臺北高等行政法院判決
98年度訴更一字第00123號99年3月4日辯論終結原 告 甲○○
乙○○丙○○（原名張美珠丁○○戊○○○己○○庚○○辛○○共 同訴訟代理人 洪維煌律師複 代理 人 高素真律師被 告 臺北市政府地政處代 表 人 壬○○（處長）住同訴訟代理人 魏君婷律師
參 加 人 臺北市瑠公農田水利會代 表 人 癸○○訴訟代理人 張玲綺律師
黃捷琳律師上列當事人間土地徵收補償事件，原告不服臺北市政府中華民國95年6 月9 日府訴字第09577375900 號訴願決定，本院判決後，經最高行政法院發回更審，本院判決如下︰
主 文確認被告臺北市政府地政處中華民國93年3 月10日北市地四字第09330415700 號函及第00000000000 號函（行政處分）無效。
第一審及發回前第二審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）本件緣起於參加人臺北市瑠公農田水利會為興辦東支線圳路工程，前報奉臺灣省政府（48）府民地丁字第3017號令核准徵收該工程用地，經改制前臺北市政府以民國（下同）48年12月2 日北市地用字第36897 號公告徵收臺北市○○區○○○段○○○ ○號等16筆土地（下稱第1 次徵收，其中包含原告甲○○等8 人之被繼承人張朝所有之北市○○區○○段4 小段213 地號〈重測前為上塔悠段410 地號〉、張井所有之台北市○○區○○段4 小段214 地號〈重測前為上塔悠段410 之3 地號〉土地），而參加人臺北市瑠公農田水利會遲未依規定申辦徵收移轉登記所有權為該會所有，致前揭地號土地登記之名義人至81年間仍為原所有權人。
（二）嗣空軍總司令部暨所屬松山基地指揮部為興辦松山機場工程，經國防部報經內政部以81年3 月24日（81）台內地字第8179053 號函准予徵收前開16筆土地中○○○區○○段○ ○段209 、211 、212 、213 、214 地號等5 筆土地（下稱第2 次徵收）。被告於接獲上開內政部核准函後即依土地登記簿登載之所有權人謝士貴、林李吉、張南、張朝、張井為徵收對象，於81年4 月16日以北市地四字第1257
2 號公告徵收渠等案關土地，經公告徵收期滿無人對徵收土地權屬提出異議後，遂以81年5 月12日北市地四字第15
754 號函請各土地所有權人（含張朝、張井）前來辦理地價補償費領款手續。嗣張朝、張井於81年5 月28日檢具台北市○○區○○段4 小段213 、214 地號土地（下稱系爭土地）所有權狀向被告具領補償費，張朝領取新臺幣（下同）13,513,500元、張井領取9,828, 000元。
（三）其後參加人臺北市瑠公農田水利會獲悉上情，向被告主張權利並請求國家賠償，被告乃以82年5 月28日北市地四字第17279 號函通知張朝、張井2 人於文到7 日內繳回已受領之補償金，惟未獲回應。嗣張井於82年3 月21日死亡，張朝為其唯一繼承人，張朝又於同年10月3 日死亡，被告遂於91年12月25日以北市地四字第09133497100 號及第00000000000 號函（下稱系爭91年12月25日二函文）通知張朝、張井之繼承人（即原告甲○○等人）繳還系爭土地徵收補償費，原告甲○○等人提出異議，案經被告以92年1月16日北市地四字第09230224200 號函復說明後，旋於92年1 月23日以北市地四字第09230365600 號行政執行案件移送書檢送相關資料移送法務部行政執行署臺北行政執行處執行，原告等不服，向臺北市政府提起訴願，案經該府以93年1 月13日府訴字第00000000000 訴願決定書撤銷系爭91年12月25日二函文，並限期命被告另為處分。被告遂重新以93年3 月10日北市地四字第09330415700 號、第00000000000 號函（下稱原處分）撤銷其於81年5 月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝（張井）之行政處分，並通知原告等於文到10日內將張朝、張井領取之本市○○區○○段4 小段213 、214 地號土地徵收補償費繳還，原告等不服提起訴願，經訴願決定機關以原處分非行政處分為由，以93年8 月11日府訴字第09317822900 號訴願決定書決定不受理，原告等猶未甘服，向本院提起行政訴訟，經本院以94年12月28日93年度訴字第3186號判決撤銷上開訴願決定，訴願決定機關臺北市政府遂依判決意旨，以95年6 月9 日府訴字第09577375900 號訴願決定書駁回原告之訴願，原告猶有未服提起行政訴訟，經本院以96年7 月20日95年度訴字第2404號判決訴願決定及原處分均撤銷，被告不服提起上訴，經最高行政法院以98年8 月27日98年度判字第995 號判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張下列各情，並聲明㈠先位聲明：請求確認被告
93 年3月10日北市地四字第09330415700 號函、93年3 月10日北市地四字第09330415701 號函所為之行政處分無效。㈡備位聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
（一）先位聲明部分：
１、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」、「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」、「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第一百九十七條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」行政訴訟法第6 條第1 項前段、第3項與第111 條第1 項與第3 項訂有明文。查原告於起訴狀中已就被告所為93年3 月10日北市地四字第09330415700號函及第00000000000 號函是否為處分與是否發生處分效力，迭有爭執，復酌於原告確為上開函文之對象，該形式上之處分是否發生處分之效力，攸關於原告之利益，顯有即受確認判決之法律上利益，且與起訴請求之基礎情事等相符，故原告變更聲明為前後位主張，前位主張確認處分無效，於前位主張不成立之情形下，併予主張後位聲明則仍依撤銷訴訟審理，核該種訴之變更或追加，仍在允許之內。查被告於所為93年3 月10日北市地四字第0933041570
0 號函及第00000000000 號函案爭處分內容係在於撤銷81年5 月28日作成發放徵收補償費予張井與張朝之錯誤行政處分（請參處分理由內容），唯81年5 月28日之文書係乙領據文書，張井與張朝僅依被告指示於收據上簽領補償款而已，核其性質顯非行政處分，則被告機關於案爭處分欲撤銷之81年5 月28日處分，其處分標的對象明顯有誤，而依行政程序法第111 條規定「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰三、內容對任何人均屬不能實現者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」，本件原處分既有重大且明顯之瑕疵，且根本無法發生撤銷之效力，即無存在之必要與價值，故該處分顯為無效。
２、本次最高政法院發回意旨略謂「本件被上訴人所提訴願案，係不服上訴人93年3 月10日北市地四字第09330415700號函及第00000000000 號函，而第00000000000 號函內容為「主旨：茲撤銷本處81年5 月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝之行政處分，並請於文到10日內將張朝領取之本市○○區○○段4 小段213 地號之土地徵收補償費繳還本處，請查照。」等語，第00000000000 號函亦同其意旨；足認本件爭訟標的應審認之事項乃係上訴人撤銷於81年5 月28日所為發給徵收補償費予張朝及張井之行為是否合法，而與上訴人81年5 月12日北市地四字第15754 號函通知領取補償費之行為無關；又前開81年5 月12日北市地四字第15754 號函之內容為「主旨：茲訂於81年5 月28日起81年5 月30日止，每日上午9 時至12時，下午1 時30分至4 時（星期六至中午12時止），在臺北市銀行建成分行地下室補償地價專櫃辦理發放本處以81、4 、16北市地四字第12572 號公告徵收81312 松山機場工程用地，地價補償費手續，請查照。」，是該函乃通知被上訴人前來領取地價補償費；此與上開上訴人於81年5 月28日所為發給徵收補償費予張朝及張井之行為，一者係通知領取補償費、一者為現實發給補償費，二者雖本於同一原因事實而生，具有牽連關係，然並非同一行為。從而，原審於判決理由敘明上訴人81年5 月12日北市地四字第15754 號函發價處分雖有違誤，具備撤銷之事由，亦無不得撤銷之情事，惟上訴人以93年3 月10日北市地四字第09330415700 號函及第00000000000 號函作成撤銷處分，已逾行政程序法第
121 條第1 項所規定之2 年除斥期間，自不合法等語，而判決撤銷原處分與訴願決定，固非無據；惟本件被上訴人對之爭執而應予審認之事項既為「撤銷上訴人於81年5 月28日所為核定發給徵收補償費予張朝及張井之行為是否合法」，而非「撤銷上訴人81年5 月12日北市地四字第1575
4 號函發放補償費之行為是否合法」；是原判決僅就後者非屬本件應審認之事項為理由之說明，對於前者應予審認並為理由說明者予以恝置不論，自有判決不備理由之違法。」等語，惟本案所涉撤銷91年5 月12日函文與81年5 月28日函文皆有爭執，非僅止於最高法院發回所指「撤銷上訴人於八十一年五月二十八日所為核定發給徵收補償費予張朝及張井之行為是否合法」，同予爭執「撤銷上訴人於八十一年五月十二日北市地四字第一五七五四號函發放補償費予張朝及張井之行為是否合法」。另查案爭處分內容係在於撤銷81年5 月28日作成發放徵收補償費予張井與張朝之錯誤行政處分（請參處分理由內容），唯81年5 月28日文書係乙收據文書，張井與張朝僅依被告指示於收據上簽領補償款而已，至於被告所指之切結內容，亦僅為被告預於該收據上載列之條款而已。
３、又本件被告以台北市塯公農田水利會之另案訴願資料為據，逕謂原告之被繼承人張井與張朝於81年5 月28日所取得之徵收補償費係屬無權收取，故以前開處分撤銷81年5 月28日發給徵收補償費之核定，張井與張朝負有公法上不當得利返還義務云云，惟查原處分所指之48年間原為張井與張朝名下土地業經徵收發放補償金完畢乙情，原告本有爭執，被告在81年間係認該土地仍屬張井與張朝所有，方會通知核發補償費，況土地所有權之歸屬係涉私法之爭執，81年間被告如有疑義非不得請登記之所有權人張井、張朝與參加人台北市塯公圳農田水利會提出私法上之確認訴訟，待訴訟確定方為核發之依據，唯當時未如此為之，顯係認張井與張朝仍為所有權人之事證資料明確，方予撥放補償費，然被告嗣後卻逕持參加人屢次提出訴願之訴願決定，遽予援用而推翻當時之所有權之認定，顯將本為私法爭執之所有權紛爭，片面仰賴個案訴願決定，作為其追償補償費之依據，其所為之程序處理殊有重大瑕疵，殊難合法。
（二）備位聲明部分：
１、本件原處分以張朝與張井明知系爭土地業經參加人台北市塯公農田水利會徵收，仍檢具土地所有權狀請領補償費，致其作成81年5 月月28日發收補償費之錯誤處分，故得撤銷云云，惟：
（1）在81年間，被告本已明悉參加人與張井、張朝等人就第二次徵收補償款之歸屬有所爭執，當時被告如有疑義非不得提存徵收款，再請登記之所有權人張井與張朝和塯公圳農田水利會提出私法上之確認訴訟，待訴訟確定方為核發之依據，唯當時未如此為之，係被告機關依職論認張井與張朝仍為所有權人之事證資料明確，方予撥放補償費，非張井與張朝有施行詐欺方法使行政機關作成行政處分，亦無對於重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成違法之行政處分，如被告仍主張有上開情事，請依法舉證以明其情。至於被告所呈被證一收據純為取得補償費之收據，其上由被告所加載之條文「領款人如於具領後有第三人提出異議或誤領補償費經調查屬實，自願交還，如因導致第三人損害時，自願負法律上一切之責任。」，係由被告所製作，非原告對於重要事項提供不正確資料以致被告為違法之處分。對於上開所涉法律上判斷，最高行政法院著有93年判字第1359號「違法行政處分之受益人，因有對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，其信賴為不值得保護情形，而由原處分機關依職權撤銷違法行政處分之全部或一部者，必須受益人對重要事項提供之不正確資料或不完全陳述，係作成行政處分之依據，若前開資料或陳述非作成行政處分之依據，譬如，原處分機關之作成行政處分，就調查證據認定事實有十足之權限，非依恃受益人所提供之資料或陳述者，縱受益人提供之資料或陳述出於不正確或不完全，仍不得據以謂其信賴不值得保護，而撤銷違法之行政處分。」判例可資參酌。按法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第11
9 條、第120 條及第126 條等相關規定之所由設。查本件被告機關既於81年間為授益處分，基於法治國與信賴保護原則，被告本不得任意撤銷，況本件並不存在信賴不值得保護與公益須加維護之情，被告仍不得任意撤銷81年間所為授益處分。本件張井與張朝是否有於48年間第一次徵收取得補償費，本有爭執，被告逕以訴願決定與他案民事判決內容作為依據作為拘束原告之事由，其論述顯難適法。又被告當時在81年間應係判認該土地仍屬張井與張朝所有，方會通知發給補償費，張井、張朝係依台北市政府之通知持帶權狀文件前往辦理領款，非張井與張朝以權狀誤導被告以致發生錯誤，如今被告顯將判定錯誤結果之責任推卸予張井、張朝，殊欠允適。又依76年判字第1310號判決理由可知本件早年領取徵收補償費之憑證已因年代久遠未能留存，即辨別領取款項之書據因已銷毀，僅能憑由證人即當時承辦人員吳金龍在76年間之證述，藉為辨別是否本件原告之先人有於48年間領取補償徵收款，核其前後時間逾近三十年，則證人之記憶難免生變，酌於系爭土地如土地所有權人早年已獲徵收補償款，為何仍長年未辦理所有權之變更，其徵收作業是否果為完成仍令人生疑，故居於權利保護之原則，應以登記之所有權人為系爭土地之所有權人方為適法。本件被告若未能積極舉證證明張井與張朝有於第一次收受徵收補償金，即應論定張井與張朝在第二次徵收前尚擁有系爭土地所有權，則81年間之授益處分本為合法，殊無撤銷之餘地。
（2）又被告先於91年間逕以參加人之訴願資料為據，逕認原告等人之被繼承人張井與張朝於81年間所取之徵收補償費係屬無權收取，伊等負有公法上不當得利返還義務，嗣於張朝、張井死亡後向原告等人追還，逕以系爭91年12月25日二函文令原告等人償還前開二筆補償金之款項，上開函文業經台北市政府訴願審議委員會認屬違法，撤銷上揭處分，命被告重為處分。若原告因案爭事實發生於00年間，而行政程序法自90年1 月1 日開始施行，無法援用行政程序法第121 條規定，則同理被告如何適用主張行政程序法第
117 條撤銷81年間之處分，退步言，縱被告得依上開行政程序法主張撤銷81年間之處分，唯被告自稱知本件有錯誤情況亦於82年間知悉（被告稱82年5 月28日以北市地四字第17279 號函通知張朝及張井繳還系爭徵收補償費），而知有錯誤之情況係自知悉時不斷向後發生知悉之效果，則於行政程序法在90年1 月1 日施行時被告仍處於知情狀態，被告又欲依行政程序法主張撤銷81年間之處分，唯被告91年間之處分嗣經訴願審議委員會撤銷後，方於93年3 月10日重為新之撤銷處分，則以90年1 月1 日核算時間至於93年3 月10日止，顯已逾二年時間，則原告非不得主張被告所為依行政行序法第121 條規定已逾撤銷權行使之期限。
（3）再查被告所為處分其內容分為二部份，其一是主張撤銷81年間錯誤核發補償費之處分；其二為請求張井與張朝之繼承人即原告等人繳還土地徵收補償款。關於請求原告等人繳還土地徵收補償款部份，被告係稱依繼承所取得之公法上不當得利債權，唯公法上不當得利之債權主張能否以行政處分形式為之，事涉原處分是否為行政處分，本應依職權審酌。又按81年間授利處分相對人為張井、張朝，唯91年間與93年間為撤銷處分之表示係向原告為之，其處理程序是否適法，未見訴願決定酌明，同有未合。
（4）況張井與張朝於取得本件徵收補償費後，二人隨82年間相繼過世（張井過世在前、張朝在後，間隔約半年）。因張井與張朝係兄弟，而張井生前未結婚生子，故伊於離世之前，曾由堂兄弟中過繼乙子張明寬延續其香火，張井固無收養張明寬之戶籍記載，但張明寬過繼予張井承繼香火確為事實，故本件由張井所領得之徵收補償金係實由張明寬所領得，並在張明寬之個人銀行帳戶中兌現，該款亦由該人所花用。查張井與張朝早年業已分家，張井過世之時，張朝因已重病臥榻不知張井死亡之事，嗣隔十餘年，突認本件之徵收款係屬錯誤，須予撤銷追回，然卻又認張井之繼承人為張朝（張井過世時，父母已亡，僅餘張朝兄弟一人），再論原告等人為張朝之繼承人，同應繼承張井之債務。唯本件追究理由其一係認徵收款係屬公法上之不當得利，然如張井之補償款係確由張明寬所領與花用，則張明寬之領得該款應同屬不當得利範圍，原處分機關基於公平正義原則，本應向張明寬追還，卻改向無實質領取張井之補償款之原告等人追究，委難允適。
２、又本件原處分所持理由係以81年之核定補償費係屬錯誤處分，另以前開處分撤銷，要求原領取補償費之繼承人交還。查如土地徵收無誤（原徵收處分並無撤銷），唯所有權人對象認定有誤，以致誤發補償費係屬事實行為非處分行為，因生不當得利之請求，顯係81年核發補償費時即得依不當得利請求歸還，然原處分機關於82、83年之時即明上開徵收補償費之發放有參加人訴願之爭執，然該機關未作任何處理，直至被繼承人張井與張朝分別辭世，拖至92年間，再對非為當時81年間受領徵收補償費之原告等人主張撤銷錯誤之授予利益行政處分，嗣經訴願決定撤銷該處分，被告重為本件處分，改以撤銷81年間之錯誤核定發給補償費之處分，唯81年間核定發給徵收補償費是否為乙處分，能否對於已過世之張井與張朝撤銷81年發給補償費之處分顯有疑義，設若皆得依原機關之主張撤銷該81年間之處分，然81年間受領補償費者為被繼承人張井與張朝，非為原告等人，依被告之主張原告等人係因繼承緣故承受債權與債務，非為被告所主張之受利益處分之對象，被告不願改依合法程序釐清事實真相，僅以所謂之行政處分逕列原告等人為受處分之對象，委難合法。
３、至於被告舉最高行政法院83年判字第151 號判例：「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷。」之意旨，即逕認張朝與張井領取補償金為違法之授益處分，然對於張井與張朝究竟符合該判例內容所揭示之何項情狀，有如何公益顯然大於受益人信賴利益之情，皆未詳述，殊有可議，查張井與張朝在在81年間受被告通知領取補償費之前，業已發生其名下土地是否於48年間為參加人徵收與是否有完成徵收全部作業之疑義，故在80年間之協調會中，被告對於該徵用土地上存在有所有權之爭執，皆為明悉，僅因留公圳農田水利會在當時無法提供三十餘年前徵用土地之徵收作業已全部實行完畢之相關證明資料，致使被告無法確信其已取得該土地之所有權，被告不要求爭執雙方提出民事確認訴訟，逕予論定所有權仍歸張井與張朝，進將徵收補償金給付予張井與張朝，故被告之決定將徵收補償金交予張井與張朝之處斷顯非出於張井與張朝提供不實或不完全之資料，致使該機關因依該錯誤資訊而作成錯誤處分之情。於81年間案爭土地確實仍登記在張井與張朝名下，相關權狀亦為伊等持有，本皆事實，當初伊等持權狀領取補償費，本為被告所要求，原處分以此批指張井與張朝有不當行為，顯非的論。
三、被告則以下列各語置辯，並聲明駁回原告之訴。
（一）本件原告自95年7 月14日起訴迄今已歷時三年六月，現繫屬於本院更㈠審程序審理中，訴之聲明始終為「原處分及訴願決定均撤銷」，嗣99年2 月5 日始具狀提出要追加「請求確認被告以93年3 月10日北市地四字第09330415700號函及93年3 月10日北市地四字第09330415701 號函所為之處分無效」，前後聲明之依據、要件均不相同，除對被告造成突襲外，並嚴重妨害被告之攻擊防禦，被告不同意原告於更審言詞辯論始為訴之追加。
（二）就先位聲明部分：
１、原告未依行政訴訟法第6 條第2 項規定向被告請求確認處分無效而未經允許，率提起本件訴訟，自不合法。按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6 條第2 項定有明文。旨在敦促當事人以較簡單而有效之方式保障自己之權利，並督促行政機關審查，但本件原告提起本件確認被告以93年3 月10日北市地四字第09330415700 號函及93年3 月10日北市地四字第09330415701 號函所為之處分無效前，並未踐行上開行政訴訟法第6 條第2 項規定之要向被告請求確認93年3月10日北市地四字第09330415700 號函及93年3 月10日北市地四字第09330415701 號函所為之處分無效，逕提起本件確認處分無效之訴，自不合法。
２、 按行政訴訟法第6 條第1 項規定：「確認行政處分無效及
確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」是提起行政訴訟之確認之訴，其確認對象須為行政處分，或公法上之法律關係，且須有受判決之法律上利益，即原告之權利或法律上利益，有受該無效行政處分侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。按如原告主張被告所為93年3 月10日北市地四字第09330415700 號函及93年3 月10日北市地四字第09330415701 號函非行政處分，則無確認之對象。原告既認81年5 月12日北市地四字第15754 號函通知領取補償費之行為及81年5 月28日發給補償費予張朝及張井之行為，前者係領取補償費之通知，後者係現實發給補償費行為，則無論93年3 月10日北市地四字第09330415700 號函及93年3 月10日北市地四字第09330415701號函是否有效，均不影響觀念通知或事實行為，可見原告並無任何權利或法律上利益，有受該無效行政處分侵害之危險，且得以確認判決除去之必要。
３、法律上所謂的無效，向來被解釋為自始、當然無效，所以為維護法安定性，國家行為存續本身所具有的公益性，以及國家權威，傳統的行政法理論與實務均傾向於縮減無效行政處分的範圍。按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」第110 條第3 項規定：「無效之行政處分自始不生效力。」由以上規定可知，上開規定即係承受德國通說所謂明顯理論而來，亦即如行政處分有特別重大、明顯的瑕疵，一般理智、謹慎的市民，依其一切足以斟酌的情況，在合理判斷上均可辨別出瑕疵的存在，則歸於無效；反之，瑕疵倘未達到重大、明顯境地，則行政處分依然有效，只是得撤銷。蓋倘行政處分因違反法律規定或違反公序良俗，即不論情節輕重，而一律認為無效，顯有礙於法律安定及行政目的。因此，基於法律安定之要求，行政處分縱有瑕疪，亦先暫時使其存在，相對人若未及時提起行政訴訟，請求有權機關予以撤銷，則可永久存在，因此縱行政處分有瑕疪亦非當然無效，而應視其情節來認定係「得撤銷」或「無效」。本件行政處分並無行政程序法第111 條所定任何無效之情形，且行政處分作成之後即受有效之推定，故不生確認有效或其效力範圍之問題，須行政處分之瑕疵重大而明顯，始有確認無效之實益。質言之，原處分所撤銷之對象是否有誤，原告費時3 年6 月始提出，且還需經須法院實體審理後始得判斷，故應屬原處分是否違法，並非外觀上存有任何人一望即知之重大明顯瑕疵，故非屬行政程序法第
111 條所定第7 款之「其他具有重大明顯之瑕疵者」之範疇甚明。
４、又為土地徵收補償費事件，依法陳報土地補償費之核發行為，依本院95年度訴字第04508 號判決「徵收土地而核發地價補償費，其土地之徵收處分與地價補償費之核發處分，分屬二個不同之行政處分；…地價補償費之核發，屬於行政處分（非僅係執行行為或事實行為而已），若有違法溢發之情形，自應撤銷違法溢發部分之行政處分，使相對人就溢領部分，喪失受領之法律上原因，始得基於公法上不當得利返還請求權，請求其返還溢領之地價補償費。…」意旨，可知土地補償費之核發行為有認屬於事實行為，亦有認屬於行政處分。故被告主張土地補償費之核發行屬於行政處分，應有理由。又徵收補償機關於發給補償費後，認受領人誤領或溢領補償費，而片面決定要求受領人繳回補償費，足產生受領人之補償費返還義務，應認此係行政處分，至此項行政處分有無法律依據及是否合法，則屬行政處分應否撤銷之問題，與其性質無關。觀諸本件原原處分之主旨已表明「請於文到10日內內將領取之補償費繳還」，並於說明欄表示「逾期不返還，將依行政執行法第11條規定移送強制執行。」、「對本處分如有不服，自本件處分書達到之次日起30日內，繕具訴願書向本處遞送，並將副本抄送本府訴願審議委員會提起訴願。」等教示規定，自函文內容觀之，多使用上命下從語氣之文字，函文已產生一定規制效果，符合行政處分「單方規制措施」之概念，況函文之內容均依據行政程序法第96條第1 項第6款規定，記載「表明其為行政處分之意旨」及「不符行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」之文字，後續並無其他處置，更顯見被告於作成系爭函文時，有以該等函文發生一定規制效果之意思，自能認為前開函文係行政處分。
５、至「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。二、其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。三、依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。」行政執行法第11條第1 項定有明文。是本於法令之行政處分，義務人因而有公法上金錢給付義務，且符合前開規定者，行政執行處固得就義務人之財產為執行。惟若不屬依行政執行法第11條第1 項規定行政執行處得據以執行者，是否屬於行政處分，應由其內容依法認定之，尚非可謂均非屬行政處分。故原告主張前開函文應不得為執行名義縱使成立，揆諸前開說明，仍不影響前開函文係行政處分之認定。惟原處分究為行政處分或觀念通知，乃訴訟程序要件，為本院依職權調查審認之範圍（本院92年度訴字第4938號裁定參照），被告對本院此部分審認之結果，均予以尊重。
（三）備位聲明部分：
１、本件被告於82年5 月28日以北市地四字第17279 號函撤銷81年5 月12日發放補償費予張朝及張井之通知，張井或張朝未表示不服，則原告等已不得再為爭訟表示不服：
（1）有關張朝、張井之繼承系統表，張井與張朝為兄弟關係，張朝為次子，82年10月3 日歿，張井為7 子，82年3 月21日歿，張井生前未結婚，亦無子女，死亡時僅有第3 順位之繼承人（兄弟姐妹）之張朝尚存活，因此，張井之繼承人為張朝。又張朝之繼承人為甲○○、乙○○、張美珠、戊○○○、己○○、庚○○、辛○○、丁○○、張鄭菊（94年12月12日歿），此為原告所不爭執，亦有繼承系統表及戶籍資料可考。
（2）至於張明寬，其父為張萬益，母為張陳甜，於養父母註記欄註記「無養父母」，有戶籍資料可稽。再與張井之戶籍資料兩相對照，兩者皆無收養之記載，因此原告稱張明寬為張井之繼承人云云，並不可採。又土地徵收補償費係由張井與張朝領取，並非發放補償費時即由張明寬領取，故嗣後款項是否由張明寬取走，或作何用途，除原告未能舉證外，亦為原告、張朝繼承之財產是否遭侵奪，應由原告向張明寬追索之問題，蓋補償費既已發放與張井、張朝，即為渠等管理支配之範圍，亦應由領取者或其繼承人（權利義務當然繼承）返還。
（3）本件系爭土地發放徵收補償費之通知（即81年5 月12日北市地四字第15754 號發價通知）之行政處分，被告已於82年5 月28日北市地四字第17279 號函通知張朝及張井，請其繳還系爭土地之徵收補償費，而將前開發價通知之行政處分撤銷，此有上開82年間函之掛號郵件送達回執影本可稽。張井及張朝（兼為張井之繼承人）對於前開北市地四字第17279 號請張朝及張井返還土地徵收補償費之通知函，並未表示不服，則張朝及張井之繼承人（即原告）自亦不得再為不服而爭訟，換言之，原發放徵收補償費之處分業經撤銷，不得拒絕返還。且無論係合法或違法之行政處分，如附有負擔或條件，於受處分人未履行負擔時或條件成就時，被告皆可撤銷或廢止原處分，且無信賴利益保護問題，並予敘明。
（4）且系爭土地之徵收補償費，張朝與張井於領取時分別於收據切結「領款人如於具領後有第三人提出異議或誤領補償費經調查屬實，自願交還，如因導致第三人損害時，自願負法律上一切之責任。」，未予切結，則無法領取補償費，則該處分自係負有負擔、條件。而參加人不但對被告提出訴願及訴訟，表示其方為系爭土地之所有權人，系爭土地之徵收補償費應由渠領取，且現正訴願當中，則張朝、張井或其繼承人，自應依前開切結內容，履行負擔，交還土地徵收補償費，如因導致參加人損害時，並應對參加人負賠償責任。
（5）再者，張朝及張井亦分別於81年6 月29日及81年7 月2 日出具切結表示對於系爭土地之徵收補償費「與瑠公農田水利會之間，如有糾紛，本人自當與之協調解決」之內容，則原告稱被告未令張朝、張井與參加人就系爭土地之所有權提出私法上之確認訴訟，亦非妥適，蓋彼等不循前開途徑解決，張井與張朝復表示其與參加人如有糾紛，將與之協調解決。至於原告謂張井領取之系爭土地徵收補償費係由張明寬花用云云，惟原告稱張井未結婚生子，由堂兄弟之子張明寬過繼，張井領取之系爭土地徵收補償費係由張明寬花用一節，並未舉證以實其說，而本件系爭土地之徵收補償費係由張朝與張井領取，則張朝與張井對於所領取之徵收補償費，既經被告撤銷發價通知之行政處分，彼等自應負返還義務。張朝、張井之義務應由其繼承人概括繼承，如有第三人侵害被繼承人之遺產，純係繼承人向第三人追償之問題，繼承人未可以其內部關係對抗債權人。故原告亦未可以此主張無須返還。
２、原告主張土地所有權之歸屬涉私法之爭執，被告得待張井與張朝和參加人提出私法上之確認訴訟訴訟確定方為核發之依據，所有權人對象認定有誤而發放補償費，係屬事實行為非處分行為，81年間受領補償費者為被繼承人張井與張朝，非為原告，因原告繼承緣故，逕列原告等人為受處分對象委難合法，惟：
（1）系爭213 、214 地號土地，於第1 次徵收後，應非張朝、張井所有，而係「臺北市瑠公農田水利會興辦東支線圳路工程用地，前報奉臺灣省政府（48）府民地丁字第3017號令核准徵收，並經改制前臺北市政府以48年12月2 日北市地用字第36897 號公告徵收臺北市○○區○○○段353 地號等16筆土地（即第1 次徵收），因該會未依規定之權責申辦徵收移轉登記為該會所有，致該等地號土地登記名義人仍為原所有權人。…堪認為實。」有本院93年度訴字第3186號判決所載內容可稽，則系爭土地於48年間業因輔助參加人用地之需而公告徵收，惟該會未依規定之權責申辦徵收移轉登記為該會所有，致該等地號土地登記名義人仍為原所有權人之事實，應足堪認定。而於該事件，參加人亦提行政法院76年度判字第1310號及1311號判決認定48年徵收（第1 次徵收）時之徵收補償費已於48年徵收公告期滿即行發放完竣為據，以原土地所有權人無權申領其後再次徵收之地價補償費。
（2）而發放補償費之通知（發價通知），係發放機關通知被徵收土地之所有權人前來領取經計算得由被徵收土地所有權人領取之補償費，被徵收土地之所有權人因而生領取徵收補償費之請求權，是被告81年5 月12日北市地四字第1575
4 號函發放補償費之通知，屬行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律上效果之單方行政行為，為一行政處分無疑，亦經本院92年度訴字第2313號裁定理由揭明「四、（一）⒉…本件徵收補償對象、範圍、金額數額、領取補償費應備文件等，皆須被告機關核定，並非一經原告請求，不涉及補償行政處分，即得逕予領取，本事件非原告得逕依行政訴訟法第8條 規定提起一般給付之訴」，認定發放補償費之通知屬行政處分無訛。且行政法院87年度判字第335 號判決對嘉義縣政府「乃代為扣除原告所得補償地價之3 分之1 ，補償耕地承租人，並以86年6 月16日86府地權字第071762號函通知原告領取其餘額250,464 元，核與首揭條例（即平均地權條例第11條第1 、2 項）規定並無不合。…原處分並無違誤，訴願決定以被告上開函並非行政處分，從程序駁回，固有未洽，惟其維持原處分之結果，並無二致，再訴願決定予以駁回，亦無不當。原告起訴論旨，難認有理由，應予駁回。」即肯認嘉義縣政府86年6 月13日86府地權字第071762號函領取土地徵收補償費通知，係行政處分，訴願決定以該通知函非行政處分而從程序上駁回顯有未洽，亦採此見解。而最高行政法院92年度判字第1139號判決亦揭明「有關土地或土地改良物被徵收時，其應受之補償費，既應由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之，則補償費金額之作成，自須由行政機關依一定程序以行政處分之方式為之，從而人民就土地或土地改良物因被徵收而所生之爭執，其循序向法院提起行政訴訟者，即應請求行政法院判命行政機關作成補償之行政處分，…而非得逕行提起同法第8 條之一般給付訴訟。」，顯見原告之主張不可採。
（3）又張朝與張井於81年5 月28日領取系爭土地之徵收補償費時分別於收據切結「領款人如於具領後有第三人提出異議或誤領補償費經調查屬實，自願交還，如因導致第三人損害時，自願負法律上一切之責任。」，再者，張朝及張井亦分別於81年6 月29日及81年7 月2 日出具切結表示對於系爭土地之徵收補償費「與瑠公農田水利會之間，如有糾紛，本人自當與之協調解決」之內容，則張井與張朝已分別領取系爭土地之徵收補償費。而依民法第1148條等規定，繼承人自繼承開始時，若非有專屬於被繼承人，且未經繼承人於法定期限內辦理拋棄繼承或限定繼承者，則應由繼承人概括繼承被繼承人財產上之一切權利、義務。本件張井於82年3 月21日死亡，張朝為張井之繼承人，又張朝於82年10月3 日死亡，被告向張朝之繼承人即原告等請求返還系爭土地徵收補償費，自屬有據。
３、按土地法第235 條規定：「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受補償費發放完竣時終止…」，依上所述，系爭土地既已依徵收程序發放補償費完成在案，雖系爭土地之所有權未辦理移轉登記，張朝及張井業已非系爭213 、214 地號土地之所有權人。本件張朝及張井明知系爭土地業經徵收，仍檢具相關文件領取第2 次補償費，出具切結書，致使被告作成第2 次發放補償費之處分，被告依法撤銷違法之行政處分，自屬有據，是以，依切結書張朝及張井亦無信賴利益之可言。
４、原處分並無原告所稱逾2年時效之問題：
（1）行政程序法第175 條明定自90年1 月1 日施行，依中央法規標準法第14條規定，自該特定日即90年1 月1 日起發生效力。行政程序法第121 條規定：「撤銷權之行使，應自原處分機關或上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之」，係行政程序法施行規定之條文，本件撤銷事由發生於行政程序法施行前，行政機關應無受當時尚未施行生效行政程序法規定之拘束（最高行政法院94年度判字第1122號判決參照），業經本院93年度訴字第3186號判決理由闡釋甚明，原告所稱本事件有行政程序法之實施適用，已逾撤銷期限云云，並非可採。
（2）又按行政程序法第34條規定：「行政程序之開始，由行政機關依職權定之。但依本法或其他法規之規定有開始行政程序之義務，或當事人已依法規之規定提出申請者，不在此限。」。被告作成原處分係緣於91年12月25日以北市地四字第09133497100 號、第00000000000 號函處分經93年
1 月13日訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分」而作成，故行政程序之開始，起於91年，並無逾2 年時效之疑慮。至於93年1 月13日訴願決定，雖將原處分撤銷，然此僅回復到行政程序開始，尚未作成處分之狀態，應屬行政程序之續行，非可割裂觀之，自亦無逾2 年時效之問題。此如同訴訟案件之相同法理（相類似案件，作相同處理），案件經起訴並判決，雖經上訴將原判決撤銷，發回原判決法院另為判決，因訴訟繫屬始於起訴，故而亦無繫屬中逾時效之問題。且所謂「時效」，依民法第六章立法理由載明「謹按時效者，因一定之時間，永續行使其權利，或不行使其權利，而生權利得失之法律事實之謂也，分取得時效，及消滅時效之
2 種。」，被告於91年開始行政程序，12月25日以北市地四字第09133497100 號、第00000000000 號函處分，非有不行使權利之情事，嗣本事件經行政救濟程序訴願發回另為處分，除訴願仍屬廣義行政程序之一環，應無消滅時效完成之情事外，如認訴願屬訴訟之一環，參照民法規定請求、承認債務、訴訟（仲裁、支付命令、和解）、執行等，俱為時效中斷之原因，類推適用之結果，爭訟中之案件，亦無時效完成之問題。
（3）況且，訴願係在行政體系內，由上級機關或原處分機關所為之正式之行政法律救濟。基於行政一體原則。其性質為行政之自我省查，不僅得審查行政處分之合法性，並且得審查行政處分之妥當性。又訴願法第81條之規定，亦係基於行政程序已開始，已作成之處分遭撤銷全部或一部，並視事件之情節，基於行政一體原則及上級機關之行政自我省查，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。本件即係被告依91年間已進行之行政程序及93年1 月13日訴願決定之意旨，另為處分，作成北市地四字第09330415
700 號及第00000000000 號函處分。而自發放補償費後，參加人多次提起民事訴訟、訴願、行政訴訟，前開訴願決定、判決結果所宣示之主文或理由、事實之認定，如符合訴訟再審之原因，於行政程序上，如係以該判決為基礎，自亦有重新開始行政程序之原因，並予敘明。又本件重複徵收，重複領取價款，就該重複部分返還予市府之問題，即就原告無法律上之原因而受利益（不當得利）應予返還，其時效為15年，本件原誤第2 次發放地價補償款為81年間，而涉訟在93年之前，故臺北市政府請求返還價款，依法自有依據。
５、本件系爭土地第1 次徵收後至第2 次徵收前之所有權人迄今未明，宜由原告及參加人等協力查明，始得以釐清本件土地徵收補償費之所有權歸屬。
（1）本件重測前臺北市○○區○○○段352 之1 、353 、410、410 之3 、412 地號土地（重測後為臺北市○○區○○段四小段212 、209 、213 、214 、211 地號土地），原為張朝等人所有，於48年間，參加人因興辦東支線圳路工程，奉臺灣省政府核准徵收含上開5 筆土地在內之16筆土地，並經改制前之臺北市政府公告徵收（第1 次徵收），因故迄未辦妥土地徵收移轉登記，上開5 筆土地名義上仍為張朝等人所有。
（2）嗣於81年間，國防部空軍總司令部因興辦松山機場工程，報內政部核准徵收系爭土地（第2 次徵收），系爭土地所有權於第1 次徵收後至第2 次徵收之前，係張朝等人所有或參加人所有即有爭議，遂於80年11月20日、81年2 月14日分別由被告及八三０一部隊召開之土地產權疑義協調會，均通知參加人及張朝等人出席。系爭土地產權疑義協調會之會議紀錄結論第二點載明：「本案徵收仍請軍方依現行土地登記簿謄本記載之所有權人為徵收對象，俟徵收計畫書奉核定後再由臺北市政府依程序辦理公告徵收事宜」，即參加人、張朝等人業已合意本件徵收仍由軍方依現行土地登記簿謄本記載之所有權人為徵收對象，惟其會議結論（一）亦已載明請參加人、張朝等人搜集48年灌溉溝東遷徵收之有關資料，並請查明早年未辦登記原委，於產權澄清後請市府協助辦理產權登記，益足認系爭土地之產權歸屬，於前開協調會時尚有爭議，並非已然確定參加人為第2 次徵收補償款之給付對象。是被告為完成徵收程序，依法將補償費發放予系爭土地其時登記名義人張朝等人，且空軍總司令部暨所屬松山基地指揮部既已遵期繳交補償金於該管地政機關，並經地政機關發放予系爭土地其時登記名義人張朝等人，自不得據此而指第2 次徵收土地核准案即失其效力。
（3）再者，系爭土地之徵收補償費，張朝與張井於領取時分別於收據切結「領款人如於具領後有第三人提出異議或誤領補償費經調查屬實，自願交還，如因導致第三人損害時，自願負法律上一切之責任。」。所謂繼承，繼承人需繼承被繼承人之一切權利及義務，則張朝、張井之繼承人，除繼承其土地徵收補償費之權利外，亦應履行張朝、張井切結書內容之義務。況張朝及張井亦分別於81年6 月29日及81年7 月2 日出具切結亦表示對於系爭土地之徵收補償費「與瑠公農田水利會之間，如有糾紛，本人自當與之協調解決」之內容，則原告及參加人等應協力查明系爭土地第
1 次徵收後至第2 次徵收前之所有權人，始得以釐清本件土地徵收補償費之所有權歸屬，原告竟率而提起本件訴訟與信賴保護原則及禁反言原則亦有所違。待查明系爭土地第1 次徵收後至第2 次徵收前之所有權人，如非原告所有，原告自應依法將本件土地徵收補償費返還，彰彰明甚。
四、參加人之主張：
（一）本件系爭土地業於48年徵收（即第1 次徵收）完竣，由參加人原始取得系爭土地之產權：
１、按48年間參加人興辦之東支線圳路工程所徵收用地，除系爭211 地號土地外，同地段第260 、262 、265 、267 地號（重測前為上塔段387 、365 、365-6 、405 、364 、364-9 地號）土地亦同在一併徵收之範圍，而上開土地前亦因第1 次徵收補償費是否已發竣而發生爭執，案經行政法院76年度判字第1310及1311號判決判定第1 次徵收時之徵收補償費已於48年徵收公告期滿即行發放完竣，原土地所有人無權申領其後再次徵收之地價補償費。
２、行政法院76年度判字第1310號裁判理由欄並詳載其判定該系爭土地於48年徵收之補償費已於公告期滿後即行發放完竣之理由如下：「…經查徵收土地原所有權人受領補償費同時，除應立具受領補償費收據外，並應將被徵收土地之所有權狀繳交徵收機關，業經證人亦即原服務於被告現已退休執業代書之經手發放系爭土地補償費之吳金龍於本院受命評事行準備程序時，結證無訛。吳金龍並證實：臺北市政府於民國48年為瑠公農田水利會興辦圳路工程徵收之16筆土地補償費，係伊經手發放，當時發放之情形被徵收土地之所有權人不具領時，依法提存，但據伊記憶所及，補償費全部發放完畢，並無提存之情事等語。且審閱改制前之臺北市政府曾以56年10月13日北市地用字第46757 號函瑠公農田水利會，催促辦理徵收土地登記之函稿，吳金龍對擬稿人鮑登三訴記：『本案各筆地價是否已經全部發竣，案內無從查考，請吳業務員金龍查告』。簽註『已全部發，收據存6827部隊羅學漢及本府出納股』各等語。凡此亦有該函稿影本在卷可按。益以系爭土地所有權曾經瑠公農田水利會委任之代書人魏進明出具借據領去辦理所有權移轉登記，嗣因瑠公農田水利會興辦該圳路工程徵收之土地中389 號土地於登記機關管有之台帳有註記『389 地號空軍徵收在案』字樣，致無法完成登記。該瑠公農田水利會乃以52年2 月22日瑠農財字第224 號函改制前之臺北市政府地政科，並檢送有關登記申請書類請該地政科協助完成登記，亦經魏進明於本院受命評事行準備程序時到庭結證屬實，並有該借據及函件影本附訴願卷可稽。且該地政科亦曾以52年10月1 日北市地用字第2794號函檢送有關登記書類，函請臺北市地政事務所依法登記。」，而本件原告之被繼承人張朝曾於66年間申辦土地所有權狀遺失補發登記，並持之於81年申領第2 次徵收補償費。
３、而前揭訴訟之檔案卷亦有被告75年4 月3 日北市地四字00
126 號請求臺北市政府主計處送交徵收補償地價業主領款收據之函稿，其內容為：「…經本處查調有關案卷資料得知，該項工程用地之補償價款係由空軍第0168部墊付，而由本府代為轉發，並本府以49年8 月13日北市地用字第38
659 號函將發放完竣之業主領款收據副本檢送該部隊；惟因該案係空軍奉國防部核撥預算，必須要收據正方可向審計部報銷，經該部隊將收據副本退還本府要求換取收據正本以利報銷。案經貴處（改制前為臺北市政府主計室）簽復意見『擬請該部隊派員來府換領正式收據』，並以49年10月8 日北市地用字第55091 號函空軍第0168部隊。…」，並有臺北市政府主計處75年5 月13日北市主二字第0390
7 號覆函，覆以：「二、經查本府改制前，一切支付憑證係送請審計部臺灣省審計處核銷，改制後，各種會計憑證帳冊凡已逾規定保存（10年）期限者，均已銷毀，現已無前項資料可稽。」之內容。
４、參加人前曾於51、52年間，申請辦理第1 次徵收程序所取得土地之產權移轉登記，此有參加人81年3 月6 日瑠農財字第342 號函暨所附參加人52年5 月22日瑠農財字第223號、224 號函、臺北市地政科52年10月1 日北市地用字第2794號函、產權移轉資料送件臺北市政府地政科收件回執、所有權移轉登記申請書等為證。而該聲請產權登記乙案因被告程序問題（詳細理由同前所引行政法院76年裁判節錄內容之後段），以至於辦理第2 次徵收當時仍未完成，但亦由被告於土地登記簿謄本「第1 頁」標示部「其他登記事項」欄為明顯之註記：「奉地政處61年4 月13日北市地一字第2846號令辦理徵收瑠公農田水利會（51）松2095、2096號申請案」。
５、是依相鄰同一次徵收範圍土地之行政法院判決內容、各機關之往來公文等文件，可判斷第1 次之徵收補償費業已發放完竣，第1 次徵收已完成。又第一次徵收事實業已登載於具「公示性」土地登記簿謄本，具有公示作用。基於徵收乃原始取得物權而不待登記，是縱使土地登記名義人未尚未變更為參加人，惟登記簿謄本既已有第一次徵收事實之記載，其效力應更勝於參加人為權利存在之備案。更何況，被告於辦理第二次徵收時，業將上開土地登記簿謄本上其他登記事項之內容「一字不漏」的移載於補償地價清冊備考欄內。是於參加人早已有權利主張、且被告亦明知參加人已因第一次徵收而原始取得系爭土地所有權之情形下，實不應因參加人「形式上」未於「公告徵收期間」向被告聲請權利備案，即認被告將第二次徵收補償費發予明知已非權利人之登記名義人之行為仍屬適法。
（二）第1 次徵收既已完成，則依民法第759 條規定，系爭土地之所有權縱尚未完成登記予參加人，亦僅生輔助參加人不得處分其物權之效果，就參加人因徵收而已原始取得之物權，並不生影響。而原告之被繼承人既已因第1 次徵收補償而喪失所有權，自無權利再主張第2 次徵收償費。
（三）又與系爭土地同屬第一次徵收（即台北市政府48年12月2日北市地用字第36897 號公告）及第二次徵收（被告以81年4 月16日北市地四字第12572 號公告）範圍之同地段第
211 地號土地，其原登記名義人林李吉之繼承人請求被告就第二次徵收（即系爭81年之徵收）給付徵收補償費乙案，業經確定判決（本院93年度訴字第2730號判決、最高行政法院96年度裁字第3294號裁定）認定第一次徵收之徵收補償費已於48年徵收公告期滿即行發放完竣，判定第2 次徵收時之土地登記名義人林李吉其繼承人無權請求發給第
2 次徵收之補償費：
１、按該211 地號土地與本件系爭土地同屬第一次徵收範圍，由參加人因第一次徵收而原始取得所有權；但因程序問題，直至第二次徵收時，參加人仍未登記為所有權人，以致於第二次徵收時，發生被告誤核發徵收補償費予原登記名義人林李吉（211 地號）、張朝（213 地號）及張井（21
4 地號），其中其中張朝、張井已領取補償費完畢，林李吉於提存前死亡，台北市政府地政處辦理提存後復又聲請取回，嗣其繼承人請求被告就第二次徵收給付徵收補償費，復發生第一次徵收補償費是否已發竣之爭執。
２、本院93年度訴字第2730號判決理由指出：「…以76年8 月
4 日判字第1310、1311號判決：『原告之訴駁回』，即判定第1 次徵收時之徵收補償費已於48年徵收公告期滿即行發放完竣，原土地所有人無權申領其後再次徵收之地價補償費，此有上開判決影本可稽。３、是以依據上開各機關間往來公文、相鄰土地之行政法院判決觀察，認系爭土地徵收補償費應已發放，足堪認定。原告僅因40餘年前之證據資料已逾保存年限銷毀，空言主張當年未發放補償費，第一次徵收有徵收失效之原圍，殊非可採。」（判決第11頁第4 行以下參照）、「…系爭（211 地號）土地於第1次徵收時，確經台灣省政府（48）府民地丁字第3017號令核准徵收，由改制前台北市政府以48年12月2 日北市地用字第36897 號公告徵收，並以49年1 月5 日北市地用字第00499 號函通知所有權人發放補償費，徵收程序完備足堪認定…」（判決第11頁倒數第10行以下參照）。該案經林李吉之繼承人提起上訴，經最高行政法院以96年度裁字第3294號裁定駁回上訴而告確定。
３、就與系爭2 筆土地同為第一次徵收處分範圍，且同為第二次徵收處分範圍之同地段211 地號土地，其原登記名義人林李吉之繼承人請求被告就第二次徵收給付徵收補償費乙案，業經確定判決認定第一次徵收之徵收補償費已於48年徵收公告期滿即行發放完竣，判定第2 次徵收時之土地登記名義人林李吉其繼承人無權請求發給第2 次徵收之補償費。該案之參加人，包括台北市瑠公農田水利會以及登記名義人林李吉之其他全體繼承人，惟並不包括本件原告甲○○等人。
（四）第一次徵收程序已完成，除為行政法院76年度字第1310、1311號判決及本院93年度訴字第2730號確定判決所認定外，並有以下證據可證：①第一次徵收其事實及經過，為當時承辦徵收事宜之台北市政府地政處所知之甚詳，81年3月6 日台北市政府地政處81北市地四字第05422 號函並敘明第一次徵收之補償地價已發放完峻。②參加人業因第一次徵收而原始取得所有權，並經該管公務員於系爭213 、
214 地號土地登記簿之其他登記事項欄註記：「奉地政處
61、4 、13北市地一字第2846號令辦理徵收（瑠公農田水利會〈51〉松2095、2096申請案）」。雖本第一次徵收之產權登記因故未完成，然系爭五筆土地業因公用徵收而由參加人原始取得所有權之事實，要不因此而受影響。③參加人業因完成第一次徵收而取得系爭土地之所有權之事實，為台北市政府83年2 月8 日83府訴字第83006996號訴願決定書、83年11月22日83訴字第83075569號訴願決定書、
85 年8月20日85府訴字第85057409號訴願決定書所認定並肯認。該事實同亦為台灣台北地方法院82年度重訴字第26
4 號判決、台灣台北地方法院88年度重訴字第7 號民事判決、台灣高等法院89年度重上字第242 號民事判決、最高法院93年度台上字第34號判決所肯認。④第一次徵收程序已完成，參加人既為81年間第二次徵收當時之土地所有權人，自為第二次徵收補償費之權利人，原登記名義人業因第一次徵收而喪失所有權，自無權再受領第二次徵收補償費。
五、經查：
（一）參加人臺北市瑠公農田水利會為興辦東支線圳路工程，前報奉臺灣省政府（48）府民地丁字第3017號令核准徵收該工程用地，經改制前臺北市政府公告徵收臺北市○○區○○○段○○○ ○號等16筆土地（含原告甲○○等8 人之被繼承人張朝、張井所有之系爭土地），而參加人遲未依規定申辦徵收移轉登記所有權為該會所有，致前揭地號土地登記之名義人至81年間仍為原所有權人。嗣空軍總司令部暨所屬松山基地指揮部為興辦松山機場工程，經國防部報經內政部准予徵收前開16筆土地中○○○區○○段○ ○段20
9 、211 、212 、213 、214 地號等5 筆土地（含系爭土地）。被告於接獲上開內政部核准函後即依土地登記簿登載之所有權人謝士貴、林李吉、張南、張朝、張井為徵收對象公告徵收渠等案關土地，經公告徵收期滿無人對徵收土地權屬提出異議後，遂以81年5 月12日北市地四字第15
754 號函請各土地所有權人（含張朝、張井）前來辦理地價補償費領款手續。張朝、張井於81年5 月28日檢具系爭土地所有權狀向被告具領補償費，張朝領取13,513, 500元、張井領取9,828, 000元等情，有被告81年4 月16日北市地四字第12572 號公告、81年5 月12日北市地四字第15
754 號函、張朝及張井81年5 月28日收據、支票、張朝81年6 月29日切結書、張井81年7 月2 日切結書附訴願卷第120-136 頁參照、系爭土地登記謄本、臺灣省臺北市政府48年12月2 日北市地用字第36897 號公告系爭土地登記謄本等件附本院卷第53、54、166 、167 、197 、198 頁足憑，可堪認定。
（二）其後參加人臺北市瑠公農田水利會獲悉上情，向被告主張權利並請求國家賠償，被告乃以82年5 月28日北市地四字第17279 號函通知張朝、張井2 人於文到7 日內繳回已受領之補償金，惟未獲回應。嗣張井於82年3 月21日死亡，張朝為其唯一繼承人，張朝又於同年10月3 日死亡，原告甲○○、乙○○、丙○○（原名張美珠）、丁○○、戊○○○、己○○、庚○○、辛○○、張鄭菊（為張朝配偶，嗣於94年12月12日死亡）等人為其繼承人，被告遂以系爭91年12月25日二函文通知張朝、張井之繼承人（即甲○○等9 人）繳還系爭土地徵收補償費，原告甲○○等人提出異議，案經被告以92年1 月16日北市地四字第0923022420
0 號函復說明後，旋於92年1 月23日以北市地四字第09230365600 號行政執行案件移送書檢送相關資料移送法務部行政執行署臺北行政執行處執行，原告等不服提起訴願，經訴願機關撤銷系爭91年12月25日二函文，並限期命被告另為處分，被告遂重新以原處分通知原告撤銷被告於81年
5 月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝、張井之行政處分，請渠等於文到10日內將張朝、張井領取之本市○○區○○段4 小段213 、214 地號土地徵收補償費繳還等等情，亦為兩造所不爭執，且有82年5 月28日北市地四字第17279 號函附訴願卷第137 、138 頁參照、91年12月25日北市地四字第09133497100 號及第00000000000 號函、台北市政府93年1 月13日府訴字第00000000000 訴願決定書附本院95年度訴字第02404 號案卷63-75 頁足憑、被告91年12月25日第00000000000 號函、台北市政府93年1 月13日府訴字第00000000000 訴願決定書附本院95年度訴字第02404 號案卷63-75 頁可稽，洵堪認定。
六、至於兩造爭執原告追加提起確認行政處分無效訴訟（即先位之訴）是否合法、原處分是否有無效之情形等項，本院判斷如下：
（一）程序部分：
１、按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。…（第3 項）有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。…」為行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項所明定。本件原告於訴狀送達後，雖將原訴之聲明「原處分及訴願決定均撤銷 」改列為備位聲明，並追加先位訴訟，聲明請求確認被告93年3 月10日北市地四字第09330415700 號函、93年3 月10日北市地四字第09330415701 號函所為處分（即原處分）無效，先備位二訴訟之訴訟標的固有不同，惟先備位訴訟所據以請求之基礎則無不同。又撤銷訴訟與確認行政處分無效之訴訟得以預備合併之方式為訴之聲明，可避免當事人因判斷行政處分究係違法或無效而陷入困境，無法記載正確的訴之聲明，致權益無法獲得合法保障；另亦可避免行政法院審判長行使闡明權發生錯誤之風險；既可保障人民權益，又能增進司法功能，符合行政訴訟法第6 條第5 項立法意旨（最高行政法院96年判字第76號、94年判字第1396號判決意旨參照），從而，本件原告追加先位訴訟其請求之基礎既未變更，無礙訴訟終結，揆諸上開規定及說明，自應准許。
２、次按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」雖為行政訴訟法第6 條第2 項明文規定。惟其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效，此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序（最高行政法院94年判字第199 號判決意旨參照）。而查，本件原告前於93年4 月7 日就原處分提起訴願，爭執81年間被告發給張朝、張井徵收補償費是否為處分行為，被告得否以原處分撤銷81年發給徵收補償費之處分等項（原告訴願書附訴願卷第74頁參照），經被告自行審查及確認其為行政處分後，於93年4 月20日向訴願機關提出答辯書稱原處分於法無違（答辯書附訴願卷第93-113頁參照），並經訴願機關實體審查後作成駁回訴願之決定（訴願決定書附本院95年度訴字第02404 號案卷第47-61 頁可參），是本件系爭原處分業經原處分機關（即被告）為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正，據此，本件原告於訴狀送達後，追加提起確認行政處分無效之訴訟（即先位訴訟），程序並無不合。被告稱原告未踐行行政訴訟法第6條第2 項規定之程序，逕提起本件確認處分無效之訴，並不合法云云，應屬誤會。
（二）又查，本件原處分之作成，緣起於參加人獲悉張朝、張井
2 人領取第2 次徵收補償費後，向被告主張權利並請求國家賠償，被告於82年5 月28日通知張朝、張井繳回已受領之補償金未果，嗣張朝、張井於82年間陸續死亡，被告遂以系爭91年12月25日二函文通知張朝、張井之繼承人（即甲○○等9 人）繳還系爭土地徵收補償費，原告甲○○等人提出異議，經被告以92年1 月16日北市地四字第09230224200 號函復說明後，旋於92年1 月23日以北市地四字第09230365600 號行政執行案件移送書檢送相關資料移送法務部行政執行署臺北行政執行處執行，原告等提起訴願，經訴願機關撤銷系爭91年12月25日二函文，並限期命被告另為處分，被告遂重新作成原處分等情，已如前述，而被告於原處分說明六載稱：「…本處撤銷八十一年五月二十八日所為錯誤核定發給徵收補償費新台幣…予張朝（張井）之行政處分，並應由其返還該公法上之不當得利…請於請於收到本文之日起十日內返還，逾期不返還，將依行政執行法第十一條規定移送強制執行。…」等語，而徵諸被告前以系爭91年12月25日二函文通知張朝、張井之繼承人繳還系爭土地徵收補償費未果，旋執上開函文為據以移送書檢送相關資料移送法務部行政執行署臺北行政執行處對張朝、張井之繼承人執行等諸，是原告稱渠等之權利或法律上利益確有受原處分危害之虞，原告提起本件確認行政處分無效訴訟確有即受判決之法律上利益等語，洵屬有據，被告稱原告並無任何權利或法律上利益，有受該無效行政處分侵害之危險及得以確認判決除去之必要，不得提起確認行政處分無效訴訟云云，核無可取。
（三）再按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111 條所明定。又法律行為係以發生所預期之法律效力為目的，法律行為如因一定之原因，自始即確定不能發生行為人所預期之法律效力者，為無效之法律行為，而行政處分為行政機關所為之法律行為，故所謂無效之行政處分，係指自始確定不能生法律效力之行政處分（行政程序法第110 條第4 項規定參照）。又上開行政程序法第111 條規定就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，該條第1 至6 款為重大明顯之例示，第7 款則係重大明顯之概括規定。行政處分有該條第1 至6 款之情形者，即可認具重大明顯瑕疵，是為絕對之無效原因，反之，行政處分之瑕疵，如依個別情形判斷構成重大明顯瑕疵者，該行政處分亦因之而無效，此即學說上所稱之相對無效原因（陳敏著行政法總論93年11月第4 版第407 頁至
415 頁參照），行政程序法第111 條第7 款規定，即屬此情形。
１、經查，本件被告為空軍總司令部暨所屬松山基地指揮部松山機場工程用地徵收案之執行機關，其依內政部81年3 月24日（81）台內地字第8179053 號（准予徵收）函公告徵收案關土地範圍及補償清冊，並於公告徵收期滿無人異議後，辦理徵收補償費領款手續，已如前述，而被告作成系爭原處分，並於主旨欄記載：「茲撤銷本處八十一年五月二十八日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝（張井）之行政處分，並請於文到10日內將張朝（張井）領取之本市○○區○○段○○段二一三（二一四）地號之土地徵收補償費繳還本處」等語（本院95年度訴字第02404 號案卷第17- 25頁參照），揭明撤銷被告於81年5 月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝、張井之行政處分意旨，核係被告本於前揭松山機場工程用地徵收案執行機關之職權，就系爭土地徵收補償費發放之個別事件所為之單方行政行為，目的在使之發生撤銷被告81年5 月28日作成之核定發給張朝、張井徵收補償費之行政處分（形成處分）之效果，屬行政處分之性質（實則原告就原處分符合行政處分「單方規制措施」之概念，屬行政處分一事，亦不爭執）乙節，即堪認定。至於被告於原處分併行通知原告等於文到10日內將張朝、張井領取之系爭土地徵收補償費繳還，性質上則係附帶所為之觀念通知，而原處分（即被告93年3月10日北市地四字第09330415700 號、第00000000000 號函）之行政處分性質，要不因其併行記載前揭觀念通知而生變動，併此敘明。
２、次查，被告於81年5 月28日依其前於81年4 月16日北市地四字第12572 號公告確定之補償清冊辦理發放系爭土地徵收補償費手續（訴願卷第120 、127 、130 、131 頁參照），被告於當日係核對領款人身分證件、土地所有權狀等相關文件，由領款人出具領款收據後，給付數額業已確定之徵收補償費（訴願卷第127 、132 、133 、136 頁參照），是被告於81年5 月28日本諸其81年4 月16日北市地四字第12572 號公告確定之補償清冊發放系爭土地徵收補償費之行為，係以發生事實效果為目的之行政措施（實施行為），不具規制內容，屬事實行為，有別於行政處分。此外，被告就其於81年5 月28日除上開發放系爭土地徵收補償費之行為外，並未作成其他行政處分一事，復無爭執，是被告於81年5 月28日所為者係發放系爭土地徵收補償費之事實行為（實施行為），未作成核定發給徵收補償費予張朝、張井之行政處分乙節，洵堪認定。承此，本件原處分欲撤銷之標的（即被告81年5 月28日所作核定發給徵收補償費予張朝、張井之行政處分）既不存在，則該處分之內容即屬不明，無從產生規制性，揆諸首揭說明，自構成重大明顯之瑕疵，自始不生該處分所欲實現之法律效果。從而，原告主張原處分為無效之行政處分，洵屬有據。被告稱：原處分所撤銷之對象是否有誤原告費時3 年6 月始提出，故原處分並非外觀上存有任何人一望即知之重大明顯瑕疵，並無無效情形云云，核無可採。至於原告舉本院95年度訴字第04508 號判決主張土地補償費之核發行為亦有認屬於行政處分者云云，惟查該案判決之原因基礎事實（徵收土地地價補償費清冊之土地面積及公告現值誤繕及地價補償費計算錯誤，行政機關遂撤銷原地價補償費之行政處分）與本件有別，其所為個案之認定，不生拘束本件之效力。
七、綜上所述，本件原處分撤銷不存在之行政處分，依個別情形判斷，其處分內容不明確，顯具重大明顯之瑕疵，該當於行政程序法第11 1條第7 款之規定，是原告訴請確認原處分無效，洵屬有據，應予准許。又本件係預備合併之訴，原告先位之訴既獲勝訴判決，備位之訴自無庸為准駁之判決；另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及未經援用之證據，經審酌後核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段之規定，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 18 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 程怡怡法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 3 月 18 日
書記官 何閣梅