臺北高等行政法院判決
98年度訴字第872號98年11月19日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 高涌誠 律師
詹順貴 律師黃旭田 律師複 代理 人 林柏男 律師被 告 勞工退休基金監理會代 表 人 乙○○（主任委員）訴訟代理人 蔡順雄 律師
曹詩羽 律師陳怡妃 律師上列當事人間因政府資訊公開法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國98年4 月3 日勞訴字第0970031394號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）97年9 月25日檢具人民公開閱覽政府資訊申請書，向被告申請提供自94年1 月1 日至97年6 月30日，勞工退休基金（下稱勞退基金）有關個股股票買賣之持股明細與買賣時間紀錄、盈虧情況等資訊（下稱系爭資訊）。
案經被告依政府資訊公開法第18條第1 項第7 款規定，以97年10月3 日勞退監風字第0970007665號函（下稱原處分）復不予提供。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠據報載勞退基金至97年1 月虧損新臺幣（下同）30.07 億
元，報酬率為負1.28% ，且基金長期在黑箱中操作，顯有圖利特定廠商之嫌。原告為維護自身權益，行使人民知的權利，並釐清是否有圖利特定對象，遂提出本件申請。
㈡政府資訊以公開為原則，勞退基金投資之股票，是否有為
特定不良企業護盤，此涉及全國廣大勞工權益，更涉全體納稅義務人之權益（因未達最低保證收益率，將以國庫補貼），具高度公益性，且現代民主國家，政府為人民透過選舉選出，並委託以統治權以管理、統治國家者，人民為國家真正之主權人，因此政府保有之資訊本質上為全體人民共有之「公共財」，自應提供給人民利用。再者，被委託行使統治權之政府對身為主權者之人民更有責任說明其決策過程、施政之經過及結果，以透過公開資訊方式讓人民能檢視及監督其施政有無違背民意，是否透明、公平，減少政府濫權，故人民對政府資訊有「知的權利」。
㈢被告謂依政府資訊公開法第18條第1 項第7 款規定，不予
提供云云，惟原處分未符行政明確性原則，對於構成要件之適用亦有錯誤：
⒈原處分違反行政程序法第5 條規定之行政明確性原則：
原處分對於何謂「營業上秘密」或「經營事業有關之資訊」，及勞退基金之營業項目為何等等，均未有必要之解釋或說明，致原告無從知曉被告係如何解釋法律概念、如何涵攝法令之構成要件，違反行政程序法。
⒉原處分適用政府資訊公開法第18條第1 項第7 款有所違誤：
⑴參酌政府資訊公開法行政院版之立法說明，所謂公營事業機構之有關資料，應限於涉及營業秘密之事項。
而該款得不予提供之要件，須符合公開之結果將造成侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。
⑵營業秘密法第2 條所謂「營業」，應係指以獲利為目
的，反覆從事之社會經濟活動，而獲利當然係指創造盈餘，進而將盈餘收益分派予股東。被告操作股票所獲之獲利，非但不能將此獲利據為己有，更無盈餘可分派予股東，足徵股票買賣操作並非被告之「營業項目」。縱買賣股票行為係屬「營業秘密」，惟單純之股票買賣行為僅係事實行為，具專業知識或技術資訊者係「如何選股」，原告僅請求閱覽勞保基金投資股票持有明細等資料，並未要求被告說明選股之方式，顯然不涉及營業秘密。
⑶市場三大法人，外資、投信、自營商每日均揭露個股
交易買賣超數量，若單純股票買賣行為係營業秘密，則何以上開三大法人有揭露之義務，且未因此而受有影響。訴願決定雖謂三大法人機構數量甚多，個別機構之交易之資料仍具相當隱密性云云，顯不足採，蓋個別機構對於個股之買賣超均有公布，僅係統計是否費時，然在電腦作業之下，統計之成本甚為低廉，根本無訴願決定書所謂相當隱密性可言。
⑷被告以其係長期投資，拒絕提供原告3 年前之持股買
賣明細，既然被告係長期投資，公布持股明細即使對股價有所影響，也僅是短期影響，並無政府資訊公開法第18條第1 項第7 款前段之情形。
㈣行政院依勞工退休金條例第33條第1 項規定核定「勞工退
休金條例退休基金管理運用及盈虧分配辦法」，依該辦法第4 條第1 項第4 款，勞退基金可運用的範圍包含投資國內外上市、上櫃或私募之權益證券及其衍生性金融商品。
惟法律若授權主管機關訂定法規命令補充，就授權之目的、範圍及內容均應明確規定，方符授權明確性原則。勞退基金之運用方式種類繁多，有高風險之期貨或衍生性金融商品，亦有風險相對較低之公債、定存或公司債運用方式。勞退基金之運用項目、運用方式，其投資目的、投資風險、投資金額比例、投資內容及範圍，於勞工退休金條例第33條第1 項後段均未置一詞，完全委由主管機關訂定，顯有違大法官所揭之授權明確性原則。按勞工退休基金條例旨在增進勞工退休生活保障，使勞工退休後得有穩定之生活保障，以基金之孳息保障勞工退休生活。股票買賣並非穩健獲利，因此勞工退休基金之運用項目及範圍，應具體明確，否則法院無從審查基金運用目的性及正當性之符合。
㈤訴願決定另謂勞退基金屬長期經營，買進賣出皆以逐步小
量方式操作，所需時間較久，而外資基於套利操作，屬短期投資，賣超金額龐大，公布持股明細及購買日期等細項紀錄，勞退基金無疑處於長期劣勢。惟認定事實應依憑證據，採認為事實之證據更須具備相當之證明力始足當之，斷不能以單純之臆測為事論認定之判斷。被告既未提供持股明細及購買日期等細項紀錄，訴願機關如何知曉「勞退基金屬長期經營」；況且所謂「長期經營」是否因護盤導致虧損連連，致不得不「長期套牢」。訴願決定書對「長期套牢」如何排除，而得出「長期經營」之結論未置一詞，恐係將長期套牢與長期經營混為一談。訴願機關認定事實未依證據，流於主觀臆測，又訴願機關既未統計外資買賣日期之細項紀錄，逕而推論外資屬「短期投資」，實屬臆測，更無法推論出勞保基金不宜公布每日交易資料之結論。
㈥被告入口網站內所設置之政府公開資訊及財務公開資訊，
並未有原告請求之資訊，原處分謂上開入口網站已有助原告之暸解，顯有違誤：
⒈原告係請求94年1 月1 日至97年6 月30日間，勞退基金
有關個股股票買賣之持股明細與買賣時間紀錄、盈虧情況。原告上開請求，係為暸解勞保基金，是否有影響上市上櫃公司股價下跌之新聞後，仍購買該公司股票，致有圖利特定人之嫌。
⒉被告謂該局全球資訊網站上已定期公布勞保基金之資訊
，然勞保基金之前10大持股，並未有購買日期，僅有持股類別之比例（如金融、電子、航運等各百分比），並未公布之持股明細，根本無從知悉被告之持股，難謂非黑箱作業。
⒊再者，委託經營績效統計表、自行經營部分已處分出清
之股票投資標的及年度基金運用，均未有持股明細與購買日期之細項紀錄，既未有持股明細，如何能證明上開公布收益事項係屬正確，更遑論上開公布事項，並未有原告請求之資訊，仍無助於原告暸解勞保基金有無圖利特定人士。
⒋另案申請公務人員退休撫卹基金資料中，銓敘部訴願審
議委員會即認為公務人員退休撫卹基金管理委員會拒不提供係無理由，並撤銷原處分責成另為適法之處分。
㈦被告辯稱勞退基金係長期操作，為免遭其他資金狙擊，故
原告請求均不予提供云云。然國安基金之所以遭受特定狙擊，係因其進場之時點、買進價位，在買進前就有洩漏，且國安基金之操作目的、任務時間與勞退基金均不相同，被告以本質不相同之監察院糾正文為辯詞，顯係混淆視聽。依若勞工退休基金持股既已出清或已下市成為壁紙，如何遭受其他資金狙擊、為何不能提供予原告，不論持股是否已出清、不問買入日期距申請日多久，被告一概不准提供予原告，顯有怠於裁量之明顯違法。更遑論股市瞬息萬變，過去資料參考性極低，股價是反應將來之評價，而非過去之評價，過去賺錢之公司，並不代表將來公司繼續賺錢；公司將來不賺錢，（股價）市場評價自然不佳，此為股市○○○道理。倘真有狙擊一事，亦僅為特定個股，蓋市場上並無特定人士有此等足夠之資金，若僅是持股中之少數一兩檔股票遭狙擊，持股可能產生之虧損仍小於報載勞退基金之鉅額虧損，本於公益衡量，人民知的權利不應遭排除。
㈧為此提起本件訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告97年9 月25日的申請，應作成准許提供原
告94年1 月1 日至97年6 月30日勞工退休基金有關個股股票買賣之持股明細與買賣時間紀錄、盈虧情況的處分。
三、被告則辯以：㈠依政府資訊公開法第18條第1 項、第7 條規定意旨及該法
第6 條之立法理由，被告依政府資訊公開法第18條第1 項第7 款規定，不予提供原告所請調閱勞退基金投資股票持有明細及交易紀錄等資料，於法並無不合。蓋依勞工退休基金監理會組織法第3 條規定，被告依法於考量勞工退休基金安全性、流動性及獲利性之前提，選擇最有利之投資組合及買賣時點，進行專業性投資，是原告所請調閱之個股買賣持股明細及時間等資訊，自屬被告經營勞工退休基金業務有關資訊。又勞退基金投資之標的於被告員工間係屬業務機密不得對外洩密，被告依法辦理勞退基金委託經營，與受託機構簽訂之委託投資契約亦明訂保密義務，且勞退基金依國家金融安定基金設置及管理條例第1 條、第
4 條第1 項第2 款、第8 條第1 項第1 款、第16條規定，為國家金融安定基金可運用來源之一，有該條例第8 條規定情勢時，得動用基金於證券集中交易市場或證券商營業處所買賣有價證券，獲悉操作計畫之人應行保密，違反保密義務者得處7 年以下有期徒刑，併科1 千萬元以下罰金。是原告要求提供勞退基金股票買賣之持股明細（個股）與買賣時間記錄等節，顯係要被告提供經營事項之業務機密，顯不可採。
㈡公布持股明細會使基金造成損害之虞：
⒈政府基金之交易持股，常為市場預期政府多空態度之指
標，由於臺灣股票市場屬淺碟型市場，易受短線消息及籌碼面之影響，若基金公佈持股明細，勢必對基金中持有較大部位之個股造成股價上一定之衝擊。
⒉投資股票常以技術分析作為鑑往知來之主要工具之一，
而技術分析簡單來說就是以手中所有的歷史資料作為樣本，觀察以價、量構成之移動平均線之位置，來判斷未來指數或個股股價之走勢。勞工退休基金屬長期投資性質資金，投資股市採取穩健操作策略，由於規模龐大，為避免大進大出影響市場，或引發投資大眾及媒體對政府基金不必要之揣測，進出個股均需花費較長之時間；因此，若將持股明細及買賣時點等資訊公開，雖為過往資料，惟含括之時間甚長，易為有心人士從中分析勞工退休基金持有個股之成本並發現基金長期操作之投資邏輯，並藉此預測基金未來投資之走向，將影響本基金操作。
㈢原告所申請調閱個股持股明細及買賣時間等資訊，由於政
府信託基金之交易持股資料，常為市場預期政府態度之指標，且勞工退休基金由政府負保證收益之責，如公布個股股票買賣之持股及時間等交易明細，將對市場交易秩序或其他相關事項產生重大影響，恐導致基金持股遭受市場同向或反向操作，影響基金長期獲利之穩定性，反有損及數百萬勞工權益及增加國庫負擔之虞。是以，若公開原告所申請調閱資訊，將導致資本市場揣測勞工退休基金操作方向，並影響市場運作，尚難謂無侵害被告、受託機構經營勞工退休基金之正當利益及有損勞工權益之疑慮。
㈣再依臺灣證券交易所股份有限公司營業細則第11條第1 項
規定意旨及臺灣證券交易所網站所公布之三大法人交易資料，係以外資、投信、自營商等三大類彙整性資料揭露，並非單一機構交易資訊，其所公布情形與勞工退休基金之內容及性質仍有差別，故不宜公布每日交易資料，尚非如原告所稱「三大法人有揭露之義務而未受影響，個別機構公布僅係統計是否費時」。被告於入口網站上定期公布基金財務相關資訊；勞工退休基金投資股票受各級機關如立法院、監察院審計部、主計處、勞工委員會、被告之稽核組等之監督，非原告所稱之黑箱作業。
㈤依臺灣集中保管結算所股份有限公司辦理有價證券信託帳
簿劃撥作業配合事項第12條、勞工退休金條例退休基金資金運用作業要點第6 點第1 項規定，可知權益證券係指公司籌措長期資金之工具，同時也是投資人對公司表徵所有權之金融憑證，一般包含普通股、特別股等；上市、上櫃之股票、現金增資股票即為權益證券之種類。再依證券交易法第157 條第1 項規定6 個月內之買進賣出為短期持有；勞退基金投資股票標的之流動性明顯低於其他投資人，可證明勞退基金係長期持有。雖法規未明確對長期、短期持有股票為定義，惟證券交易法第157 條第1 項對於董事、監察人、經理人等之短線獲利有公司得行使歸入權之規定，故6 個月內之買進賣出依前開條文之規定即為短期持有，以勞退基金自營部分持有之股票為例，97年底持有之股票至98年7 月底有89.47%仍持有，96年底持有之股票至
98 年7月底有73.68%仍持有，95年底持有之股票至98年7月底有51.85%仍持有，可見勞退基金投資股票確實長期持有。
㈥基金個股股票之持股明細、買賣之時間記錄涉營業上秘密，如公開會影響基金之操作：
⒈買賣股票為勞工退休金條例退休基金可為之投資經營；
依勞工退休基金預算案中勞工退休基金運用概況預計表、勞工退休基金收支餘絀預計表，投資利益列為預算科目，足證勞工退休基金之收益確為被告之經營項目，此觀勞工退休金條例退休基金管理運用及盈虧分配辦法第
1 條、第4 條第1 項第4 款規定可知。投資買賣股票其實等同商場上之買賣商品行為，對於商品之進貨價格及製造成本等均為商業機密，即便是以往的進出貨價格，絕無可能會讓對手或第三人知悉。
⒉商場上的競爭並不在於知道對手欲買進或賣出何種商品
，而係在乎對手為何買進或賣出，也就是要了解對手之經營心態或投資模式，故基金公布已出清股票名稱，並不會被狙擊，因對手並不了解買進或賣出之思維模式，惟如進而公佈明細資料，即可從股票技術分析與基本面分析了解到基金投資股票之選股投資邏輯，進而對基金產生不利影響。承前所述，勞退基金係長期持有股票，如公佈買進賣出之明細資料，即可一窺勞退基金過去與現在的操作，具有極高之相關性。
⒊勞退基金個股股票之持股明細、買賣之時間記錄涉營業
上秘密，如公佈易為有心人士從中分析勞退基金持有個股之成本並發現基金長期操作之投資邏輯，並藉此預測基金未來投資之走向，將影響本基金操作，損害勞工權益。原告所提附件6 為臺灣證券交易所公佈之三大法人（即自營商、投信、外資及陸資）買賣金額統計表，所公布之資料皆屬彙整性揭露（外資共計7319家彙整揭露、投信共計39 家 彙整揭露、自營商共計89家彙整揭露），並非各家揭露。與勞退基金單一機構公布資訊之性質極不相同，因三大法人個別機構家數眾多，單一機構之個別交易情形仍具相當隱密性，尚非如原告所稱「三大法人有揭露之義務且未因此而受影響」云云。原告何能以臺灣證券交易所僅公佈三大法人之買賣金額統計表（彙整資料），來請求被告提供個股股票之持股明細、買賣之時間記錄。股票市場因交易對象不公開，各交易者之持股內容、交易價格皆得隱蔽，市場上之其他交易對手（外資、法人、個人）皆無公開上述資料（交易明細、進出時點、價位及數量），勞退基金一旦公開，無疑處於不利地位，不僅增加本基金操作難度，亦失去保障勞工之本意。
⒋被告於被告之入口網站上定期公布基金運用相關資訊，
含每日國內委託經營淨值、每半年終了後2 個月內公佈自營股票部分已處分出清之投資標的、每半年終了後4個月內公佈前十大持股與債券名稱及比例、勞工退休基金運用情形報告等資訊，供民眾參閱，皆不涉及投資標的之買入時點、賣出價格及操作邏輯，不致受市場狙擊。是以，不影響基金操作之個股交易明細以外之資訊皆已主動公開，實符合政府資訊公開法第18條第2 項之分離原則。
㈦市場狙擊政府基金已有前例，被告拒絕提出原告要求提供
之資料，顯屬有據：若被告公布持股明細及購買日期等細項紀錄易為市場（外資、投信、自營商）狙擊，明顯之例子即為90年行政院國安基金遭監察院糾正一案，89年11月16日國安基金遭特定券商對作，套取暴利，並傳言該事件係因國安基金參與操盤人員勾結市場派人士，洩漏基金進場買賣時點及部位所致，使國庫蒙受損失，足證被告所稱公佈資料會遭市場狙擊，並非無據。
㈧原告提出銓敘部訴願決定書主張銓敘部訴願審議委員會即
認公務人員退休撫卹基金管理委員會拒不提供係無理由，而撤銷原處分責成另為適法之處分。惟查：該銓敘部訴願決定書係認原處分機關並未給予明確之准駁決定，原處分內容亦未詳列事實、理由……無首長署名、簽章，自難謂合法適當等語；並非原告所稱銓敘部訴願審議委員會即認公務人員退休撫卹基金管理委員會拒不提供係無理由，原告主張顯有誤會。綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤，為此求為判決駁回原告之訴。
四、按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」、「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」、「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」政府資訊公開法第1 條、第5 條、第18條第1 項第7 款定有明文。依上開規定可知，為保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，固賦予人民有申請提供政府資訊之權，惟並非所有政府資訊均一律公開，第18條即係就公開之限制而為規定。蓋政府資訊之公開與限制公開，二者範圍互為消長，如限制公開範圍過大，勢將失去政府資訊公開法制定之意義，然公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私，因此政府資訊公開法第18條第1 項第7 款明定如屬營業上秘密或經營事業有關之資訊，公開或提供有侵害權益，應限制公開或不予提供，其立法理由亦明揭「個人、法人或團體營業上秘密或其經營事業有關之資訊，該等資訊之公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益時，為保護當事人之權益，該等政府資訊亦應限制公開或不予提供；惟如對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要者，自不在限制範圍。」是以，依政府資訊公開法第18條第1 項第7 款規定限制公開或不予提供者，即須符合下列3 要件：⒈屬個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊；⒉公開有侵害其權利、競爭地位或其他正當利益；⒊無該款但書所列情事。
五、本件原告申請被告提供自94年1 月1 日至97年6 月30日，勞退基金有關個股股票買賣之持股明細、買賣時間紀錄、盈虧情況等資訊，被告則以系爭資訊屬其營業上秘密或經營事業有關之資訊，如予提供將侵害其權利、競爭地位或其他正當利益，依政府資訊公開法第18條第1 項第7 款規定拒絕提供。是本件兩造之主要爭執，在於：㈠系爭資訊是否屬被告營業上秘密或經營事業有關之資訊？㈡系爭資訊如予提供是否將侵害被告之權利、競爭地位或其他正當利益？㈢原告請求提供系爭資訊於公益有無必要？
六、經查：㈠關於系爭資訊是否屬被告營業上秘密或經營事業有關之資訊部分：
⒈按被告係行政院勞工委員會（下稱勞委會）為辦理勞退
基金之審議、監督、考核及有關勞工退休金條例年金保險之實施等事項而設置之3 級行政機關，業務受勞委會監督，此觀勞工退休基金監理會組織法第1 條、第2 條規定即明。又依同法第3 條規定，被告掌理事項計有：
基金收支、保管及運用之規劃及審議。基金整體運用績效及年度運用計畫之決定。基金投資國內外金融市場之研究分析。基金委託國內外資產管理機構之研究及其績效分析。基金資產配置及運用策略之研議與執行。基金委託金融機構之遴選及委託合約之訂定。基金運用績效評估指標及風險準則之訂定。基金控管程序及稽核檢查作業之訂定。基金年度預算及決算報告之編制及核定事項。基金整體組合風險指標之計算。基金年度稽核計畫之訂定。基金委託經營之監督及考核。基金管理法令之執行及稽查。基金委託經營績效之監督及考核事項。基金資訊作業之整體規劃、系統分析、程式設計、資料處理及其他有關資訊管理事項。年金保險實施之相關事項。其他關於本基金業務管理及監督事項。
⒉次按行為時勞工退休基金收支保管及運用辦法第1 條規定：「本辦法依勞動基準法第56條第3 項規定訂定之。
」第2 條規定：「本基金之主管機關為行政院勞工委員會（下稱勞委會），其收支、保管及運用，除法令另有規定外，悉依本辦法之規定辦理。」第3 條第1 項規定：「本基金之收支、保管及運用，委託臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）辦理，其保管、運用，並得委託其他金融機構辦理；並由勞委會、財政部及其他有關機關會同組設勞工退休基金監理委員會，負責審議、監督及考核。」第6 條第1 項規定：「本基金之運用範圍如下：……購買上市、上櫃公司股票、證券投資信託基金之受益憑證，或認購上市、上櫃公司之現金增資股票及初次上市、上櫃公司之承銷股票。購買公債、金融債券或公司債。……」又勞工退休金條例退休基金管理運用及盈虧分配辦法第1 條規定：「本辦法依勞工退休金條例第33條第1 項規定訂定之。」第3 條第1 項規定：「本基金得運用之範圍如下：……投資國內外上市、上櫃或私募之權益證券及其衍生性金融商品。
投資國內外上市、上櫃或私募之債務證券及其衍生性金融商品。……」⒊依上開規定，勞退基金之收支、保管、運用規劃及審議
係勞工退休基金監理會組織法第3 條所定被告掌理事項；而投資購買上市、上櫃公司股票又屬勞工退休基金收支保管及運用辦法暨勞工退休金條例退休基金管理運用及盈虧分配辦法明定之勞退基金運用範圍，則買賣股票為被告經營項目，堪可認定，原告請求提供之系爭資訊係屬被告經營事業有關之資訊，應屬至明。又被告擔任勞退基金投資管理業務之人員均須簽署自律公約，承諾就其因職務關係獲悉可能涉及利益關係之業務機密負有保密義務，不對外洩密；被告與受託機構所簽委託投資契約亦明訂受託機構關於委託資產及投資行為之訊息，應予保密，不得洩漏他人，有被告員工自律公約及委託投資契約在本院卷第69、127-136 頁可稽，足見被告已採取合理之保密措施，且買賣投資股票之資訊（包括買賣時間、持股明細揭露之持股選擇等）係屬被告經營之資訊，非一般涉及該類資訊人員所知，參酌營業秘密法第2 條關於營業秘密定義之規定，亦堪認系爭資訊係屬被告營業上秘密。
⒋原告雖否認系爭資訊為被告營業上秘密或經營事業有關
之資訊，並主張勞工退休金條例退休基金管理運用及盈虧分配辦法第4 條第1 項第4 款固規定勞退基金可運用的範圍包含投資國內外上市、上櫃或私募之權益證券及其衍生性金融商品，惟該辦法係勞委會依勞工退休金條例第33條第1 項授權所訂定，其授權不明確云云。惟系爭資訊屬被告營業上秘密與經營事業有關之資訊，已詳述如前，原告空言否認，委無足採。再勞工退休金條例第33條第1 項規定：「勞工退休基金除作為給付勞工退休金及投資運用之外，不得扣押、供擔保或移作他用；其管理、運用及盈虧分配之辦法，由中央主管機關擬訂，報行政院核定之。」已明揭勞退基金可作為「給付勞工退休金」及「投資運用」，故勞工退休金條例退休基金管理運用及盈虧分配辦法第4 條第1 項第4 款規定勞退基金可投資國內外上市、上櫃或私募之權益證券及其衍生性金融商品，並未逾越法律之授權，且勞工退休金條例第33條第1 項已明定係就勞退基金之管理、運用及盈虧分配事項授權中央主管機關訂定，亦無授權不明確之情事，原告上開主張，自非可採。
㈡關於系爭資料如予提供是否將侵害被告之權利、競爭地位或其他正當利益部分：
⒈查被告訴稱勞退基金屬長期投資性資金，投資之股票均
長期持有，就勞退基金自營部分，97年底持有之股票至98年7 月底有89.47%仍持有，96年底持有之股票至98年7月底有73.68% 仍持有，95年底持有之股票至98年7 月底有51 .85% 仍持有等情，已據被告提出臺灣集中保管結算所股份有限公司98年11月11日保結投字第0980097916 號 函及所附之95年12月31日、96年12月31日、297 年12 月31 日、98年7 月31日之各保管帳戶客戶餘額資料為證；另就勞退基金國內委託經營股票部分，95年12月31日庫存個股支數共86檔，其中有25檔至96年12月31日庫存結算時仍持有，又96年12月31日庫存個股支數共78檔，其中有41檔至97年12月31日庫存結算時仍持有，亦據被告提出95年12月31日、96年12月31日、97年12月31日、98年7 月31日之各舊制勞退基金國內委託經營庫存表並經本院核對無誤，足認被告上開所陳，非屬無據，堪可採認。
⒉被告既係長期持投，且依前揭保管帳戶客戶餘額資料及
舊制勞退基金國內委託經營庫存表所載，勞退基金投資之個股重疊性高，持有者又多為權值股，因此若將個股買賣時間、盈虧及持股明細予以公開，縱為過往資料，仍易使有心人士藉由一窺勞退基金過去之交易紀錄，從中分析個股成本、發現勞退基長期操作之投資模式，並藉此預測基金未來投資走向，甚至進場為反向對作或同向拉抬之行為，此除造成股票市場受人為干預而違反自由市場原則外，亦使勞退基金易受外資或法人狙擊，影響基金之操作與投資績效。從而，被告稱原告申請提供94年1 月1 日至97年6 月30日之該段期間資料雖屬過去資料，如予提供仍將侵害其權利、競爭地位及其他正當利益，尚屬有據，應認可採。
⒊雖原告以股票買賣僅係事實行為，不涉如何選股之專業
資訊，且股市瞬息萬變，過去資料參考性極低，市場訊息每人解讀亦不相同為由，並以市場三大法人、外資、投信及自營商每日均揭露個股交易買賣數量為例，主張系爭資訊之提供不致影響勞退基金運作云云。然查，原告上開主張顯然忽視被告長期持有且投資之個股具有高度重疊性之事實，並過度簡化事實與資訊之區分及其對股市之影響，難認可採。再者，市場三大法人目前雖每日揭露個股交易買賣數量，惟係以外資、投信、自營商等3 大類彙整性資料予以揭露，且個別外資或投信所揭露者僅係每日交易個股買進、賣出張數，此觀原告提出之三大法人買賣金額統計表、外資機構主要進出個股網頁資料即明（見本院卷第54-56 頁），故在機構數量甚多及揭露之資料非個別具體明確之情形下，個別機構之交易資料仍具有相當之隱密性，此與原告係要求被告單獨提供勞退基金買賣個股時間、盈虧及持股明細等資料，使市場上之交易者均得知悉勞退基金之交易情形，以致勞退基金之交易資料毫無隱密性可言，二者情況顯不相同，無從比附援用，是原告引據三大法人揭露交易買賣數量之例，主張提供系爭資訊無礙被告之權利、競爭地位及其他正當利益，亦無足取。
㈢關於原告請求提供系爭資料於公益有無必要部分：
⒈查原告主張系爭資料之提供於公益有必要，無非係以報
載勞退基金虧損，因勞退基金攸關廣大勞工權益，如涉不合商業常規之交易操作，為特定人護盤，而購買體質不佳或營運不佳之股票，影響勞工權益甚鉅，勞退基金具有高度公益性，人民更應享有知的權利為據。惟原告以報載勞退基金虧損即認其中恐有不合商業常規之交易操作，要屬臆測之詞，況若確有不法情事，亦應由檢察官偵查，尚非提供系爭資訊予原告查核。再勞退基金投資股上市、上櫃公司股票之獲利狀況，雖為廣大勞工所關注，然尚難認與公益有關，因此系爭資訊之提供非屬對公益有所必要，亦無為保護人民生命、身體、健康而有提供必要之情形。
⒉又被告於其全球資訊公開網站上定期公布每日國內委託
經營淨值、每半年終了後2 個月內公布自營股票部分已出清之投資標的、每半年終了後4 個月內公布前10大持股與債券名稱及比例、勞退基金運用情形報告（包括基金規模與收益、資產配置、國內股票投資比率表、國內委託經營各受託投信績效統計表）等勞退基金運用相關資訊，供民眾參閱，為原告所不爭執，並有被告提出之上開公布資訊在本院卷第73頁以下可參，是被告就不影響其權益或競爭地位之相關資訊予以公開，有助民眾了解勞退基金經營管理之狀況，即已符合政府資訊公開法第1 條揭示之保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督之立法目的，並落實政府資訊應主動公開之原則。
七、綜上所述，原告申請提供之系爭資訊既屬被告營業上秘密或經營事業有關之資訊，其提供將侵害被告之權利、競爭地位或其他正當利益，又非於公益有必要，亦無為保護人民生命、身體、健康而有提供必要之情形，是被告依政府資訊公開法第18條第1 項第7 款規定，以原處分函復原告不予提供，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述並所提之證據，經審酌後，認均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 7 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 吳慧娟法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 10 日
書記官 張正清