臺北高等行政法院判決
98年度訴字第873號98年11月19日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 高涌誠 律師
詹順貴 律師黃旭田 律師複 代理 人 林柏男 律師被 告 勞工保險局代 表 人 乙○○（總經理）住訴訟代理人 蔡順雄 律師
曹詩羽 律師陳怡妃 律師上列當事人間因政府資訊公開法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國98年3 月6 日勞訴字第0970034654號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為蔡吉安，訴訟中變更為羅五湖，嗣再變更為乙○○，已分據羅五湖、乙○○提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，皆核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國（下同）97年10月7 日檢具公開閱覽政府資訊申請書，向被告申請提供自93年1 月1 日至97年6 月30日，勞工保險基金（下稱勞保基金）有關個股股票買賣之持股明細與買賣時間紀錄、盈虧情況等資訊（下稱系爭資訊）。案經被告依政府資訊公開法第18條第1 項第9 款規定，以97年10月15日保財基字第09710533180 號函（下稱原處分）復不予提供。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠政府資訊以公開為原則，勞保基金投資之股票，是否有為
特定不良企業護盤，此涉及全國廣大勞工權益，更涉全體納稅義務人之權益（因未達最低保證收益率，將以國庫補貼），具高度公益性，不論係勞工或納稅義務人，均有知悉之權利，且政府資訊公開法第6 條、修正前之行政程序法第44條均規定以公開為原則。蓋現代民主國家，政府為人民透過選舉選出，並委託以統治權以管理、統治國家者，人民為國家真正之主權人，因此政府保有之資訊本質上為全體人民共有之「公共財」，自應提供給人民利用。再者，被委託行使統治權之政府對身為主權者之人民更有責任說明其決策過程、施政之經過及結果，以透過公開資訊方式讓人民能檢視及監督其施政有無違背民意，是否透明、公平，減少政府濫權，故人民對政府資訊有「知的權利」。政府資訊既以公開為原則，限制為例外，若無法律之限制，則均應公開。
㈡原處分未符行政明確性原則，對於構成要件之適用亦有錯誤：
⒈原處分對於提供持股明細將如何妨害其經營上正當利益
並未說明，對正當利益亦無必要之解釋，更遑論提供持股明細與妨害經營間之因果關係涵攝，原處分顯違行政明確性原則。
⒉依勞工保險條例第5 條第1 項前段規定並觀諸勞工保險
條例之章節名稱可知，股票買賣非被告經營範圍。被告以立法院審議通過之勞保局附屬單位預算中之損益表、投資利益分析表、國內外股票投資利益均列入表內，主張買賣股票確為其經營項目云云，然股票是否為被告經營項目，應以勞動基準法、勞工保險法等相關法規為認定基礎，立法院更非法律適用解釋機關，鈞院既為司法審判機關，自應依相關法律檢視被告有無權限從事股票買賣。
⒊參酌政府資訊公開法行政院版之立法說明，所謂公營事
業機構之有關資料，應限於涉及營業秘密之事項。所謂「營業」，係指以獲利為目的，反覆從事之社會經濟活動，而獲利當然係指創造盈餘，進而將盈餘收益分派予股東。然被告操作股票所獲之獲利，非但不能將此獲利據為己有，更無盈餘可分派予股東，益徵股票買賣操作並非被告之「營業項目」。
⒋縱買賣股票行為係屬「營業秘密」，惟單純之股票買賣
行為僅係事實行為，具專業知識或技術資訊者乃係「如何選股」，原告僅請求閱覽勞保基金投資股票持有明細等資料，並未要求被告說明選股方式，顯然不涉及營業秘密，僅係單純之事實說明，被告拒不提供，顯無理由。
⒌市場三大法人，外資、投信、自營商每日均揭露個股交
易買賣超數量，若單純股票買賣行為係營業秘密，則何以上開三大法人有揭露之義務，且未因此而受有影響。訴願決定雖謂三大法人機構數量甚多，個別機構之交易之資料仍具相當隱密性云云。惟此顯不足採，蓋個別機構對於個股之買賣超均有公布，僅係統計是否費時，然在電腦作業之下，統計之成本甚為低廉，根本無訴願決定書所謂相當隱密性可言。
⒍勞保基金涉及廣大勞工權益，影響社會大眾權益甚鉅，
顯涉及重大公益，被告94年1 月1 日至97年6 月30全部持股明細拒不提供，被告一面全部拒不提供，一面謂無黑箱作業，未免矛盾。被告對於政府資訊公開法第18條第1 項第9 款後段「但對公益有必要者，得公開或提供之」亦未置一詞，足徵被告疏於裁量，顯有裁量怠惰情形，原處分應予撤銷。
㈢勞工保險條例第67條第1 項係列舉規定，基金運用範圍並
未有股票買賣，被告辯稱其法源依據為「勞工保險基金管理及運用辦法」（下稱基金管理及運用辦法），惟該辦法不僅授權依據有所疑義，且有違法律明確性原則及授權明確性原則，非被告得從事股票買賣之法源依據：
⒈勞工保險條例第67條第2 項前段既規定勞保基金僅得用
於同法條第67條第1 項之項目及保險給付支出，可徵勞工保險條例第67條第1 項屬列舉事項，應從嚴解釋，且同項第5 款所謂「政府核准有利於本基金收入之投資」，其風險等級、運用安全性審酌、正當性與目的性等，均應與前4 款具有相同性質或內涵，非謂一經政府核准，即可恣意使用。第67條第1 項前4 款之資金運用，「投資風險」極其有限，其權利（即債權）並不因景氣衰退而減少其債權得請求之金額，具有「保本」性，公債、庫券及存放於金融機構等更是穩健之運用方式。反觀股票之價值，如遇景氣衰退或公司營收衰退，將產生重大之「投資風險」，性質上不具「保本」性。故同項第
5 款所謂「政府核准有利於本基金收入之投資」，應與前4 款具相同性質之運用方式。如欲從事高風險之運用，如：期貨或選擇權等，即應於勞工保險條例中增列，以具體特定之文義規範低風險之運用行為，對於高風險之運用卻以抽象不確定之文義授權之，造成該嚴格規範的卻不嚴格規範，此豈不本末倒置。
⒉再者，基金管理及運用辦法非勞保基金之運用法源依據
，故將勞保基金從事股票買賣、期貨運用，有違勞工保險條例第67條第2 項前段之規定：
⑴依基金管理及運用辦法第1 條、第5 條第4 款、第8
款、第10款規定意旨，所謂「權益證券」、「有價證券出借交易」，是否可包含股票買賣，被告誠有說明之必要。又所謂「權益證券」如係指所謂之「權證」，則其性質上為期貨，風險顯與勞工保險條例第67條第1 項前4 款迥異，益徵第5 款之運用，正當性與目的性應與前4 款相若。
⑵勞工保險條例第67條第2 項係授權中央主管機關訂定
「管理辦法」，而非對「運用範圍」為補充增列。勞工保險條所謂之「運用」，係指對於勞工保險基金積極增加孳息之處分方式，性質上涉及投資項目及範圍，而勞工保險條例所謂「管理」，係指勞工保險基金之行政作業及操作方式規範，性質上屬不涉投資項目，非以增加孳息為其目的，兩者在目的上有顯著不同。
⑶又依勞工退休基金收支保管及運用辦法第6 條規定，
可徵「運用」才是涉及投資項目及範圍。勞工保險條例第67條第1 項、第2 項既分別使用「運用」、「保管」等不同文字，基金管理及運用辦法既未獲法律授權得訂定「投資項目」或「投資範圍」。勞保基金依勞工保險條例第67條第2 項前段，既規定「勞工保險基金除作為前項運用及保險給付支出外，不得移作他用或轉移處分」，則基金管理及運用辦法第5 條規定得運用之項目，均已違反勞工保險條例第67條第2 項，從事股票買賣既非勞工保險條例所許，則當然非屬被告經營業務。
⑷縱勞工保險條例之「管理」與「運用」文義相當，未
刻意區隔兩者不同，然如前所述，勞工保險條例第67條第1 項前5 款之運用，其投資風險等級、運用之正當性及目的性，應與同項前4 款相若。股票買賣既與同項前4 款性質迥異，基金管理及運用辦法第5 條之訂定，顯有裁量逾越之違法，依勞工保險條例第67條第2 項，違法之行政命令自不得作為法源依據，故依勞工保險條例第67條第2 項，勞保基金不得從事股票買賣。
⒊退而言之，即使基金管理及運用辦法其法源無誤，然勞
工保險條例第67條第1 項第5 款仍有違法律明確性原則及授權明確性原則：
⑴法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為
一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則，迭經大法官會議解釋在案。
所謂「有利」於本基金收入之投資，不僅內容廣泛，對於投資之報酬率、風險等級評估、閉鎖期間、損失底限（停損）、目的性及正當性等，均無法從「有利」之文義加以理解，更使司法無從審查。
⑵再者，如授權主管機關訂定法規命令補充，就授權之
目的、範圍及內容均應明確規定，方符授權明確性原則。勞保基金從事「有利」於基金收入之投資，其投資目的、投資風險、投資金額、投資範圍及內容，均未於勞工保險條例明確規定，顯係「空白授權」，於法有違。
㈣訴願決定另謂勞保基金屬長期經營，買進賣出皆以逐步小
量方式操作，所需時間較久，而外資基於套利操作，屬短期投資，賣超金額龐大，公布持股明細及購買日期等細項紀錄，勞保基金無疑處於長期劣勢云云：
⒈認定事實應依憑證據，採認為事實之證據更須具備相當
之證明力始足當之，斷不能以單純之臆測為事論認定之判斷。
⒉被告既未提供持股明細及購買日期等細項紀錄，訴願機
關如何知曉「勞保基金屬長期經營」；況且所謂「長期經營」是否因護盤導致虧損連連，致不得不「長期套牢」。訴願決定對「長期套牢」如何排除，而得出「長期經營」之結論未置一詞，恐係將長期套牢與長期經營混為一談。訴願機關認定事實未依證據，流於主觀臆測，又訴願機關既未統計外資買賣日期之細項紀錄，逕而推論外資屬「短期投資」，實屬率爾臆測，更無法推論出勞保基金不宜公布每日交易資料之結論。
㈤被告入口網站內所設置之政府公開資訊及財務公開資訊，
並未有原告請求之資訊，原處分謂上開入口網站已有助原告之暸解，顯有違誤：
⒈原告係請求94年1 月1 日至97年6 月30日間，勞保基金
有關個股股票買賣之持股明細與買賣時間紀錄、盈虧情況。原告上開請求，係為暸解勞保基金是否有影響上市上櫃公司股價下跌之新聞後，仍購買該公司股票，致有圖利特定人之嫌。
⒉被告謂該局全球資訊網站上已定期公布勞保基金之資訊
，如：前10大持股與債券比例、委託經營績效統計表、自行經營部分已處分出清之股票投資標的及年度基金運用等等。然勞保基金之前10大持股，並未有購買日期，僅有持股類別之比例（如金融、電子、航運等各百分比），並未公布之持股明細，根本無從知悉被告之持股，難謂非黑箱作業。
⒊再者，委託經營績效統計表、自行經營部分已處分出清
之股票投資標的及年度基金運用，均未有持股明細與購買日期之細項紀錄，既未有持股明細，如何能證明上開公布收益事項係屬正確，更遑論上開公布事項，並未有原告請求之資訊，仍無助於原告暸解勞保基金有無圖利特定人士。
㈥被告辯稱勞保基金係長期操作、公布3 個月前（甚至是3
年前）之持股買賣明細將遭受其他資金狙擊云云，惟原告迄今未提出任何證據以證其說，僅為主觀之臆測，被告主張更經原告出具相關證據逐一駁斥，依改制前行政法院61判字第70號判例意旨，被告主張不得採為裁判基礎。且若勞保基金持股已出清或已下市成為壁紙，如何遭受其他資金狙擊、為何不能提供予原告、不論持股是否已出清、不問買入日期距申請日多久，被告一概不准提供予原告，顯有怠於裁量之明顯違法。更遑論股市瞬息萬變，過去資料參考性極低，股價是反應將來之評價。倘真有狙擊一事，亦僅為特定個股，蓋市場上並無特定人士有此等足夠之資金，若僅是持股中之少數一兩檔股票遭狙擊，持股可能產生之虧損仍小於報載勞退基金之鉅額虧損，本於公益衡量，人民知的權利不應遭排除。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對於原告97年10月7 日的申請，應作成准許提供94年1 月1 日至97年6 月30日（按原告申請時請求提供93年1 月1 日至97年6 月30日之系爭資訊，訴訟中減縮為請求被告提供94年
1 月1 日至97年6 月30日之系爭資訊）勞保基金有關個股股票買賣之持股明細與買賣時間紀錄、盈虧情況的處分。
四、被告則辯以：㈠依基金管理及運用辦法第4 條第5 款、第5 條第1 項第4
款規定，勞保基金依法得投資權益證券。另依政府資訊公開法第18條第1 項第9 款規定、法務部95年4 月25日函釋意旨，及政府資訊公開法第6 條之立法理由，勞保基金之投資經營有關資料，如公開或提供將妨害本基金投資經營上之正當利益時，被告得依政府資訊公開法第18條第1 項第9 款規定不予提供。蓋勞保基金投資之標的於被告員工間係屬業務機密不得對外洩密，原告要求提供系爭資訊，顯係要被告提供經營事項之業務機密，且公布基金持股明細會使基金造成損害之虞：
⒈依國家金融安定基金設置及管理條例第1 條、第4 條第
1 項第2 款、第8 條第1 項第1 款、第16條規定，勞工退休基金為國家金融安定基金可運用來源之一，於國家金融安定基金設置及管理條例第8 條規定之情勢時得動用基金於證券集中交易市場或證券商營業處所買賣有價證券，且獲悉操作計畫之人應行保密，違反保密義務者得處7 年以下有期徒刑，併科新臺幣1 千萬元以下罰金。
⒉政府基金之交易持股，常為市場預期政府多空態度之指
標，由於臺灣股票市場屬淺碟型市場，易受短線消息及籌碼面之影響，若基金公佈持股明細，勢必對基金中持有較大部位之個股造成股價上一定之衝擊。
⒊投資股票常以技術分析作為鑑往知來之主要工具之一，
而技術分析簡單來說就是以手中所有的歷史資料作為樣本，觀察以價、量構成之移動平均線之位置，來判斷未來指數或個股股價之走勢。勞工保險基金屬長期投資性質資金，投資股市採取穩健操作策略，由於規模龐大，為避免大進大出影響市場，或引發投資大眾及媒體對政府基金不必要之揣測，進出個股均需花費較長之時間；因此，若將持股明細及買賣時點等資訊公開，雖為過往資料，惟含括之時間甚長，易為有心人士從中分析勞保基金持有個股之成本並發現基金長期操作之投資邏輯，並藉此預測基金未來投資之走向，將影響本基金操作，損害勞工權益。
㈡政府基金之交易持股明細資料，常為市場預期政府多空態
度之指標，如公布個股股票買賣之持股及時間等交易明細，除易引發市場不當之揣測外，恐將淪為有心人士炒作之工具，將對市場交易秩序或其他相關事項產生重大影響。
原由如下：
⒈政府基金規模大，持有的多為權值股，且買進賣出皆以
逐步小量方式操作，所需時間較久，若公布持股明細及購買日期等細項紀錄易為市場（外資、投信、自營商）狙擊，長期將處於不利地位。勞保基金係全體勞工所有，其運作績效和盈虧，直接攸關廣大勞工之生存權益、生活保障及社會安全。故被告基於善良管理人之義務，若將基金相關操作資訊鉅細靡遺公開化，並無法達到保障全體勞工權益之目標。
⒉另原告謂單純之買賣股票行為僅係事實行為，具專業知
識或技術資訊者係「如何選股」，然原告要求提供勞保基金投資股票持有明細等資料，衡諸事理及事實，此等明細等資料，包含基金所投資之對象、金額、股數，實已涉及如何選股之專業知識或技術資訊在內。且原告既認「如何選股」係屬「營業秘密」，惟又認「可知如何選股之資料」（即明細等資料）非為「營業秘密」，前後認知顯有矛盾。又市場三大法人目前雖每日揭露個股交易買賣超數量，惟係以外資、投信、自營商等三大類彙整性資料揭露，在其機構數量甚多之狀況下，個別機構交易之資料仍具相當之隱密性，與政府基金之性質有極大之差別，故本基金不宜公布每日交易資料，以免影響市場交易秩序，而損及勞工權益。
⒊再者，依基金管理及運用辦法第2 條第2 項、會計法第
2 條、審計法第4 條規定，被告已接受行政院主計處、監察院審計部及勞工保險監理委員會之監督查核，並力行內部自行查核，具完善之外部監督及內部稽核機制，且立法院可對本基金及其他政府基金之管理、績效、公開程度等加以立法並進行監督，並非如原告所指不受人民監督與黑箱作業。
㈢依臺灣集中保管結算所股份有限公司辦理有價證券信託帳
簿劃撥作業配合事項第12條、勞工退休金條例退休基金資金運用作業要點第6 點第1 項規定可知，權益證券係指公司籌措長期資金之工具，同時也是投資人對公司表徵所有權之金融憑證，一般包含普通股、特別股等；上市、上櫃之股票、現金增資股票即為權益證券之種類。
㈣依證券交易法第157 條第1 項規定6 個月內之買進賣出為
短期持有；勞保基金投資股票標的之流動性明顯低於其他投資人，亦可證明勞保基金係長期持有：法規未明確對長期、短期持有股票為定義。惟證券交易法第157 條第1 項對於董事、監察人、經理人等之短線獲利有公司得行使歸入權之規定，故6 個月內之買進賣出依前開條文之規定即為短期持有。經被告整理97年至98年上半年勞保基金出清之個股持有時間，最長之持股期間為9 年10個月，每股平均之持有時間為5.58年，持股超過5 年之股票占7 成，足證勞保基金投資股票確實長期持有。
㈤基金個股股票之持股明細、買賣之時間記錄涉營業上秘密
，如公開會影響基金之操作；被告已於全球資訊公開網站上定期公布基金財務限制公開以外之相關資訊，按「政府資訊中若含有限制公開或不予提供之部分，並非該資訊之全部內容者，政府機關應將限制公開或不予提供之部分除去後，僅公開或提供其餘部分，此即所謂之『分離原則』，爰為第2 項之規定。」此即為政府資訊公開法第18條第
2 項之分離原則：⒈依被告經立法院審議通過之勞工保險局附屬單位預算（
營業部份審定表）中之損益預計表、投資利益分析表，基金之投資利益、國內外股票之投資利益均列入表內，足證買賣股票確為被告之經營項目。投資買賣股票其實等同商場上之買賣商品行為，對於商品之進貨價格及製造成本等均為商業機密，即便是以往的進出貨價格，絕無可能會讓對手或第三人知悉。
⒉商場上的競爭並不在於知道對手欲買進或賣出何種商品
，而係在乎對手為何買進或賣出，也就是要了解對手之經營心態或投資模式，故基金公布已出清股票名稱，並不會被狙擊，因對手並不了解買進或賣出之思維模式，惟如進而公佈明細資料，即可從股票技術分析與基本面分析了解到基金投資股票之選股投資邏輯，進而對基金產生不利影響。承前所述，勞保基金係長期持有股票，如公佈買進賣出之明細資料，即可一窺勞保基金過去與現在的操作，具有極高之相關性。
⒊勞保基金個股股票之持股明細、買賣之時間記錄涉營業
上秘密，如公佈易為有心人士從中分析勞保基金持有個股之成本並發現基金長期操作之投資邏輯，並藉此預測基金未來投資之走向，將影響本基金操作，損害勞工權益。原告提出三大法人（即自營商、投信、外資及陸資）買賣金額統計表，所公布之資料皆屬彙整性揭露（外資共計7319家彙整揭露、投信共計39家彙整揭露、自營商共計89家彙整揭露），並非各家揭露。與勞保基金單一機構公布資訊之性質極不相同，因三大法人個別機構家數眾多，單一機構之個別交易情形仍具相當隱密性，尚非如原告所稱「三大法人有揭露之義務且未因此而受影響」，原告自不能以三大法人之買賣金額統計表（彙整資料）請求被告提供系爭資訊。股票市場因交易對象不公開，各交易者之持股內容、交易價格皆得隱蔽，市場上之其他交易對手（外資、法人、個人）皆無公開上述資料（交易明細、進出時點、價位及數量），勞保基金一旦公開，無疑處於不利地位，不僅增加基金操作難度，亦失去保障勞工之本意。
⒋被告於全球資訊公開網站上已主動定期公布基金財務相
關資訊，含每日委外操作之淨值，每月基金各項投資運用項目金額比例、股票投資類股配置金額比例及委託經營績效；每半年公布自營已出清股票標的、前10大持股持債及比例，並於每年公布基金年度財務報表及年度業務資訊，包含基金淨值、整體運用績效、資產配置項目與比例等資訊，供民眾參閱，皆不涉及投資標的之買入時點、賣出價格及操作邏輯，不致受市場狙擊。是以，不影響基金操作之個股交易明細以外之資訊皆已主動公開，實符合政府資訊公開法第18條第2 項之分離原則。
㈥市場狙擊政府基金已有前例，被告拒絕提出原告要求提供
之資料，顯屬有據：若被告公布持股明細及購買日期等細項紀錄易為市場（外資、投信、自營商）狙擊，明顯之例子即為90年行政院國安基金遭監察院糾正一案，89年11月16日國安基金遭特定券商對作，套取暴利，並傳言該事件係因國安基金參與操盤人員勾結市場派人士，洩漏基金進場買賣時點及部位所致，使國庫蒙受損失，足證被告所稱公佈資料會遭市場狙擊，並非無據。
㈦原告提出銓敘部訴願決定書主張銓敘部訴願審議委員會即
認公務人員退休撫卹基金管理委員會拒不提供係無理由，撤銷原處分責成另為適法之處分等語云云；惟查：該訴願決定係認原處分機關並未給予明確之准駁決定，原處分內容亦未詳列事實、理由…無首長署名、簽章，難謂合法適當，並非原告所稱銓敘部訴願審議委員會即認公務人員退休撫卹基金管理委員會拒不提供係無理由，原告之主張顯有誤會。綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤，為此求為判決駁回原告之訴。
五、按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」、「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」、「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。
」政府資訊公開法第1 條、第5 條、第18條第1 項第9 款定有明文。依上開規定可知，為保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，固賦予人民有申請提供政府資訊之權，惟人民知的權利之保障並非全無限制，政府資訊亦非一律公開，此觀第18條之規定即明。蓋政府資訊之公開與限制公開，二者範圍互為消長，如限制公開範圍過大，勢將失去政府資訊公開法制定之意義，然公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私，因此政府資訊公開法第18條第1 項第9 款明定公營事業機構經營有關資料之公開或提供將妨害其經營上之正當利益者，應限制公開或不予提供，其立法理由亦明揭「政府機關於職權範圍內作成或取得公營事業機構經營之有關資料，往往涉及其營業上秘密，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者，自應限制公開或不予提供；惟如對公益有必要者，則不在限制範圍。」是以，依政府資訊公開法第18條第1 項第9 款規定限制公開或不予提供者，即須符合下列3 要件：⒈屬公營事業機構經營有關之資訊；⒉公開或提供資訊將妨害其經營上之正當利益；⒊無該款但書所列情事。
六、本件原告申請被告提供自93年1 月1 日至97年6 月30日，勞保基金有關個股股票買賣之持股明細、買賣時間紀錄、盈虧情況等資訊；被告則以系爭資訊屬其經營之有關資料，如予提供將妨害其經營上之正當利益，依政府資訊公開法第18條第1 項第9 款規定拒絕提供。綜合兩造上述之主張，可知本件主要爭執在於：買賣股票是否屬勞保基金運用之項目？系爭資訊是否屬被告經營之有關資訊？系爭資訊如予提供有無妨害被告經營上之正當利益？原告請求提供系爭資訊於公益有無必要？
七、經查：㈠關於買賣股票是否屬勞保基金運用之項目及系爭資訊是否屬被告經營之有關資訊部分：
⒈按行為時勞工保險條例第67條規定：「（第1 項）勞工
保險基金，經勞工保險監理委員會之通過，得為左列之運用：對於公債、庫券及公司債之投資。存放於公營銀行或中央主管機關指定之金融機構。自設勞保醫院之投資及特約公立醫院勞保病房整修之貸款；其辦法，由中央主管機關定之。對於被保險人之貸款。政府核准有利於本基金收入之投資。（第2 項）勞工保險基金除作為前項運用及保險給付支出外，不得移作他用或轉移處分；其管理辦法，由中央主管機關定之。……」又行政院勞工委員會依上開勞工保險條例第67條第2項授權，訂定「勞工保險基金管理及運用辦法」，其第
2 條規定：「（第1 項）勞工保險基金之管理及運用，由勞工保險局（下稱勞保局）辦理，其運用並得委託專業投資機構經營之。（第2 項）本基金之投資運用及前項委託有關事項，由勞保局擬訂，經勞工保險監理委員會審議通過後，報請中央主管機關核定。」第4 條規定：「本基金之運用範圍如下：對於公債、庫券及公司債之投資。存放於公營銀行或中央主管機關指定之金融機構。自設勞保醫院之投資及特約公立醫院勞保病房整修之貸款。對於被保險人之貸款。政府核准有利於本基金收入之投資。」第5 條第1 項規定：「本基金投資於前條第5 款規定之政府核准有利於本基金收入者，包括下列各款情形：……國內外證券集中交易市場、店頭市場交易或承銷之權益證券。……」⒉依上開規定，勞保基金之管理及運用由被告辦理；為政
府核准有利於該基金收入之投資，乃勞工保險條例明定之勞保基金運用範疇；而投資國內外證券集中交易市場、店頭市場交易或承銷之權益證券，又為基金管理及運用辦法第5 條揭示之政府核准有利於基金收入之情形，故勞保基金依法得投資權益證券，應屬至明。而學理上權益證券係指公司籌措長期資金的工具，同時也是投資人對公司表徵所有權的金融憑證，一般可分為普通股與特別股兩種（見本院卷第114-116 頁），準此股票自屬權益證券之一種，因此投資買賣股票即為被告經營項目，原告請求提供之系爭資訊係屬被告經營之有關資訊，堪可認定。
⒊原告雖否認系爭資訊為被告經營之有關資訊，並主張勞
工保險條例第67條第2 項規定授權不明確，非基金管理及運用辦法之授權依據，且基金管理及運用辦法就授權事項「管理」以外之基金「運用」為規定，亦逾越法律授權云云。然查：
⑴基金管理及運用辦法第1 條已揭示該辦法係依勞工保
險條例第67條第2 項規定所制訂；另勞工保險條例第67條第2 項規定：「勞工保險基金除作為前項運用及保險給付支出外，不得移作他用或轉移處分；其管理辦法，由中央主管機關定之。……」明揭勞保基金之運用範圍僅限於同條第1 項所定5 款事項及保險給付，而該基金可作為政府核准有利於基金收入之投資使用，又為該條例第67條第1 項第5 款所定之運用事項，故勞工保險條例第67條第2 項為基金管理及運用辦法之授權依據，該辦法第4 條第5 款及第5 條第1 項第4款 規定勞保基金可投資買賣股票，並未逾越法律之授權，且勞工保險條例第67條第2 項已明定係就勞保基金之管理辦法授權中央主管機關訂定，亦無授權不明確之情事。
⑵再勞工保險條例第67條乃係就勞保基金之運用而為規
定，此由其第1 項明文規定得運用該基金之5 種事項，暨第2 項前段就基金運用範圍加以界定，明定除作為第1 項運用及保險給付支出外，不得移作他用或轉移處分，即可得悉；並參以基金之「管理」與「運用」，實為一體二面，二者非毫不相涉，是該條第2 項中段雖規定「其『管理』辦法，由中央主管機關定之。」但不應拘泥於其文義，應認凡屬勞保基金之管理及運用之細節性、技術性之事項均屬授權範圍。基金管理及運用辦法第5 條就勞工保險條例第67條第1 項第5 款「政府核准有利於本基金收入之投資」所指情形之細節性事項加以規定，尚無逾越法律之授權，原告採狹義解釋，主張該辦理就授權事項「管理」以外之「運用」為規定，逾越法律授權云云，尚無足採。
⑶另原告稱勞工保險條例第67條第1 項前4 款規定之運
用範疇均具有投資風險低之保本性質，第5 款規定應從嚴解釋，不包括投資風險大且不具保本性質之股票買賣乙節，核與勞工保險條例第67條第1 項所定5 款各為獨立運用項目之規定並不相符，是原告上開主張，洵非可採。
㈡關於系爭資訊如予提供有無妨害被告經營上之正當利益部分：
⒈查被告稱勞保基金投資之股票均長期持有，97年至98年
上半年勞保基金出清之個股持有時間，最長為9 年10個月，平均每股之持有時間為5.58年，持股超過5 年之個股佔7 成；另勞保基金97年底所持有之股票，至98年7月底仍有8 成以上繼續持有，與96年底相較，至98年7月底仍持有者達8 成以上，平均而言，基金長期持有達10年以上之股票有6 成等情，已據被告提出臺灣集中保管結算所份有限公司98年11月11日保結投字第0980095412號函及所附之86年7 月至98年7 月間之保管帳戶客戶餘額表，以及被告依上開資料製作之附件13至附件16為證，足認被告上開所陳，非屬無據，堪可採認。
⒉被告既係長期持投，且依前揭保管帳戶客戶餘額表所載
，勞保基金投資之個股重疊性高，持有者又多為權值股，因此若將個股買賣時間、盈虧及持股明細予以公開，縱為過往資料，仍易使有心人士藉由一窺勞保基金過去之交易紀錄，從中分析個股成本、發現勞保基長期操作之投資模式，並藉此預測基金未來投資走向，甚至進場為反向對作或同向拉抬之行為，此除造成股票市場受人為干預而違反自由市場原則外，亦使勞退基金易受外資或法人狙擊，影響基金之操作與投資績效。從而，被告稱原告申請提供94年1 月1 日至97年6 月30日之該段期間資料雖屬過去資料，如予提供仍將侵害其權利、競爭地位及其他正當利益，尚屬有據，應認可採。
⒊雖原告以股票買賣僅係事實行為，不涉如何選股之專業
資訊，且股市瞬息萬變，過去資料參考性極低，市場訊息每人解讀亦不相同為由，並以市場三大法人、外資、投信及自營商每日均揭露個股交易買賣數量為例，主張系爭資訊之提供不致影響勞退基金運作云云。然查，原告上開主張顯然忽視被告長期持股且投資之個股具有高度重疊性之事實，並過度簡化事實與資訊之區分及其對股市之影響，難認可採。再者，市場三大法人目前雖每日揭露個股交易買賣數量，惟係以外資、投信、自營商等3 大類彙整性資料予以揭露，且個別外資或投信所揭露者僅係每日交易個股買進、賣出張數，此觀原告提出之三大法人買賣金額統計表、外資機構主要進出個股網頁資料即明（見本院卷第74-76 頁），故在機構數量甚多及揭露之資料非個別具體明確之情形下，個別機構之交易資料仍具有相當之隱密性，此與原告係要求被告單獨提供勞保基金買賣個股時間、盈虧及持股明細等資料，使市場上之交易者均得知悉勞保基金之交易情形，以致勞保基金之交易資料毫無隱密性可言，二者情況顯不相同，無從比附援用，是原告引據三大法人揭露交易買賣數量之例，主張提供系爭資訊無礙被告之權利、競爭地位及其他正當利益，亦無足取。
㈢關於原告請求提供系爭資料於公益有無必要部分：
⒈查原告主張系爭資料之提供於公益有必要，無非係引據
媒體資料以勞保基金巨額虧損，攸關數百萬名勞工權益，為揭弊及保障人民知的權利為據。惟原告以媒體資料載述勞保基金虧損即認其中恐有勾結、圖利及炒作股票等弊端，要屬臆測之詞，況若確有不法情事，亦應由檢察官偵查，尚非提供系爭資訊予原告查核。再勞保基金投資股上市、上櫃公司股票之獲利狀況，涉及勞工權益，固為勞工所關注，然尚難認與公益有關，系爭資訊之提供自非於公益有必要。
⒉又被告於其全球資訊公開網站上定期公布勞保基金財務
相關資訊，含每日委外經營淨值、每月基金各項投資運用項目金額比例、股票投資類股配置金額比例及委託經營績效、每半年自營已出清股票標的、前10大持股持債及比例，並於每年公布基金年度財務報表及年度業務資訊，包含基金淨值、整體運用績效、資產配置與比例等資訊，供民眾參閱，為原告所不爭執之事實，並有被告提出之上開公布資訊在本院卷第92-105頁可參，是被告就不影響其權益或競爭地位之相關資訊予以公開，有助民眾了解勞保基金經營管理之狀況，即與政府資訊公開法第1 條揭示之保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督之立法目的，以及政府資訊應主動公開之原則無違。
八、綜上所述，原告申請提供之系爭資訊既屬被告經營之有關資料，其公開或提供將妨害被告之正當利益，又非於公益有必要，被告未適用政府資訊公開法第18條第1 項第3 款及第9款但書之規定，尚無裁量怠惰可言。另原處分已詳細載明否准原告申請之理由及其法令依據，亦無原告所指違反行政行為明確性之違法情事。故被告依政府資訊公開法第18條第1項第9 款規定，以原處分函復原告不予提供，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述並所提之證據，經審酌後，認均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 7 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 吳慧娟法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 10 日
書記官 張正清