臺北高等行政法院判決
98年度訴字第887號99年4月21日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 郭美春 律師
陳敬穆 律師被 告 內政部代 表 人 乙○○(部長)訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間建築法事件，原告不服行政院中華民國98年3 月16日院臺訴字第0980082654號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、被告機關代表人於起訴時為廖了以，訴訟繫屬中變更為乙○○，業經具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告因中信建築物公共安全檢查有限公司（下稱中信安檢公司）擬聘其擔任建築物公共安全檢查專業檢查人，乃交由中信安檢公司於97年8 月27日提出申請書、身分證影本、切結書、建築物公共安全檢查專業人員講習結業證書（下稱講習結業證書) 影本等書件，向被告申請准予核發建築物公共安全檢查專業檢查人認可證( 下稱專業檢查人認可證）。被告以97年10月2 日內授營建管字第0970807883號函（下稱原處分）覆略以：原告原領取之建築物公共安全檢查專業檢查人認可證（認可證字號：93B0000000，下稱原認可證），因原告有違反建築法第77條第5 項內政部所定有關檢查簽證事項之規定，情節重大之情形，經臺北市政府工務局之報請，已據被告以94年2 月2 日台內營字第09400813672 號函予以廢止，原告此次申請認可證仍檢附原認可證當初申請時之同一講習結業證書，因原認可證既經廢止，原告應重新參加被告舉辦之建築物公共安全專業檢查人講習，加強檢查能力，以維公共安全，不得再持原講習結業證書申請專業檢查人認可證等語，而駁回所請，並檢還申請書及提出之證件。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件訴訟。
三、原告主張略以：㈠被告要求原告應重新參加其舉辦之建築物公共安全專業檢查
人講習，始得申請專業檢查人認可證云云，顯有違建築物公共安全檢查專業機構與人員認可基準（下稱建物公安檢查機構人員認可基準）之規定，當然違背法令：
⒈建物公安檢查機構人員認可基準係依建築法第77條第5 項
、建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第1 條、第3 條第
2 項授權所訂定之行政命令，被告核發專業檢查人認可證應遵循建物公安檢查機構人員認可基準之相關規定，始符法制。
⒉依建物公安檢查機構人員認可基準第2 、3 點規定，只要
專業檢查人符合該基準第2 點規定之資格，並依第3 點申請專業檢查人認可，被告即應准予認可專業檢查人資格。⒊被告對於原告符合建物公安檢查機構人員認可基準第2 點
規定，所附申請書件符合同基準第3 點規定等情均未爭執；該基準第3 點規定內容僅為臚列申請許可證時應具備之資格與文件，並無規定提及「認可如經廢止後，專業檢查人應依本基準第3 點規定參加建築物公共安全專業檢查人講習，取得結業證書…」更無要求認可遭廢止之專業檢查人應再參加講習之義務，詎被告不僅無視上開基準僅針對細節性、技術性之事項規範之，甚且一再曲解規定內容，恣意擴張行政機關權限，以此強要原告重新參加講習，課予法令所無之限制，妨害原告行使權利，上開要求並無法律授權與依據，已嚴重違司法院大法官會議釋字第367 號及第394 號解釋意旨與建物公安檢查機構人員認可基準授權規範範圍，其理至然。
⒋故被告受理原告申請核發專業檢查人認可證，經審核原告
資格符合建物公安檢查機構人員認可基準第2 點規定，所附書件亦符合該基準第3 點之規定（原告原領之原結業證書未經撤銷，仍合法有效），即應准予認可。被告遽認原告應加強檢查能力，需重新參加被告舉辦之講習云云，否准原告所請；實則，建物公安檢查機構人員認可基準並未授予被告於申請認可證時，有實質審核之職權，此觀諸該基準各點均無相關規定自明。且被告質疑原告專業檢查人之專業技能，係因原告之前執行業務時曾發生錯誤，惟錯誤之發生原因數起，能否因此據以認定原告欠缺專業檢查能力，尚有可議，且被告已逾其行政裁量範圍。
㈡被告自承自92年8 月16日起，即未曾舉辦任何建築物安全專
業檢查人講習。是以，被告要求原告重新參加講習，欠缺法律授權，已如前述，況被告自92年起即未辦理任何講習，現竟要求原告參加講習始得申請許可證，無疑變相阻礙原告行使依法申請之權利，實際上已對原告工作權設定不當限制，有違誠實信用原則（最高法院82年台上字第1654號判決意旨參照）；且依被告網站公佈之公共安全專業檢查機構查詢資料可知，其他專業檢查人違規情節更甚原告，而仍在執業，且之前亦無要求重新申請專業認可證之申請人須再次參加講習始可准予認可之案例，可證被告要求原告重新參加被告未舉辦之講習，等同不讓原告繼續執業，對原告所為裁量顯有過重，無異於剝奪原告之工作權。
㈢原處分以行政命令限制原告認可證之申請，亦有違法之處：
⒈按司法院大法官釋字第443 號解釋意旨，對於性質上屬於
限制人民基本權利事項，如法律並未設有任何具體明確授權行政機關訂定之明文，更無行政院得委由內政部訂定辦法之規定；又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章，司法院大法官釋字第524 號解釋意旨亦有明文。
⒉復按司法院大法官釋字第394 號解釋，建築法第15條第2
項概括授權訂定營造業管理規則；此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範；至於對營造業者所為裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰和構成要件與法律效果，應由法律定之。法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則之意旨。
⒊按司法院大法官釋字第367 號解釋，如法律之授權涉及限
制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。
⒋依上開大法官會議解釋意旨，未經法律具體明確授權，而
逕行訂定對營造業者裁罰性行政處分之構成要件及法律效果，與憲法保障人民權利之意旨不符，應停止適用；惟建物公安檢查機構人員認可基準之母法建築法並未有轉授權之規定，孰料被告於建築法未有轉委任授權之規定下，竟再以建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第3條第2項授權被告所屬營建署訂定建物公安檢查機構人員認可基準，顯有以發布行政規則替代法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令之違誤，核與上述大法官會議解釋意旨不符，是以，建物公安檢查機構人員認可基準是否已具備合法有效之要件，已非無疑。
⒌縱認建物公安檢查機構人員認可基準已屬法律授權行政機
關訂定行政命令，行政機關再依據此行政命令授權下級機關訂定之行政規則，其法律授權正當性已然稀釋，是否符合大法官會議釋字意旨、法律保留原則及授權明確性並非無疑，已如上述。退步言之，縱令肯認被告所屬營建署得制訂建物公安檢查機構人員認可基準，參酌上述大法官會議釋字意旨，該基準僅能針對法律執行基本之細節性、技術性事項予以規定，於母法未有明確授權下，自不得以此基準課予人民裁罰性之行政處分而限制人民之自由權利，應屬至明之理。是本件被告所為否准原告專業檢查人認可證之申請，依舉重明輕之法理，亦應以法律或經法律授權之行政命令有限制規定者為限，被告徒憑其主觀認定，要求原告應重新參加其舉辦之專業檢查人講習，不得再持原結業證書重新申請系爭專業檢查人認可證，而駁回所請，乃屬當然違背法令。
㈣至於被告所提依建築法第91條之2 規定廢止認可證，其法律
效果應為原認可證之有效期間內不許再為申請，待期間過後仍應許其申請：
⒈按行政程序法第125 條規定，合法行政處分經廢止後，自
廢止時或廢止機關指定較後之日起，失其效力；又按建物公安檢查機關人員認可基準第3點第3項規定，認可證有效期限為3 年，專業檢查人應於期限屆滿前，向中央主管建築機關申請換發認可證；原告之原認可證為合法之授益行政處分，存續期間為3 年，雖該原認可證經廢止，自應指遭廢止之日起至原存續期間末日止，原告均不得執行相關業務，此乃附期限之行政處分效力使然，惟建築法並無類似道路交通管理條例第35條「於特殊狀況下有終身不得再考領駕照」之規定，按法無禁止即應准許之解釋，應認建築法並不禁止於廢止效力屆滿後得為重新申請，故原認可證廢止並無使原告終身申請資格遭到剝奪之效力，亦未限制原告於原認可證期限屆至後重新申請之權利。原告於原認可證期限屆至後，重新檢附文件提出申請，於法並無不合。
⒉原告既已檢附原結業證書，無須另外提出資格證明文件，
即得新申請專業檢查認可證；原告以防火避難設施類資格參與講習，係檢附證明文件後方得參與講習並或發結業證書，故講習結業證書之效力包含「申請人資格證明文件符合規定」以及「講習成績及格」；又被告核發專業檢查認可證時，本向來不以檢附資格證明文件為必要，因結業證書之核發係以資格證明文件有效為前提，故為簡化行政流程，均以結業證書取代資格證明文件，此由被告歷次答辯均未曾以原告未檢附資格證明為由要求原告補正可明，原告於初次申請時認可證時，被告亦以結業證書取代資格證明文件核發原認可證予原告，此由被告於99年3 月30日準備程序中提出之原告87年申請文件可佐，且被告已當庭自承核發講習證書前會主動審閱參加人是否具備該等資格，故申請人檢附講習證書申請許可證時，即無需再檢附資格證明文件；原告於94年、98年核發認可證予訴外人江銘聰、黃朝欽時，並未要求申請人檢附資格證明文件，被告庭稱近年均會審閱申請人之資格證明云云，顯係臨訟杜撰，請鈞院命被告提出訴外人江銘聰、黃朝欽94年、98年之申請資料，即可鑒悉。退萬步言，縱認須檢附資格證明文件方得核發認可證，被告仍得依行政程序法第36條、第102條規定，命原告補正或依職權調查之，詎料被告逕自駁回原告申請，並未給予陳述意見或補正資料之機會，原處分顯非適法。
⒊原處分僅廢止原告之原認可證，並未包括原結業證書，故
原告之原結業證書仍屬合法有效，自無要求原告再次參加講習之餘地，被告至今仍未答覆「不得以原結業證書申請之依據何在」？「重新要求原告參加講習之法源依據何在」？顯見原處分確無法律授權。
㈤本件不論依建築法、建築物公共安全檢查簽證及申報辦法、
或者建物公安檢查機構人員認可基準，均無規定依建築法第91條之2 規定廢止認可證後，專業檢查人應再參加建築物公共安全專業檢查人講習，取得結業證書，始得申請核發認可證。至於建物公安檢查機構人員認可基準第8 點所為停止換發認可證之處分，核與本件之事實不同，焉能以此作為本件裁罰依據之論點，至於所謂處分之效力云云係被告基於行政高權片面解釋，並無法律依據可佐，本件仍應依法與授權明確性原則處理，不應無故剝奪原告憲法上之工作權等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則抗辯略以：㈠按建築法第77條第3 項及第4 項規定略以：「供公眾使用之
建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。…前項檢查簽證結果，主管建築機關得隨時派員或定期會同有關機關複查。」另「有左列情形之一者，處…專業機構或人員‥新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：一、辦理第77條第3 項之檢查簽證內容不實者。
」「專業機構或專業檢查人違反第77條第5 項內政部所定有關檢查簽證事項之規定情節重大者，廢止其認可。」為同法第91條之1第1款及第91條之2第1項明定。
㈡復按建物公安檢查機構人員認可基準第3點第1項及第2 項規
定：「具有第2 點規定資格者，得備具申請書及資格證明文件、講習結業證書正本及其影本各乙份，向中央主管建築機關申請核發專業檢查人認可證；非經領有專業檢查人認可證者，不得辦理建築物安全檢查及簽證工作。前項講習結業證書，係指參加中央主管建築機關舉辦之建築物安全專業檢查人講習結業，並領有結業證書者。」上開建築物安全專業檢查人講習之目的係為再充足專業檢查人資格者辦理建築物公共安全檢查之專業能力。
㈢原告起訴略謂：被告要求原告應重新參加被告舉辦之建築物
公共安全專業檢查人講習，始得申請建築物公共安全檢查專業檢查人認可證，顯有違建物公安檢查機構人員認可基準之規定，被告既受理原告專業檢查人之申請，並經審核原告之資格符合上開基準第2 點，申請認可所附書件亦符合本基準第3 點之規定，且原告原領專業檢查人認可證未經撤銷，仍合法有效，即應准予認可，原處分要求原告應重新參加講習，其所為裁量亦有過重云云，惟：
⒈按建築法第91條之2 規定，建築物公共安全檢查專業機構
或專業檢查人如有違反同法第77條第5 項內政部所定有關建築物公共安全檢查簽證事項之規定情節重大者，廢止其認可。該認可如經廢止後，專業檢查人應依建物公安檢查機構人員認可基準第3 點規定，參加建築物公共安全專業檢查人講習，取得結業證書，並備具該結業證書、申請書及資格證明等文件申請核發認可證，始得辦理建築物公共安全檢查簽證事項。另關建物公安檢查機構人員認可基準第8 點：「專業檢查人有下列情事之一者，中央主管建築機關視其情節輕重，停止換發認可證‥停止換發期限最長為3 年：…㈡檢查簽證內容不實者。」規定所為停止換發認可證之處分，專業檢查人於停止換發期限屆期後，得依建物公安檢查機構人員認可基準規定申請換發認可證。
⒉原告辦理建築物公共安全檢查簽證事項，因其有簽證內容
不實且情節重大情事，且1年內已達3件以上，經臺北市政府工務局函報被告依建築法第91條之2 規定廢止其認可證，該處分之效力與依據建物公安檢查機構人員認可基準第
8 點所為停止換發認可證之處分有別，是原告主張其原領得認可證未經撤銷仍為合法有效，應予認可核發認可證乙節，自與上開法令規定未合等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點在於被告審認原告先前領有之建築物公共安全檢查專業檢查人認可證被廢止後，原告須重新參加講習，不得使用同一講習結業證書重新申請認可證，而認原告之申請不符合建物公安檢查機構人員認可基準第3 點之規定，駁回所請，是否適法？
六、按建築法第77條第3項、第5項規定：「(第3 項)供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。」「(第5項)第3項之檢查簽證事項、檢查期間、申報方式及施行日期，由內政部定之。」內政部據以訂定之建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第1 條規定：「本辦法依建築法…第77條第5項規定訂定之。」第3條規定：「(第1 項)經中央主管建築機關認可之專業機構或人員辦理建築物公共安全檢查簽證項目如附表一，並應製作檢查報告書。」「(第2 項)前項專業機構與專業檢查人認可基準及檢查簽證項目之檢查內容，由中央主管建築機關另定之。
」而內政部依建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第3條第2項訂定之建物公安檢查機構人員認可基準第1 點規定：「本基準依建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第3條第2項規定訂定之。」第2 點規定：「專業檢查人應具有下列各款資格之一：㈠防火避難設施類：⒈依法登記開業之建築師及土木工程技師、結構工程技師、電機工程技師、機械工程技師、冷凍空調工程技師及消防設備師。⒉專科以上學校建築、營建工程、室內設計、土木工程等相關學系（科）畢業，曾於中央或省（市）或縣（市）主管建築機關從事建築管理工作，其服務年資，大學畢業者為3年，專科學校畢業者為5年。⒊專科以上學校建築、室內設計等相關學系（科）畢業，並於畢業後具有建築工程經驗，其服務年資，大學畢業者為 5年，專科學校畢業者為7 年。⒋普通考試或相當於普通考試以上之特種考試建築類科考試及格，並於及格後具有5 年以上建築工程經驗者。⒌領有建築、土木等相關技術士資格證者。⒍領有建築物室內裝修專業設計技術人員登記證者。⒎專科以上學校建築及其相關科系畢業，並領有工地主任結業證書者。㈡設備安全類：⒈依法登記開業之建築師及土木工程技師、結構工程技師、電機工程技師、機械工程技師、冷凍空調工程技師及消防設備師。⒉專科以上學校電機、機械工程等相關學系（科）畢業，曾於中央或省（市）或縣（市）主管建築機關從事建築管理工作，其服務年資，大學畢業者為3年，專科學校畢業者為5年。⒊專科以上學校電機、機械等相關學系（科）畢業，並於畢業後具有建築工程經驗，其服務年資，大學畢業者為5年，專科學校畢業者為7年。⒋普通考試或相當於普通考試以上之特種考試電機、機械類科考試及格，並於及格後具有5 年以上建築工程經驗者。⒌領有昇降機裝修、電氣、機械或空調等相關技術士資格證者。
㈢第1項第1款及第2項第1款之消防設備師於『申請暫行從事消防安全設備設計監造裝置及檢修人員須知』未廢止前，方得從事建築物公共安全檢查簽證及申報。」第3點規定：「(第1項)具有第2 點規定資格者，得備具申請書、資格證明文件、講習結業證書正本及其影本各乙份，向中央主管建築機關申請核發專業檢查人認可證；非經領有專業檢查人認可證者，不得辦理建築物安全檢查及簽證工作。」「(第2 項)前項講習結業證書，係指參加中央主管建築機關舉辦之建築物安全專業檢查人講習結業，並領有結業證書者。」「(第3項)第1項之認可證有效期限為3 年，專業檢查人應於期限屆滿前，向中央主管建築機關申請換發認可證。」
七、經查：㈠被告否准原告申請專業檢查人認可證之理由，係以原告前
曾因簽證不實，情節重大，經被告廢止原領有之專業檢查人認可證，則原告當初申請該認可證所使用之講習結業證書即不得再持以申請專業檢查人認可證，必須重新參加被告舉辦之建築物公共安全專業檢查人講習，加強檢查能力，以維公共安全為論據，有原處分影本在卷可稽( 見本院卷第19至20頁) 。惟據前引建物公安檢查機構人員認可基準第3 點之規定，具有該基準第2 點規定資格者，即得備具申請書、資格證明文件、講習結業證書正本及其影本各乙份向被告申請核發專業檢查人認可證，並無區別首次申請與重新申請之差異。再依同點第2 項之規定，所稱講習結業證書係指參加中央主管建築機關舉辦之建築物安全專業檢查人講習結業，並領有結業證書者。復觀諸卷附由被告所屬營建署署長及受託辦理講習之財團法人中華營建基金會執行長連銜出具予原告之（86）營建基訓字第B0000000號結業證書乃載稱：「結業證書 甲○○身分證統一編號G122xxxx17於民國86年10月29日至10月31日參加內政部營建署委託財團法人中華營建基金會辦理建築物公共安全檢查專業人員講習班防火避難設施類第15期講習期滿成績合格特發給結業證書 此證 內政部營建署署長陳光雄財團法人中華營建基金會執行長鄒起騯」等語（見本院卷第18頁）。顯見講習結業證書乃證明申請人參加講習之班次別、類別及講習成績合格等事實之文件，係先於專業檢查人認可證存在，而為申請專業檢查人認可證應具備之證明文件，其效力非由被告核發專業檢查人認可證所賦予甚明，自不因專業檢查人認可證之撤銷或廢止而喪失，且法規對於講習結業證書之效力並未設期限，復無限制其使用之次數。是以被告審認原告當初申請專業檢查人認可證所使用之講習結業證書，於該認可證被廢止後，即不得再持同一講習結業證書重新申請，於法難認有據。
㈡再揆諸建築法第91條之1 第1 款：「有左列情形之一者，
處建築師、專業技師、專業機構或人員、專業技術人員、檢查員或實施機械遊樂設施安全檢查人員新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：一、辦理第77條第3 項之檢查簽證內容不實者。」及同法第91條之2 ：「專業機構或專業檢查人違反第77條第5 項內政部所定有關檢查簽證事項之規定情節重大者，廢止其認可。」之規定，殊難認有專業檢查人認可證廢止後，原持證人必須重新參加講習，始得再申請之法律效果。此外，遍稽攸關申請專業檢查人認可證之上開建築法、建築物公共安全檢查簽證及申報辦法及建物公安檢查機構人員認可基準等法規之全部條文，俱未見專業檢查人認可證被廢止，講習結業證書亦隨同失效，或持證人必須重新參加講習之立法旨趣。況被告廢止原告專業檢查人認可證之處分，依行政程序法第125 條之規定，亦僅使該專業檢查人認可證自廢止時起，失其效力，難見有原告須重新參加講習，否則不得再申請專業檢查人認可證之法律效果。
八、綜上所述，本件被告以上開理由否准原告專業檢查人認可證之申請，明顯增加法律所無之限制，尚嫌無據，難謂適法，訴願決定未加糾正，仍予以維持，於法亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由。惟原告是否符合申請專業檢查人認可證之其他法定要件，仍屬不明，自應由被告另行審查，而為適法之處分。
九、兩造其餘攻擊防禦方法核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 5 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 5 月 5 日
書記官 林 俞 文