臺北高等行政法院判決
98年度訴字第00879號原 告 莊進村即世界佛教被 告 行政院勞工委員會代 表 人 甲○○（主任委員）訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間有關外籍勞工事務事件，原告不服行政院中華民國98年1 月21日院臺訴字第0980080475號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件原告自民國（下同）91年11月29日起迭向被告陳情撥用國有土地以籌建桃園泰勞會館，均遭被告函復略以宜由民間推動等語，嗣以其上開請求業經外交部於92年3月6 日以外亞太二字第00000000000 函交被告辦理，被告依該函及行政程序法第19條規定，有撥用國有土地供其籌組之中泰福祉研究會興建泰勞會館之義務，先後以97年9 月19日（被告收文日期）世佛通泰字第097090011 號及97年10月10日世佛通泰字第097100024 號函請求被告撥用土地、補助相關經費、支付泰勞會館規劃費及賠償精神慰撫金等，經被告以97年10月30日勞職管字第0970028443號書函（下稱系爭函文）復稱：被告為協助外勞適應在臺生活及維護其基本權益，業於全國各地補助設立25所外籍勞工諮詢服務中心，聘有通曉外勞母語人員，提供各項諮詢輔導服務。至勞工之宗教信仰問題，由民間推動為宜，被告並無支付原告陳情支付旨揭項目之義務等語，原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張下列各情，並聲明求為判決：⑴訴願決定應撤銷。⑵請求被告給付承諾：俟中泰福祉研究會成立後，辦理撥用國有土地予中泰福祉研究會並委託其自行籌款以興建桃園泰勞會館，由中泰福祉研究會管理之，土地約2 公頃，由外交部會同擇地，於行政院核定後1 個月內完成撥地。⑶請求被告給付承諾：俟中泰福祉研究會成立後，被告委託其辦理「外籍勞工諮詢服務中心」，補助泰勞會館營運及外展服務經費4 成，為期10年以上。⑷請求確認：被告主任委員陳菊、李應元、盧天麟、甲○○對外勞進行不人道的施政，應以戰犯移送國際刑事法院（是中華民國參與聯合國機構、重返聯合國的捷徑）。⑸請求確認：甲○○主任委員主管政務發生重大失誤，對國家、對人民造成重大損害，確認行政院劉院長96年6 月9 日向媒體記者宣示閣員的國際觀，未排除政要引咎自裁之各國先例。
（一）本件訴之聲明1 至6 項之請求權依據均為外交部92年3 月
6 日外亞太二字第00000000000 函，及行政程序法第19條：「（第1 項）行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相協助。（第2 項）行政機關執行職務時，有下列情形之一者，得向無隸屬關係之其他機關請求協助︰一、因法律上之原因，不能獨自執行職務者。…六、其他職務上有正當理由須請求協助者。」有關機關互助之規定。本件外交公務係85年3 月總統府吳秘書長伯雄及87年2 月行政院蕭院長萬長交辦，原告依據外交部92年3月6日 外亞太二字第09201039670 號、94年2 月14日外亞太二字第09412001680 號、94年4 月29日外亞太二字第09412004500 號、97年2 月15日外亞太二字第09712024070號、97年4 月1 日外亞太二字第09701053310 號、97年9月12日外亞太二字第09701176160 號等函持續進行籌備，必須排除任何公務障礙。北京國務院高官樂於說：「泰國第二皇儲詩琳通公主是中國的貴客。」原告邀請詩琳通公主殿下訪臺，是我國貴客，是宜蘭縣貴客（賴大院長係宜蘭縣籍），是冬山鄉貴客（連榮譽黨主席歷職機要主任莊正彥、前行政院游院長、紅十字會總會秘書長陳士魁均冬山鄉籍），是珍珠村貴客（陳檢察總長聰明世居珍珠村與原告係左鄰右舍）。
（二）訴之聲明第1 項：係提起撤銷訴訟，原處分係指被告97年10月30日勞職管字第0970028443號函、訴願決定係指行政院院台訴字第0980080475號決定書、實體請求權依據則為外交部92年3 月6 日外亞太二字第00000000000 函及行政程序法第19條規定。上開外交部92年3 月6 日函係為外交公務須籌建桃園泰勞會館事而行文被告。
（三）訴之聲明第2 、3 項依據之行政處分、法律關係：
１、此部分係提起給付訴訟：⑴原告依據上開外交部92年3 月
6 日函之行政處分籌建桃園泰勞會館，須被告向國有財產局撥用國有土地，有行政程序法19條之適用。⑵政府機關慣例委託公益法人辦理公務，例如：臺北市社會局委託財團法人天主教善牧基金會辦理臺北市西區少年服務中心、臺北市交通局委託財團法人伊甸基金會辦理身心障礙小型冷氣車。由於臺北市勞工局於84年12月14日委託社團法人中華基督教福音協進會辦理外籍勞工諮詢中心，原告為了比照，必須籌組目的事業包含籌建、管理泰勞會館之社團法人中泰福祉研究會，以接受被告委託辦理外籍勞工諮詢服務中心，並承受泰勞會館用地進行籌建，於落成後管理之，此係依據「習慣法」。⑶國民黨前政府，重大公務例由國民黨中央社會工作會副主任林永瑞、張壯熙主持協調會，將相關政府各部門派代表、有關人士齊集一堂，由林副主任或張副主任周延分析，明快裁示、逐一解套。惟本件未受政黨協調，原告必須自行解決困難，而本件發生下列困難，必須以「被告作成承諾」來解套，此係依據「習慣法」：①原告邀請加入中泰福祉研究會之會員，首需告知有募建泰勞會館之目的事業，「錢募到那裡，建到那裡」，依臺灣社會情況，可以召到會員，惟臺灣地價昂貴，若被告未作成撥用桃園泰勞會館用地之承諾，要會員負擔龐大購地費用，則找不到會員。②籌組中泰福祉研究會管理泰勞會館及外展服務，應考慮交通事故民事理賠之風險，必須被告作成委託辦理「外勞諮詢服務中心」之承諾，否則無人願簽署「願任理事（監事）同意書。③請被告補助4 成經費係比照臺北市勞工局舊例，為期10年以上亦是習慣法。
２、第2 項聲明之理由：⑴引進泰勞10幾年來，桃園縣及臺北縣市之泰勞於每年宋干節（潑水節，過年）慶祝活動，駐臺北泰國貿易經濟辦事處勞工處均租用桃園縣立體育場場地，當天來來去去之泰勞恆3 萬餘人。泰辦勞工處執行長陶雲升表示如果有桃園泰勞會館，宋干節活動當然在泰勞會館舉辦。⑵用地包含會館、廣場、遊覽車停車場，希望能有2 公頃。⑶泰國政府庇護我國第3 軍、第5 軍、93師官兵及眷屬，撥給清萊省、清邁省5 萬平方公里土地（臺灣地區土地為3 萬6 千平方公里）。
３、第3 項聲明之理由：⑴依被告「協助外勞適應在臺生活及維護其基本權益」職掌，其理應負擔100%之經費，原告為搶救勞政不足、不能之重大失政，進行眾多泰勞及家屬之諮詢服務，被告亦理應支付豐厚之薪酬。惟原告並未如此請求。⑵政府對民間單位之補助逾該活動經費50% 即應以「合辦」名義進行。原告並未請求被告補助至49% 。⑶原告請求被告補助4 成，係針對被告政務副主任委員郭吉仁（任期89年5 月20日至93年5 月20日）在臺北市勞工局長任內，於84年12月14日委託中華基督教福音協進會辦理「外籍勞工諮詢中心」，由勞工局補助3 成經費。開幕典禮會場只見中泰文對照以泰勞為對象之傳單，開幕致詞時郭吉仁局長表示：「引進泰勞已5 年，始終未有佛教團體關懷泰勞，所以安排中華基督教福音協進會；完全由教會出錢也不好看，所以勞工局補助3 成經費。」嗣原告自91年11月起迭向被告陳情請求撥用國有土地募建泰勞會館，均遭拒絕，且將陳菊主任委員91年12月之復函沿用至今。由於近年法院對意外傷害之賠償額提高，辦理外勞諮詢服務活動投保團體意外險其保額必須大幅提高，保費隨之增加，故原告請求被告補助4 成經費。⑷被告歷次復函均主張業於全國各地補助設置24所「外籍勞工諮詢服務中心」，惟其實情為完全在做表面功夫。⑸從實務、學理、行政院謝院長行政命令可知，外勞諮詢服務均應包含宗教信仰。⑹桃園泰勞會館取得用地後，自行募建會館，其餘每2 、
3 縣市自行募款購地，自行募建會館。希望被告補助各會館營運及外展服務經費為期10年以上。
（四）訴之聲明第4 、5 項係提起確認訴訟，請求確認甲○○主委主管政務發生重大失誤，對國家、對人民造成重大損害；及確認行政院劉院長97年6 月9 日向媒體記者宣示閣員的「國際觀」，未排除政要引咎自裁之各國先例。理由：依據政務人員法草案，違反第12條第1 款、第3 款、第21條第1 款及習慣法，搶救國家行政紀律，力挽國政沉淪，避免民族悲劇重演，並維原告法益。
（五）宣誓條例第8 條規定略以，不依規定宣誓者，視同未就職；其先行任事而未於3 個月內補行宣誓者，視同辭職。馬先生於00年當選總統後，安排內閣人事，俟確定甲○○律師出任被告主任委員，原告即赴臺灣臺北地方法院律師休息室翻閱臺北律師公會通訊錄，查得甲○○律師合夥事務所電話，並詢問傳真號碼。原告詳細寫滿3 頁A4信箋傳真於上午予甲○○律師，並告知美國國務院94、95、96年度世界人權報告、95年度人口販運報告指出臺灣外勞受虐，梵諦岡文獻嚴厲指摘「越勞在臺灣的處境就像奴隸」，全世界對臺灣及被告之譴責鋪天蓋地而來。臺灣泰勞每年平均死亡4 、50人，過濾案情得知多有被告失職構成廢弛職務釀成災害罪及不確定故意殺人罪之情形。被告應即改弦更張、調整人事，故原告函中建議甲○○律師與家人商量，如果4 位官員去職，就任主任委員能勝任愉快？當天下午有一位陳女士電話原告表示：「甲○○律師已看過你的傳真函，謝謝你」，惟其於就任被告主任委員後，並未調整人事，外勞事務持續發生對國家、對人民之損害，故其接獲原告傳真函後顯然迴避與原告談及調整人事，方請陳女士打電話。是甲○○律師在97年5 月20日就職宣誓是投機心態，與宣誓要件「余誓以至誠」不符，應視同未就職，必須於97年8 月20日辭職。惟若原告於起訴聲明增加「請求確認甲○○主委未依規定宣誓視同未就職」1 項，會衍生實務問題，法院豈會受理此種確認請求。另檢附96年
8 月30日聯合報民進黨籍李俊毅立委證詞供參。本邀訪案自85年3 月總統府吳伯雄秘書長發交外交部建案以來，原告全心全力籌備投入13年，至今未能解套。97年5 月20日國民黨新閣成立後，劉揆訪立法院，對民進黨立委表示，新政府會對民進黨前政府之失政進行清理，但不是清算，惟甲○○主任委員仍拒絕清理。
三、被告則以下列各語置辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）原告迭次陳請被告撥用土地籌建桃園泰勞會館，並於97年
9 月18日及10月10日來函請求被告支付籌建桃園泰勞會館之規劃費及其代表人莊進村之精神慰撫金，被告於審查後，認原告所請應屬陳情性質，爰以系爭函文回覆原告略以，本案前經被告先後以91年12月16日箋函、93年2 月27日勞職外字第0930006678號、94年5 月17日勞職外字第0940020649號、94年6 月1 日勞職外字第0940026764號、94年
6 月13日勞職外字第0940030153號、95年12月28日勞職外字第0950048671號等函復在案，復稱被告為協助外勞適應在臺生活及維護其基本權益，業於全國各地補助設立25所外籍勞工諮詢服務中心，聘有通曉外勞母語人員，提供各項諮詢輔導服務，至勞工之宗教信仰問題，由民間推動為宜。另依本院97年4 月24日96年度訴字第2630號裁定及最高行政法院97年9 月11日97年度裁字第4398號裁定，被告並無支付原告所請之義務。原告不服，提起訴願，並經行政院訴願審議委員會依訴願法第77條第8 款規定，以98年
1 月21日院臺訴字第0980080475號決定訴願不受理，原告遂提起行政訴訟。
（二）原告以被告遲不撥用土地興建泰勞會館，係廢弛職務，應支付其自91年11月29日起至今每月新台幣（下同）40萬元之規劃費及賠償莊進村自92年4 月6 日起至今每月50萬元之精神慰撫金云云，惟行政程序法第92條規定，行政處分係指係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；以及人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4 條第1 項前段規定甚明。又機關所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，自非訴願法及行政訴訟法上之行政處分，人民對之提起訴願或行政訴訟，即非法之所許，最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）62年裁字第41號判例參照。而起訴不合程式或不備其他要件，而不能補正者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107 條第1項第10款定有明文。是有關國有土地之申請撥用，依國有財產法第38條：「（第1 項）非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。但有左列情形之一者，不得辦理撥用：一、位於繁盛地區，依申請撥用之目的，非有特別需要者。二、擬作為宿舍用途者。三、不合區域計畫或都市計畫土地使用分區規定者。（第2項）前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」規定，係屬各級政府機關職權辦理事項，尚非人民所得申請事項，原告請求撥用國有土地興建泰勞會館，應屬陳情性質，而系爭函文僅係就原告陳情事項為單純之事實敘述及理由說明，對外不生法律上之效果，並非行政處分，原告起訴請求撤銷被告前揭行政函復，於法不合。又行政訴訟法第8 條第1 項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」惟原告對被告並無因公法上原因發生財產上之給付或因公法上契約發生之給付請求權，亦應無法提起給付訴訟。
四、本件原告主張被告有撥用國有土地供其籌組之中泰福祉研究會興建泰勞會館及俟中泰福祉研究會成立後，委託其辦理外籍勞工諮詢服務中心，補助泰勞會館營運及外展服務經費4成，為期10年以上之義務云云，無非以外交部92年3 月6 日外亞太二字第00000000000 函及行政程序法第19條規定為據，惟查：㈠外交部92年3 月6 日外亞太二字第00000000000函僅記載：「主旨：關於台端致陳總統有關籌建台灣泰勞會館及擬邀請泰國詩琳通公主來台主持儀典及參訪等相關資料，本部已轉駐泰國代表處參考。說明…二、關於台端擬於桃園泰勞會館動土後於本年（即92年）10月至明年（即93年）
4 月間邀請泰國詩琳通公主來台主持該會館附設之泰國皇太后功德園落成揭幕乙事，有助於我與泰國宗教交流，本部樂見其成，並將相關資料轉請駐泰國代表處參考。」等語（該函附本院卷第30頁參照），旨在表明該部已將原告致陳總統有關籌建台灣泰勞會館及擬邀請泰國詩琳通公主來台等相關資料，轉請駐泰國代表處參考，並未記載被告應撥用國有土地供原告籌組之中泰福祉研究會興建泰勞會館及俟中泰福祉研究會成立後，委託其辦理外籍勞工諮詢服務中心，並補助泰勞會館營運及外展服務經費4 成，為期10年以上等項。㈡又按行政程序法第19條規定「（第1 項）行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相協助。（第2 項）行政機關執行職務時，有下列情形之一者，得向無隸屬關係之其他機關請求協助︰一、因法律上之原因，不能獨自執行職務者。…六、其他職務上有正當理由須請求協助者。」所規範者乃行政協助，適用對象為行政機關，人民尚不得執之請求行政協助，從而，原告執外交部92年3 月6 日外亞太二字第00000000000 函及行政程序法第19條規定，請求被告應承諾俟中泰福祉研究會成立後，辦理撥用國有土地予中泰福祉研究會並委託其自行籌款以興建桃園泰勞會館，由中泰福祉研究會管理之，土地約2 公頃，由外交部會同擇地，於行政院核定後1 個月內完成撥地及承諾俟中泰福祉研究會成立後，被告委託其辦理「外籍勞工諮詢服務中心」，補助泰勞會館營運及外展服務經費4 成，為期10年以上云云，核無可採，原告就此起訴聲明如訴之聲明第2 、3 項所示，洵無理由，應予駁回。
五、次按行政訴訟以保障人民權益為宗旨，為行政訴訟法第1 條揭示明確。而個人是否具有公法上權利或法律上利益之認定，則採保護規範說為理論基礎，亦即應經法律明確規定特定人得享有權利者，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者（司法院釋字第469 號解釋意旨及解釋理由書參照）為判斷標準。人民如無法律上之請求權，其聲請（申請）、陳情或檢舉僅生促請主管機關考量是否為該行為，而行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉之答覆自非行政處分。經查，本件原告於97年9 月19日具狀依外交部92年3 月6 日外亞太二字第00000000000 函及行政程序法第19條規定，向被告請求撥用國有土地以籌建泰勞會館、承諾俟中泰福祉研究會成立後，被告委託其辦理「外籍勞工諮詢服務中心」，補助泰勞會館營運及外展服務經費4 成，為期10年以上、支付原告泰勞會館規劃費及請求國家賠償（關於國家賠償部分另行裁定移送台灣台北地方法院審理），未獲回復乃提起訴願一節，有原告97年9 月19日世佛通泰字第097090011 號函暨請求事項（本社的訴求修正文）、97年12月1 日（行政院收文日期）世佛通泰字第097110
012 號函附訴願卷第1-4 頁可參，惟外交部92年3 月6 日外亞太二字第00000000000 函及行政程序法第19條並未賦與原告向行政機關申請撥用國有土地、委託其辦理外籍勞工諮詢服務中心、補助私營機構之營運及外展服務經費、規劃費之請求權，被告於法並無作為義務，原告前揭申請僅生促請被告考量是否為該行為之效果。從而，訴願機關就原告97年9月19日以世佛通泰字第097090011 號函暨請求事項（本社的訴求修正文）向被告提出申請未獲回復，進而提起訴願乙案，以原告所請並非基於行政法令賦予之請求權而為，非屬人民依法申請之案件；且被告已於97年10月30日勞職管字第0970028443號書函復原告並無支付泰勞會館規劃費及賠償精神慰撫金之義務等語，無應作為而不作為之情事，認原告提起訴願與訴願法第77條第8 款、第2 條第1 項規定不合，決定不受理，於法並無違誤，是原告訴請撤銷訴願決定（訴之聲明第1 項參照），為無理由，應予駁回。
六、再按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6 條第1 項所明定，是確認訴訟之提起以兩造間就特定行政處分是否無效、或兩造間之公法上法律關係成立或不成立生有爭執，而原告就此有即受判決之法律上利益者，始得提起。而查，本件原告訴之聲明第4 、5 項㈠被告主任委員陳菊、李應元、盧天麟、甲○○對外勞進行不人道的施政，應以戰犯移送國際刑事法院、㈡甲○○主任委員主管政務發生重大失誤，對國家、對人民造成重大損害，行政院劉院長96年6 月9 日向媒體記者宣示閣員的國際觀，未排除政要引咎自裁之各國先例，請求確認者為被告主任委員施政、主管政務、行政院院長發言等事實，就兩造間究有何公法上法律關係之爭執、其有何即受判決之法律上利益，則未具體主張並釋明，是其提起如訴之聲明第4 、5 項所示之確認訴訟，即無理由，應併予駁回。
七、至於原告起訴請求國家賠償：①請求被告給付世界佛教通訊社（即莊進村）泰勞會館規劃費，自91年11月29日起每月40萬元，至清償日止。②請求被告賠償莊進村精神慰撫金自92年5 月5 日起每月50萬元，至清償日止。③請求被告賠償世界佛教通訊社（即莊進村）業務損失，自92年5 月5 日起每月8000萬元，至清償日止部分，因屬國家賠償訴訟，已另行裁定移送於有受理訴訟權限管轄法院。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 13 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 8 月 13 日
書記官 何閣梅