臺北高等行政法院判決
98年度訴字第724號原 告 甲○○被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因請求發還土地事件，原告不服內政部中華民國98年2 月26日台內訴字第0970217638號（案號﹕0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告依內政部訂頒之「原墾農民訴求還我土地實施計畫」，於民國（下同）97年6 月5 日向被告申請發還坐落臺北縣○○鎮○○段崙尾小段92-2地號土地（下稱系爭土地），經被告所屬地政局審查後，以97年8 月26日北地籍字第0970616311號函通知原告：「……二、經審查本案尚有下列補正事項：（一）請檢附申請人身分證明文件。（二）請檢附足資證明權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等），至案附租賃契約書非屬內政部規定之權屬證明文件。三、另申請書所載申請人應以原占墾農名義填寫，如原墾農已死亡者，應另行填寫申請人之合法繼承人，並得以其中1 人或數人為代表，併予敘明。四、請於接到本通知之日起1 個月內辦理補正，如逾期未補正或未依補正事項完全補正者，依規定駁回申請。……」因原告逾期未為補正，被告乃以97年10月13日北府地籍字第0970744898號函（下稱原處分）駁回原告之申請。原告對之不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉請求判決將系爭土地因時效完成移轉予原告。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈早於日據時代前，原告之祖先即已在系爭土地開墾耕種，
並賴以維生。依據行政院97年2 月21日備查之「原墾農民訴求還我土地實施計畫」貳、處理原則一、訴求取得土地所有權者，請懇農提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等）……」復依「地政機關受理懇農訴求發還土地審查及登記注意事項」第五、（一）應附文件3 足資證明擁有產權之證明文件（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書或其他證明文件等）……」上述二規定之「等」字係意旨尚可檢附其他文件，或者僅指上述文件，文意不清楚，已違反行政程序法第5 條明確性之規定。且該計畫列舉丈單、地契、登記濟證、土地臺帳、日據時期法院判決確定證明書，所列舉之項目全為所有權之象徵。原墾農民或因天災、地變，或因認為該等文件無保留異議，迄今無一人能提出該等文件，系爭「原墾農民訴求還我土地實施計畫」，核與原墾農民之訴求完全不符，迄今各縣、市政府無任一核准，幾全遭駁回。原墾農民倘有丈單、地契、登記濟證、土地臺帳、日據時期法院判決確定證明書文件，上開計畫應改為：「人民於土地總登記申請期間歸還土地條例」較為妥適。
⒉依「金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審
查辦法」之法源為「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例」（屬法律位階），該登記審查辦法第3 、4 點關於土地歸還或所有權登記之申請及所應檢附文件之規定，復依「原住民保留第開發管理辦法」第7 、17條關於中央機關輔導原住民保留地之耕作權、地上權及取得承租權、所有權之相關規定，上述法規就土地歸還與取得所有權登記之規定，均與本件「原墾農民訴求還我土地實施計畫」之規定差異甚大，同為中華民國政府統治臺灣各縣市之原墾農民，原墾農民取得土地之條件應與原住民及金門馬祖東沙南沙相同，實屬差別待遇而有違憲法第7 條平等原則。
⒊且原墾農民訴求還我土地實施計畫、原住民保留地開發管
理辦法、金門馬祖東沙南沙土地歸還或取得所有權登記審查辦法，對於相同或具有同一事件，應遵守行政法上之行政自我拘束原則，如無正當理由，應受「行政先例」或「行政慣例」之拘束，否則即違反平等原則。國家已對原住民訴求還我土地、金門馬祖東沙南沙地區土地歸還，對原墾農民而言，已有「行政先例」及「行政實例」之效果，基於平等權請求權之功能，國家已有一個先行行為，卻拒絕原墾農民即原告之特定給付，則在相同情況下，原告即可依平等原則請求國家為相同給付，被告與訴願受理機關，基於違法之「原墾農民訴求還我土地實施計畫」做出原處分或訴願決定，自屬違法、違憲。
⒋憲法為最高位階法源，行政法自應接受憲法之規範與指導
，人性尊嚴之保護既是憲法之根本精神，則人性尊嚴之保護亦為行政法之最高指導原則，且國家之各種領域皆應遵守之，人性尊嚴之保護始得以落實。按位階較法律為低之行政命令及具體之行政行為（行政處分及行政契約），甚至行政上之事實行為，合法性皆由行政法院審查。「原墾農民訴求還我土地實施計畫」具有重大瑕疵，原墾農民訴求還我土地申請案，迄今無一件獲准通過，原墾土地本即應還給原墾農民，期盼鈞院能對「原墾農民訴求還我土地實施計畫」予以審查。
⒌綜上所述，「原墾農民訴求還我土地實施計畫」已違反憲
法保護人性尊嚴之基本原則、明確性原則、平等原則及行政自我拘束原則，被告及訴願機關以此為依據所為之原處分及訴願決定，自有違誤，應予撤銷。
㈡被告主張：
按「原墾農民訴求還我土地實施計畫」及「地政機關受理墾農訴求發還土地審查及登記注意事項」規定，申請發還土地所有權者，應提出足資證明擁有產權之證明文件，如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書或其他證明文件等，本案原告申請發還土地所檢具之證明文件係戶籍謄本及國有森林用地出租造林契約書影本，惟戶籍謄本僅得為原告設籍證明，國有森林用地出租造林契約書僅得為原告之租用證明，均非屬內政部規定之權屬證明文件，經被告審查後尚需補附足資證明擁有產權之證明文件，始符規定，遂函請原告補正，因原告逾期未為補正，乃以系爭駁回通知函駁回申請，於法並無違誤。至原告不服內政部所訂「原墾農民訴求還我土地實施計畫」部分，非屬被告權責範圍，故不予答辯。
理 由
一、原告主張：早於日據時代前，原告之祖先即已在系爭土地開墾耕種，並賴以維生。依「原墾農民訴求還我土地實施計畫」第貳點處理原則規定，墾農請求發還土地應提出權屬文件，然此種文件保存不易，迄今無一人得提出該等文件，與原墾農民之訴求完全不符，有違人性尊嚴。且參酌「金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法」及「原住民保留地開發管理辦法」與上開系爭實施計畫差異甚大，基於平等原則、行政自我拘束原則，系爭實施計畫應與上開辦法為相同處理，故系爭實施計畫有違憲法之規定，被告及訴願機關據此所為之原處分及訴願決定，顯有違誤，應予撤銷，並請求判決將系爭土地因時效完成移轉予原告云云。
二、被告則以：原告依「原墾農民訴求還我土地實施計畫」向被告申請發還系爭土地，惟未提出「原墾農民訴求還我土地實施計畫」及「地政機關受理墾農訴求發還土地審查及登記注意事項」所規定之證明權屬文件，經被告審查命限期補正，原告逾期未為補正，被告乃以原處分駁回原告申請，並無違誤等語，資為抗辯。
三、訴之聲明第一項部分：㈠鑑於墾農使用之已登記國有林地，於光復初期辦理總登記時
，疏未依限申請登記，致未能取得產權，經墾農於96年3 月28日向總統府陳情訴求渠祖先早於政府來台前即使用墾地，應發還土地所有權，行政院乃於96年7 月30日召集各部會研商裁示：行政院組專案小組，由若干政務委員擔任共同召集人，邀集相關部會召開專案小組會議，經行政院農委會於96年9 月17日向總統報告「原墾農陳情訴求案簡報」後，行政院指示各相關部會應依據簡報所擬議之處理原則訂定「墾農訴求還我土地實施計畫」，並於97年2 月21日備查，希藉該計畫，依墾農所提出之證明文件審認後，符合規定者同意發還，以滿足墾農需求，同時減少民眾抗爭等社會成本之付出。其計畫第貳點、處理原則規定：「一、訴求取得土地所有權者，請墾農提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等）並填具土地登記申請書送土地所在地之縣（市）政府，依個案予以初審後，將符合規定者轉呈內政部專案小組複審核定後辦理發還。二、審核結果不合發還者，由農委會、教育部邀請相關部會及專家學者籌組專案小組，在查明不妨礙國土保安之原則下，予以解除林地編定並完成編定用途，由林務局、國立台灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處造具土地清冊（租約及租金底冊等）移交國有財產局接管，依國有財產法相關規定管理。三、經查定不宜解編者，仍由農委會林務局依林班地管制規定使用。如墾農願意離林者，以行政救助（現金救助）方式鼓勵其遷離原墾地。」地政機關受理墾農訴求發還土地審查及登記注意事項規定：「一、依據行政院97年2 月21日備查之『原墾農民訴求還我土地實施計畫』辦理。……三、受理機關：土地所在地之縣（市）政府。……五、申請發還土地之應附文件及填寫說明：（一）應附文件：
1.原墾農申請發還土地申請書。2.申請人身分證明。3.足資證明擁有產權之證明文件（丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書或其他證明文件等）。……」是系爭「墾農訴求還我土地實施計畫」及上開注意事項規定乃行政院、內政部為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃，其定位與行政程序法第163 條所稱之「行政計畫」相當，只是，涉及人民財產權部分，其實現構想之方法、步驟之手段未以法律形式展現，復未經法律授權，僅能認係行政機關在職權範圍內為執行職務，未經法律授權，而逕依職權制定頒佈之「職權命令」。依憲法第23條規定，人民之自由權利僅得以法律限制之，因此，未經法律授權，行政機關縱依其組織法有某項職權，亦不得據以制定法規範，限制人民之自由權利。職權命令應屬內部法，僅對行政內部之下級機關及屬員有拘束力，其性質應屬行政規則。惟此係純就法理而言，我國實際久已存在以人民為相對人之職權命令，且為數極多，如一概否認其存在及作用，國家行政事務恐難以推行。職權命令與法規命令二者涇渭分明，固為理論上之理想狀態，法制作業應以此為努力方向，但現實之法治狀況係歷史產物，全面之釐清亦非一蹴可及。因此，干涉人民自由權利，乃至設定及加重人民義務之規定，固應尊重法律保留之憲法要求，以法律或法規命令定之，行政機關不得逕依職權制定職權命令。法律已授權制定法規命令之事項，亦不得以職權命令或行政釋示替代之。至於其他授與人民利益，或對人民法定權利之行使，或對人民法定義務之履行，僅為細節及程序上規定，不影響其實體之權利義務者，既然未抵觸干涉保留，至少在合理過渡期間內應可容忍。誠然，行政程序法制定後，因行政程序法中已無職權命令之相關規定，是否意味該法施行後即不得再有職權命令，學說紛紜，其實，行政機關得否制定職權命令，職權命令是否違反法律保留，係憲法層次之問題，行政程序法所規定者，為行政機關作成該條所列舉各種行政行為之程序，而非限定行政機關所得為行政行為之類別，行政程序法尚不足據以論斷職權命命之存廢。而徵諸系爭「墾農訴求還我土地實施計畫」內容，無非就墾農對特定林地所有權認定基準之放寬，不以民法物權編及土地法相關規定所謂之登記為必要要件，可認係對人民授與利益之給付行政，主管機關依此職權命令而為行政行為，核諸前揭說明，其效力仍值肯定。至於原告所稱系爭實施計畫就土地歸還或取得未能比照「金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法」及「原住民保留第開發管理辦法」規定，有違平等原則，且系爭實施計畫施行迄今，無一人得檢具相當文件申請成立，有違人性尊嚴云云。然原告於訴訟中，一方面引用上開實施計畫為申請土地發還之依據，一方面指摘上開計畫違憲，實不無違反禁反言原則之疑慮。實則，上開實施計畫、審查辦法、管理辦法之適用對象、規範客體均不相同，為保障各不同利益族群在法律上地位之實質平等，本各應斟酌具體事實差異而為合理之不同處置，此始為平等原則之真義，原告未具體指摘不平等之處，泛以規範內容不同而稱系爭實施計畫有違平等原則，自無可採；且系爭實施計畫放寬墾農就土地所有權取得之要件，已較其他一般人民優渥，業如前述，故而對於證明該要件之證據有較高之要求，此為規範設計之所必要，否則此等給付行政流於浮濫，對其他一般人民權益並非全無損害，原告以無人能提出證明文件為由，指該計畫有違墾農之人性尊嚴，實乏所據。
㈡本件原告於97年6 月5 日檢具系爭土地之國有森林用地出租
造林契約書（承租人為原告），依「原墾農民訴求還我土地實施計畫」向被告申請發還系爭土地，經被告審查認上開契約書不符上開計畫規定，乃定期命原告補正「足資證明系爭土地權屬之文件」等情，為兩造所不爭執，並有前揭申請書、契約書及被告97年8 月26日北地籍字第0970616311號函影本在卷為憑。是兩造就原告是否得請求發還系爭土地之爭點，無非原告所提出之系爭土地國有森林用地出租造林契約書是否該當於上開計畫中所謂「足資證明其權屬文件」。經查，該計畫之目的並非為墾農「創設」原不存在之所有權，僅係就墾農於日據時代原有相當於所有權權能，只是於光復初期辦理總登記時未依限申請登記，致未能取得所有權者為補救措施，故而該計畫第貳點處理原則及「地政機關受理墾農訴求發還土地審查及登記注意事項」規定，申請取得土地所有權之墾農，應提出身分證明及足資證明其權屬文件，如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等，凡所列舉之足資證明權屬之文件當係指足資證明相當於「所有權權屬」之文件，其他使用權屬，如地上權、租賃權等均不在其內。本件原告向被告申請發還系爭土地時所檢附之國有森林用地出租造林契約書，既非上開計畫所列舉規定之文件，又不能證明原告就系爭土地具有相當所有權之權屬，經被告所屬地政局審查認有不足，通知原告限期補正，於上開計畫並無不合，原告逾期未為補正，原處分駁回申請，揆諸首揭命令，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不法，原告徒執前詞求為撤銷，為無理由，應予駁回。
四、訴之聲明第二項部分：㈠按原告之訴有起訴不備其他要件，而不能補正者，行政法院
應以裁定駁回原告之訴，行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段定有明文。關於行政訴訟法第5 條規定：「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」之所謂課予義務訴訟，係以人民因中央或地方機關對其「依法申請之案件」，於法令所定期間內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。苟人民未依據法令之規定，向中央或地方機關就某一特定具體之事件，申請為一定處分，逕行向高等行政法院提起行政訴訟法第
5 條課予義務訴訟，即是不具備起訴要件。㈡徵諸本案緣起，係原告於97年6 月5 日就系爭土地依「原墾
農民訴求還我土地實施計畫」向被告請求發還，此有該申請書影本在卷為憑，原處分亦係就此申請而為否准。是原告從未以「時效取得」為由向被告申請為所有權登記，且民法及土地法上關於時效取得所有權登記之要件，與「原墾農民訴求還我土地實施計畫」請求發還土地之要件迥然有異，審核機關亦非相同。故而，就本件課予義務訴訟之訴訟標的（請求判決將系爭土地因時效完成移轉予原告，經闡明其真意應係作成土地因時效完成而移轉予原告之處分）而言，被告既非係權限機關，且原告未曾依據法令之規定向被告申請為處分，逕行向本院提起行政訴訟法第5 條課予義務訴訟，揆諸首揭法文，即是不具備起訴要件。
五、綜上，原告提起撤銷訴訟（訴之聲明第1 項）部分，為無理由，提起課予義務訴訟部分（訴之聲明第2 項部分），為不備要件，為期訴訟卷證齊一，本院爰一併以較慎重之判決程序駁回。
據上論結，本件原告之訴部分部分無理由、部分不備要件，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 8 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 7 月 8 日
書記官 徐子嵐