臺北高等行政法院判決
98年度訴字第95號98年10月1日辯論終結原 告 財團法人臺北市私立十信高級中學代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 劉 楷 律師
楊一帆 律師複 代理人 顏碧志 律師被 告 臺北市政府文化局代 表 人 乙○○（局長）住同上訴訟代理人 蔡進良 律師
江榮祥 律師丙○○上列當事人間文化資產保存事件，原告不服臺北市政府中華民國97年11月19日府訴字第09770176400 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：訴外人北投保德宮管理委員會於民國（下同）96年4 月27日向被告提報，申請將坐落於原告所有臺北市○○區○○段2小段558 地號土地（下稱系爭土地）上之保德宮登錄為文化資產。案經被告專案小組現場勘查，並召開文化景觀保存維護計畫諮詢會議，嗣於96年10月23日召開臺北市文化資產審議委員會第13次會議，審認該區域範圍為罕見性可見證及呈現平埔族歷史、文化、景觀之保存意義，惟地上物處理應先溝通、協調。被告爰於97年1 月8 日召開系爭土地之保存事宜協調會議，續於5 月1 日召開臺北市文化資產審議委員會第16次會議，會議決議：同意登錄「凱達格蘭北投社（保德宮、番仔厝、番仔溝及長老教會北投教堂）」為臺北市文化景觀，並提經6 月6 日召開之審議委員會第17次會議修正確認。被告爰依文化資產保存法第54條、文化景觀登錄及廢止審查辦法第2 條至第4 條規定，以97年7 月8 日北市文化二字第09730178200 號公告（下稱原處分）登錄「凱達格蘭北投社（保德宮、番仔厝、番仔溝及長老教會北投教堂）」為臺北市文化景觀，嗣以97年7 月10日北市文化二字第09730179000 號函檢送公告資料予原告。原告不服上開公告及通知函，提起訴願，經臺北市政府訴願決定駁回公告部分，通知函部分則不受理。原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠事實經過：
⒈原告所有之系爭土地遭保德宮長期侵占，並於其上建築寺
廟、廟前廣場以及木棚等地上物，又因保德宮態度強硬不願與原告協商，因此原告不得已始依法向保德宮提起拆屋還地之訴訟，經雙方纏訟多年，並於日前經臺灣高等法院以93年度上字第497 號民事判決確定在案，判命保德宮應拆除其侵占原告之土地後所建築之地上物，並命保德宮應歸還所侵占之土地予原告，其後，原告據此確定判決向臺灣士林地方法院（下稱士林地院）聲請拆屋還地，而經士林地院以94年度執字第6397號強制執行事件執行在案。
⒉詎保德宮於將受強制執行之際，竟不循正常司法救濟途徑
，而委託其具有台北市議員身分之前董事，向被告申請登記為文化資產，被告並於受理申請後立即發函予士林地院民事執行處，以保德宮具有文化資產保存價值為由，要求該處停止原告所聲請之強制執行案件，而致該強制執行案件迄今尚未執行，已嚴重限制原告權利之行使。
⒊其間，原告曾數次發函予被告表示，執行標的保德宮僅為
三十幾年之建物，既非番仔厝之原址，亦非古蹟，本可以易地拆遷之方式達到被告保存之目的，且被告此舉無異開啟拆屋還地案件另一救濟之途徑，恐有干預司法之嫌；又被告若執意要保護保德宮，則自應對於原告財產上之「特別犧牲」作補償，詎被告不但於97年5 月22日發函予士林地院民事執行處，要求其不得執行原告所聲請之強制執行案件；另於97年7 月8 日以原處分將保德宮正式公告登錄為「文化景觀」，惟該公告中對於原告財產權所受之特別犧牲應如何補償竟隻字未提，該處分明顯違法。
⒋另查，被告於原處分作成後立即發函予士林地院執行處，
該處於接獲被告函文後，即發函要求原告於函達7 日內對於被告函文表示意見，原告遂以97年6 月2 日民事陳述意見狀、97年7 月17日民事強制執行續行聲請狀要求該處繼續執行原告聲請之強制執行案件，並於近日以98年4 月2日民事強制執行續行聲請（二）狀要求該處繼續執行，惟該處迄今均不繼續執行，而由該執行處之來函已足以認定被告將保德宮登錄為文化景觀之處分，確實為造成該處不再執行原告所聲請之強制執行案件的原因，另由被告98年
3 月5 日北市文化二字第09830855000 號函致士林地院之函文可知，被告確實藉由將保德宮登錄為文化景觀，即以原處分作為一再阻止原告強制執行之依據，該行政處分確實已造成原告無法進行強制執行程序之效果。
㈡行政機關就不確定法律概念之判斷餘地，仍要受一般法律原則之節制，並非完全不受司法審查：
依最高行政法院92年度判字第1238號、92年度判字第904 號及鈞院96年度訴字1889號判決意旨，原處分機關之處分若有未充分斟酌相關事項或違反比例原則等違法之情形，鈞院依法本得將處分撤銷，行政機關對於特定事項縱有判斷餘地，仍應受行政法一般法律原則之節制，並非如被告所稱只要係專家所為之判斷即有判斷餘地而不受司法審查云云，合先敘明。
㈢保德宮本身究竟有無保存價值，被告並無作充分考量：
⒈保德宮為西元1984年所建之違章建築，本身並無歷史價值
，此事有被告96年5 月10日「北投保德宮文化資產價值鑑定現場會勘」會議紀錄中，臺北市建築管理處之書面意見可稽。
⒉另由96年8 月20日「為擬定北投保德宮及周邊（大業路至
保德宮及番仔厝至番仔溝）所圍之平埔族脈絡文化景觀保存維護計畫諮詢會議」會議紀錄，專家學者之委員6 於該次會議中表示：「（一）神像及文物之年代有何依據？如何證明其為150 年前製作？（二）保德宮本身可追溯，歷史（0000-0000 ）也只有六十餘年，目前之建築也只有二十三年之歷史。雖具有社區公共建築之意義，但屬小眾（公眾）建築。同時，『平埔社』數字之發現為十三年前，更早時期連信徒皆不知有此三字，可知非為強調平埔族之信仰。至於僅限於潘姓（擴張解釋為凱達格蘭族人）祭祀，則可能為潘家私廟。（三）奉祀池府王爺、瘟神，完全為漢人信仰，如何與平埔文化連結呢？（四）番仔溝、番仔厝之地名，社子也有。台北市區內其他地方可能也有，要不要統一處理？其實，淡水小八里坌社也留有平埔族文物……」，委員4 之意見（五）：「關於石雕神像，如為觀音山石所雕，也可能平埔族人向觀音山下石匠所訂製，背後題為『平埔社』亦有可能！一般神像應無動機作假。」綜觀其他專家學者該二次會議之意見，亦均未說明認定神像為歷史文物所憑之依據，被告僅空言有保存價值，足徵其並無確實證據證明保德宮內供奉之神像係年代久遠之文物，僅係以推測方式認定，被告認定事實明顯草率。
⒊另由98年5 月13日「辦理本市文化景觀『凱達格蘭北投社
』之保德宮遷移及保存範圍認定現勘會議紀錄結論第（二）點以及被告訴訟代理人於98年5 月20日準備程序當庭表示：「系爭文化景觀登錄公告處分所欲保存之文化景觀標的僅有保德宮內之神像，並不包含建築物本體。」等語可知，被告認定有保存價值者以及其所欲保存者僅為神像，然原處分卻將整個保德宮宣告為文化景觀，藉以阻止原告對於保德宮之強制執行程序，其公告之內容顯與其所認定之事實相違。
㈣原處分明顯違反比例原則：
⒈將保德宮指定為文化景觀並非被告達其保存保德宮之目的的唯一手段：
⑴按行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則
為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。……」文化景觀之指定亦屬行政行為之一，自應受比例原則之拘束，合先敘明。
⑵查被告以行政處分指定文化景觀不過係被告達其目的眾
多手段之一，尚有行政指導、行政契約、遷廟重建（事實行為）等諸多手段得加以選擇，並非要完全犧牲原告權益，以強制指定行政處分之手段，始能達其保存保德宮文物之目的，足徵公告之強制處分行為並非被告達其目的之唯一手段。
⑶另查被告97年8 月8 日「為十信高中所有土地與保德宮
間之文化景觀保存協調」會議紀錄中，專家學者辛晚教委員清楚表示：「3.台北市土地公廟以往因土地產權不明，常有闢路、公園或公共徵收而被拆遷，但亦有很多土地公廟被適當保存重新配置於公園之案例（如歸綏公園的普願宮）……」等語，而被告未取最小侵害之手段，明顯有違反比例原則之違法。
⒉保德宮本身建築並無歷史價值，被告為保存其內之神像而
使原告完全無法利用系爭土地，並以強制干預之手段對抗司法確定判決，其所造成之損害與其所保存之利益明顯不成比例：
⑴系爭土地並非番仔厝原址，而保德宮本身建築不但為違
章建築，且建築至今不過二十餘年，其建築本身根本並非具文化保存之價值歷史建築而已如前述；又被告並無證據證明保德宮內供奉之神像係年代久遠之文物，僅係以推測之方式認定，被告為保存其內無法確認是否為歷史文物之神像，而竟使原告完全無法使用自己所有之土地，甚至將宣告範圍擴張至原告其他土地，其明顯不符比例。
⑵又保德宮藉其前董事向被告申請為文化資產保存之主要
目的，本係為了對抗確定之司法判決，被告於作出處分前，本應審慎考量保德宮此舉是否會使他人起而效尤，將向被告申請登記為文化資產保存，作為法院以外另一救濟之途徑，進而影響司法權之行使，對權力分立之公益造成侵害。
⑶綜上，被告為指定為文化景觀之處分，其所為保存之利
益與對於人民財產權之侵害及權力分立公益之戕害相較明顯不符比例。
㈤原告財產權確實已受有特別犧牲，被告未予以任何補償即屬違法：
⒈按司法院釋字第440 號、第579 號解釋文闡明財產權利人
為公共利益所受之特別犧牲，國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。惟查被告於作出原處分前，即一再發函要求司法機關停止強制執行之程序，已嚴重限制原告財產權之行使；而於原處分後，原告之土地則已完全無法利用，形同遭徵收受有特別犧牲，理應給予相當補償，填補其所造成之損害，以求符合比例原則中最小侵害性之要求。被告至今對於原告財產之特別犧牲仍未有任何補償，該處分顯然有違反司法院上述意旨之違法。
⒉被告雖稱依文化資產保存法第91條，已有就相關文化資產
定著之土地給予免稅或減稅之規定，因此認定原告本得依此規定請求免稅以填補損失云云，惟文化資產保存法第91條係因經公告後人民之財產權形同遭徵收，因此地價稅已失其附麗，對於人民已經無法使用土地當然不能課稅，亦即係基於租稅公平始作如此之規定，根本並非補償手段之規定，原告所受之土地所有權犧牲並不因為免課稅而受有相當之填補，被告稱此係補償手段之規定，明顯曲解法律，實難謂因此規定即已對於原告之財產權保護給予相當合理之補償。
⒊按文化資產保存法第24條規定可知，立法者對於文化資產
之宣告所造成人民之財產上特別犧牲並非無補償之條文，被告既堅持以文化景觀之宣告阻止強制執行之程序，使原告之土地形同遭徵收，自應類推適用文化資產保存法第24條之規定給原告所受之特別犧牲予以補償。
⒋承上，被告既一再辯稱對於原告所受之特別犧牲無補償之
規定，卻為了保護文化價值於專家間尚有爭議之神像，而卻堅持不採取侵害較小之其他手段，對於原告所受之損失完全視而不見，明顯罔顧人民財產權之保護，而與比例原則相違。
㈥綜上所陳，被告所為之處分明顯違法。退萬步言，若文化景
觀之宣告效力並不足阻止民事強制執行程序，懇請鈞院於判決理由中釐清被告之權限，以免被告一再逾權阻止，以此判決作為強化其阻止原告民事強制執行之依據，並進而造成將來人民起而效尤，紛紛將被告當成司法以外之救濟途徑而影響司法獨立等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠原處分旨在確認一定範圍空間及相關連環境「文化景觀」之
文化資產，未違反比例原則；且本於法定職權之行使，無干預或影響司法獨立之問題：
⒈按文化資產保存法第3 條第3 款及第54條規定可知，文化
資產包含文化景觀，係指神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所定著之空間及相關連之環境；文化景觀由直轄市、縣（市）主管機關依文化景觀登錄及廢止審查辦法審查登錄後，辦理公告並報中央主管機關備查。又依同法第6 條規定，主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。依上述規定，具體事物或事件是否該當文化景觀之法定文化資產，應經由學者專家組成之審議委員會，依法定程序及審查基準為專業判斷，審議結果認定屬於文化景觀者，而後才由主管機關完成登錄公告程序。
⒉經查：
⑴依上述文化景觀之定義，可知其屬綜合之空間及相關連
環境元素所構成，自非僅以其中一項建物元素所處位置為斷。且是否該當文化景觀之文化資產之判斷，屬認知作用，具高度專業性之價值判斷，而非如裁量之意志作用（選擇或決定），又依其法律規範文義，顯非以單一建物存在位置為斷，故原告指摘違反比例原則，於法容有誤會。
⑵再者，並非任何拆屋還地訴訟中或強制執行中一經義務
人申請，被告即為登錄公告，仍須依法定程序及審查基準審議通過而後公告，自無原告指摘影響將來此類訴訟法院確定判決之問題；且原處分既由被告本於法定職權及法定程序所作成，依權力分立原則，並無干預司法獨立。
⑶末查，原處分之作成，既經由專家學者組成之委員會依
法定程序審議通過，又其涉及「文化景觀」此一不確定法律概念，依目前通說及司法實務見解，主管機關具有「判斷餘地」，行政法院亦僅能有限地違法審查。
㈡原處分有無違法，與是否或如何補償、文化景觀之保存及管理等事，法律上乃屬兩事，不能混為一談。
⒈具體之事物是否屬於「文化景觀」之文化資產之認定，涉
及專業上評價判斷，屬於認知作用問題，已如前述；且此與認定屬於文化景觀後之「如何補償」（參照文化資產保存法第91條第2 項）及「如何保存、管理」（參照文化資產保存法第55條、第56條）等問題，於法律上乃屬兩事，原告前開指摘混為一談，實不足採。且查文化資產保存法第91條規定，已有就相關文化資產定著之土地，給予免稅或減稅之規定，即以此作為補償方式，原告自得行使此項補償權利。是原告主張財產受特別犧牲未有任何補償乙節，於法亦有誤會。
⒉再者，無論原處分前之97年5 月1 日審議委員會決議或處
分後97年8 月8 日協調會結論建議，其所涉及者均係認定為文化景觀之後，如何保存、管理之問題；原告論證被告未先必要調整或給與相當補償即為系爭登錄公告處分，因而主張違法乙節，於法顯有誤會。
⒊又原處分與嗣後保存維護計畫屬於前後兩個不同程序，被
告因故遲未完成嗣後保存維護計畫，原告亦不能以此否定原處分之合法性；原告之訴求應選擇更適當之訴訟種類，不得逕以原處分為程序標的而提起撤銷訴訟，如此乃欠缺權利保護必要。
㈢被告已就系爭文化景觀如何保存管理，擬定具體處理方式，包含拆遷保德宮建物本身在內：
⒈按文化資產保存法第55條第1 項規定：「文化景觀之保存
及管理原則，由直轄市、縣（市）主管機關設立之審議委員會依個案性質決定，並得依文化景觀之特性及實際發展需要，作必要調整。」⒉查被告已就本件保德宮個案性質審議規範文化景觀之保存
及管理原則，並經臺北市文化資產審議委員會97年5 月1日第16次會議審議在案；保德宮亦進行擬定文化景觀之保存維護計畫中。是被告對保德宮已行必要之監管保護。
⒊次查，關於保德宮拆屋還地強制執行乙事，被告已於98年
5 月13日再次會勘，作出：「建築物原則上不保留；至其內供奉文物保存處理方式，俟保存計畫及遷建計畫經本市文化資產委員會審議通過後辦理」之結論。另本案訴訟程序進行中，臺北市政府文化資產審議委員會亦已於98年8月26日通過同意系爭計畫案內容之規畫方向及處理原則等，併此提出。
㈣綜上所論，系爭文化景觀登錄公告處分本無違法；至有關保
存管理方式，如今亦已有拆遷建物等具體方案，若原告最終在求建物本體拆遷、回復所有土地之利用，則提起本訴實已欠缺權利保護必要等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院按：㈠本案之實證特徵及對應之規範爭議：
⒈原告提起本件撤銷訴訟，其程序標的及法律主張之說明：
⑴程序標的：
被告於97年7 月8 日揭示北市文化二字第09730178200號公告，對外表達「將坐落於原告所有系爭土地之保德宮，連同番仔厝、番仔溝及長老教會北投教堂等處所，合併登錄為『凱達格蘭北投社』之臺北市文化景觀」之公法上意思表示。而原告則以該處分為不服之程序標的，提起本件行政爭訟。
⑵原告認上開處分違法之理由：
①系爭土地為原告所有，卻遭保德宮無權占用，為此原
告以保德宮為被告提起拆屋還地之民事訴訟，並經臺灣高等法院於93年11月23日作成93年度上字第497 號民事確定判決，判命保德宮應拆除其侵占原告系爭土地之地上物，返還所占用之原告系爭土地予原告。原告並於94年間持該確定判決向士林地院聲請拆屋還地之強制執行，士林地院受理後，以94年度執字第6397號強制執行案處理，依法為上開民事確定判決內容之執行。
②但保德宮卻在民事強制執行過程中，透過政治影響力
，向被告申請將「坐落原告系爭土地上、因民事執行面臨拆除之保德宮建築物」指定為「文化資產」，意圖影響民事強制執行之續行及完成。
③被告接受保德宮之申請後，在為法律涵攝過程中，卻
濫用職權，違法將實際上不具文化價值之保德宮建築物指定為「文化景觀」，並發函士林地院民事執行處，要求不得續行上開「拆屋還地」之強制執行行為，實際上已侵犯原告之權利。
⒉在上開原因事實基礎下，本案對應法律爭議之確定：
⑴被告依文化資產保存法之規定，將保德宮建築物指定為
同法第3 條第3 款所指之「文化景觀」，乃屬「法律涵攝活動」，但此法律涵攝過程，依同法第7 條之規定，乃是由專家學者組成之委員會依法定程序審議，且「文化景觀」又屬不確定法律概念，且設有由文化歷史學者組成之獨立專家委員會職掌其認定（文化資產保存法第
6 條第1 項參照），因此上開涵攝主管機關享有「判斷餘地」，本院之違法審查有其限度。
⑵是以本案爭議其對應之法律爭點僅為，被告上開法律涵攝，在「判斷餘地」之法理基礎下，是否有違法情事。
⑶至於原告下述二項爭議主張，因為與上開程序標的是否
違法之判斷無涉，對本案爭議之勝負判斷無影響，本院不再給予實體審究，爰先此敘明之。
①第一項爭點為：上開保德宮建築物被指定為文化景觀
之同時，被告應以原告有特別犧牲，而並無為補償處分。由於我國現行徵收法制，將徵收決定及補償決定視為不同之處分，侵犯人民權利較徵收為輕微之建築物「文化資產身分」之指定，更應為相同之處理。因此在我國現行法制架構下，文化資產之指定處分，不需同時為對應之補償處分。
②第二項爭點則是：被告去函士林地院民事執行處，阻
止強制執行之續行，此等阻礙行為是否違法﹖由於被告該等函文作成於程序標的作成後，對本案程序標的之作成決策不生影響，因此不在本案撤銷訴訟之審理範圍內。原告對之若有爭議，應另案為救濟。
㈡處理本案上開法律爭議之法制背景說明：
⒈按文化資產保存法第3 條除規定「文化資產」之定義外，
也同時對文化資產做為分類，將之分為「古蹟」、「遺址」、「文化景觀」、「傳統藝術」、「民俗及有關文物」、「古物」及「自然地景」，並且進一步對各種類別「文化資產」為定義性規範。後續之章節也是依此不同類別為對應規範。
⒉在上開體系下，若將「文化資產」中，性質上屬不動產，
且與歷史人文活動有關之「古蹟」、「遺址」及「文化景觀」為比較，即可發現相對於「古蹟」、「遺址」，本案所涉之「文化景觀」，在文化資產保存法中之規範特徵，詳言之：
⑴就「文化景觀」之定義而言，依文化資產保存法第3條
第3 款之定義，乃是指「神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所定著之空間及相關連之環境」。不僅定義寬鬆，且其範圍甚廣，並具有空間上的流動性。因此在認定過程中，相較於「古蹟」、「遺址」而言，其比較容易成立。而「文化景觀」一旦被指定，所涵蓋之區域亦通常會是大範圍之廣泛地域，與「古蹟」或「遺址」之特定範圍，顯有差異。
⑵再就實證法上之對應管制規範數量及內容觀之，文化資
產保存法第2 章「古蹟」之規範條文有25條（第12條至第36條），同法第3 章「遺址」之規範條文有16條（第37條至第52條），而「文化景觀」之規範條文卻僅有4條（第52條至第56條），且無準用「古蹟」或「遺址」之明文。而觀之條文具體內容，「古蹟」或「遺址」均有「保持現狀」之明文規定（文化資產保存法第32條、第50條參照），反觀文化景觀之保存及管理，依文化資產保存法第55條、第56條之規定，強調個案處理原則，並以輔導方式「誘使」所有權人配合，至於強制管制之手段亦強調通案式之方法（利用都市計畫法或區域計劃法之整體規劃），而非具體個案之針對性管制（文化資產保存法第56條參照）。
⑶是以從以上不同種類文化資產之規範結構、規範數量及
規範內容足以得知：同樣在適用「判斷餘地」法理之領域，文化景觀之指定，其審查密度將較古蹟或遺址之審查為低。而指定後之管制效果，基本上也只是「弱」管制，而非如同古蹟或遺址之「強」管制。至於「弱」管制之具體內容固需視個案具體認定，但至少不能有「維持現狀」一般之管制強度，更不能排除人民私權之合法行使，最多只能對私權行使過程中之手段，在維持整體文化景觀之考量下，給予適度之節制（例如本案中拆屋還地之強制執行中，要求債權人在拆除過程中，遵守一定方法，保留拆除後之建材置於特定地點集中等等）。
㈢在上開法制背景基礎下，本案判斷結論之形成：
⒈依前所述，本案涉及法院在「判斷餘地」領域之規範審查
密度，在此爰先就適用「判斷餘地」之行政領域及其規範審查事項，為下述通案式之說明：
⑴行政法院對行政機關行政處分之司法審查，其中有關「
不確定法律概念」部分，行政法院以得審查為原則，但對於下述特定專業領域，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更。
①具有高度屬人性之評定；例如國家考試評分、學生之
品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等。
②高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）。
③計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷。
⑵至於法院在「判斷餘地」領域可為規範審查之事項則有：
①行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。
②法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。③對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。
④行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。
⑤行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。
⑥行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。
⑦作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。
⑧行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原
理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第38
2 號、第462 號、第553 號解釋理由參照）。⒉而上開判斷餘地領域之規範審查事項，運用在文化資產保
存法案件時，其具體法律涵攝過程中所強調之基本原則是：管制效果越強大者，法院審查標準也越嚴格，而管制效果越薄弱者，法院審查標準即相對寬鬆。而依前述，「文化景觀」之管制效果基本上是「弱」管制，本院因此是在較寬鬆之標準下為本案之規範審查。
⒊在上開審查標準下，本案保德宮文化景觀之專業認定，並無原告所指之違法情事，爰說明如下：
⑴原告指摘：「本案保德宮文化景觀之認定決定，是在沒
有充分考量所有已存在之資訊情況下所作成者」。而引用論斷理由及證據則是被告在會勘及委員會討論過程中之資料，其內容不外保德宮建築物之「歷史價值」不足，與平埔文化之連結不足等情。然查：
①從「文化景觀」之規範定義（神話、傳說、事蹟、歷
史事件、社群生活或儀式行為所定著之空間及相關連之環境）言之，其文化景觀之歷史「事件」特徵要求並不強烈，只強調地點或建物與歷史「經驗」之廣泛連結。
②因此在被告內部之專業委員會開會時，雖有委員對保
德宮與特定歷史事件之緊密連結或其建物本身之歷史價值有所質疑。但本案行政處分作成基礎之97年5 月
1 日臺北市文化資產審議委員會第16次會議決議中，已具體指明「本案文化景觀之指定（含保德宮，但不以保德宮為限），足以表現凱達格蘭平埔族之信仰生活與清代漢人移民後之影響，具見證漢原互動融合史之意義」，而保德宮被納入此一文化景觀範圍內，則係因為「其為土地公廟與王爺廟之複合廟，雖非原址，但所在位置未偏離平埔族人生活範圍，整個地理環境仍保有原住民傳說，....見證平埔族居住活動之範圍，反應地區漢原定居之地景特色」。其意見足以正確反映上開「文化景觀」之規範特質。
③反觀原告上開主張，基本上是從古蹟之觀點立論，強調保德宮建築物本身之歷史價值不足，或無法證明。
但此等主張內容實與文化景觀規範定性無關，自難據為指摘原處分「錯誤認定事實」之正當理由。
⑵原告復主張：「本案將保德宮納入文化景觀之決定，亦
違反比例原則」等情，主要理由則是指定保德宮為文化景觀後，將犧牲原告請求拆屋還地之私權，被告還可選擇「異地重建」之方式來保存。但原告此等主張實屬誤會，本院已一再強調，文化景觀在文化資產保存法之規範體系下，其後續管制是「弱」管制，而非「強」管制，並不足以「阻礙」原告民事強制執行之續行，最多僅有「對執行方法為管制」（例如要求拆除過程中仔細保存廟宇之神像或建材等）之作用。若被告之管制手段超過「弱」管制之程度，原告應對被告該具體管制作為提起行政爭訟，而非對文化景觀之指定本身為行政爭訟。
⒋是以本案從行政救濟之有效性角度言之，原告實有打擊錯
誤之嫌，本案中文化景觀之指定，不惟屬適用「判斷餘地」法理之專業領域，且在規範審查上亦無違法。若在文化景觀指定後，被告之後續管制措施有違文化保存法規範之界限，亦與之前文化景觀之指定無涉。
㈣總結以上所述，本案原公告處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 98 年 10 月 22 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 帥 嘉 寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 10 月 22 日
書記官 陳 可 欣