臺北高等行政法院判決
98年度訴字第708號原 告 甲○訴訟代理人 莊乾城律師複 代理 人 莊明翰律師被 告 台北縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因有關徵收補償事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：緣需用土地人交通部台灣區國道新建工程局為辦理東西向快速公路八里新店線八里五股段（五股鄉）工程用地，奉內政部民國（下同）94年1 月21日台內地字第0940064193號函核准徵收原告所有坐落台北縣○○鄉○○段洲子小段22-7地號土地（下稱系爭土地），經被告以94年6 月20日北府地用字第0940455310號公告徵收，因徵收當時系爭土地設有耕地三七五租約（租約字號：北股成字第68號），原告於94年8 月
4 日領取徵收補償費計新台幣（下同）14,213,734元，被告未依平均地權條例第11條規定代為扣交三分之一予耕地承租人，遂以97年4 月16日北府地徵字第0970249318號函及97年
6 月27日北府地徵字第0970456591號函（以下簡稱系爭函示）通知原告，應繳回溢領補償費4,737,911 元。原告提起訴願，經內政部以98年3 月2 日台內訴字第0970159229號（案號：0000000000）訴願決定不受理，系爭函示並經被告移請板橋行政執行處板橋行政執行處（下稱板橋行政執行處）受理執行取得溢領補償費4,737,911 元。嗣因被告取回系爭溢領款項之行政執行行為（板橋行政執行處97年8 月26日板執禮97年費執特專字第00114560號扣押命令及97年9 月3 日板執禮97年費執特專字第00114560號收取命令）遭板橋行政執行處撤銷，而被告拒絕原告請求返還該款項，原告遂向本院提起行政訴訟。
貳、原告主張：
一、被告命原告返還溢領補償費為觀念通知，非行政處分，經內政部訴願決定所確認，並無撤銷原徵收補償費之處分之效力，自無行政程序法第127 條規定之適用：
（一）按「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人以所得之補償地價扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償耕地承租人。前項補償承租人之地價應由主管機關於發放補償或依法提存時代為扣交。」平均地權條例第11條第1 、2 項定有明文。第1 項規定土地所有權人負有給付補償地價扣除土地增值稅後餘額三分之一予耕地承租人之義務屬私法關係。第2 項則是賦予主管機關於「發放補償時」或「依法提存時」代為「扣交」之權利。並無科土地所有權人需向主管機關繳交承租人補償費義務，亦無賦予主管機關除代為扣交之權利外，更可命土地所有權人向主管機關繳交承租人補償費之權利。
（二）又「．．．惟按被告就此項溢領補償費返還請求權之行使，法令並未規定，誠難謂被告得以行政處分為溢領補償費返還之核定，則上開被告函命原告於一定期限內如數返還部分，尚難謂符合行政執行法第11條第1 項所稱義務人依法令或本於法令之行政處分得移送執行之情形。從而，上開被告通知原告繳回溢領補償費之函文，其性質上僅為觀念通知，並非行政處分。」最高行政法院92年度判字第
843 號判決參照。
二、被告聲請板橋行政執行處執行原告4,737,945 元，自屬無法律上之原因而受利益，應返還原告不當得利：
（一）系爭土地無三七五租約，亦無平均地權條例第11條之適用：
地主與佃農於96年7 月13日經台灣板橋地方法院以97年度移調字第105 號調解成立，確認佃農對系爭土地無耕地三七五租約，並經台北縣五股鄉公所於97年1 月28日註銷登記，亦經被告以97年1 月28日北府地籍字第0970053045號函備查在案。故在被告通知之時點（97年4 月16日及97年
6 月27日）系爭土地已無三七五租約，縱認94年8 月4日原告領取土地地價補償費時有三七五租約，但97年4 月16日及97年6 月27日情事已變更而無租約存在，被告不得依平均地權條例第11條規定命原告繳回4,737,911 元，被告竟送板橋行政執行處執行原告存款4,737,945 元。
（二）被告據以受領4,737,945 元之板橋行政執行處97年8 月26日板執禮97年費執特專字第00114560號之扣押命令及97年
9 月3 日板執禮97年費執特專字第00114560號之收取命令，業經板橋行政執行處98年4 月29日板執禮97年費執特專字第00 114560 號函撤銷，並命被告應於20日內返還前經扣押之案款。被告已無取得系爭案款之法律上原因，拒絕返還，構成不當得利。
（三）平均地權條例第11條第2 項只授與被告「於發放補償或依法提存時代為扣交」之權利，並無授予被告於發放給地主補償費後再行命地主繳回之權利。爰聲明請求判決：被告應給付原告4,737,945 元整及自97年9 月9 日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
參、被告主張：
一、按平均地權條例第11條規定：「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，．．．應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。
前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。」。次按土地徵收條例第35條規定，對於被徵收之土地依法應補償耕地三七五租約承租人之地價，由該管直轄市或縣（市）主管機關於發給地價補費時清償結束之。本件原出租人陳石蛋死亡，由其繼承人陳市（持分三分之二，再轉繼承人陳傳等14人）、陳葉（持分三分之一，再轉繼承人甲○）取得土地所有權，上開繼承人陳傳等14人領取之土地徵收補償費，已有代扣承租人補償（94年度保管字第605 號保管款金額9,475,822 元），惟原告所領土地徵收補償費，未代為扣交三分之一補償予耕地承租人，被告依平均地權條例第11條規定辦理代扣承租人補償費，並已存入「台北縣徵收補償費保管專戶」待承租人領取，並無違誤。
二、台北縣五股鄉公所97年4 月11日北縣五民字第0970005455號函：「依臺灣板橋地方法院民事二庭調解筆錄之調解條款第3 、4 款內容，佃農仍可領取土地徵收補償金，故於94年徵收用地當時『耕地三七五租約』係存在。」，依平均地權條例第11條第1 、2 項規定，出、承租人之地價補償費係採「代位總計分算代償」之方法，由主管機關估定其價值，代土地所有權人發給土地承租人，業據司法院釋字第579 號解釋在案，對於耕地承租人所受領之租賃權損失補償，與被徵收土地所有權損失補償，係屬各別存在之請求權，各得向主管機關請求發給，被告對承租人有公法上給付義務，此公法上義務不因事後租佃雙方調解成立而受影響。
三、按行政程序法第127 條規定：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效情形時，受益人應返還該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」，原告所領徵收補償費，於徵收當時即設有耕地三七五租約，因領款當時未依平均地權條例第11條規定代為扣交三分之一補償費予耕地承租人，故被告以系爭函示請原告於限期內繳回，該2 函文既已部分撤銷原徵收補償費之處分，原告就撤銷部分所受領之給付即負有返還義務，被告因行政執行而取得之4,737,911元，係依平地權條例第11條及行政程序法第127 條規定請求原告返還公法上不當得利，並轉發給承租人，並非無法律上原因受有利益，並無不當得利。
四、執行命令並非被告取得系爭案款之法律上原因：被告取得系爭案款之法律上原因為平均地權條例第11條及行政程序法第127 條公法上不當得利返還之請求權，扣押命令及收取命令僅為行政執行之程序，尚非被告取得系爭案款之法律上原因。
五、被告系爭函示為行政處分：本件經被告94年6 月20日北府地用字第0940455310號公告徵收同時通知原告領取補償費，並由原告領竣補償費，嗣被告發現未依平均地權條例第11條規定代為扣交三分之一補償費予耕地承租人，遂以系爭函示撤銷原發放補償費處分之一部並命原告返還溢領補償費4,737,911 元，實具撤銷原發放徵收補償費處分之意思表示，為具有法效性之行政處分，至於得否以該行政處分作為執行名義據以行政執行，乃另一問題。
六、縱認被告應返還執行所得款，被告對原告得行使抵銷權：縱認被告因執行命令遭撤銷而應返還執行案款，因原告對被告負有公法上不當得利債務，公法上債權債務得互為抵銷（法務部90年5 月17日法律字第046682號函參照）。如認被告負返還執行案款義務，則主張與原告對被告所負返還公法上不當得利債務，互為抵銷。爰聲明請求判決：原告之訴駁回。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出內政部94年1 月21日台內地字第0940064193號函（核准徵收系爭土地）、被告94年
6 月20日北府地用字第0940455310號公告、系爭函示為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、被告取回系爭溢領款項之行政執行行為（板橋行政執行處
97 年8月26日板執禮97年費執特專字第00114560號扣押命令及97年9 月3 日板執禮97年費執特專字第00114560號收取命令），是否為被告取得系爭款項之法律上原因？
二、系爭函示有無「撤銷溢領部分徵收補償處分」之效力？原告受領系爭款項有無法律上之原因？
三、被告可否主張抵銷？
伍、被告取回系爭溢領款項之行政執行行為（板橋行政執行處97年8 月26日板執禮97年費執特專字第00114560號扣押命令及97年9 月3 日板執禮97年費執特專字第00114560號收取命令），並非被告取得系爭款項之實體法律上原因：
一、按扣押命令及收取命令僅為行政執行之手段，某「公法上請求權」未經判決逕作為執行名義並對債務人發扣押及收取命令時，若扣押及收取命令嗣遭撤銷，僅表示「扣押債務人財產及讓債權人收取款項」之強制手段不合法，不表示作為「實體上法律原因」之前揭「公法上請求權」已確定不存在。
二、本件被告取回系爭溢領款項之行政執行行為（板橋行政執行處97年8 月26日板執禮97年費執特專字第00114560號之扣押命令及97年9 月3 日板執禮97年費執特專字第00114560號之收取命令），雖經板橋行政執行處98年4 月29日板執禮97年費執特專字第00114560號函撤銷而不存在，但僅代表「系爭款項從原告強制移轉到被告」之「過程」不合法，不表示被告實體上必無保有該款項之法律上原因。易言之，原告固可依行政訴訟法第6 條第1 項、第7 條及類推適用同法第196 條規定，於提起「確認扣押及收取命令行政處分（因撤銷而）無效」之行政訴訟中，一併請求損害賠償回復原狀（回復系爭款項於扣押及收取前之持有狀態），但原告未為此舉，反而提起本件公法上不當得利之給付訴訟，然並未主張被告於「實體法上」有何「無保有該款項之法律上原因」，原告主張「扣押及收取命令既遭撤銷，被告即無收取系爭款項之法律上原因」云云，尚有未洽。
陸、被告系爭函示有撤銷溢領部分徵收補償處分之效力，原告領取系爭款項為不當得利，被告受領系爭款項乃基於公法上不當得利之請求權：
一、被告以系爭函示通知原告繳回溢領款項，其「通知」限期返還系爭溢領款項部分，固非行政處分，而係觀念通知（見最高行政法院92年度判字第843 號判決），但該函有「撤銷溢領部分徵收補償處分」之意思，十分明確，則就該「撤銷溢領部分徵收補償處分」部分而言，系爭函示自已單方面發生公法上之效力，而屬行政處分。原告就系爭函示雖提起訴願遭不受理駁回，但並未提起行政訴訟，該「撤銷溢領部分徵收補償」之處分因而確定。
二、按行政程序法第127 條規定：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效情形時，受益人應返還該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」，原告所溢領之系爭徵收補償費，既經系爭函示撤銷溢領部分之徵收補償費處分，被告就系爭溢領款項，對原告有公法上不當得利之請求權，被告嗣取回系爭補償款於實體法上自有法律上原因（不當得利返還請求權）。原告主張被告收取系爭款項「無法律上原因」，請求被告給付4,737,945元整及自97 年9月9 日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，為無理由，應予駁回。
三、原告雖主張「系爭土地地主與承租人調解之結果，已確定系爭土地上並無耕地375 租約存在，雙方並已於97年1 月28日註銷耕地375 租約登記，系爭函示通知原告繳回溢領款項時，已無耕地375 租約存在，系爭款項自非溢領」云云，惟查：
１、「（溢領部分之）徵收補償處分」方屬原告受領系爭款項之法律上原因，系爭土地地主與承租人調解之結果，雙方雖已同意系爭土地上並無耕地375 租約存在，並已於97年1 月28日註銷耕地375 租約登記，但僅係「得否撤銷溢領部分徵收補償處分」之原因，系爭函示既已撤銷「溢領部分徵收補償處分」，且因原告未提起行政訴訟而確定，原告受領系爭款項即已確定無法律上之原因。
２、縱認原告就系爭函示有關「撤銷溢領部分徵收補償」之處分部分仍可爭執，該「撤銷溢領部分徵收補償」之處分亦無違誤：
(1)按耕地375 租約之承租人所受領之租賃權損失補償，與被徵收土地所有權損失補償，係屬各別存在之請求權，承租人可得向主管機關請求發給，被告於徵收補償處分當時，對耕地承租人有公法上給付義務，此公法上給付義務之基礎，建立在「系爭土地上有耕地37
5 租約存在」之民事法律關係上，則於徵收補償處分當時，系爭土地上有無耕地375 租約存在？固應由民事法院為終局之認定，然因民事法律關係當事人具有任意處分權，當事人就該法律關係可以經由認諾、自認而使對造當事人取得有利之判決，亦可經由和解、調解、不對支付命令異議等方式，使對造當事人取得「與判決同一效力」之執行名義，此種經由當事人任意處分而未經法院為相當程度發現真實之民事判決（或和解、調解、確定之支付命令），對於以該民事法律關係為基礎之行政處分而言，僅有參考價值，並無絕對之拘束力，行政機關仍可就該民事法律關係存在與否自行裁量，正如納稅義務人縱使因自認、認諾而經民事法院判決對他人負有債務，但稅捐機關並不因此受拘束而必須認定「該債務存在，須自應稅財產中扣除」，即為適例。
(2)本件系爭土地雖經租佃雙方調解成立，同意「並無耕地375 租約存在」，並註銷耕地375 租約登記，但徵收處分當時既有耕地375 租約登記存在，此種經當事人事後任意處分之民事法律關係，不能拘束被告，且參與調解之部分耕地承租人（陳甜等2 人）已經對被告主張「和解當時僅以已扣陳傳等14人徵收補償金3分之1 進行協議，未及甲○女士之徵收補償金」，則該調解是否具有無效或可撤銷之原因？尚有未明，被告仍有「必須給付系爭溢領補償款予耕地375 租約承租人」之高度風險，則被告以系爭函示撤銷系爭土地溢領部分之徵收補償處分，尚無不合，原告主張伊受領系爭款項有法律上原因云云，尚不足採。
柒、縱認被告有回復原狀之義務，被告亦可主張抵銷：
一、按「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」，行政程序法第149 條定有明文，民法第334 條第1 項規定：「二人互負債務，而其給付種類相同，並均屆清償期者，各得以其債務，與他方之債務，互為抵銷。但依債之性質不能抵銷或依當事人之特約不得抵銷者，不在此限。」，前揭規定於本件公法上不當得利之請求權自可準用。
二、本件原告並未以「回復原狀（回復系爭款項於扣押及收取前之持有狀態）」之法律關係為訴訟標的，其主張「公法強制執行之扣押及收取命令既遭撤銷，被告即無收取系爭款項之法律上原因」而提起不當得利之給付訴訟，為無理由，已如前述，但縱認扣押、收取命令之被撤銷將使被告負有回復原狀（回復至收取前由原告持有狀態）之義務，但被告就系爭款項對原告既有不當得利之返還請求權，此二債務之給付種類相同，並均屆清償期，被告即非不得主張抵銷，原告請求被告應給付原告4,737,945 元整及自97年9 月9 日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，亦為無理由，應予駁回。
捌、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 23 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 林惠瑜法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 7 月 23 日
書記官 簡信滇