臺北高等行政法院判決
98年度訴更一字第163號
99年10月7日辯論終結原 告 甲○○被 告 福建省連江縣地政事務所代 表 人 丙00000000訴訟代理人 子○○
癸○○壬○○上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服連江縣政府中華民國95年9 月10日連企訴字第0950023239號訴願決定，提起行政訴訟，本院以95年度訴字第3944號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院98年11月6 日98年度判字第1313號判決廢棄原判決，發回本院更為審理，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告機關代表人於起訴時原為洪獻章，於訴訟繫屬中變更為連素秋，已經其具狀承受訴訟，於法核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國93年9 月2 日提出土地登記申請書( 被告收件日期字號：93年9 月2 日連地登一字第001830號) 檢具印鑑證明、土地四鄰證明書及戶籍謄本等相關文件，就坐落福建省連江縣○○鄉○○段○ ○號土地（下稱系爭土地）向被告申請時效取得所有權登記。經被告派員赴現場地會勘結果，審認原告占有已時效中斷，系爭土地現況為東莒淨水廠辦公用地，四鄰證明書填載使用狀況不符，而有民法第771 條規定之情形，原告就系爭土地不屬民法第940 條之占有人，不符民法第769 條規定之時效取得要件，乃依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，以95年6 月21日連地所登駁字第000018號土地登記案件駁回通知（下稱原處分）駁回所請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，本院前以96年9 月6 日95年訴字第3944號判決駁回其訴，原告提起上訴，經最高行政法院以98年11月6 日98年度判字第1313號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
三、本件原告主張略以：㈠原告於62年已完成時效取得，當時因未有登記機關，法律賦予原告就系爭土地視為所有人之法律效果：
⒈修正前土地法第28條規定：本法所稱主管地政機關，謂市
縣地政機關。同法第29條規定：地政機關之組織，另定之。修正後現行土地法第39條：土地登記，由直轄市或縣（市）地政機關辦理之。但各該地政機關得在轄區內分設登記機關，辦理登記及其他有關事項。修正前土地法第24條規定：未經依法為地籍測量之土地，不得為所有權之登記。修正後現行土地法第38條第1 項規定：辦理土地登記前，應先辦地籍測量，其已依法辦理地籍測量之地方，應即依本法規定辦理土地總登記。38年海峽兩岸分治後，為因應戰時需要，政府於42年在南、北竿設連江縣政府，次年並分別於莒光、東引設長樂縣政府及羅源縣政府；45年馬祖實施戰地政務，長樂與羅源縣政府併入連江縣政府，是馬祖戰地於45年實施戰地政務至81年終止前之連江縣政府是為因應實施戰地政務目的而設立過渡時期之特別機關，自非屬土地法規定之地政機關。63年前馬祖地區既無地政機關或登記機關，未經依法為地籍測量之土地，不得為所有權之登記，未辦地籍測量之土地自亦無從辦理土地總登記或第一次土地所有權登記。原告就系爭土地在62年已完成時效取得，因登記機關未設立致無法為所有權登記，事實至明。
⒉按「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不
動產者，得請求登記為所有人。」、「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」本件行為時民法第769條、第770條定有明文；次按「民法物權編所規定之登記，另以法律定之。物權於未能依前項法律登記前，不適用民法物權編關於登記之規定。」、「依法得請求登記為所有人者，如第3條第1項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人。」復為民法物權編施行法第3條、第8條所明定，於19年5月5日民法物權編施行後，因占有不動產而具備民法第769條或第770條之條件者，本得請求為時效取得所有權登記，惟如登記機關於其符合條件時猶未設立，有礙權利行使，而於得請求登記之日視為所有人，無須俟登記機關設立之日再為申請；故僅需當事人主張時效完成之基礎事實，法院即得審酌使否發生民法第769、770條或物權編施行法第8條之效果（最高法院29年上字第1003號判例要旨參照）。故欲認定是否能將申請人「於得請求登記之日視為所有人」，僅需審酌申請人於登記機關設立之前，是否即已符合民法第 769條或第770 條之要件即已足，無須考量申請人申請時是否仍和平繼續占有該土地，蓋法律既賦予其「視為所有人」之效果，即不因暫時中止使用而消滅，此與登記機關設立以後，始具備民法第769條或第770條要件者，尚有不同（最高行政法院98年判字第370 號判決意旨參照）。原告前段占有時效自52年起為自主占有，至62年完成時效取得並繼續占有，70年遷出馬祖，此為被告及原審所確認事實，本件系爭土地所有權之爭，本質上仍屬因時效完成而取得所有權問題，原告檢附法定證明文件申請登記為所有權人，被告本應依序就原告是否為原所有權人、如否，原告是否符合民法第769條、第770條之條件，而得請求登記為所有人、有無民法物權編施行法第9 條所定「視為所有人」之適用等事項加以審查，然被告卻誤解土地法208 條及地方自治法規為公共建設正當性、適法性之借貸法律關係，臆測、誤認原告申請時有一時性占有事實狀態，不符合民法第769條、第770條之條件，棄原告過去40年之占有昧而不論，駁回原告時效取得所有權登記之申請，漏未審酌其是否為原所有權人或視為所有人而得為土地所有權之登記，自屬可議，原判決亦有適用法律錯誤之違法。
㈡按現在占有該物之人包括直接占有人及間接占有人（最高法
院29年上字第1061號判例意旨參照）。系爭土地經原告出具書面同意予連江縣自來水廠，系爭土地全部面積5分之2，做地上現狀變更使用，依其性質即為輔助占有之法律關係；再者，原告於71年至90年旅臺不在籍期間，已將系爭土地委由訴外人日○○及洪○○管理使用，不生占有中斷問題；又按民法第944條第1項之立法旨趣，因占有事實之舉證不易，如就種種占有事實皆須由占有人舉證，則法律保護占有之目的將難以實現，故依上述占有狀態之推定，即產生舉證責任轉換之效果，占有人主張以自己所有之意思即自主占有時，無須負證明之責，而須由否認之人證明之。本件系爭土地有輔助占有關係，應視為占有未曾中斷，況原告已經提出土地四鄰證明書3份、土地輔助占有人證明書1份、土地使用權證明書及權利人申請書，以及連江縣自來水廠函文影本等法定證明文件在卷可稽，即生舉證責任轉換效果，被告僅提出84年空照圖、一次到場測量及一次誤導證人之訪查紀錄，無法證明本案長達40多年之土地占有情況；又申請登記程序中無第三人提出反證或權利異議，被告逕以原告占有中斷、未能舉證證明以行使所有權之意思占有系爭土地，而為不利原告之決定，自有適用法規不當之違誤（最高法院97年度台上字第2569號民事判決意旨參照）。
㈢又按土地法第54、55、57、59、60、62條規定，我國時效取
得土地所有權登記為強制登記主義，登記機關係依提出之證明文件為形式審查，不為實體上之確認，並於權利公告時通知國有財產局（臺中高等行政法院92年訴字第898 號判決及內政部95年7月6日內授中辦地字第0950047983號函釋參照）；被告對連江縣○○鄉○○段○○○ ○號土地與同段1132地號土地（消防局用地），以○○○鄉○○段79之1 號土地（東莒老人活動中心用地），皆循前開法定程序審查，消防局用地於公告期滿，無人異議，即准予土地所有權登記，東莒老人活動中心用地以形式審查准予權利公告；原告依法申請登記並檢附證明文件，滿足法定構成要件時，被告即應為准許之處分，遵守依法行政原則。又基於相同之事實及法律上原因而作成之處分，非有正當理由，不得為差別待遇，否則即有權利濫用之違法，此由行政程序法第6條、行政程序法第4條第2 項及最高行政法院81年判字第1006號判例可明；時效取得土地所有權登記為強制登記主義及形式審查原則，已如前述，故被告就同性質事件即前述消防局用地准予所有權登記，就東莒老人活動中心用地准予權利公告，就東莒自來水廠用地即系爭土地之土地登記申請案件卻逕行駁回，不行行政程序法第102 條之意見陳述程序，不為土地登記規則第56條第3 項之文件補正處理，逕為駁回登記申請之行政處分，已逾越登記機關之權限，而誤生國有財產管理機關及實體審查判決機關權限之效果，致欠缺事務管轄逾越權限及有權利濫用之違法，對於事務本質相同事件為不同處理，亦有違平等原則。
㈣按土地法第63條第1 項規定，依前條確定登記之面積，應按
原有證明文件所載四至範圍以內，依實際測量所得面積登記之；又按地籍測量實施規則第205條第1項第4 款規定，申請複丈由土地所有權人或管理人向土地所在地登記機關為之。
但有下列情形之一者，各依其規定辦理：依民法第769 條、第770條或第772條規定因時效完成所為之登記請求者，由權利人申請；再按土地法第54條規定，和平繼續占有之土地，依民法第769條或第770條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記；土地登記規則第27條規定，下列登記由權利人或登記名義人單獨申請之：依民法第769條、第770條或第772 條規定因時效完成之登記。又，依地方制度法授權訂定之連江縣無主土地代管自治條例第3 條規定，無主土地原權利人在代管期間提出確實有效之產權憑證，陳明逾期未登記理由，經查證無訛後准予依法登記，地政事務所於受理登記完畢後，應即停止代管。同自治條例第6 條規定，代管之無主土地，不得變更原來之使用或種植長期農作物，但具有土地法第
208 條所列或其他法令規定得徵收私有土地之公共事業需要，或承租人立具切結書「承租土地如經原權利人於代管期間內依法補辦所有權登記完畢，代管機關停止代管後，承租人應逕洽土地所有權人取得土地使用權利或續訂租約或價購，否則，應無條件恢復原狀歸還土地所有權人」者，不在此限（大法官釋字第527號解釋文意旨第1項、地方制度法第18條第1項第4款、第23條及第25條參照）；末按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8 條定有明文。上開規定雖係就行政機關之行政行為所為之規範，然誠信原則，不但於私法上債之關係有其適用，有關一切權利之行使與義務之履行均應遵守此一原則，此為今日立法例及學說所承認，而誠信原則亦為行政法之一般原理原則，在公法關係中，私人所為之行為稱為私人的公法行為，依其行為的性質，以解釋論的方式，應肯認誠實信用原則之適用，故有關在行政法關係上意思表示之解釋，誠信原則得作為解釋標準而適用之，從而「意思表示之表意者不問係行政機關與個人」該意思表示均須依誠信原則作解釋（城仲模主編行政法之一般法律原則㈡86年7月初版第218頁參照）。職是，完成時效取得申請未登記土地複丈（測量），是時效取得土地登記之前置程序，為土地登記程序之無主土地代管各項規定於公告期間，申請土地複丈及土地登記，並在自治條例第6 條規定之範圍內，因公共事業用地特別同意需地機關以輔助占有方式，約就5分之2面積變更原來土地使用，並以行政契約要式書面載明將來應為土地徵收處理，符合規定，於法有據；況且此僅為地上使用貸借，於土地所有權登記尚未生任何阻礙問題，被告違反土地法第55條之審查方式，就現地不相干之有無使用權，地上權而論斷，不為法規授權目的之土地所有權登記而作為審查，亦有違上級機關頒訂之連江縣無主土地代管自治條例第3條及第6條之特別規定，難謂適法，更有違誠實信用原則，應為撤銷並課予應作為義務，作成原告所有權登記之特定內容之行政處分，以期適法。
㈤被告指稱65年系爭土地有公告登記並非屬實，且對於土地法關於時效取得土地所有權之規定亦有認知上之錯誤：
⒈行政訴訟法第163 條規定：左列各款文書，當事人有提出
之義務：該當事人於訴訟程序中曾經引用者。他造依法律規定，得請求交付或閱覽者。為他造之利益而作者。就與本件訴訟關係有關之事項所作者。商業帳簿。又、土地總登記得分若干登記區辦理。前項登記區，在直轄市不得小於區，在縣（市）不得小於鄉（鎮、市、區）。土地總登記依左列次序辦理：調查地籍。公布登記區及登記期限。…每一登記區接受登記聲請之期限，不得少於2 個月。土地總登記辦理前，應將該登記區地籍圖公布之。分別為土地法第42條、第48條至第50條所明定。被告違背土地法第49條規定，限縮公告受理登記期限為1 個月，已屬違法，又因被告地籍錯亂、人力及專業不足，致原告誤以為原告於65年土地總登記時所申請登記為所有權人之3 筆土地已經包括系爭土地，而未及就系爭土地申請登記為所有權人，此有被告於88年補辦65年土地總登記之公告可證。只要原告以所有意思繼續占有，不失管領力，依法定程序尚不生失權效果。
⒉土地總登記期間，土地所有人所為之土地所有權登記，及
土地他項權利人所為之權利登記，應於辦理登記期限內檢同證明文件或滿足其他程序要件，向地政機關聲請登記，如逾登記期限無人聲請登記之土地，該土地即視為無主土地，由地政機關公告之，而土地權利關係人如於無主土地公告期間內有異議，得向地政機關提出，並進行調處，不服調處結果者，則應於15日內向司法機關訴請處理，若逾期不起訴則依原調處結果辦理，固為土地法第51條、第57條、第59條所明定。
⒊然應注意者為，此所論者，係人民向地政機關聲請登記為
土地權利人時，所應遵循之行政程序要式考量，土地法之相關規定，所規範者乃為土地登記行政程序之參與者與審查者，依循此等規則之目的乃為行政審核效能與實質權利歸屬之平衡點，以求行政程序之運作順暢，惟此種行政程序所得確定者仍有侷限，縱於程序中提出符合法令規定之聲請要件，聲請者所能滿足者亦僅屬行政程序之要求，至土地私權事實上如何歸屬，倘有爭議時應循何途徑解決，行政機關並無最後定奪之權限，此觀土地法第59條規定之內容即可明瞭，即對土地權利聲請登記事件，土地之權利關係人均可於地政機關公告期間內提出異議，如不服調處，更可向司法機關訴請處理以為裁判，雖同條第2 項載明不服調處結果者未於收受通知後15日內起訴，地政機關應依原調處結果辦理，惟此非逕賦予地政機關為最後土地私權確定任務，而係為免程序久延所為之權宜措施（大法官會議釋字第374 號解釋意旨參照），是不服調處結果者縱有延誤該15日期限，地政機關所獲得者亦僅為儘速終結此等行政程序之權限，如嗣後該不服調處者另向普通法院起訴確認土地相關權利，司法機關仍須作實體審理，倘最終判決結果與原先調處結果不符且經確定，獲勝訴判決者亦得據此向地政機關請求變更原先所為之登記。權力分立應屬土地權利聲請登記事件中不可違背之原則既明，符合土地法規聲請登記要求不等於直接確定實體私權，行政機關所為之登記決定亦無排除司法機關進而為實質判斷之效力，法院不須受此拘束，得於個案中另依訴訟事件當事人所舉相關證據以定土地權利之歸屬。
⒋同理，如土地真正所有人未於無主土地公告代管期間向地
政機關聲明異議，致其後該土地經登記為國有，其後所有人始再向法院起訴爭執，基於前述私權確認應屬司法機關權限之原則，仍應認許之，不得逕以其前未提出登記聲請或未於地政機關公告期間加以異議為由，即遽認土地之真正所有人業已失權而無權利保護必要。
⒌至土地法第60條雖另規定合法占有土地之人，未於登記期
限內聲請登記，亦未於公告期間內提出異議者，喪失其占有之權利。然細究其立法緣由，應可得知該規定係立基於我國不動產物權公示登記原則之上，即於因時效取得要件完成，而得聲請登記為不動產所有人之情形下，須待時效取得者向地政機關請求為權利登記，俟完成登記後，方成為所有人，如時效取得不動產物權者，未即時提出登記聲請，待其他人先為登記後才為爭執，除非他人登記存有瑕疵，則因時效取得之權利本非所有權，而係一得請求登記為所有人之法律地位，如其非於該土地未登記為他人所有之前即先行提出時效取得所有權之聲請，為貫徹不動產物權之公示登記原則，仍不得將前述之登記請求權與所有權本身劃上等號，而認其於滿足時效取得要件後，即可未經登記逕自取得標的物所有權，最高法院80年度第2 次民事庭會議決議即為此旨，亦為土地法第60條據以訂立之理由。然土地法第60條亦僅能拘束因符合時效取得要件，取得聲請登記權利之人，如法律另規定該滿足要件者已可被直接視為土地所有人，此時其既非單純取得登記請求權，而係取得真正之土地所有權，則前述規定及決議意旨自無適用餘地，蓋此項私權一旦為法律所擬制，無論行政抑或司法機關均應同等尊重，不應為相異判斷，且其既經法律視為所有人，要無因其僅單純未遵守相關行政程序事項，而依土地法第60條認其喪失占有之權利。
㈥被告有審查方式錯誤及適用法律不當之違法：
依內政部95年7 月6 日內授中辦地字第0950047983號函釋說明略以：…以所有意思20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者得請求登記為所有人，為民法第769 條暨土地法第54條所明定，本案雖因貴縣刻正辦理多項重大建設，須使用由當事人提出申請時效取得所有權之土地，惟因類此案件貴管登記受理經審查無誤後，應即公告並通知國有財產局…次按，以所有之意思20年間和平繼續占有他人未登記之不動者得請求登記為所有人。以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人，分別為民法第769條、第770條所明定，準此…占有人僅須證明占有之事實，除法律另有規定不得私有之土地外（如土地法第14條、森林法第3條第2項等），登記機關並無須審核其土地之占有係作何使用。準此，土地法第55條所稱審查，乃指受理聲請之地政機關應就占有人所提證明為形式審查，至實體上事項，則屬司法機關審理之範疇，尚非受理聲請登記之地政機關所得審究。占有人僅須證明占有之事實，聲請人在占有管領力存續中，登記機關並無須審核其土地之占有係作何使用。易言之，當聲請人之程序、證明滿足法定構成要件時，登記機關即應依法為准許權利公告之處分，此乃權力分立、法律保留、法律優位、依法行政原則之遵守。據此可證，被告審查方式牴觸土地法第54、55、59、60條之規定，原處分明顯違法，其重大瑕疵之效力自難維持，訴願決定遞予維持同屬可議。再者，本案法律關係應研求探討之基礎事實：原告為系爭土地土地測量及土地登記之聲請人，此為原審及被告所肯認，亦屬連江縣建築物簡化管理自治條例施行細則第 2條第2 項規定之地政機關辦理土地測量登記並核發權狀前，向地政機關申請辦理土地所有權登記之土地所有人。其原告與需地機關簽訂之土地使用權證明書是基於建築法授權的連江縣建築物簡化自治條例第3條、施行細則第5條規定之「相關替代證明文件之土地所有權申請人同意書」，究其協議性質，不論是行政契約或私法合意之私約亦屬自治法規證明文件，依法有據而生有信賴保護原則之適用。此首應特別指明者乃需地機關既須土地使用權證明書始能申請建照，其土地使用權證明書如無土地所有人之同意則不能成立。本案主管機關既已核准建照，故土地使用權證明書及往來之函文，依其內容文義，自應解為已經土地所有人即原告以所有權意思同意借貸，乃屬當然。按契約之成立，係以當事人意思合致為要件，非必當事人到場當面協商，契約始能成立。故倘依契約履行之事實，足以推定其契約關係之存在時，自不容契約當事人無端否認。被告見未及此遽為原告不利之處分，原審並為不利之判決，自有違誤，請求鈞院更審依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第282條：法院得依已明瞭之事實，本諸自由心證，適用經驗法則及論理法則，推定應證事實之真偽，記明判決，以照折服。
㈦被告援引最高行政法院77年判字第893 號關於地上權登記事
件之判決，不當聯結本件時效取得土地所有權之事件，於法有違：
按占有人20年間和平繼續在他人土地上有建築物，或其他工作物或竹木為目的而使用其土地者，得申請登記為地上權人，固為民法第772條、第769條及土地登記規則第26條第8 款、第113條第1項所規定，惟所謂「和平繼續…而使用其土地」，參照民法第771 條所示，必該占有人於提出申請登記為地上權人，以迄於登記完成時，仍和平繼續使用其土地者，始有適用，若其占有使用之事實已因自己之中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與得申請登記之要件不符，是為最高行政法院77年判字第893 號判決就地上權登記事件之個案法律見解，此與民法第770 條規定之取得時效，一經完成，當然發生同條或民法物權編施行法第8 條所定之效果者，尚屬有間，最高法院29年1月1日29年上字第1003號著有判例可憑。另「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」「和平繼續占有之土地，依民法第769 條或第770 條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。」民法第769條、土地法第54條、土地登記規則第118 條第1 項分別定有明文。前開民法第769 條、土地法第54條之規定，係就時效取得所有權而為之規定；土地登記規則第118 條則係就依時效取得地上權而為規定。是以主張依時效取得所有權而申請登記時，登記機關不得適用土地登記規則第118 條之規定為審查，亦不得據該條規定通知補正；苟登記機關誤依土地登記規則第118 條之規定，為審查並通知申請人補正，縱申請人未依通知而為補正，登記機關亦不得依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，駁回申請人之登記申請。次按依時效取得所有權之登記申請時，應提出之文件如何，土地法第54條固已規定應提出四鄰證明，惟除此之外，土地法及土地登記規則並無具體詳細之明文規定，則登記機關於審查此項登記申請案件，自應依土地法第54條及相關法令規定為之，而認有補正必要時，應詳列應補正之資料及其法令依據，俾合乎行政程序法第96條第1 項第2 款之規定，此為最高行政法院95年度判字第1225號判決意旨所特別指明；基此，主張依時效取得所有權而申請登記時，登記機關不得適用時效取得地上權為審查，亦不得依據該條規定通知補正，觀之被告執行土地行政業務，長期對土地法第54條、第55條、第59條、第60條適用法律之誤解，復引用最高行政法院77年判字第89
3 號判決關於時效取得地上權登記事件為答辯之錯誤自明，對憲法保障長期占有秩序人民合法權益，以及連江縣馬祖地區時效取得土地所有權利登記不無妨害。
㈧按建築法第30條規定，起造人申請建造執照時，應備具土地
權利證明文件。復按連江縣建築物簡化管理自治條例第3 條規定，於該自治條例適用範圍內，未完成土地測量登記並核發權狀前，建築物起造人申請建築執照時，得免附權利證明文件，惟須檢附相關替代文件；同自治條例施行細則第2 條規定，所稱相關替代文件，包括土地所有權人請人同意書，所稱土地所有權申請人，則係指地政機關辦理土地測量登記並核發權狀前，向地政機關申請辦理土地所有權登記之申請人，並以起造人申請建造執照1 個月前向地政機關申請者為限，其後新增之土地所有權申請人則納入該建造執照申請案之土地所有權申請人。按福建省連江縣自來水廠94年5 月13日連水工字第0940001024號函之記載，可知證人戊○○及需地機關自認原告為系爭土地之所有人，並載明於公文書；詎料證人戊○○竟於99年5 月25日準備程序中證稱「法官：所以你們在民國91年1 月8 日時，根本也不知道有甲○○這個人？證人（戊○○）：不知道。」、「法官：你們派人去訪查是在什麼時候？證人（戊○○）：我們是有去訪查，但我不很確定；天○○曾經有提到說這塊土地可能是某某人的，但當時並不是在一個很正式的場合，是在我們私底下閒聊聊到的。」、「法官：你們是先取得土地所有權證明書之後，原告才出來主張土地所有權的？證人（戊○○）：對。如果當時知道這塊土地可能是原告的土地，就不會請村長及議員來出具證明。」，證人己○○於99年8 月10日準備程序中證稱「…這份土地使有權證明書，我有問過承辦人員戊○○，他表示這份土地使有權證明書確實是自來水廠跟人家去簽立的。…」對照前開公文書，可知其證述係明知並故意違背誠信、不實供述，要無可採。且村長庚○○、議員地○○並非系爭土地所有權人，亦非向地政機關申請所有權登記之申請人，揆諸上揭法規及自治條例規定，渠等所出具之土地使用權證明書與法不合，應屬無效；本件需地機關取得之土地使用權證明書，應由曾向地政機關申請登記之原告向需地機關主張權利後，以書面加註土地使用權證明書，始符合法律構成要件而生法律效果等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。被告並應就系爭土地現狀變更使用部份及從來之使用部份為分割複丈，分別受理審查原告時效取得所有權登記申請，並於公告後作成准予土地所有權登記之行政處分。
四、被告則抗辯略以：㈠民法第769 條規定：「以所有之意思，20年間和平繼續占有
他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」民法第94
0 條規定：「對於物有事實上管領之力者，為占有人。」而「所謂『和平繼續占有使用其土地』，必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有其土地者，始有適用，若其占有使用之事實已自己中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與登記之要件不符。」最高行政法院著有77年判字第893 號判決可參。是占有人就未登記土地向地政機關申請時效取得所有權登記，須符合上開相關規定為要件。
㈡原告以時效取得為由，於93年9月2日，向被告申請登記為系
爭土地所有權人。嗣經被告派員赴系爭土地會勘結果，確認系爭土地現況為連江縣自來水廠東莒淨水場，原告並無任何經營管理之跡，系爭土地現況與原告提出申請時檢附土地四鄰證明書所記載（91年8月1 日「種地瓜、種菜」）（94年3月4 日「種地瓜、種菜」後來因社會變遷，生活型態改變，種植地瓜等作物不符經濟效益，因此呈半休耕狀態，偶而種些瓜類作物，最後該土地被連江縣自來水場東莒淨水廠作為辦公室用地迄今。）之使用狀態不符，被告並當場拍攝照片為證，揆諸上開民法規定及最高行政法院裁判要旨所示，爰認原告不具民法第769條、第771條及第940條等規定要件，否准原告之登記申請，洵無違誤。
㈢有關原告是否與連江縣自來水廠簽訂行政契約乙節，被告請
內政部以95年7月6日內授中辦地字第0950047983號函說明，有關申請案件是否審查通過並依法取得產權尚不得知，不宜以證明書為之。再觀連江縣自來水廠與原告做協商，乃係以被告受理申請之人為對象（即原告及土地公廟宇委員會），有該廠94年5 月13日連水工字第0940001024號函可按，今若被告審查完成，尚須經公告程序，難謂不會有其他錯過登記受理期限之人提出異議，故於文末說明於取得所有權證明後再辦理徵收價購事宜，亦未有承認原告為系爭土地所有權人之意思。是足以認該廠無法確認原告為系爭土地所有權人，為避免造成該廠背書及土地糾紛，故未於土地使用權證明書加註原告為系爭土地所有權人，而請原告於取得土地所有權後再行辦理徵收價購。
㈣又依照空照地形圖及地籍調查表，可證系爭土地當初確無耕
種事實，至於證明人所指與陳述之事實，業經原告自承有民法第771 條規定自行中止之事實，其後所為之種植行為實屬可議；被告94年審查時與連江縣自來水廠承辦人員以電話聯繫，可知系爭土地與空照圖地形無異，再由訴外人丁○○之訪查紀錄，可證系爭土地當初使用狀況為何，參照最高行政法院（改制前為行政法院）77年判字第893 號判決意旨，占有使用之事實因自己之中止使用而消滅時，即與登記要件不符。
㈤原告自64年至66年間於莒光鄉擔任公職，連江縣於65年辦理
總登記案時，均由各村幹事協助辦理，原告擔任幹事期間，與系爭土地僅一線之隔之大坪段22、23、24地號土地即於65年間登記為原告所有，如系爭土地為原告所有，何以65年辦理總登記案時獨漏系爭土地？現系爭土地又廢耕休耕，原告應提供事證以證其連續使用系爭土地之事實。
㈥有關原告主○○○鄉○○段○○○ ○號、1132地號土地○○○
鄉○○段○○○○○號土地與系爭土地性質相同，應比照辦理部分：清水段599 地號及1132地號土地均為土地總登記案件，申請人為訴外人玄○○，申請期間經權利調處後未依規定通知財政部國有財產局即准其登記○○○鄉○○段○○○○○號土地申請人為訴外人黃○○，經莒光鄉公所開立間接占有證明書並經公告後，財政部國有財產局提出異議及民事訴訟，判決黃○○敗訴在案；清水段379 之A003地號土地申請人為訴外人宇○○，因65年連江縣辦理土地總登記案件有瑕疵，依內政部協商會議結論，採取補辦方式以補正瑕疵，經公告後，原所有權人已提起民事訴訟，尚未確定。前開土地登記案件與本件均不相同等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點在於原告就系爭土地申請時效取得所有權登記，是否符合法定要件？亦即被告審認原告之申請，不符合民法第769 條與第770 條規定之要件，而以原處分駁回所請，有無違法？
六、本院判斷如下：㈠按土地法第37條規定：「土地登記，謂土地及建築改良物之
所有權與他項權利之登記。土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」第54條規定：「和平繼續占有之土地，依民法第769 條或第770 條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。
」第55條規定：「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之，其依第53條逕為登記者亦同。前項聲請或囑託登記，如應補繳證明文件者，該管直轄市或縣（市）地政機關應限期令其補繳。」再土地登記規則第1 條、第2 條、第53條及第57條分別規定：「（第1 條）本規則依土地法第37條第2 項規定訂定之。」「（第2 條）土地登記，謂土地及建築改良物…之所有權與他項權利之登記。」「（第53條）辦理土地登記程序如下：收件。計收規費。審查。公告。登簿。繕發書狀。異動整理。歸檔。……」「（第57條）有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：不屬受理登記機關管轄者。依法不應登記者。登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。逾期未補正或未照補正事項完全補正者。申請人不服前項之駁回者，得依訴願法規定提起訴願。依第1項第3款駁回者，申請人並得訴請司法機關裁判。」足見我國土地登記制度係採實質審查主義，地政機關對於管轄權、登記能力、聲請人資格、權利能力、行為能力、處分權、代理權、表示之形式及內容均應審查，且就土地總登記之審查除應審查申請書內各欄填寫是否齊全無誤外，尤應於土地權利之來歷、所繳各項證件審查其真偽，地政機關對於私權存在之爭執固無實體調查認定之權利，但就土地申辦登記之權利存否，仍須本於職權為實體審查，經審認確有瑕疵者，即應予以駁回，申請人倘不服，則得依土地法第56條規定訴請司法機關為終局裁判以確定其權利（司法院大法官釋字第598 號解釋理由、最高行政法院90年度判字第2445號判決要旨參照）。復按98年1 月23日修正前民法第769 條規定：「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」第770 條：「以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」所謂「和平繼續占有」指占有人對於土地有事實上之管領力而言，若喪失該管領力即不具占有人之資格。是以占有人申請時效取得不登記土地之所有權，自須迄登記完成時仍和平繼續占有其土地，始有適用，否則，即與時效取得登記之要件不符（參照最高行政法院77年度判字第893 號判決）。再同法第94
0 條規定：「對於物有事實上管領之力者，為占有人。」而同法第964 條前段規定：「占有，因占有人喪失其對於物之事實上管領力而消滅。」又時效取得土地所有權之占有，須主觀上出於所有之意思，在客觀上有排斥他人獨自支配管領該土地之事實，始足當之。故地政機關對於時效取得土地所有權之申請案件，尚須實質調查申請人是否具備民法關於土地所有權取得時效之要件，而非徒以申請人已提出土地四鄰證明書之形式證明為已足。故無論依民法第769條或第770條規定，申請時效取得土地產所有權登記，均須具備以所有意思占有他人未登記之土地達法定期間以上，且於申請登記時仍繼續占有之客觀事實為必要，否則，即難認符合時效取得之要件。原告雖謂：上揭最高行政法院77年度判字第893 號判決所表示占有人須自申請時起，迄登記完成時仍和平繼續占有，始得申請時效取得登記之法律見解，乃針對地上權時效取得事件，不能適用於本件土地所有權時效取得之事件云云。然時效取得地上權與時效取得土地所有權，關於占有人之主觀意思固屬有殊，但須具繼續不間斷占有達法定時效期間之客觀要件，則屬一致，並不因其係主張時效取得地上權或所有權而異，附此敘明。
㈡本件原告雖以上開情詞主張渠就系爭土地早於62年即已完成
時效取得，且迄申請時效取得所有權登記時，或自行占有，或委由親戚管領使用，或出借予福建省連江縣自來水廠供作建造淨水廠使用，均始終繼續占有中，未曾間斷云云。惟查：
⒈原告申辦時雖提出宙○○、洪○○、丁○○及荒○○等4
人所出具之土地四鄰證明書，用以證明渠確有占用系爭土地之事實。然依前開說明，占有人須自始迄登記完成止，均和平繼續占有未登記土地，方符合法定要件。故四鄰證明書其出具之時間若距申請時已歷相當時日，即無從資以證明在該證明書立具之後，申請人確仍繼續占有中。查宙○○、洪○○2 人係於91年8 月1 日共同出具四鄰證明書，丁○○則於92年8 月12日出具四鄰證明書，而原告乃於93年9 月2 日申請本件土地所有權登記等情，有卷附上開
2 紙四鄰證明書（見被告提出甲○○君土地登記相關卷証乙卷《下稱原處分卷乙》第30頁及第43頁）。是原告係在宙○○、洪○○及丁○○立具四鄰證明書後，分別約隔2年及1 年，始提出申請，自無從徒憑該2 紙四鄰證明書以證明原告其後確實仍有占有系爭土地之事實甚明。至於荒○○所出具之四鄰證明書其署押之日期雖為94年3 月4 日，而在原告提出申請之後，然參之荒○○經被告請其於同年4 月13日會同至現場指證位置時，其所指位置明顯非系爭土地，有被告登記案件訪查紀錄表及荒○○所指證之實際現場照片可稽（見原處分卷乙第93至94頁）。堪認荒○○對於所欲證明之事實毫無所悉，尚難遽認其應原告所請而出立之證明書信實可採。
⒉原告雖復主張系爭土地原為其占有使用，渠本人於71年至
臺灣任公職後，有將土地委由親戚代為管理使用云云。然稽之卷附系爭土地於83年間拍攝繪製之地形圖（見本院前審卷第148 頁），其上並無呈現有種植作物之藍色輪廓線，已據被告陳明在卷（見本院前審卷第142 頁）。再系爭土地係由福建省連江縣自來水廠始自90年12月間在其上建造東莒淨水廠，有卷附福建省連江縣自來水廠回覆被告函詢所檢送之契約影本、開工報告（見原處分卷乙第73至75頁）、建造過程實況照片（見原處分卷乙第76至90頁、本院前審卷第171 至186 頁）及建築物竣工後實況照片（見原處分卷乙第67至70頁）。經觀之系爭土地在前揭淨水廠興建前之實況照片所示（見本院前審卷第171 頁），已見當時土地上係呈現荒蕪狀況，未見種植任何作物無訛。再證人即福建省連江縣自來水廠○○戊○○於94年1 月24日經被告電話查詢系爭土地在東莒淨水廠動工建造前之使用現況時，亦答稱：「（開工前土地現況是否有種菜及種地瓜之情事？）沒有，只是荒地一片及軍方使用之水池用地」等語，有公務電話紀錄在卷可稽（見原處分卷乙第91頁）。復經戊○○本人於本院99年5 月25日行準備程序時結證：渠於上開淨水廠興建之前，履勘現場時，印象中土地上長有木麻黃樹及相思樹，無種植作物，至於原告在本院前審時提出之實況照片（見本院前審卷第106 至112 頁）係原告後來拍攝的，建造當時並無這些景物，飼養家禽的位置離淨水廠約50公尺左右，興建過程中無任何人出面主張破壞渠所種植之農作物等語（見本院卷第114 至115 頁）。且證人即承作上開淨水廠之營造廠商辛○○於99年7月6 日本院行準備程序時亦證稱：在建造時現場是一塊荒地，長滿雜草，無種植作物等情（見本院卷第147 至149頁）。再觀之上開原告於本院前審訴訟繫屬中提出之照片所示，固可見原告目前在系爭土地上之淨水廠主體建物外圍空地種植瓜類作物、搭設棚架、圍籬養雞等事實，但衡諸各該瓜類植物非屬長年生作物，而棚架、圍籬亦屬簡易施設，佐以上揭證人戊○○、辛○○之證詞，顯認原告係臨訟需要，始行占用無疑。是系爭土地於90年12月間淨水廠建造之前，既已處於無人管領占有狀態，殊難謂原告有繼續占有系爭土地之客觀事實。是以證人丁○○於99年5月27日本院行準備程序時證稱：原告確實自57年起即開始在系爭土地上耕種云云，明顯與事證不符，不能採信。至於證人庚○○於99年9 月7 日本院準備程序期日雖證稱：
渠為自來水廠出具證明時，土地上有種南瓜及苦瓜等瓜果及原告在70年間有看到原告在土地上種瓜果云云，但揆諸證人庚○○復同時證稱：渠有看過原告在大坪村出現，但有無在系爭土地那邊耕種，渠不知道；渠出具證明書及建造淨水廠時，並未到現場看；渠未看過日○○在系爭土地上耕作等語( 見本院卷第175 頁、第178 頁) 。是尚不能依上開證人庚○○之證言，資為有利於原告之認定。
⒊原告雖復主張渠至62年間即已完成時效取得系爭土地，福
建省連江縣自來水廠乃經渠之同意始借用該土地以建造淨水廠云云。然揆之系爭土地原與同段22、23、24地號等3筆土地接連而成整筆之未登記土地，有地籍圖在卷可稽（見原處分卷乙第24頁）。而原告於65年3 月間即就其中之○○段22至24地號土地範圍（重測前福建省連江縣○○鄉○○鄉段○○○段477 之2 至之4 地號）主張取得所有權，而申請被告測繪其實際占用位置之成果圖，並於同年4月23日申辦所有權登記完竣等情，有卷附土地所有權登記聲請書、登記清冊、地籍圖及土地登記謄本可按（見本院卷第29至34頁）。衡情倘系爭土地連同毗鄰之同段22、23、24地號土地，均於62年間即為原告所占有使用，且已時效取得所有權，原告於65年間當無僅就其中之22、23、24地號等3 筆土地之範圍申請複丈，而未一併就系爭土地辦理所有權登記手續之理。是原告此部分之主張，難認與事證情況相符，不足採信。再原告雖提出卷附福建省連江縣自來水廠94年5 月13日連水工字第0940001024號函文（見本院前審卷第28頁），用以佐證其主張上開淨水廠建造之初，渠主張系爭土地為其所有，而暫借予福建省連江縣自來水廠使用乙節屬實。然稽之上開函文固載稱「…為順利推展該工程興建工作，避免爾後本廠與土地所有人造成訴訟事件，故請東莒供水站天○○查詢東莒大坪地方人士該段土地所有人為何人，經詢得知為甲○○君及土地公廟宇委員會所有。為工程申請建造執照所需，說明該地段土地使用之權，本廠請莒光鄉地議員○○及當時任東莒大坪村村長庚○○先生證明，本廠先行施工，待政府開放無主地申請，其所有權人取得土地所有權證明後，再行與本廠辦理徵收價購。…鄭先生在本廠推動該項工作之初，同意本廠先行施工之配合…如加註土地所有權後，仍有土地其他所有權人再提出，易造成本廠為背書該段土地所有權為鄭君所屬，為避免土地糾紛，無法同意加註，尚請見諒…。」等語。惟原告是否為系爭土地之實際占有人，符合時效取得所有權之法定要件與否，均非福建省連江縣自來水廠所能探悉審究，故不能因該自來水廠為利於淨水廠之建造工程得以順利完成，不受無端干擾，而對原告承諾如將來原告取得所有權願予以價購，遽謂福建省連江縣自來水廠係向原告借用系爭土地以建造淨水廠，雙方存有使用借貸之法律關係，此由證人即福建省連江縣自來水廠主任戊○○於99年5 月25日本院準備程序期日證稱：福建省連江縣自來水廠係於91年1 月8 日請當時之連江縣縣議員地○○及大坪村村長庚○○出具土地使用權證明書（指原處分卷乙第71頁所示），目的要報給建管單位，當時並不知悉有原告此人，其後，原告約隔半年許，始出面主張系爭土地為其所有，但原告並無所有權狀可資證明，渠乃將上揭證明書影印一份，將原告之意思填載於上開證明書上交予原告簽章（指本院前審卷第25頁所示），因原告要取走一份，福建省連江縣自來水廠方面並無法保證原告係土地所有權人，該加註僅表示雙方有談過此事，原告日後如取得土地所有權狀，可向自來水廠請求價購。原告當時口頭上有提到租借的意思，但因無依據，福建省連江縣自來水廠方面不敢答應，雙方亦無簽立租約或借用土地憑據，自來水廠方面要原告取得取得權利之後，再來主張，而原告後來也有來向自來水廠方面出具證明，但自來水廠方面並不敢出具證明等語益明（見本院卷第115 至117 頁）。
足認福建省連江縣自來水廠占用系爭土地建造淨水廠，並無與原告成立任何租賃或使用借貸之法律關係，原告所稱：渠將系爭土地出借予福建省連江縣自來水廠建造淨水廠云云，要屬無據，不能採取。
⒋綜觀上開事證情況，系爭土地與同段22、23、24地號土地
原俱屬同一宗之未登記土地，原告於65年間既僅就其中同段22、23、24地號等3 筆土地範圍部分主張取得所有權，而辦竣所有權登記，堪認系爭土地當時非屬其實力管領至明。再參酌系爭土地於83年間空照繪製之地形圖，並未見種植任何作物，且於90年間上開淨水廠建造之際，仍處於荒蕪無人管領狀態等情，殊難徒憑原告申請時提出之上開四鄰證明書及其於申請後在系爭土地種植短期植物及搭設簡易棚架及圍籬設施，即認其已自始和平繼續占有系爭土地，且達到民法第769 條或770 條規定之時效期間。
七、綜上所述，原告主張各節，均無可採。原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請判決如前揭聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 21 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 忠 仁法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 21 日
書記官 林 俞 文