臺北高等行政法院判決
98年度訴字第86號原 告 宜鋒營造工程有限公司代 表 人 甲○○董事）住同訴訟代理人 蔡慧玲 律師複 代理人 李大偉 律師
龍毓梅 律師被 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 乙○○（董事長）訴訟代理人 吳文琳 律師
馬志平 律師陳欣怡 律師上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國97年12月12日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）94年6月13日參與被告所辦理「萬榮林道20K-47K+200修復工程細部設計及施工統包工作」（案號：Z0000000000號）採購案（下稱系爭案），經被告94年6月23日開標結果，因原告未得標，被告遂發還原告所繳交之押標金新臺幣（下同）2,400萬元。嗣臺灣臺北地方法院檢察署檢察官偵得訴外人廖珮琦係原告之實際負責人，為使原告獲選為最有利標廠商，透過訴外人張宏吉（被告前輸變電工程處中區施工處經理）及許文宏（被告專業總工程師兼輸變電工程處處長）取得應保密之評選委員名單，向評選委員行求關說之事實，認原告實際負責人廖珮琦係犯有貪污治罪條例第11條第1項之罪嫌，以95年度偵字第19943號、95年度偵字第22541號、96年度偵字第776號起訴書，向臺灣臺北地方法院提起公訴，亦經臺灣臺北地方法院97年8月25日96年度訴字第65號刑事判決廖珮琦對於依據法令從事公務之人員，關於違背職務之行為，行求賄賂，處有期徒刑壹年貳月，褫奪公權壹年，減為有期徒刑柒月，褫奪公權壹年，緩刑貳年，並向公庫支付20萬元確定（下稱系爭刑事案件）。被告據之認定上述關說之事實，符合政府採購法第50條第1項第7款規定，乃依同法第31條第2項第8款規定，以97年9月8日電輸字第09709004241號書函向原告追繳已發還之押標金2,400萬元。原告不服，於97年9月18日提出異議，經被告以97年10月2日電輸字第09709008861號書函復原告異議無理由（下稱原處分），原告仍不服，提起申訴，遭判斷駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈行政院公共工程委員會97年12月12日訴0000000號申訴審
議判斷、被告97年9月8日電輸字第09709004241號書函及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈本件係起因於訴外人張宏吉告知原告實際負責人廖珮琦，
稱其能輔導廠商得標，而廖珮琦為使原告順利獲選為最有利標廠商，遂與張宏吉達成協議，希望能透過其輔導達成得標之目的，惟廖珮琦從未要求張宏吉去要求評審委員違背職務，是以評選過程中，評選委員皆未違背職務，且最後評選結果，原告亦未得標。
⑴廖珮琦僅係因其父與張宏吉有同事情誼，才會認識張宏
吉；且從監聽譯文中之稱謂，亦可知張宏吉並非原告員工，否則為何皆稱「廖小姐」，而非「廖總」；而整個接觸過程中，廖珮琦本人並未為任何行求賄賂，也不清楚張宏吉如何處理，相關人員之接觸亦是因張宏吉說要去請教如何寫才會容易得標，因此在過程中，廖珮琦僅在請益投標相關應注意之知識，並沒有要求評審委員違反評選辦法之意；是張宏吉與與許文宏等犯罪集團，實與原告無涉，原告確為張宏吉等犯罪集團所為犯罪行為之被害人，且據原告所悉，張宏吉等以類似手法詐欺之公司亦非僅有一家，受害者不計其數，祈鈞院詳究。
⑵張宏吉違法取得評審委員名單，並非廖珮琦指示。從臺
灣臺北地方法院96年度訴字第65號刑事判決中可看出，張宏吉、黃朝福、吳永春三人集團利用各參與廠商均欲增加得標可能之機會，而張宏吉又為被告退休人員，透過張宏吉與相關工程承辦人員許文宏之交情，取得評審委員名單，是以該集團乃是以其能幫廠商得標以獲取佣金；然張宏吉並未告知廖珮琦其運作模式，而本件張宏吉取得評審委員名單，乃是該三人集團違法接觸，並非廖珮琦要求張宏吉違法取得。
⑶本件細究廖珮琦並無行求賄賂犯意，從評審委員名單之
取得，到評審委員之接觸，均因張宏吉之所為，且並無意圖請張宏吉或由自己行求賄賂評審委員違背職務之行為，只因當初信任張宏吉，認為由其輔導投標之填寫標單注意事項等資訊可以提高得標機會，故願意提撥得標金額的一定比率作為顧問費，並不知張宏吉係意圖使用違法之方式增加得標機會。而臺灣臺北地方法院審理期間，因廖珮琦之父親罹癌，在身心受煎熬下，接受當時委任律師之建議，當庭認罪協商，以便終結程序；而庭訊中，審判長亦數次詢問廖珮琦：「妳既然不認識他們（黃朝福、吳永春），幹嘛要認罪」，可知廖珮琦之認罪係因不知貪污治罪條例第11條之構成要件必須是對於該條例第2條之公務員，「關於違背職務之行為」，行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，而未及於不要求對方違背職務之接觸或僅一般投標應注意事項之請益。
⑷然刑事判決嗣因廖珮琦認罪協商而確定，但是在整個事
件的來龍去脈上，可以釐清廖珮琦並不符合貪污治罪條例第11條第3項之情形，因為廖珮琦從頭至尾並無行求評審委員違背職務之行為，其僅希望張宏吉可以幫助提供如何撰寫投標文件之資訊協助原告得標，故應從實際上認定是否有違反法令構成要件之行為，而非僅依據刑事判決。廖珮琦因不諳法令，已受刑事不利益，對於押標金追繳處分原告，若僅以刑事判決作認定，原告顯難甘服。
⑸申訴審議判斷書略以：「……申訴廠商所辯，其係基於
委任律師建議，始為自白，同意認罪協商云云，尚難採認。」惟在申訴審議過程中，原告亦已要求傳訊刑事原審律師作證，但行政院公共工程委員會並未傳訊，遽以刑事判決內容認定係廖珮琦自己認罪自白，顯然有未盡調查證據之情形。
⒉按政府採購法第30條第3項規定：「押標金、保證金及其
他擔保之種類、額度及繳納、退還、終止方式，由主管機關定之。」而行政院公共工程委員會依此規定發布押標金保證金暨其他擔保作業辦法，其中第14條第2項規定：「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還。
……」進而對認定違反政府採購法規定之廠商依該辦法全部沒入或追繳押標金；惟該辦法僅是行政規則，應是行政機關內部作業性、解釋性之統一標準，依據司法院大法官歷來之解釋見解，並不能逾越母法授權之目的、內容及範圍，否則即有違憲之虞。
⑴政府採購法第30條第3項規定相關押標金之額度及繳納
、退還等方式，由主管機關定之，只是方便主管機關通案認定，惟其母法內容並無規定一律全部沒收，是以該辦法顯然已逾越母法授權之範圍，而有違憲之虞。
⑵該辦法涉及人民之基本權利義務，應有法律或法律之明
確授權依據，才可據以限制人民之權利。惟查，雖政府採購法有概括授權主管機關訂定，但授權之目的、內容、範圍並不明確，是以主管機關應該只能就細節性、技術性之範圍加以訂定，而不能擴張或增加母法所無之限制。
⑶法官依據法律獨立審判，不受任何干涉，為憲法第80條
之規定，而押標金保證金暨其他擔保作業辦法並非憲法所稱之法律，且又有如上所述之違憲疑慮，故在修法以前，應排斥而不用。且此規定顯然有逾越母法授權之範圍而有違憲之虞，故應回歸母法即政府採購法第30條第3項規定：「押標金、保證金及其他擔保之種類、額度及繳納、退還、終止方式，由主管機關定之。」依該規定，並無押標金須全額沒收或追繳之明文，故比例原則當有適用之餘地。
⒊政府招標有政策上的考量，押標金乃是在於防止廠商得標
後未履行諾言進行簽約時，用以彌補重新招標及工程延誤之損失，而規定廠商參與投標時所須繳納之金額，其額度以預算金額或預估採購總額之5%，但不得逾5,000萬元。
是以可知押標金之性質與保證金、違約金類似，乃是損害賠償之預定，若實際上損害金額並無預定押標金之鉅額，此時即有必要酌減，以維當事人兩造間之公平，故應有民法第252條規定：「約定之違約金額過高者，法院得減至相當之數額。」之類推適用。
⑴若否，則在履約爭議時，因實務上認為屬於民事事件，
民事法院可以類推適用民法規定而酌減，而在關於決標爭議時，因立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，而此種因立法政策而造成的切割，更進而認為在公法事件時不能類推適用民法，顯然係強將一個事件切割成兩種性質，而造成當事人會因進行的程序及程度不同而有不同的對待，顯然不符合行政程序法上的公平原則。⑵且行政法的發展較晚，學說上對民法已經規定或發展完
成的觀念，雖然有不適用說、適用說、類推適用說，惟一般皆認為性質相似者，若行政法規尚未規定，可以類推適用。而押標金雖然名稱異於違約金，但是實質上有違約金、損害賠償之性質，故應可類推適用民法的規定。
⑶本件既然是行政法上的事件，就應該有行政法上一般原
理原則之適用，故比例原則當有適用，而本件採取全部沒入或追繳，顯然並未考量比例原則；再者，上開主管機關制定之辦法，已逾越母法授權之目的、內容、範圍，增加母法所無之限制，是以作為限制人民權利之規範，顯然不充分，故既然押標金有類似保證金、違約金之性質，在欠缺相關規定之情況下，應予類推適用民法第252條規定，予以酌減，以維兩造之公平。
⒋審議判斷機關一再依刑事判決認定廖珮琦有違反招標事由
，且其所引之函釋內容亦已認定「廠商獲取應保密之評選委員名單而為關說或行賄之行為，進而影響採購公正者，屬本法第50條第1項第7款」情形，惟取得應保密之評選委員名單，並非訴外人廖珮琦所為，已如前述。而行政訴訟並不受刑事訴訟之拘束，可自為判斷認定，故對於審議判斷機關及被告援引刑事判決認定一事，鈞院應從實質上認定是否符合政府採購法第31條第2項第8款構成要件之規定，以確保當事人之權益。
㈡被告主張：
⒈被告向原告追繳工程押標金之理由：
⑴原告違法獲取應保密之評選委員名單，關說評選委員：
①按評選委員名單，於開始評選前應予保密，採購評選
委員會組織準則第6條定有明文。查原告為標得系爭案，其實際負責人廖珮琦聽聞訴外人張宏吉可幫助廠商得標，而與張宏吉達成倘輔助得標，即支付工程款百分之二為活動費用、佣金之約定，張宏吉即透過訴外人許文宏取得評選委員名單後告知訴外人即營亨實業有限公司負責人黃朝福，張宏吉、黃朝福二人遂於開標前向名單內評選委員關說請求支持原告，其行為如下：張宏吉致電評選委員林國源，另陪同原告設計人員王泰典、高金盛拜訪評選委員陳水龍；黃朝福則於93年12月間拜訪評選委員江崇榮。嗣系爭案於94年6月23日開標，原告並未得標而未為任何款項之交付。廖珮琦、黃朝福、張宏吉、許文宏上述犯罪事實，業經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官於96年間予以起訴，並經臺灣臺北地方法院96年度訴字第65號刑事有罪判決在案。
②原告辯稱刑事判決雖認定原告之實際負責人廖珮琦違
反貪污治罪條例第11條第3項之情形，而為有罪判決確定，此乃因該負責人不諳法令而為認罪協商所致，自廖珮琦本身行為觀之，並無行求評選委員違背職務之舉，不符合貪污治罪條例第11條第3項之情形，自難徒憑刑事判決，對原告追繳押標金云云。惟查，原告為標得系爭案，與張宏吉約定支付工程款百分之二為對價，行求賄賂公務員許文宏以違法取得評選委員名單，經刑事法院認定原告之實際負責人廖珮琦違反貪污治罪條例第11條第3項之情形，而經一審有罪判決在案，乃既成事實，不容原告空言否認。⑵行政院公共工程委員會已通案認定廠商於決標前違法取
得評選委員名單，關說或行賄評選委員之行為，構成政府採購法第31條第2項第8款追繳押標金之事由，並經該委員會申訴審議判斷肯認在案：
①系爭案原告違法獲取應保密之評選委員名單，而關說
評選委員之行為，既經刑事有罪判決在案，依據行政院公共工程委員會96年10月11日工程企字第09600408780號函釋：「廠商違法獲取應保密之評選委員名單而為關說或行賄之行為，進而影響採購公正者，屬本法第50條第1項第7款情形」，另參該會89年1月19日工程企字第89000318號函釋指出：「如貴會發現廠商有本法第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」以及96年7月25日工程企字第09600293210號函釋所載：「如有……第50條第1項第7款『其他影響採購公正之違反法令行為』辦理者，茲依本法第31條第2項第8款認定，該等廠商押標金應不予發還，並請將相關廠商移檢調機關偵辦。」可知行政院公共工程委員會已通案認定投標廠商涉嫌關說行賄，均屬政府採購法第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」，即符合同法第31條第2項第8款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，無須就個案再送該委員會另行認定。
②經查，原告實際負責人廖珮琦於決標前確有違法獲取
應保密之評選委員名單，而關說評選委員，請求其支持原告為最優廠商之事實，此有臺灣臺北地方法院檢察署起訴書以及臺灣臺北地方法院96年度訴字第65號刑事判決為證，此等關說行為，依據行政院公共工程委員會96年10月11日工程企字第00000000000號函釋見解，構成政府採購法第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」之情形，符合行政院公共工程委員會通案認定屬於同法第31條第2項第8款，以及系爭案採購投標須知第22條第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之規定，被告自得向原告追繳已發還之押標金甚明，行政院公共工程委員會申訴審議判斷亦已肯認被告向原告追繳押標金於法並無不合。
⑶關於原告指稱政府採購法第30條規定相關押標金之額度
及繳納、退還等方式，授權由主管機關定之，但上開規定並無載明押標金一律全部沒收，故押標金保證金暨其他擔保作業辦法第14條第2項規定廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還，顯然逾越母法授權範圍，而有違憲之虞云云。惟姑不論政府採購法第30條規定並未限制沒收押標金之額度，而係將相關押標金之額度及繳納、退還等方式，授權由主管機關訂定，而行政院公共工程委員會據此制定之押標金保證金暨其他擔保作業辦法第14條第2項規定，廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還，並無逾越或擴張母法授權範圍，自無違憲之虞。況押標金保證金暨其他擔保作業辦法第14條第2項規定在未經宣告違憲之前，仍屬有效存在之法規，對被告自有拘束力，倘被告未依該規定辦理，恐將違反法令，是以原告以違憲為由，要求被告排除該規定之適用，顯然於法無據。
⑷另，關於原告主張押標金之性質與保證金類似，應類推
適用民法第252條規定或行使裁量權酌減云云乙節，查所謂類推適用僅於相同或類似情況，法無明文可資遵循，方可參酌其他同性質之相關法律。倘法已有明文，自無排除現行法律規定之適用，否則將造成適用法律顯有錯誤之重大違法。事實上，押標金保證金暨其他擔保作業辦法第14條第2項明定：「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還」，可知法令已明定押標金僅有全部不予發還，並無部分不予發還之情形，且實務見解亦認為投標廠商所繳交之押標金應如何退還，悉依投標須知有關規定辦理，既非於債務不履行時始行支付，而係在履行契約之前，已經交付，即非屬違約金之性質，自無從依民法第252條規定由法院予以核減（參最高法院89年度台上字第1156號民事判決），是系爭案無類推適用民法第252條規定之餘地。再者，被告行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第10條定有明文。經查，押標金保證金暨其他擔保作業辦法第14條第2項既已明定廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還，足見政府採購法並未給予被告有行使裁量權之空間，亦非屬有裁量性質之裁量處分。原告所稱被告應行使裁量權酌減押標金云云，洵屬無據。
⒉綜上所陳，投標廠商所繳納之押標金係擔保投標廠商在投
標期間不得有違法之情事，而系爭案原告在投標期間違法獲取應保密之評選委員名單而向評選委員關說，符合政府採購法第50條第1項第7款之規定，被告依同法第31條第2項第8款規定以及系爭案採購投標須知第22條第8款規定，向原告追繳押標金，於法並無不合。
理 由原告主張：廖珮琦為原告實際負責人，為使原告順利獲選為系
爭案最有利標廠商，在訴外人張宏吉向其宣稱其能輔導廠商得標下，遂與張宏吉達成協議，望能透過張宏吉輔導達成得標之目的，惟廖珮琦並未請求張宏吉去要求評審委員違背職務之違法行為，且系爭案評選過程評選委員皆未違背職務，最後評選結果，原告亦未得標。因廖珮琦不知貪污治罪條例第11條之構成要件，且於系爭刑事案件審理期間，由於廖珮琦因其父親罹癌，身心受煎熬，接受當時委任律師之建議，當庭認罪協商，便終結程序，苟以廖珮琦不諳法令，已受刑事不利益，原處分僅以刑事判決作認定，作成追繳押標金處分，原告顯難甘服，申訴審議判斷亦未通知律師作證，顯然有未盡調查證據之情形。故審議判斷機關及被告援引刑事判決認定事實，因行政訴訟並不受刑事訴訟之拘束，可自為判斷認定，請求本院應從實質上認定是否符合政府採購法第31條第2項第8款構成要件之規定，以確保當事人之權益。又行政院公共工程委員會依政府採購法第30條第3項規定，發布押標金保證金暨其他擔保作業辦法第14條第2項對認定違反政府採購法規定之廠商依該辦法全部沒入或追繳押標金規定，僅是行政規則，應是行政機關內部作業性、解釋性之統一標準，依據司法院大法官歷來之解釋見解，並不能逾越母法授權之目的、內容及範圍，否則即有違憲之虞。退步言，押標金乃是在於防止廠商得標後未履行諾言進行簽約時，用以彌補重新招標及工程延誤之損失，而規定廠商參與投標時所須繳納之金額，其額度以預算金額或預估採購總額之5%，但不得逾5,000萬元，其性質與保證金、違約金類似，乃是損害賠償之預定，若實際上損害金額並無預定押標金之鉅額，有必要酌減，以維當事人兩造間之公平，故應類推適用民法第252條規定：「約定之違約金額過高者，法院得減至相當之數額。」以維兩造之公平。爰依行政訴訟法第4條第1項規定，求為判決撤銷原處分及採購申訴審議判斷云云。
被告則以：原告參與系爭採購案，經被告發現原告在投標期間
違法獲取應保密之評選委員名單而向評選委員關說，違反政府採購法第50條第1項第7款之規定，投標廠商所繳納之押標金應擔保投標廠商在投標期間不得有違法之情事，被告依同法第31條第2項第8款規定以及系爭案採購投標須知第22條第8款規定，作成原處分向原告追繳押標金，於法並無不合。求為判決駁回原告之訴等語。
按「（第1項）機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商
須繳納押標金；……（第3項）押標金、保證金及其他擔保之種類、額度及繳納、退還、終止方式，由主管機關定之。」「（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……（第8款）八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府採購法第30條第1項前段第3項、第31條第2項第8款定有明文。又「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」「政府機關、公立學校、公營事業(以下簡稱機關)辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「（第1項）機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」「（第1項）本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，以政務委員一人兼任主任委員。」「主管機關掌理下列有關政府採購事項︰……（第2款）二、政府採購法令之研訂、修正及解釋。」同法第1條、第2條、第3條、第6條第1項、第9條第1項、第10條第2款亦有明文。上述政府採購法主管機關行政院公共工程委員會依據政府採購法第30條第3項所訂定之押標金保證金暨其他擔保作業辦法即在第1條規定揭示「本辦法依政府採購法(以下簡稱本法)第三十條第三項規定訂定之」法源為法規命令，同辦法第12條第1項但書「（投標廠商或採購案有下列情形之一者，相關廠商所繳納之押標金應予發還。）但依招標文件規定不予發還者，不在此限。」第14條第2項前段「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還。」其內容並未逾越母法之範圍，不違反政府採購法對於押標金使用管制之立法目的，非限制人民依法行使押標金返還權利，與憲法第二十三條法律保留原則無違，行政機關自得適用於管轄之行政行為。復關於行政院公共工程委員會96年10月11日工程企字00000000000號函：「說明條二、……
（一）……廠商違法獲取應保密之評選委員名單而為關說或行賄之行為，進而影響採購公正者，屬本法第50條第1項第7款……」及96年07月25日工程企字第09600293210號函：「說明：
……三、……投標廠商……，如有而依本法48條第1項第2款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1項第7款『其他影響採購公正之違反法令行為』辦理者，茲依本法第31條第2項第8款認定，該等廠商押標金應不予發還，……」等，依上政府採購法第9條第1項第10條第2款規定，政府採購法行政院公共工程委員會身為政府採購法主管機關所為政府採購法令之解釋，該二函乃行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，實踐具體個案正義，上揭函釋意旨，核與政府採購法第31條第2項第8款規定之立法目的無違。
首開事實概要欄所述之原告參與系爭案投標，未得標，已領回
押標金2,400萬元，後因訴外人廖珮琦係原告之實際負責人，為使原告獲選為最有利標廠商，透過訴外人張宏吉及許文宏取得應保密之評選委員名單，向評選委員行求關說之事實，經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官偵查結果，認原告實際負責人廖珮琦係犯有貪污治罪條例第11條第1項之罪嫌，以95年度偵字第19943號、95年度偵字第22541號、96年度偵字第776號起訴書，向臺灣臺北地方法院提起公訴，亦經臺灣臺北地方法院系爭刑事案件判決廖珮琦對於依據法令從事公務之人員，關於違背職務之行為，行求賄賂，處有期徒刑壹年貳月，褫奪公權壹年，減為有期徒刑柒月，褫奪公權壹年，緩刑貳年，並向公庫支付20萬元確定。被告據之，認為系爭案有政府採購法第50條第1項第7款情事，以同法第31條第2項第8款規定，作成97年9月8日電輸字第09709004241號書函向原告追繳已發還之押標金2,400萬元。原告不服，提出異議，經被告以原處分函復異議無理由，原告仍不服，提起申訴，遭判斷駁回，等情，為兩造所不爭，且有原告提出之行政院公共工程委員會訴0000000號採購申訴審議判斷書影本附卷可稽；被告提出之台灣電力公司輸變電工程處和工－鳳林超高壓線施工所統包工作採購投標須知、被告97年9月8日電輸字第09709004241號書函、原告97年9月18日異議書、原處分、行政院公共工程委員會訴0000000號採購申訴審議判斷書、臺灣臺北地方法院96年度訴字第65號刑事判決、行政院公共工程委員會96年10月11日工程企字第09600408780號函釋、89年1月19日(89)工程企字第89000318號函釋、96年7月25日工程企字第09600293210號函釋、最高法院89年度台上字第1156號民事判決、系爭工程94年6月14日投標紀錄表、廠商評選名次序位統計表總表、系爭採購案94年6月23日評選委員會會議紀錄、投標廠商資格審查表、臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第19943號、95年度偵字第22541號、96年度偵字第776號起訴書等影本在卷可稽，原告除對於透過訴外人張宏吉及許文宏取得應保密之評選委員名單，向評選委員關說之事實否認外，其餘並不爭執，而原告係以，從監聽譯文中之稱謂，張宏吉稱廖珮琦為「廖小姐」，而非「廖總」，可證張宏吉非原告員工，廖珮琦未為任何行求賄賂，也不清楚張宏吉如何處理，僅在請益投標相關應注意之知識，並沒有要求評審委員違反評選辦法之意，張宏吉與與許文宏等犯罪集團，實與原告無涉，從系爭刑事案件判決中可看出，張宏吉、黃朝福、吳永春三人集團利用各參與廠商均欲增加得標可能之機會，而張宏吉又為被告退休人員，透過張宏吉與相關工程承辦人員許文宏之交情，取得評審委員名單，是以該集團乃是以其能幫廠商得標以獲取佣金，原告確為張宏吉等犯罪集團所為犯罪行為之被害人，在系爭刑事案件審理中，廖珮琦因其父親罹癌，在身心受煎熬下，接受當時委任律師之建議，當庭認罪協商，以便終結程序；而庭訊中，審判長亦數次詢問廖珮琦：「妳既然不認識他們（黃朝福、吳永春），幹嘛要認罪」，可知廖珮琦之認罪係因不知貪污治罪條例第11條之構成要件必須是對於該條例第2條之公務員，「關於違背職務之行為」，行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，而未及於不要求對方違背職務之接觸或僅一般投標應注意事項之請益，是系爭刑事案件雖然因廖珮琦認罪協商而確定，應從實際上認定是否有違反法令構成要件之行為，而非僅依據刑事判決而認定云云為辯，經查：系爭刑事案件「＜事實欄記載＞一、緣臺灣電力股份有限公司為配合政府公共建設暨強化電力系統之需，自民國90年7月1日至98年間，執行『第六輸變電計畫』以因應新增電源及負載成長之需要，並解決目前輸變電設備利用率偏高問題，計劃配合新電源開發加強幹線系統，配合各地區負載增加新建或擴建各級變電所及相關輸電線路，以提昇輸變電系統供電能力及優良的電力品質。前開第六輸變電計畫即由臺電公司工程設備、器材請購、運輸及保管事項之輸變電工程處負責，決標如附表所示之……『萬榮林道20K-47K+200修復工程細部設計及施工統包工作』（下稱萬榮林道工程案，即附表2編號9）……前開工程案均依照政府採購法規定辦理公開招標，其決標方式依政府採購法第52條第1項第3款規定採未訂底價最有利標得標，因而在招標前遴聘評選委員、成立採購評選委員會議，訂定或審定招標文件中之評選項目、標準及評定方式等，俾辦理廠商評選工作。前開工程執行期間，許文宏任臺灣電力股份有限公司（下稱臺電公司）輸配電工程處處長（於民國95年2月1日離職），職司臺電公司輸變電計畫及用戶線新設工程執行計畫之核定與管考，並負責如附表2所示輸變電工程處關於超高壓及
一、二次變電所變電設備之新建、擴充、遷移、改善之設計施工及檢查試驗事項及監督指導，承辦、監辦依政府採購法規定辦理招標、審標、決標等事項；又張宏吉為前臺電公司中區施工處經理（於92年3月31日離職）……廖珮琦為宜鋒營造工程有限公司（下稱宜鋒公司）實際負責人……二、如附表所示之工程採購，係以政府採購法第47條第1項第2款不訂底價但以最有利標決標，並依據同法第94條成立評選委員以評選決定最有利標，而該評選委員名單，依據採購評選委員會組織準則第6條規定於開始評選前，為應予保密事項。……而張宏吉為退休臺電人員，又與相關工程辦理人員長之官許文宏熟識，必能於評選委員名單確定後、評選前，經由許文宏取得前開應予秘密之評選委員名單，另吳永春則為學界資深教授，與眾多學界教授多有交情，竟與張宏吉、吳永春基於共同並概括之犯意，謀議：先由黃朝福尋得有意投標廠商，約定得標後廠商始需支付工程款百分之二為『仲介活動費』，再由張宏吉告知許文宏工程名稱，由許文宏以工程監督為名，違背職務取得該次工程應秘密之評選委員名單轉交張宏吉，再轉至黃朝福交吳永春，另由吳永春利用教職人脈向學界評選委員關說請求支持前開廠商，待工程得標而取得『仲介活動費』後，則由吳永春交付每位受關說委員得標款千分之一計算之謝禮，餘款等分四份，由張宏吉、許文宏、黃朝福、吳永春均分。詳細方法如下：……㈢附表2編號9萬榮林道工程案：因宜鋒營造公司數度欲投標台電公司工程案件均未能如意，聽聞舊識張宏吉可幫助廠商得標，而與張宏吉達成倘輔助得標，即支付工程款百分之二為活動費用、佣金之約定，張宏吉再依循同一模式，由許文宏處取得評選委員名單告知黃朝福，張宏吉、黃朝福二人遂於開標前向名單內評選委員關說請求支持宜鋒營造公司：⑴張宏吉致電林國源，另陪同宜鋒營造公司設計人員王泰典、高金盛拜訪陳水龍；⑵黃朝福則於93年12月間拜訪江崇榮等情，後惟因並非宜鋒營造公司得標而未為任何款項之交付。……＜理由欄記載＞壹、被告許文宏、張宏吉、黃朝福、吳永春、廖佩琦、郭林、陳傳恆部分：一、訊據被告許文宏、張宏吉、黃朝福、吳永春、廖佩琦、郭林、陳傳恆，就於前揭時地臺電公司依據政府採購法辦理附表2編號6至12之工程，並聘請如附表2所示者擔任評選委員，而各該工程均以如附表2所示之日期、金額、廠商開標、決標、得標，而於前揭工程期間，被告許文宏擔任臺電公司輸配電工程處處長（於民國95年2月1日離職），被告張宏吉為前臺電公司中區施工處經理（於92年3月31日離職）、……廖珮琦為宜鋒公司實際負責人……等事實，於本院調查審理時固均坦承不諱，而⑴被告張宏吉、郭林、陳傳恆、廖佩琦更均已就前開事實均自白明確，……㈡另就被告張宏吉、郭林、陳傳恆、廖佩琦：被告張宏吉、郭林、陳傳恆、廖佩琦於本院審理時均已自白不諱，且另：1.業經前開被告張宏吉、郭林、陳傳恆、廖佩琦等人於本院以證人身份具結證述明確，且互核相符；……二、核被告許文宏、張宏吉、黃朝福、吳永春、廖佩琦、郭林、陳傳恆（下簡稱被告等7人）部分：……㈢核被告張宏吉、黃朝福、吳永春、廖佩琦、郭林、陳傳恆對於被告許文宏關於違背職務之行為，交付、行求現金賄賂之行為，被告張宏吉、黃朝福、吳永春、廖佩琦、郭林就附表2編號9、12之行為分別係犯貪污治罪條例第11條第3項、第1項之行求賄賂罪，……被告廖珮琦與張宏吉、黃朝福、吳永春間，被告郭林與黃朝福、吳永春、張宏吉間，各有犯意聯絡及行為分擔，論以共同正犯。……被告張宏吉、廖珮琦、陳傳恒、郭林於偵查、審判中自白，應依貪污治罪條例第4項之規定減輕其刑。㈣……而被告廖佩琦……為投標廠商；是衡量上開情節，並爰審酌被告等人犯罪之動機、目的、犯罪時所受之刺激、犯罪之手段、生活狀況、品行、智識程度、犯罪所生之危險或損害、犯罪後之態度等一切情狀，分別判處如主文所示之刑。……另被告張宏吉、廖佩琦……前未曾受有期徒刑以上刑之宣告，有臺灣高等法院被告全國前案記錄表附卷可稽，其因一時失慮，致犯本罪，且犯後坦承犯行，深知悔悟，本院認其經此次科刑教訓後，當益知警惕，應無再犯之虞，因認其所受宣告之刑，以暫不執行為適當，爰分別併予宣告緩刑，以勵來茲，而啟自新，……」等，系爭案經張宏吉、廖珮琦等自白，認罪協商，系爭刑事案件判決廖珮琦對於依據法令從事公務之人員，關於違背職務之行為，行求賄賂，處有期徒刑壹年貳月，褫奪公權壹年，減為有期徒刑柒月，褫奪公權壹年，緩刑貳年，並向公庫支付20萬元，係以廖珮琦「前未曾受有期徒刑以上刑之宣告」外以其「其因一時失慮，致犯本罪，且犯後坦承犯行，深知悔悟，本院認其經此次科刑教訓後，當益知警惕，應無再犯之虞」為由，足證廖珮琦等人之自白出於自由意志，系爭刑事案件之事實認定，相當明確，原告亦承認廖珮琦為其實際負責人，而至本院審理，否認廖珮琦對於關說部分知情，為不可採，故系爭案事實為可確認。則原告主張行政院公共工程委員會並未傳訊律師作證，遽以刑事判決內容認定係廖珮琦自己認罪自白，顯然有未盡調查證據之情形，以及聲請本院調系爭刑事案件卷宗，亦無必要。
經核，被告97年9月8日電輸字第09709004241號書函說明二「
二、貴公司前經參與旨述採購案之投標，於投標後所繳交之押標金本公司輸變電工程處和工－鳳林超高壓線施工所已悉數發還。茲據臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第19943、22251號及96年度偵宇第776號起訴書第12頁第21行至第13頁第10行「黃朝福於台電公司輸變電工程處和工鳳林超高壓線施工所『萬榮林道工程案』94年6月23日決標前，與同為參標廠商之宜鋒公司實際負責人廖珮琦、張宏吉等人基於共司之犯意聯絡，為使宜鋒公司順利獲選為最有利標廠商，約定由張宏吉取得評選委員名單暨向評選委員行求關說，並順利使宜鋒營造獲選為最有利標廠商，……張宏吉遂向輸變電工程處長許文宏取得應秘密之評選委員名單，……並請……協助廖珮琦，張宏吉除親自於投標前2、3天……向評選委員……行求關說支持宜鋒公司外，復……與宜鋒公司萬榮林道工程結構師王泰典、淡江大學營建系副教授高金盛共同前往……向評選委員……行求關說，渠等均要求評選委員……於評選時，違背其應依據法令本於專業、良知以公正執行評選之職務，支持宜鋒公司獲選為最有利標廠商，且事後將會提供金錢作為酬謝……」所示，貴公司實際負責人廖珮琦等人為圖得標，違法獲取旨揭採購案應保密之評選委員名單而關說或行賄相關人員，並坦承違法事實，已違反採購法相關規定。」認定系爭案違章事實，與法無違，本院自予尊重。至於用法部分，其說明一、「依據政府採購法（以下簡稱採購法）第31條第2項第8款暨旨揭採購案之『統包工作採購投標須知』第22條第（8）款規定辦理。」說明三、「查本採購案之『統包工作採購投標須知』第22款規定（詳附件1），略以有該條第（1）款至第（8）款情形之一者，押標金不予發還，其已發還者，並予追繳，其中第（8）款為『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』之情形。另查行政院公共工程委員會……96年7月25日工程企字第09600293210號函釋（詳附件3），廠商有採購法第50條第1項第7款之情形，依採購法第31條第2項第8款規定，押標金不予發還；而該會96年10月11日工程企字第00000000000號函釋（詳附件4）意見明揭，廠商違法獲取應保密之評選委員名單而為關說或行賄之行為，進而影響採購公正者，屬採購法第50條第1項第7款情形。基於上述法令規定，貴公司於本標案雖未得標，惟關說或行賄本公司相關人員及評選委員係具體事實，已違反採購公正性。依此，本公司輸變電工程處和工－鳳林超高壓線施工所前已發還貴公司之本採購案押標金新台幣2,400萬元，須予追繳。請惠速於旨述期限前逕洽本公司輸變電工程處和工－鳳林超高壓線施工所繳交，如逾期，本公司得暫緩核付同等金額之其他工程款項。」等，依據本院於本欄說明，被告除依據法律與投標須知之規定外，復根據行政院公共工程委員所為政府採購法令之解釋所作成，核與法無違，亦值得尊重。則「主旨：請貴公司於文到次日起20日內，依說明向本公司輸變電工程處和工－鳳林超高壓線施工所繳交先前已發還貴公司之『萬榮林道20K~47K+200修復工程細部設計及施工統包工作』採購案（案號：Z0000000000）之投標廠商押標金新台幣2,400萬元整，請查照。」所為之處分，認事用法，與法無誤。原處分對於原告異議，作成異議無理由，亦無違誤。
關於原告指稱政府採購法第30條規定相關押標金之額度及繳納
、退還等方式，授權由主管機關定之，但上開規定並無載明押標金一律全部沒收，故押標金保證金暨其他擔保作業辦法第14條第2項規定廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還，顯然逾越母法授權範圍，而有違憲之虞云云。查本理由欄所述，行政機關依據政府採購法第30條第3項及押標金保證金暨其他擔保作業辦法第12條第1項但書、第14條第2項前段規定，廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還，並無逾越或擴張母法授權範圍，無違憲之虞，行政法院自應應尊重。從而，原告主張該辦法僅是行政規則，應是行政機關內部作業性、解釋性之統一標準，依據司法院大法官歷來之解釋見解，並不能逾越母法授權之目的、內容及範圍，否則即有違憲之虞云云，顯係誤解法規，委無可採。另原告又以押標金之性質與保證金類似，應類推適用民法第252條規定或行使裁量權酌減之主張云云。按所謂類推適用僅於相同或類似情況，法無明文可資遵循，方可參酌其他同性質之相關法律。倘法已有明文，自無排除現行法律規定之適用，否則將造成適用法律顯有錯誤之重大違法。關於押標金發生不予發還情事，依上述說明，押標金保證金暨其他擔保作業辦法第14條第2項明定「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還」，並無部分發還部分不予發還之裁量空間。從而，原告主張系爭案應類推適用民法第252條規定，被告應行使裁量權酌減押標金云云，洵屬無據，亦無可取。另原告於辯論終結後以書狀主應類推適用民法第252條規定權酌減押標，以符合比例原則及平等原則，同理，亦無可採；其又主張系爭案已為刑事判決，行為人既受刑罰制裁，如復對之追繳押標金，有違行政罰法第26條第1項：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁罰之」一事不二罰意旨云云。查系爭刑事案件判決之被告為廖珮琦，而被告所追繳者為原告繳納之押標金，不生對同一行為人二罰之問題，併此敘明。
綜上所述，投標廠商所繳納之押標金係擔保投標廠商在投標期
間不得有違法之情事，而原告在系爭案投標期間違法獲取應保密之評選委員名單而向評選委員關說，符合政府採購法第50條第1項第7款之規定，被告依同法第31條第2項第8款規定以及系爭案工程採購投標須知第22條第8款規定，向原告追繳押標金，於法並無不合，原告所訴各節，均無可採，原處分並無違誤，採購申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷原處分及採購申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。
兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 26 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 26 日
書記官 林玉卿