臺北高等行政法院判決
98年度訴字第781號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○被 告 內政部代 表 人 戊○○部長）住同訴訟代理人 己○○
庚○○上列當事人間因請求一併徵收事件，原告不服行政院中華民國98年3 月10日院臺訴字第0980082628號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、本件原告乙○○、丙○○經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第
386 條所列各款情事，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定，准被告聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、事實概要：台北縣樹林市公所辦理塔寮坑溪排水改善實施計畫（坡內坑溝分洪工程）及道路開闢用地需要，由台北縣政府報經被告民國（下同）96年6 月8 日台內地字第0960092193號函核准徵收台北縣樹林市○○段（下稱水源段）583 地號內等20筆土地，面積0.523906公頃；旋因公告徵收前辦理正式分割，發現地籍圖資料錯誤，其中台北縣樹林市○○段（下稱慈恩段）323-2 地號土地面積應更正為0.015306公頃，徵收其部分面積應更正為0.009756公頃，並核算核准徵收土地面積應更正為0.523717公頃，台北縣政府報經被告96年11月2 日台內地字第0960166867號函准更正備查，以96年11月12日北府地徵字第0960741428號公告，公告期間自96年11月13日起至96年12月13日止。旋因原核准徵收之水源段974 、975 地號及慈恩段317 地號等3 筆土地，於公告前所有權已買賣移轉予原告共有，並逕以原告名義辦理公告，台北縣政府報經被告97年5 月15日台內地字第0970076629號函准備查。其間，原告以殘餘之水源段974 、975 、975-2 地號、慈恩段317-
1 、317-2 地號等5 筆土地，面積狹小，形勢不整，致不能為相當之使用，依土地徵收條例第8 條規定，於97年4 月10日向台北縣政府申請一併徵收。經台北縣政府實地勘查後，報經被告97年6 月27日台內地字第0970106184號函（下稱原處分），以系爭殘餘土地○○○區○○道路用地，其中水源段974 地號面積0.021512公頃，現況為鐵皮屋、水源段975地號面積0.022017公頃，現況為通行道路，水源段975-2 地號面積0.010078公頃，現況為鐵皮屋，並可與慈恩段317-2地號合併使用，慈恩段317-1 地號面積0.018037公頃，現況為空地，慈恩段317-2 地號面積0.017699公頃，現況為空地，並可與水源段975-2 地號合併使用，並無因徵收致不能為相當之使用情形，不符土地徵收條例第8 條規定，不予一併徵收。台北縣政府據以97年6 月30日北府地徵字第0970483752 號 函復原告。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
參、原告主張：
一、原告請求一併徵收之系爭5 筆土地，於樹林市公所之都市計畫使用分區證明書上均被劃分為「道路用地」，取得方式除
974 地號為「徵購」外，均為「徵收」，亦即已劃分為應徵收或徵購之土地，不論「能否為相當之使用」，政府之徵收或徵購義務早已存在。
二、土地上有鐵皮屋，並非表示土地即能為「相當之使用」：
（一）水源段974 及975-2 地號2 筆土地之「鐵皮屋」非合法之建物，隨時有強制拆除之虞。鐵皮屋之存在，是否不屬於土地徵收條例第8 條第1 項所規定之「不能為相當之使用」，顯有疑義。
（二）所謂「相當之使用」，內政部先後已為多次之函釋：
１、由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。（（87）台內地字第8796289 號）
２、立法意旨係考量被徵收土地之殘餘部分，常難作經濟有效之使用，造成被徵收土地所有權人之不便，故賦予其得申請一併徵收之權利。上開條例所稱「不能為相當之使用」認定標準，參依本部87年8 月25日台（87）內地字第8796
289 號函規定，應由市縣地政機關會同需地機關及相關單位實施勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。又同一被徵收土地所有權人申請一併徵收數筆殘餘部分土地，其界址相連且實際得合併使用時，應就該案土地整體觀之，有無面積過小或形勢不整，致不能為相當使用之情形，不宜就各筆土地分別認定之。（（90）台內地字第9014683 號）
３、宜由土地所有權人自行裁量，並向需用土地人請求之；需用土地人應依興辦事業之種類、工程結構、地質條件、土地使用性質等原則，本於專業就現況事實予以認定，必要時得請求直轄市或縣（市）政府主管機關會同協助，或委請具公信力之專業機構認定之。（台內地字第0940010516號）
三、所謂「不能為相當之使用」之認定，除不限以徵收當時之實際使用為依據外，且需考量使用上之經濟。鐵皮屋之存在，顯不符經濟原則，自難遽為相當使用之認定。況鐵皮屋不具使用價值，原告已依法拆除請領拆除補助。
四、被告自承水源段975 地號土地現況為通行道路，則原告自無為「相當之使用」可能，更應予一併徵收。惟事實上，該土地主要使用目的為曬穀場，從未存在過既成道路之事實（供眾人使用超過20年以上）。
五、慈恩段317-1 、317-2 地號土地均為道路用地，係因本件徵收而由317 地號分割出來。訴願決定及原處分卻認該2筆 土地「非本件徵收所致」，顯然背離事實，有違都市計畫。
六、水源段975-2 地號土地與慈恩段317-2 地號土地均為道路用地，無從合併使用：
（一）水源段975-2 地號土地固與慈恩段317-2 地號土地相鄰，二者面積合計約276 平方公尺，似已達當地之最小建築面積。惟該等土地均為道路用地，無興建合法建物之可能；搭建鐵皮屋有違建築法，隨時遭拆除之可能。
（二）所謂「相當之使用」，合法使用為最基本前提。故除興建鐵皮屋外，原告實無任何「合法」且「符合經濟效益」之使用方法。原告請求為一併徵收，符合土地徵收條例之立法原意，且對於土地所有權人之權益，方有保障。
七、系爭土地應一併徵收，始符土地徵收條例規定：
（一）行政機關徵收土地，倘造成人民權益受損，而無須再對土地所有權人為補償，與行政程序法第8 條之規定相悖，非法治國家原則所容許。不論依據建築法或台北縣建築管理規則，系爭土地均已難再為建築使用，對原告顯屬不利益，被告應予以一併徵收。
（二）土地徵收條例第8 條規定之「不能為相當使用」之意涵，係由土地形狀、面積大小與公法上管制現況與週邊地理環境之配合程度等因素客觀定之。所稱「面積過小」與「形勢不整」只是「不能為相當之使用」構成要件之例示或原因。事實上，面積多少算是「過小」？形勢呈現如何面貌算是「不整」？應從殘餘土地是否符合「相當使用」之要求而定，土地徵收條例第8 條之「一併徵收請求權」成立與否，判斷關鍵在「不能為相當使用」之正確解釋。
八、基於憲法上對私有財產權之保障法理，被告應一併徵收系爭殘餘、無法使用之土地：
（一）按憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，免於遭受公權力或第三人侵害。財產權之保障重在存續保障，祗有在因公用或其他公益目的之必要，基於公益優先原則，由國家依法徵收而給予相當補償，始由價值保障所取代。財產權保障是以「存續保障」為主，「價值保障」為輔，而存續保障是強調財產權之抵禦性功能。
（二）土地徵收係指國家因公益需要，為興辦公共事業，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪。徵收係對財產權具目的性侵害，並非國家純粹取得財產權之工具。
私有土地經徵收後，苟其殘餘部分因面積過小、或形勢不整，致不能為相當之使用，如不併予徵收，令其荒廢，將損及被徵收土地之所有權人之權益。土地徵收條例第8 條第1 項第1 款規定，乃賦予原被徵收土地之所有權人得向國家請求一併徵收該殘餘土地，學理上謂之擴張徵收請求權，為保護殘餘土地所有權人之權益而創設之制度，爰聲明請求１、訴願決定及原處分均撤銷。２、被告應就水源段974 、975 、975-2 地號及慈恩段317-1 、317-2 地號土地作成一併徵收之處分。
肆、被告主張：
一、按徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起1 年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理，為土地徵收條例第8 條第1 項第1 款所明定。復依「申請徵收注意事項」參、八規定「本條例第8 條第1 項所稱不能為相當之使用，應於實地勘查時，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。」。
二、原告申請一併徵收水源段974 、975 、975-2 及慈恩段317-
1、317-2 地號等5 筆土地，經台北縣政府（地政局、水利局）會同台北縣樹林市公所、台北縣樹林地政事務所、原告實地勘察結果，現況如下：申請一併徵收974 地號等5 筆土地，其○○○區○○○道路用地」，其中974 地號面積0.021512公頃，現況為鐵皮屋、975 地號面積0.022017公頃，現況為通行道路、975-2 地號面積0.010078公頃，現況為鐵皮屋並可與317-2 地號合併使用、317-1 地號面積0.018037公頃，現況為空地、317-2 地號土地面積0.017699公頃，現況為空地並可與975-2 地號合併使用，並無因徵收致不能為相當之使用，不符土地徵收條例第8 條規定一併徵收之要件。
經被告土地徵收審議委員會第190 次會議決議：「不予一併徵收」，以原處分函復台北縣政府：「．．．同意該府所擬意見，不予一併徵收」，並無不合。
三、原處分敘明土地徵收審議委員會決議理由：「其中974 地號面積0.021512公頃，現況為鐵皮屋、．．．、975-2 地號面積0.010078公頃，現況為鐵皮屋並可與317-2 地號合併使用．．．」係說明系爭土地於現場勘察之使用現況及殘餘面積。至被告徵收審議委員會於審核上開土地之殘餘部分是否面積過小或形勢不整，致「不能為相當」之使用，仍依「申請土地徵收注意事項」規定審查縣（市）政府於實地勘查時，是否確實依事實認定之，並不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。
四、水源段974 地號土地徵收前面積為0.057676公頃，徵收後剩餘面積為0.021512公頃（面積並未過小）及慈恩段317-1 地號面積0.018037公頃（面積並未過小），現況為空地，形勢呈方整長條狀；另水源段975 地號土地，徵收前面積為0.045920公頃，徵收後剩餘土地分別為975 地號面積0.022017公頃及975-2 地號面積0.010078公頃，其中975 地號土地因現況為通行道路（即原已作為道路使用），是以非因徵收致其不能為相當之使用。水源段975-2 地號土地與慈恩段317- 2地號土地之○○○區○○○道路用地」，目前尚未施作都市○○道路工程，現況仍可合併使用。上開3 筆土地認定目前可作經濟上有效之使用，不符土地徵收條例第8 條規定一併徵收之要件，依法並無不合，並非因系爭土地上有「鐵皮屋」，予以認定不予一併徵收。原告引被告94年8 月11日台內地字第0940010516號函，係就土地徵收條例第57條第2 項規定所為解釋，與本件認定不能為相當使用之情形不同。爰聲明請求判決原告之訴駁回。
伍、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告96年6 月8 日台內地字第0960092193號函（核准徵收台北縣樹林市○○段○○○○號內等20筆土地）、被告96年11月2 日台內地字第0960166867號函（准更正土地面積備查) 、台北縣政府96年11月12日北府地徵字第0960741428號公告、被告97年5 月15日台內地字第0970076629號函、一併徵收申請書、原處分為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、系爭土地於樹林市公所之都市計畫使用分區證明書上均被劃分為「道路用地」，人民是否可得請求被告徵收？
二、系爭土地均被劃分為「道路用地」，水源段975 地號土地現況且為通行道路，是否符合土地徵收條例第8 條第1 項第1款「不能為相當之使用」之要件？
陸、本件應適用之法條與法理：土地徵收條例第8 條第1 項第1 款規定：「徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起1 年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理。」
柒、系爭土地於樹林市公所之都市計畫使用分區證明書上雖均被劃分為「道路用地」，人民不得請求被告徵收：
一、按「都市計畫規劃設置之道路用地，乃為都市計畫之整體發展，視實際需要所規劃而設置。私有土地經依都市○○○○○道路用地者，依都市計畫法第48條規定，由政府以徵收、區段徵收或市地重劃方式取得。斯為政府取得都市計畫公共設施保留地之概括規定，並非據此規定，政府即得任意實施徵收。是都市○○道路用地，如經政府審度尚無徵收必要，或因都市計畫規劃條件異動，應依通盤檢討予以變更，依其行政上之判斷而不予徵收者，自無不合。土地所有權人不得據此規定，請求徵收其土地。又本條之規範目的，兼有保護人民之財產權者，在於維護其所有權，免受徵收，土地所有權人尚無從基於其規範目的，主張有請求徵收之權利。‧‧。上訴意旨猶謂基於保護規範理論，依據都市計畫法第48條之規定，有請求徵收系爭土地之權利，並非可採。」，最高行政法院94年度判字第1676號判決著有明例，系爭土地於樹林市公所之都市計畫使用分區證明書上雖均被劃分為「道路用地」，但除符合土地徵收條例第8 條第1 項第1 款規定外，原告尚不得請求被告為徵收，原告主張「『道路用地』不論能否為相當之使用，政府之徵收或徵購義務早已存在」云云，尚不足採。
二、至司法院釋字第400 號解釋：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。．．．若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」，所稱與平等原則相違，須係私有土地已成為具有公用地役關係之「既成道路」，且該道路範圍內之其他私有土地均辦理徵收，獨不徵收該既成道路之情形。本件系爭土地均非既成道路，此為原告所自承，原告自亦不能據前揭解釋，主張有請求被告徵收系爭土地之權利。
捌、系爭土地均被劃分為「道路用地」，水源段975 地號土地現況且為通行道路，並不符合土地徵收條例第8 條第1 項第1款「不能為相當之使用」之要件：
一、按「依土地法第217 條規定，請求一併徵收要件之『不能為相當之使用』，與同法第216 條所定就接連地之損失請求補償之要件之『不能為從來之利用，或減低其從來利用之效能時』不同。後者係以『從來之利用』、『從來利用之效能』為標準，前者則係以『相當之使用』為標準。究其理由，乃土地一部經徵收，原土地所有人可使用面積減少，通常會生原來使用方式變更，或影響其規模經濟等結果，至於是否致土地無法依原來用途作有效使用，則為判斷使用是否相當之標準，是以『不能為相當之使用』應指因土地面積過小，或形勢不整，於徵收當時在客觀上無法為有效利用而言，並不包括使用方式改變或規模經濟之減損等，否則任何土地一旦經部分徵收者，即符合一併徵收之要件，尚與土地法第21 7條規定意旨有悖。」，最高行政法院94年度判字第175 號判決著有明例，可知土地徵收條例第8 條第1 項第1 款規範目的在於經徵收殘餘部分土地因「面積過小、形勢不整」而導致之「不能為相當之使用」，方有一併徵收之必要。若「致不能為相當使用」之原因並非「面積過小、形勢不整」，則無該法條之適用，原告主張「土地徵收條例第8 條主旨在於『無法為相當之使用』，不限於因『面積過小、形勢不整』所導致，若因『法律上之不能合法使用』，亦屬該條之『不能為相當使用』」云云，尚不足採。
二、本件經查系爭徵收殘餘之水源段974 、975 、975-2 地號及慈恩段317- 1、317-2 地號等土地，面積分別為0.021512公頃、0.022017公頃、0.010078公頃、0.018037公頃及0.017699公頃，均無「面積過小，形勢不整」之情事，其中水源段974 、975-2 地號土地於履勘當時為鐵皮屋，水源段975地號土地現況為通行道路，慈恩段317-1 、317-2 地號土地現況為空地，水源段975-2 地號、慈恩段317-2 地號土地相連，客觀上可合併使用等情，有地籍圖、會勘紀錄及現場會勘照片在卷可稽，足証系爭土地於客觀上並非「無法為有效利用」，即與土地徵收條例第8 條第1 項第1 款一併徵收之規定不合。至於系爭土地使用之使用經濟或規模（是否為鐵皮屋），與「是否不能為相當之使用」之要件無關。又系爭土地縱為都市○○○道路用地」或現況通行之道路，但既非「既成道路」，即與司法院釋字第400 號解釋之情形不同，不能請求一併徵收。且都市○○道路用地，有依因都市計畫規劃條件異動而通盤檢討變更之可能，難謂該道路用地未來必屬「法律上無法為相當之使用」，縱可認道路用地係屬「法律上無法為相當之使用」，亦與土地徵收條例第8 條第1項第1 款規定規範目的不符，難認原告可依該法條請求一併徵收。
三、從而，原處分否准一併徵收之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
玖、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218 條、第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段、第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 16 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 林惠瑜法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 7 月 16 日
書記官 簡信滇