臺北高等行政法院判決
98年度訴更一字第15號99年11月18日辯論終結原 告 鄭欽榮
鄭添柳簡志堅鄭書烈鄭陸祥鄭楊鴛鴦鄭智豪鄭捷豪鄭書德鄭書鎮鄭豐真共 同訴訟代理人 簡長順 律師被 告 內政部代 表 人 江宜樺(部長)訴訟代理人 陳芳珍
程珍惠莊雅珍
參 加 人 桃園縣桃園市公所代 表 人 蘇家明(市長)訴訟代理人 陳永昌 律師複 代理人 陳柏均 律師訴訟代理人 洪榮彬 律師
李怡卿 律師輔助參加人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚(縣長)訴訟代理人 吳梅芳上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國94年11月16日院臺訴字第0940091869號訴願決定，提起行政訴訟，本院95年10月5 日94年度訴字第3782號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以97年12月25日97年度判字第1149號判決廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人於起訴時為蘇嘉全，訴訟繫屬中遞次變更為李逸洋、廖了以與江宜樺，均據依法具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：參加人為辦理都市計畫公9 公園工程需用坐落桃園縣桃園市○○○段454-13等15筆地號土地，報經臺灣省政府以民國78年4 月6 日78府地4 字第142886號函核准徵收，由輔助參加人以78年4 月21日78桃府地籍字第54985 號公告。嗣原告鄭欽榮、鄭添柳、簡志堅、鄭陸祥、鄭楊鴛鴦、鄭智豪、鄭捷豪及訴外人鄭老屘（即本件原告鄭書德、鄭書烈、鄭書鎮、鄭豐真之被繼承人，已於94年4 月3 日死亡）於92年11月至93年3 月間，基於渠等為上開各筆被徵收土地中如附表所示
7 筆土地之單獨所有權人及共有人之地位，以參加人對於上開被徵收土地已逾核准使用之計畫期限，乃依都市計畫法第83條及土地法第219 條規定，向輔助參加人聲請照原徵收價額收回，經由輔助參加人研議擬具不予發還意見，報由被告以94年5 月19日台內地字第0940007149號函復同意後，而由輔助參加人以94年5 月24日府地權字第0940136742號函轉知原告，原告鄭欽榮、鄭添柳、簡志堅、鄭陸祥、鄭楊鴛鴦、鄭智豪、鄭捷豪、鄭書烈等人不服提起訴願，經行政院以94年11月16日院臺訴字第0940091869號訴願決定駁回，原告猶表不服，遂提起行政訴訟，嗣追加鄭老屘之其餘繼承人鄭書德、鄭書鎮、鄭豐真為原告，案經本院94年度訴字第3782號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院97年度判字第1149號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：㈠原告聲請收回被徵收土地之依據為都市計畫法第83條，本件
原係依都市計畫辦理徵收，有「使用計畫期限（預定91年7月開工，92年6 月完工）」存在，徵收計畫使用期限屆滿時，有「不依照核准計畫，在計畫期限內使用」之情形。土地法第219 條第3 項規定係於78年12月29日修正土地法時所增列，徵收當時並無該條項規定，依中央法規標準法第18條及土地徵收條例第61條規定，自無該條項適用之可能。
㈡縱使認為本件仍須適用土地法第219 條第3 項規定，亦限於
「對於用地機關之使用土地加以阻撓」是否符合可歸責於原所有權人之問題，且必阻撓程度超出合理範圍，為政府正當行使公權力無法排除者，始有適用。原告未參與任何抗爭行為，所為之陳情變更都市計畫係屬正當權利之行使，與阻撓徵收計畫之實行係屬二事。陳情係屬合法權利行使，行政機關斷不能以人民行使合法權利，即為不利認定。又參加人動輒以抗爭、刁民等詞彙強稱原告及其他被徵收土地所有權人有種種激烈行為，此皆為原告等所否認，且如有抗爭行為即屬於可歸責之事由，顯係將事實單純化，蓋輔助參加人是否需動用警力以因應人民陳情案件，自有其內部規定可資依循；如人民陳情未有激烈抗爭，僅因人數較多影響秩序，政府即可能啟用警力，參加人僅以有啟用警力即謂抗爭激烈，顯係片面武斷卸責之詞，不足為採。又原告陳情對象係輔助參加人，並未有阻撓用地機關即參加人進入土地施工之情形，顯不符合「對於用地機關之使用土地加以阻撓」之要件。如真有非法阻撓抗爭，大可動用公權力排除，則必無可歸責於原土地所有人之可能。
㈢行政機關本應依法行政，如人民陳情無理由時，應探求其陳
情事由，此觀行政程序法第168 條以下規定甚明。故如認人民陳情有理由，致採取與前處分不同之適當措施，乃為法所許，且如有需受理或採取之行政行為，行政機關即須依法為之，而非束之高閣，經拖延時日後始以此卸責；參加人及輔助參加人未依法行政，並不可歸責於原告，此為其行政怠惰所致，不得將之行政疏失歸責於原告。又暫緩提存並非原告陳情之目的，原告係陳情本件土地徵收有不合法令之超編情事，請求撤銷徵收，雖有部分土地所有權人同意區段徵收方式，使需地機關無償取得40﹪土地使用，惟業經被告否准，故暫緩提存實係輔助參加人一廂情願之表示；行政機關不能漫以人民陳情之故，為求一時脫困，避免人民追究其違法超編等不合法行政行為，而任意允諾檢討改進，且其所允諾之事，亦因有無違反行政目的而需再加以認定有無效力，方為正辦，凡此均無人民決定參與之餘地。本件參加人違法在先，嗣又未能依法行政，復怠於注意行政目的及法規，致遲誤或怠於為行政行為，將之歸責於原告顯不符法理、事理。
㈣參加人於89年5 月2 日即以公文通知原告鄭欽榮即載稱：「
桃園縣政府未將補償費價款提存至法院」等語，顯無兩造或原告與之協調暫緩提存之事實，被告並已同意其他土地所有權人邱再添、曾秀珍2 人收回土地，參以參加人在上揭89年
5 月2 日函文亦表示「公園開發應具整體性，公園用地如無法全數取得，則其開發便失去都市計畫之原意」云云，可見被告非僅前後矛盾，未按人民陳情案件妥適處理，且行政行為一再矛盾致失信於民。又本件公園工程使用計畫期限屆至前，未見有任何依法開發之跡象，原預定於91年7 月開工，竟於78年間辦理徵收，實難認為徵收有其正當性等語。並聲明撤銷訴願決定及原處分，並判命被告作成許可原告分別就本件被徵收土地各自以原徵收價額收回之行政處分。
四、被告則抗辯略以：㈠參加人未依徵收計畫期限使用本件被徵收土地，係因原告及其他被徵收土地所有權人有可歸責事由所致：
⒈按土地法第231 條規定，需用土地人應俟補償地價及其他
補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作。參加人自78年起，即依照行政院頒佈之加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫，分別申請徵收十餘處公園用地，多數被徵收土地所有權人，包含本件原告在內，期能依循專案通盤檢討，將部分公園用地變更為非公園用地，故先後陳情暫緩辦理徵收，嗣經輔助參加人於82年7 月22日第1期公共設施保留地處理案會議中作成提存案全部暫緩辦理之結論。原告及其他被徵收土地所有權人不斷以抗爭、陳情、拖延本件徵收及補償費提存等方式干擾，其抗爭情形激烈，需參加人動用警力維持，迫使輔助參加人暫緩執行補償費提存，致參加人無法於徵收計畫期限內完成徵收補償取得用地並開始使用，顯係不當干擾徵收程序進行。⒉原告之行為不當，且與徵收土地未依計畫核准期限使用間
具有相當因果關係：行為時土地法第219 條第3 項規定之「原土地所有權人」不僅限於行使收回權人，尚包含同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人。因徵收行為具有大量行政之特質，需地機關或徵收機關係在單一徵收計畫下，對個別土地作成徵收處分，故事後之決策合理性判斷亦應以整體徵收計畫有無進行可能以定之，各該所有權人可視為利益共同體。準此，土地法第219 條第1 項第3 款規定應解為：在一個徵收計畫中，只需有部分土地所有權人有可歸責之行為，致需地機關無法依核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使該徵收計畫之全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。又所謂可歸責事由，除訴諸暴力、直接、間接阻礙施工等非法抗爭外，尚包括其他合法間接施壓手段如：透過行政協商或民意代表介入，致需地機關不得不延緩施工進度、利用地方自治預算審查之壓力致無預算可以施工，或者透過陳情以變更都市計畫等。最高行政法院95年度判字第1397號判決意旨參照。
⒊準此，原告及其他被徵收土地所有權人期待依循專案通盤
檢討，陳情都市計畫變更，並且不斷激烈抗爭、陳情，致需地機關即參加人無法於徵收計畫期限內完成徵收補償程序並開始使用，原告或者其他被徵收土地所有權人顯有不當干擾徵收程序進行之行為，且與徵收土地未能依計畫核准期限使用間具有相當因果關係，最高行政法院96年度判字第154號及96年度判字第155號判決均同此意旨。
㈡綜上，參加人自78年起，即依照行政院頒佈之加速都市計畫
公共設施保留地取得及財務計畫，分別申請徵收十餘處公園用地，惟本件被徵收土地未能於核准計畫期限內使用，係因原告或其他被徵收土地所有權人聯合進行陳情、抗爭行為所致，且由書面資料可查知原告亦有參與陳情，退步言之，縱原告未參與非理性抗爭活動，其他土地所有權人仍有聯合抗爭行為阻礙工程進行，非參加人無故延誤工程進度，故原告或其他被徵收土地所有權人確有不當干擾徵收程序進行之事由，且與被徵收土地無法依核准計畫期限使用間有因果關係等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人陳述略以：㈠本件被徵收土地已按原核准計畫逐漸使用：
⒈依內政部53年6月30日台（53）內字第4534號函略以：「
…土地法第219 條內所稱『實行使用』，係指照原核准計畫實際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作…。」又按「土地法第 219條第1項第1款所謂徵收私有土地後，不依核准計畫使用，係對於所徵收之土地整體不依原核准計畫使用而言，若就徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，雖尚未到達該土地之全部，仍與不依核准計畫使用之情形有間，應無該條之適用。」最高行政法院68年判字第52號判例意旨可參。最高行政法院83年判字第366號判決同此意旨。
⒉本工程係依據行政院頒佈之加速都市計畫公共設施保留地
取得及財務計畫辦理，原告原有之本件被徵收土地經臺灣省政府於78年4 月6 日核准徵收，輔助參加人於78年4 月22日公告徵收確定。原使用計畫期限自91年7 月開工至92年6 月完工，惟原告陸續透過陳情方式，間接向相關單位施壓，阻撓執行徵收程序，至90年2 月13日被告都市計畫第二次通盤檢討案決議維持原徵收計畫後，參加人旋即於
91 年5月15日公告地上物配合自動拆遷核發二成獎勵金事項，惟未獲全體所有權人配合，參加人復於同年6 月5 日進行規劃設計程序，並積極籌編預算，又於同年9 月10日委託規劃設計部分決標，並於92年4 月1 日發包部分工程，故本件被徵收土地確已按原核准計畫逐漸使用，依上揭實務見解，應無土地法第219 條第1 項之適用。㈡本件應有土地法第219 條第3 項：「第1 項第1 款之事由，
係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地」規定之適用：
⒈都市計畫法第83條就被徵收土地之使用期限部分，固為土
地法第219條第1項第1 款之特別規定，然都市計畫法就收回被徵收土地之其他事項如請求權時效、收回程序及歸責事由等均無規定，自應適用土地法第219條有關規定。
⒉原告及其他被徵收土地所有權人持續抗爭阻撓徵收程序進
行及參加人使用土地，已直接威脅公務人員人身安全，非僅依法陳情都市計畫變更，此有78年6月3日經濟日報剪報、78年6月10日中國時報剪報、78年6月11日中國時報剪報、82年7 月24日中國時報剪報、83年11月22日中國時報剪報、83年11月23日中國時報剪報、87年6 月24日中國時報剪報、88年7月8日中國時報剪報、92年12月6 日聯合報等多份報導可稽。由各該報導內容足證，原告及其他被徵收土地所有權人在長達十餘年之抗爭活動中，多次以非理性火爆言語、肢體行動等不法抗爭行為，直接威脅都市計畫委員、歷任縣市長及其他承辦業務公務人員，致輔助參加人多次動用警力維護秩序，原告及其他被徵收土地所有權人之行為並非單純依法陳情變更都市計畫，最高行政法院發回更審判決並未查明上開各節，遽謂原告所為陳情係屬權利行使，與參加人未能依核准計畫期限使用徵收土地間有無因果關係，原審應予調查等語，似有誤會。
㈢原告於陳情時即與輔助參加人達成協議，如2 次通盤檢討均
未通過變更，即不再抗爭，惟原告卻於陳情目的確定不達後，再為不同主張，顯違反禁反言原則及誠信原則：
⒈原告及其他被徵收土地所有權人陳情就包含本件被徵收土
地在內之第一期公共設施保留地予以專案通盤檢討，將部分公園用地變更為非公共設施保留地，並暫緩提存地價補償費，經輔助參加人78年6月2日召開協調會，作成交該縣都市計畫委員會審議，以及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論，惟經被告於81年11月27日否決；原告等復提出相同內容陳情，經輔助參加人於82年7 月22日第一期公共設施保留地處理案會議中，作成包括所有公共設施保留地（第一期）提存案全部暫緩辦理之結論，致參加人無法取得用地並依計畫期限開始使用。
⒉原告鄭欽榮、簡志堅於82年2 月8 日陳情書上表明請於二
次通盤檢討後再行辦理徵收，並於83年11月22日至參加人處陳情時復表明請參加人幫忙、如至省內政部審議時仍無法敗部復活，亦不會埋怨參加人等語，詎於90年2 月13日都市計畫第二次通盤檢討案經被告決議維持原徵收計畫前，原告即違反陳情意旨，主張參加人未依計畫期限使用本件被徵收土地，並行使收回權，應有禁反言原則適用。⒊原告及其他被徵收土地所有權人於行政機關執行公權力時
，依恃民意代表施壓，以威脅公務人員之人身安全之非理性抗爭手段，脅迫公務員不得依法執行職務，其權利已不值得保護；行政機關為使施政順利、減少抗爭及衝突，不得不遵守與原告及其他被徵收土地所有權人間之協議，以致計畫期限過期，若可任令地主於陳情目的不達後，無須遵守之前與行政機關達成之協議內容，而以超過計畫使用期限為由，主張行使收回權，如此豈非鼓勵土地所有權人成為不守誠信之刁民？⒋或有謂參加人何不於計畫期限屆至前動用強勢警力排除抗
爭行為？故未依核准計畫期限使用徵收土地之可歸責性仍在參加人等語，惟此種說法僅為事後諸葛，若然，則參加人依法行政、片面不遵守先前承諾、以強勢警力排除抗爭，必會遭土地所有權人指責違背誠信原則，渠等可能不惜發生流血暴力衝突；惟渠等既已表明通盤檢討案已至輔助參加人審議、參加人如能幫忙，不能敗部復活亦不會埋怨參加人等語，致參加人及輔助參加人相信渠等將信守承諾，且如被告嗣後通過都市計畫變更，參加人亦無須將已經興建完成之公園拆除還地於民，更無須動用強勢警力，可謂一舉數得；無奈原告及其他被徵收土地所有權人出爾反爾，參加人誤信渠等謊言、未依法行政，固值檢討，惟原告作為亦不值得保護。
㈣原告違反誠實信用原則：
⒈按誠實信用原則為行政法一般原理原則，不僅行政機關依
職務行事應予注意，人民行使權利履行義務時亦應注意；無論權利之行使或義務之履行、不論係人民對國家或國家對人民，均不可能因不符誠實信用原則而有所主張；不僅行政機關為行政行為時應以誠實信用方法為之，人民就公法權利之行使或防禦，亦應適用誠實信用原則，如人民違反誠實信用原則以阻止條件成就，即應視為條件已成就。
⒉參加人既與原告間存有桃園市都市計畫定期通盤檢討案確
定前暫緩徵收本件被徵收土地及提存補償費之協議，則於通盤檢討案確定後，依協議內容反面解釋，原告及其他被徵收土地所有權人即應無條件接受土地被徵收之事實，並主動領取補償費，始符合誠實信用原則。
⒊被徵收土地所有權人收回權之立法目的，在於制衡國家準
備不週之徵收行為，故需地機關使用被徵收土地之態度及效率為判斷收回權是否成立之關鍵。本件參加人逾越核准計畫使用期限，未進行開發之原因，乃係與原告及其他被徵收土地所有權人間二度達成暫緩提存之協議，係行政機關為符合誠實信用原則而遵守協議內容所致，並非參加人濫用徵收權力，考慮欠詳即率與徵收而不用，核與土地法收回權之立法意旨不同，原告應無請求收回權利，遑論原告違反雙方協議內容而有違誠實信用原則。
㈤按最高行政法院97年度第10月份庭長法官聯席會議決議，固
謂徵收土地有得收回事由，原土地所有權人聲請收回時，苟該事由非可歸責於該聲請收回土地之原所有權人或為其占有徵收土地之使用人，尚非可逕以同一土地徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人係可歸責，即謂該聲請收回土地之原所有權人無聲請收回土地之權，惟同一徵收案之眾多土地所有權人及使用人，是否需全體進行抗爭，始謂有可歸責是由，而喪失其收回被徵收土地之權利？非無探究餘地，蓋：
⒈在徵收土地案中，就個別未抗爭之土地所有權人，進行拆
除地上物或依計畫使用期限進行工程，有其事實上困難性，亦無期待可能性；徵收行為具有大量行政之特質，依一個徵收計畫作成之徵收處分，可能徵收多筆原屬不同人所有之土地，因此存有多數之徵收處分。此多數獨立各別之行政處分，對需用土地人或徵收機關之徵收發動或核准而言，係在單一徵收計畫下形成，事後為徵收處分效力之判斷，應以整個徵收計畫有無可能進行定之，則各該所有權人應視為一利益共同體。土地法第219條第3項所定可歸責之原土地所有權人，自應解為在一個徵收計畫內，任一可歸責之被徵收土地原所有權人；茍被徵收土地之任一原所有權人係可歸責，縱行使土地收回權者無可歸責事由，亦不應准其收回土地，衡酌土地徵收性質，實當應如此解釋。蓋需地機關就個別未抗爭之土地所有權人之土地進行地上物拆除或依使用計畫期限興建公園，有其事實上困難性，無期待可能性存在，與土地徵收實務不符。
⒉況土地所有權人未參與抗爭之原因不一，或係觀望中，或
係不願出力只想坐享其成，則他人抗爭成功，未參與抗爭者仍可享有土地發回之利益；如果失敗，但計畫使用期限恰巧屆滿，未參與抗爭之土地所有權人仍可行使收回權，則參與抗爭之其他土地所有權人必然懊悔不已，如此無非教導人民不做事而坐享其成？豈合事理之平。
㈥本工程業已竣工驗收完畢，現供民眾使用，基於公益考量，原告亦不得收回本件被徵收土地：
⒈按行政訴訟法第198條第1項規定，行政法院受理撤銷訴訟
，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。次按「從收回權之性質言，係使被徵收土地重歸原土地所有權人所有，行政機關准予收回，係屬廢止原徵收處分。若行政法院認原告請求收回，符合收回權之法定要件，准予收回，則徵收後行政機關所施作之建設，勢必拆毀，就人力、物力及其他人民對該設施之使用而言，對公益有重大損害，是以申請收回之課予義務訴訟，殊有類推適用情況判決之必要，始能就公益維護及人民財產權之保障，再做權衡。」最高行政法院96年度判字第268號判決意旨參照。再按司法院釋字第534號解釋之孫森焱大法官協同意見書略以：「土地收回權之承認，對土地所有權人有利。對需用土地人則因已付出補償地價、補償費、遷移費（土地法第236條第2項參照）及其他投資之成本，就中除徵收價額由原土地所有權人繳回外，其餘均儘成泡影；若為公共事業之需要，應重新辦理徵收時，不利尤甚。因此，適用土地法第215條第1項及第3 項規定時，應兼顧土地所有權人與需用土地人雙方之利益，不宜失衡。為公共事業之需要而辦理徵收者，一旦撤銷，對社會公益之損害，更不容忽視。重新辦理徵收付出之社會成本，係由全民負擔，亦不能不顧及。」⒉參加人取得本件被徵收土地後，即積極籌措預算、發包工
程，以興建本工程相關公共設施，有93年9 月29日核發之工程結算驗收證明書可稽。本件工程於93年10月6 日驗收完畢後，現供民眾使用，作為運動、休憩、舉辦活動之場所，有照片可證，如許原告收回，則本件被徵收土地上現存設施勢需拆毀，已投入之物力、金錢形同浪費，且破壞公園之整體性、功能性，將造成公益重大損害等語。
六、輔助參加人陳述略以：㈠按都市計畫法第83條規定，係以都市計畫事業經緯萬端，難
能短期完成，尤非1 年內能實行使用，爰規定依該法徵收之土地，其使用期限以呈經核准之計畫期限使用之，排除土地法第219 條第1 項第1 款規定較短期限之適用，至於該法未規定之申請期限及相關作業流程，仍適用土地法第219 條規定。
㈡參加人自78年起，即依照行政院頒佈之加速都市計畫公共設
施保留地取得及財務計畫，分別申請徵收十餘處公園用地，多數被徵收土地所有權人，包含本件原告在內，期能依循專案通盤檢討，將部分公園用地變更為非公園用地，故先後陳情暫緩辦理徵收，嗣經輔助參加人於82年7 月22日第1 期公共設施保留地處理案會議中作成提存案全部暫緩辦理之結論。原告及其他被徵收土地所有權人不斷以抗爭、陳情、拖延本件徵收及補償費提存等方式干擾，其抗爭情形激烈，需參加人動用警力維持，迫使輔助參加人暫緩執行補償費提存，致參加人無法於徵收計畫期限內完成徵收補償取得用地並開始使用，顯係不當干擾徵收程序進行，自屬有可歸責於包含原告在內之原土地所有權人事由，參照土地法第219 條第3項規定，其應不得申請收回被徵收土地。
㈢有關原告否認其曾參與抗爭，該抗爭情事應屬不可歸責於原
告乙節：按行為時土地法第219 條第3 項規定之可歸責事由，除訴諸暴力、直接、間接阻礙施工等非法抗爭外，尚包括其他合法間接施壓手段如：透過行政協商或民意代表介入，致需地機關不得不延緩施工進度、利用地方自治預算審查之壓力致無預算可以施工，或者透過陳情以變更都市計畫等。最高行政法院95年度判字第1397號判決、96年度判字第154號判決及96年度判字第155 號判決意旨參照，鈞院98年度訴更一字第5 號判決亦採相同見解。
㈣本件參加人未依核准計畫期限使用徵收土地，確係有可歸責
於原告及其他被徵收土地所有權人之事由，該事由已不當干擾徵收程序進行，且與本件被徵收土地未能於核准計畫期限內使用互有因果關係等語。
七、本件兩造爭執要點在於參加人未依照核准計畫期限使用本件被徵收土地是否應認屬於可歸責於原告？亦即原處分否准原告聲請照原徵收價額收回本件被徵收土地有無違法？
八、本院判斷如下：㈠按行政訴訟法第260 條明定：「（第1 項）除別有規定外，
經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。（第2 項）前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。（第3項）受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」本件最高行政法院97年度判字第1149號判決對本院94年度訴字第3782號判決所為廢棄理由之法律上判斷如次：㈠都市計畫法第83條規定：
「依本法規定徵收之土地、其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219 條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」就被徵收土地之使用期限為有別於土地法第219 條第
1 項第1 款「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得…聲請照徵收價額收回其土地：徵收補償發給完竣屆滿1 年，未依徵收計畫開始使用者」之特別規定，應優先適用。此外，都市計畫法就收回被徵收土地之其他事項，諸如：請求權時效、收回程序、以及歸責事由等等均無規定，自應適用土地法第219 條之其餘規定（參見該判決書理由第8 頁）。㈡「土地法第219 條第3 項規定：『第1項第1 款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。』所稱原土地所有權人或使用人，固指行使收回權之原土地所有權人或為其占有土地之使用人而言。惟不能開始使用徵收土地係因可歸責於同一徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，而與行使收回權之原土地所有權人無涉者，若市、縣地政機關未會同有關機關於徵收補償發給完竣1 年內，依土地法第215 條第3 項規定逕行除去改良物，亦未依同法第238 條規定代為遷移改良物，開始使用土地；需用土地人於上開期間內復未依徵收計畫之使用目的提起必要之訴訟，以求救濟，參照司法院釋字第534 號解釋意旨，行使收回權之原土地所有權人始得聲請收回其土地。」（最高行政法院97年11月份第二次庭長法官聯席會議決議參照）。由此觀之，徵收之土地有得收回之事由，原土地所有權人聲請收回土地時，苟該事由非可歸責於聲請收回之原土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人，尚非可逕謂同一土地徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人係可歸責，該聲請收回之原土地所有權人即無聲請收回土地之權（參見該判決書理由第8 、9 頁）。㈢土地法第219 條第3 項所定徵收土地未能依期限使用，係因可歸責於原土地所有權人或其使用人，原土地所有權人即不得聲請收回徵收土地者，必原土地所有權人或其使用人就徵收土地所為之行為，係屬不當，且與徵收土地之未能依期限開始使用間有相當因果關係。同理，於適用都市計畫法第83條第2 項聲請收回徵收土地時，亦必原土地所有權人或其使用人就徵收土地所為之行為，與徵收土地之未能依核准計畫期限使用間有相當因果關係，始得謂於徵收土地之未依核准計畫期限使用係可歸責於原土地所有權人，而不准其收回徵收土地。行政法院於認定聲請收回土地之原所有權人就徵收土地之未依核准計畫期限使用是否可歸責時，就前開因果關係應予調查審認（參見該判決書理由第9 頁）。依首揭規定，本院自應以上開最高行政法院判決之法律上判斷為本件判決之基礎，合先敘明。
㈡復按89年2 月2 日公布施行之土地徵收條例第61條規定：「
本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」是在土地徵收條例施行前之徵收案件，被徵收人雖在該條例施行之後，始行使收回權，仍應適用都市計畫法第83條及土地法第219 條之規定。而此二條文間具有特別法與普通法之關係，必須都市計畫法第83條無特別規定者，始適用土地法第219 條所列其他一般要件規定以補充之。再關於聲請收回徵收土地之要件，土地法第219 條第1 項第1款規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1 年之次日起5 年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰徵收補償發給完竣屆滿1 年，未依徵收計畫開始使用者。」惟都市計畫法第83條則規定：「（第1 項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219 條之限制。（第2 項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」足認都市計畫法第83條對使用期限已明文排除適用土地法第219 條第1 項1 年未依徵收計畫開始使用之期間規定，而以是否依照核准計畫期限使用為收回之要件。又有無依照核准計畫期限使用之認定標準，則應於具體事件中，就所徵收全部土地之使用內容、程度及其期限等情形，整體觀察之。若不能認定已於期限內依照核准計畫期限使用，且非因可歸責於原土地所有權人之不當行為所致者，原土地所有權人即得聲請收回，而非謂需用土地人僅著手興辦事業之準備工作，即可謂已依計畫期限使用，原所有權人不得請求收回（最高行政法院97年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議及本件最高行政法院廢棄發回意旨參照）。至於收回徵收土地之請求權時效、收回程序及可歸責事由等其他事項，因都市計畫法未有特別規定，自仍應適用土地法第219 條所規定之一般要件。
㈢經查：參加人為辦理上揭都市計畫案，就公9 公園工程部分
需用前開○○○段454-13等15筆地號土地，已報請臺灣省政府以78年4 月6 日78府地4 字第142886號函核准徵收，輔助參加人並已以78年4 月21日78府地籍字第54985 號公告。嗣原告鄭欽榮、鄭添柳、簡志堅、鄭陸祥、鄭楊鴛鴦、鄭智豪、鄭捷豪及原告鄭書德、鄭書烈、鄭書鎮、鄭豐真等人之被繼承人鄭老屘於92年11月至93年3 月間，以渠等分別為該被徵收土地中如附表所示7 筆土地之單獨所有權人及共有人，因參加人就該7 筆土地已逾核准使用計畫期限為由，依都市計畫法第83條及土地法第219 條規定，向輔助參加人聲請照原徵收價額收回，而經輔助參加人擬具不予發還意見，報經被告以94年5 月19日台內地字第0940007149號函決定否准所請等情，為兩造所不爭執，並有上開徵收土地計畫書、臺灣省政府78年4 月6 日78府地4 字第142886號核准徵收函、原告聲請照徵收價額買回陳情書、被告94年5 月19日台內地字第0940007149號函、輔助參加人94年5 月24日府地權字第0940136742號函等件在卷可稽。再該都市計畫案之計畫進度預定91年7 月開工，92年6 月完工，而經輔助參加人於93年2月10日會同參加人、桃園地政事務所等單位人員及原告等人實地會勘結果，本件被徵收土地之地上物已清除，外圍並以鐵皮圍籬，內部尚無公園設施，而公9 公園新闢工程係於93年2 月2 日開工，至同年8 月11日竣工，並於同年10月6 日驗收合格等事實，復有上揭土地徵收計畫書、本件被徵收土地實地會勘紀錄及工程結算驗收證明書在卷可憑。足見參加人並未依徵收核准計畫期限使用本件被徵收土地屬實。
㈣本件原告雖以上開情詞，主張渠等對於參加人未依核准計劃期限使用本件被徵收土地並無可歸責之事由云云，惟：
⒈按被徵收土地之原所有權人可否行使法定收回權，固應
視其對於用地機關未依核准期限使用徵收土地之結果，可否歸責而定。但土地法第219 條第3 項所稱之「可歸責」本應綜觀全般情況以判認，並非僅局限於土地所有權人有無訴諸強暴、脅迫等直接、間接阻礙施工之非法阻礙行為，應包括其他足使用地機關不得不延緩施工進度之一切行為在內，且同一徵收計畫之被徵收土地所有權人是否有可歸責之防礙行為，並不以全體所有權人皆親自著手為必要，若彼此間有意思聯絡，推由他人出面實施，基於共同責任理論，其僅意思聯絡者，仍應就他人所實施之妨礙行為負責，應認其可歸責。
⒉本件參加人為執行行政院頒行「加速都市計畫公共設施
保留地取得及財務計畫」而自78年起分別奉准徵收桃園擴大修定都市計畫包括本件公9 公園工程在內共計16處之公園預定事業，而於78年4 月6 日奉准徵收，並經輔助參加人完成公告後，包含本件工程在內之16處公園預定地多數地主，即不斷進行聯合抗爭行為，先於78年間以有超額徵收公園預定地為事由，要求進行第1 期公共設施保留地專案通盤檢討，將公園用地變更為非公共設施保留地，此由媒體報導：「桃園縣議員郭健章領軍，桃園市民三百餘人的陳情團體，昨日手持『都委員違法強徵土地』和『誓死保護財產』的白布條，希望縣政府不要超額徵收桃園市公園預定地」（見卷附78年6 月3日經濟日報影本）、「不滿徵收公園地，桃市地主大鬧縣府，攫取會議資料，盤踞大廳」、「桃園縣都市計畫委員會9 日下午決定桃園市公設保留地公園部分徵收，未如地主所願，結果遭到地主不滿，衝入會議室，『取』走會議資料，都委會被迫流會，隨後業主們『盤踞』縣府一樓大廳」、「憤怒的民眾，大聲詰問是那個人反對……拉扯建設局長曾盛鴻，以及弄翻投票表決單、簽到簿、紀錄簿、有關法規、出席費收據及會議資料……」（見卷附78年6 月10日中國時報影本）、「榮譽職好聽，安全沒有保障，縣都計委員要求秘密開會」、「9日縣都委會遭民眾闖入而被迫流會，並且受到威脅……使得部分縣都委會委員沒有『安全感』，認為在會上無法本諸公正的立場發言，若順應民意，則有愧於心，若言所當言，勢必得罪民眾，權衡情況，乾脆不出席以為無言的抗議」（見卷附78年6 月11日中國時報影本），可見上開抗爭乃由縣議員居首帶領，參與人數多達數百人，其間尚有滋鬧縣政府、盤踞辦公大廳、拉扯建設局長、攫取資料、弄翻投票表決單、簽到簿、紀錄簿等行為，揆其抗爭行為之情節，顯已實施強暴、脅迫，殊難論擬為一般請願或其他合法行使權利之行為，且已足使參加人及輔助參加人之承辦人員心生畏怖，而達到不得不屈服之程度，此徵諸輔助參加人隨即於78年6 月2 日召開協調會作成結論：⑴交縣都市計畫委員會審議；⑵公園用地徵收地價補償費暫緩提存法院之情形可明（見輔助參加人卷第30頁）。由是觀之，上開被徵收土地不能依核准之計畫期限施工，難謂非肇因於上開抗爭行為所致。故原告主張參加人渲染誇大抗爭情節，該抗爭行為與徵收補償費暫緩提存之決議，不具因果關係云云，核非可採。
⒊衡諸參與上開抗爭之所有權人多達數百人，且訴求對象
涵蓋全部之16處公園用地之徵收，並無排除本件公9 公園部分，且輔助參加人並因而開會決議將全部16處之公園用地徵收地價補償費均暫緩提存法院，可見上開公園預定地全部被徵收土地之地主均有推派代表參與其中，要屬無疑。故被告辯稱：上開抗爭係包含本件公園預定地在內之16處公園預定地全部地主所為之聯合抗爭，尚非無據，足認信實可採。又參之上開抗爭訴求本件「公
9 」用地在內之第1 期公共設施保留地予以專案通盤檢討，經被告81年11月27日否決後，以縣議員郭健章為代表之被徵收土地地主，復於82年2 月8 日聯名提出陳情，以桃園市第1 期公共設施保留地未按實際檢討為由，要求納入桃園市擴大修定計畫第2 次通盤檢討，並於完成第2 次通盤檢討法定程序後再辦理徵收，原告均參與陳情連署，有該陳情書在卷可參（見輔助參加人卷第31至37頁）。足認原告縱使有部分之人未親自參與抗爭行為，但與出面者之間，明顯訴求一致，利害與共，彼此間有意思聯絡與行為分擔，確有藉由他人抗爭行為，以阻擾、防礙或延宕本件被徵收土地依核准計劃期限使用，以求得變更原徵收處分之意思至明。
⒋再佐以當時之新聞報導：「桃園市擴大都市計畫公園用
地地主近百人，22日上午又到桃園市公所陳情抗爭，要求市公所支持6 成公園用地開放還給地主……郭前議員（即郭健章）表示，他們知道目前通盤檢討案已有縣府審議，拜託公所高抬貴手的是，將來該案到省、內政部審議時，請公所能幫地主的忙，如果這樣還不能敗部復活，他們也不會埋怨公所。」（見被告答辯卷第105 頁中國時報影本）。足認參加人及輔助參加人為求施政順應民意、避免抗爭及考量行政成本，應上開陳情要求，送請被告都市計畫委員會審議，即係與陳情民眾達成「完成第2 次通盤檢討法定程序後再辦理徵收」之共識。
因此，本件參加人在都市計畫第2 次通盤檢討案於90年
2 月13日被告都市計畫委員會決議確定維持原徵收計畫前，未開始使用本件被徵收土地，致本件被徵收土地未依能徵收核准計畫期限施工，實係應原告上開陳情要求所致，並非行政怠惰，無正當事由故不依徵收核准計畫使用期限使用。又陳情固屬人民依法行使之權利，惟參加人順應民意之要求，配合完成第2 次通盤檢討法定程序後再辦理徵收亦屬合法，則原告等全體被徵收土地所有權人既達成共識提出此要求，則參加人於原徵收計畫確定維持前，不開始使用本件被徵收土地，乃遂行原告之意思，如認原告對於因此而使參加人延宕使用被徵收土地，仍屬不可歸責，而得以參加人未遵期使用本件被徵收土地為由，而聲請收回，明顯悖於誠實信用原則。
⒌綜觀上開事證情況，本件參加人未能依照核准之計畫期
限使用本件被徵收土地，堪認係因可歸責於原告所致，自不能將此不利益歸諸參加人承受，方符法理。
九、綜上所述，原告主張各節，均非可採，被告以參加人未依照徵收核准之計畫期限使用，係因可歸責於原告，而駁回原告照價收回本件被徵收土地之聲請，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請判決如其訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
十、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第 1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段、第85條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 2 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 忠 仁法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 12 月 2 日
書記官 林 俞 文