴訟法第163 條第5 款所規範之廣義商業帳簿，原告對此有提出之義務，經本院命其提出，原告竟以未設置此簿冊為由，拒絕提出（參見98年5 月14日準備程序筆錄、同年月20日審判筆錄），核與旅館業實際經營情況不合﹔另參酌原告前於95年12月7 日、96年7 月13日、97年
3 月20日3 度經被告為旅館檢查，所查獲經營之房間數分別為62間、60間及63間，此有被告96年1 月12日府觀管字第09600063550 號執行違反發展觀光條例事件處分書、被告96年
7 月13日，97年3 月20日旅館檢查記錄表等件影本在卷足按，與被告於本案中所主張之原告經營旅館房間數60間，差異不大。是依行政訴訟法第165 條第1 項規定，本院審酌以上各項情節，認原告既無正當理由而未能提出旅客登記簿冊及訂房資料證明其實際旅館業務經營之房間數，因認被告就依該文書應證之經營房間數為真實。原告空言主張所經營旅館房間數未達60間云云，亦無足採。
五、綜上，原告未領有旅館登記證，擅自於事實欄所載時地以「安澤天地」市招名稱經營旅館業，經營總房間數60間之事實，可堪認定。職是，被告以原告違反發展觀光條例第第24條第1 項規定之事證明確，依同條例第55條第3 項裁罰，並以發展觀光條例裁罰標準第6 條及附表2 為裁罰基準，裁處原告30萬元罰鍰，並禁止其營業之處分，核於前揭法文及法律保留原則、平等原則及比例原則之檢視，均無違誤，訴願決定，遞予維持，亦稱妥適，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 10 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 10 日
書記官 徐子嵐