臺北高等行政法院判決
98年度訴更一字第5號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○共 同訴訟代理人 簡長順律師被 告 內政部代 表 人 癸○○部長）住同訴訟代理人 辰○○
卯○○輔助參加人 桃園縣政府代 表 人 子○○縣長）住同訴訟代理人 寅○○
參 加 人 桃園縣桃園市公所代 表 人 丑○○市長）住同訴訟代理人 陳永昌律師
洪榮彬律師李怡卿律師複 代理人 陳柏均律師上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國92年11月13日院臺訴字第0920092444號訴願決定，提起行政訴訟。經本院94年5 月13日92年度訴字第5185號判決駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院於97年12月18日以97年度判字第1145號判決，將原判決廢棄。本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）參加人桃園縣桃園市公所為辦理都市計畫公20公園工程，需用坐落桃園縣桃園市○○○段○○○○○○○號等7 筆土地，面積1.3865公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由輔助參加人桃園縣政府報經臺灣省政府以民國78年3月30日78府地四字第35750 號函核准徵收，並經行政院78年6 月6 日台（78）內地字第705369號函准備查，交由輔助參加人78年5 月4 日78府地籍字第66025 號公告，並函知各所有權人。
（二）嗣原告甲○○等及訴外人賴文福、賴芳林於91年7 月8 日依行為時都市計畫法第83條規定，申請照徵收價額收回坐落桃園縣桃園市○○段23、26及27地號（重測前為桃園市○○○段1779-1、1779-6及1779地號）等3 筆土地（下稱系爭土地）。案經輔助參加人於91年7 月25日會勘，並以需地機關未依核准計畫期限使用之原因，係由於被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，而有可歸責於原土地所有權人之事由，報經被告92年4 月18日台內地字第0920005169號（下稱原處分）函復同意不予發還，輔助參加人乃以92年4 月24日府地用字第0920085538號函復原告等及賴文福、賴芳林。原告等不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟，經本院92年度訴字第5185號判決駁回，原告不服提起上訴，經最高行政法院97年度判字第1145號判決，將原判決廢棄發回本院。
二、原告主張：
（一）系爭土地之徵收程序違法，徵收計劃超編公共設施，經地主陳情後，桃園縣長徐鴻志自覺不合常理，始允諾檢討，且輔助參加人多次之檢討，亦因其承辦單位執法態度游移，致原告等待徵收單位之處理，且陳情為人民合法權利之行使，行政機關尚不能因人民陳情即為不利之認定。參加人雖主張原告有「抗爭」行為，然為原告否認，且若謂原告有抗爭之行為，即屬可歸責之事由，乃將事實單純化，因輔助參加人就人民陳情案件，自應依相關規定處理，人民未有激烈抗爭，僅是有影響秩序或多人聚會情形，行政機關亦可能啟用警力，故參加人以動用警力即謂激烈抗爭云云，乃片面之詞，不足憑採。
（二）另行政機關有合法行使公權力之權力及義務，就人民陳情均應探求其事理，而採取適當措施，就依法應予受理或採取之行政行為、行政處分，行政機關仍需依法行政，不可將其行政怠惰歸責於陳情人。本件自78年起，輔助參加人即因人民陳情而將本案交由都市計劃委員會審議，並自行決定暫緩提存徵收補償費，然依法徵收、補償等行政作為之主動權均在輔助參加人，顯見前開暫緩提存徵收補償費並非因陳情協議之結果。參加人抗辯原告違背誠信原則等，更屬任意栽贓、抹黑之指摘。按行政處分之適當、合法，並應予以執行，其間或有因人民之陳情而行政機關為求和緩，並冀能求得共識之必要。惟行政機關於本案行政程序中，純屬公權力行為，被告自不得為避免人民追究其違法超編等不合法令之行政處分，進而任意允諾檢討或改善，參加人就本件徵收既有違法行為在先，嗣又未能依法行政，並將之歸咎於原告，顯然不符事理，且參加人所指抗爭等之諸般情節，實屬不實及渲染誇大，更欠缺因果之推演，於理自有未合。
（三）本案參加人於訴訟中，將系爭土地另行闢建停車場及大型建物（擬撥交調查站使用），故系爭土地顯然已無作為公園使用之必要。且依參加人於89年5 月2 日發文予桃園市公9 公園用地之地主鄭欽榮，業已表明本徵收案係「輔助參加人未將補償費價款提存至法院」而已云云，顯然並無兩造或原告與之協調暫緩提存之事實。而被告更於桃園市公14公園用地徵收，同意其中地主邱再添、曾秀珍2 人收回土地。參以前述89年5 月2 日發文之函，該行文機關參加人所示「公園開發應具整體性，公園用地如無法全部取得，則其開發便失去都市計劃之原意」云云。由此可知被告不僅前後矛盾，且未依人民陳情案妥適處理，反以一再矛盾之行為及措施，導致失信於民，而有未依法行政之瑕疵，此等導致逾徵收使用期限之事實，顯非可歸責於原告。若再據本件原委，實係輔助參加人因於人民陳情後，鑑於本件徵收案確實多有違誤，除擬處分失職人員（82年7月22日會議文），並冀望被告同意本件公共設施以開放為原則，亦即將本件徵收用地，其中40% 為無償取得，餘60% 則返還地主。此部分內情，嗣因被告不同意而作罷。故本件所指暫緩提存乃係輔助參加人一廂情願之表示，而原告係陳情要求撤銷徵收，其中有部分地主並同意輔助參加人若能改為區段徵收方式，則同意輔助參加人以無償取得地主40% 之土地使用為原則，故原告或被徵收之地主之陳情，乃係要求撤銷徵收或應予以檢討有無違法情事，並非以暫緩提存徵收款為陳情目的，
（四）原告並聲明：
1 、訴願決定及原處分均撤銷，並命被告對於系爭土地作成准予收回之處分。
2、 訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按需用土地人應俟補償費發給完竣後，始得進入被徵收土地內工作，為土地法第231 條所明定。參加人自78年起，依照行政院頒布之加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫，分別申請徵收桃園擴大修定都市計畫公4、公5、公7、公8、公9 、公11、公12、公14、公15、公16、公17、公18、公19、公20、公21等16處公園用地，上述大多數被徵收土地所有權人（含本件原告）因期待依循專案通盤檢討，將部分公園用地檢討變更為非公共設施保留地，乃陳情暫緩辦理徵收，經輔助參加人78年6月2日召開協調會，作成交縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院。至82年間，被告所屬營建署否決該專案通盤檢討後，包含部分原告之被徵收土地所有權人又聯名以桃園擴大修訂都市計畫第2 次通盤檢討尚未定案，持續陳情暫緩辦理徵收及辦理提存，輔助參加人旋於82年7月22日第1期公共設施保留地處理案會議中作成包括所有公共設施保留地（第1 期）提存案全部暫緩辦理之結論。原告及其他被徵收土地所有權人於第2 次通盤檢討期間即有計畫性以不斷抗爭、陳情方式干擾、拖延本案徵收及補償費之提存，其激烈抗爭情形需動用警力維持秩序，本案實因部分原告陸續提出第1次專案通盤檢討及第2次通盤檢討要求，且不斷以陳情、抗爭方式迫使該府暫緩執行補償費之提存，造成需地機關無法於徵收計畫所定期限內完成徵收補償取得用地並開始使用，顯然係不當干擾徵收程序之進行。
（二）本案公園用地徵收前後，多數土地所有權人（包括部分原告丁○○）以不斷抗爭、陳情方式干擾、拖延本案徵收及補償費之提存，依鈞院92年度訴字第5185號判決所載：「公告後其中大多數被徵收土地所有權人於徵收前後，不斷進行聯合抗爭行為諸如『不滿徵收公園地，桃市地主大鬧縣府，攫取會議資料，盤踞大廳』（78年6 月10日中國時報）、『桃縣地主爭地，馬拉松式抗爭，赴縣府吵鬧9 小時，場面兩度失控』、『抗議群眾直到傍晚6時許，達成4項決議後才散去。... 四有關公共設施保留地之所有提存案全部暫緩辦理。』（82年7 月24日中國時報）、『桃市公園用地徵收，又掀風波，地主抗議，候選人助勢，縣長說明尚未辦理』、『吵嚷多年的桃園市公園預定地徵收問題，21日又風聞縣政府打算將徵收款提存法院，近百位業主前往縣政府強烈抗議。』（83年11月22日中國時報）、『桃市公園地主陳情，警方坐鎮』（83年11月23日中國時報）、『桃市17處都計公園，仍暫緩徵地』、『縣府開會研商是否依法徵地，地主強烈反彈，縣長裁示維持原案』（87年6月24日中國時報）、『桃市7公園用地，強制徵收遭抗議』、『群眾直到下午4 時才憤憤離去，但揚言明天將繼續率員到縣府問安』（88年7月8日中國時報）、『公園地拆地上物，爆衝突』（92年12月6日中國時報等）...；足證被徵收土地之地主，多次以非理性方式抗議，已危及包括桃園縣政府及桃園市公所在內之公務人員的人身安全，導致桃園縣政府多次動用警察維持秩序，要屬暴力，直接、間接阻礙施工之『非法抗爭』之可歸責事由。」為不爭之事實。
（三）綜上所述，需地機關未依徵收計畫期限使用系爭土地，確實係有因可歸責於原告及其他被徵收土地所有權人之事由，即該事由已不當干擾徵收程序之進行，並與被徵收土地無法依徵收計畫期限使用互有因果關係等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人主張：
（一）查本件原告等人所有系爭公20用地，前經台灣省政府於78年3月30日核准徵收，嗣輔助參加人於78年5月4 日公告徵收，其使用計畫期限固為88年7月開工，91年6月完工。然其中大多數被徵收土地所有權人（含本件原告）於徵收公告後，不斷進行聯合抗爭行為，並以非理性方式抗議，危及包括桃園縣都市計劃委員、輔助參加人及參加人等公務人員的人身安全，導致輔助參加人多次動用警察維持秩序，此有78年6月3日經濟日報，78年6月10日、78年6月11日、82年7月24日、83年11月22日、83年11月23日、87年6月24日、88年7月8日中國時報，92年12月6 日聯合報等剪報影本資料可稽。地主即原告等人的行為，顯非僅係單純的依法陳情都市計畫變更而已。
（二）原告確有阻擾參加人執行徵收及使用系爭土地等抗爭行為，參加人未能依核准計劃期限使用系爭土地，係可歸責於原告，訴願決定及原處分並無違法或不當：
1、本件系爭土地未能按原計畫期限使用係因原告等人陸續以「陳情」之名，間接向有關單位施壓，阻撓執行徵收及施工程序，迫使工程延宕，逾期完工，有以下事證可資證明：
（１）原告等人於78年間要求進行「第一期公共設施保留地專案通盤檢討」，將公園用地變更為非公共設施保留地，並要求暫緩提存提價補償費，經輔助參加人於78年6 月2 日召開協調會，作成指示交縣都市計畫委員會審議及公園用地徵收地價補償費暫緩提存法院等結論。於此期間，原告等人率眾，以手持白布條，盤踞縣政府大廳，阻撓議會程序等手段進行非法抗爭活動。
（２）嗣於81年11月27日內政部否決該專案通盤檢討後，原告等人又以變更桃園都市計畫案公展期間，及桃園擴大修訂都市計畫五年定期通盤檢討尚未定案為由，要求輔助參加人完成第二次通盤檢討法定程序再辦理徵收，並向總統府、行政院、立法院、司法院及民主進步黨提出「緊急陳情書」，要求當時內政部長吳伯雄先生下台，並誓言無限期抗爭到底。而輔助參加人於82年7 月22日進行第一期公共設施保留地處理案會議時，原告丁○○挾前縣議員身分，與縣議員黃智銘、黃婉如等人率領其他原告及民眾前往抗爭，準備蛋洗縣政府，迫使輔助參加人於該會議中，作成所有公共設施保留地（第一期）提存案全部暫緩辦理之結論，造成系爭「公20」工程無法如期進行。
（３）其後，分別於83年、87年、88年及92年間又陸續發生地主拒領補償費及非理性之抗爭活動，威脅歷任縣長、市長及承辦業務之公務人員，多次動用警力維持秩序，此有中國時報及聯合報剪報可稽。
（４）又原告等人於91年5 月20日陳情暫緩拆除系爭土地地上物，並提起訴願及行政訴訟，以致參加人雖已委託規劃設計系爭工程，卻無法進入系爭土地內施工，迫使工程延宕。
（５）綜上，原告等人自78年5 月4 日公告徵收後，非但拒領補償費，並多次透過民意代表之介入、干預工程審議，假「陳情」之名，向政府施壓，為避免爆發警民衝突，流血傷亡事件，輔助參加人不得不一再暫緩徵收，遲至90年3 月始將未受領補償費繳存保管專戶，進而將系爭土地所有權移轉予參加人。原告等人之行為，難謂無阻撓系爭土地徵收程序及使用計畫之進行，又其等透過民意代表為激烈之陳情行為，已屬權利濫用，構成以間接施壓手段，令有關單位心生畏懼，不得不受原告等人「陳情」之拘束，而遷延土地徵收程序及使用徵收計畫之進度，故系爭公20土地「未依徵收計畫開始使用」之事由，顯係可歸責於原告等人。
2、系爭土地於90年2 月13日，經被告都市計畫委員會第503次會議記錄決議維持輔助參加人原計畫通過（不予變更為住宅區）後，輔助參加人旋於同年3 月將未受領補償費繳存保管專戶，並於同年11、12月間將系爭土地所有權移轉與參加人，參加人取得系爭土地後，立即編列91年度預算，於91年8 、9 月間就系爭工程委託規劃設計監造部分進行招標、決標。92年2 月完成規劃設計，同年3 月進行招標、決標及發包訂約程序，嗣於同年6 月24日開工，興建系爭公園之相關公共設施，於94年4 月14日竣工，同年6月27日驗收合格完畢，故本件徵收補償計畫業已完成，系爭土地目前已按計畫作為公20公園使用，足證參加人確有積極按計畫使用系爭土地，無程序拖延情事，更可證如非原告等人濫用權利，假陳情名義再三阻撓執行徵收程序，系爭土地應可依核准計畫期限使用無礙。
（三）本件發回更審之判決理由，單純從法律理論上，論述人民之權利應如何如何保護，卻不顧行政機關在執行公權力時，所遭遇的民意代表施壓、地主們以威脅公務員人身安全之非理性抗爭行為所造成之困難及險阻，以及地主們使用各種非理性抗爭行為，脅迫公務員不得依法執行公務，其權利已不值得加以保護。尤其，在行政機關為使施政順利、減少抗爭及衝突，而不得不遵守與地主們達成之協議，致令計劃使用期限過期，且任令地主可以在陳情目的無法達到後，不必遵守與行政機關先前已達成之協議內容，而可得主張超過計劃使用期限，不啻鼓勵地主不守誠信。況徵收土地收回權之立法設計，係為實踐憲法保障人民財產權之基本價值決定，並防止國家濫用徵收權力，杜絕對時間因素考慮欠詳之徵收決策。針對國家為公益而徵收私人土地以後，卻長期廢置該被徵收土地，致使該徵收標的物一直無法按原來徵收目的來使用，使被徵收土地之原所有權人能在事後以退回原補償費之方式重新取回被徵收之土地。其立法精神著重在制衡國家準備不周的徵收行為，因此需用土地機關使用被徵收土地之態度及效率乃是判斷收回權有無成立之關鍵課題。本件被告並無濫用徵收權力，本件需地機關逾越原土地徵收案核准計畫使用期限，未進行開發工作之原因，乃因兩造2 次達成暫緩徵收及提存之協議，行政機關為符合誠實信用原則而遵守協議內容所致，並非需地機關濫用徵收權力，在考慮欠詳情形下而率然徵收後閒置不用，核與土地法訂定被徵收土地收回權之立法意旨不符，原告自無請求收回之權利。
（四）在徵收土地案中，尤其就本件之公園預定地之徵收性質而言，其需用土地相當大，通常土地所有人不只一人，其地上物乃毗鄰相連，而且興建公園需一同拆除地上物及一同開發興建，不可能單就個別未參與抗爭之地主之土地，先行拆除其地上物或依使用計劃期限逕行興建公園；況且，本件幾乎大部份地主（高達2 百餘人）均已參與抗爭，餘留少數未參與抗爭者，或係在觀望中，或係不願出力而只想坐享其成，但無論如何，其土地在整體公園預定地的徵收案中畢竟只屬於少數，需地機關不可能在眾多抗爭地主的土地夾縫中先行拆除少數土地，更何況縱令拆除後，其面積過小亦無法進行整體開發，徒然耗費人力物力，而無任何作用。
（五）系爭「公20」工程業已竣工、驗收完畢，供民眾使用，基於公益考量，原告亦不得收回系爭土地，因行政機關准予被徵收人收回土地，係廢止原徵收處分。故如對公益有重大損害，行政法院即有類推情況判決之必要，始能就公益維護及人民財產權之保障，再做權衡。本件參加人取得系爭土地後，即積極進行規劃設計程序，並籌措預算9 百餘萬元，俟預算編列完成後，即開始發包工程，於92年6 月開工，興建系爭公20公園之相關公共設施，於94年6 月27日驗收完畢後，目前已供民眾使用，若許原告等人收回土地，則系爭土地上設施勢需拆毀，原已投入之金錢、物力形同浪費，且破壞公園之整體性、功能性，造成公益重大損害，如撤銷原處分及原決定，顯與公益相違背，依行政訴訟法第198 條第1 項規定，應駁回原告之訴。
五、輔助參加人主張：
（一）都市計畫法第83條之規定，係以都市計畫事業經緯萬端，難能短期完成，尤非1 年內所能實行使用，爰規定依該法規定徵收之土地，其使用期限，以呈經核准之計畫期限使用，而排除土地法第219條第1項第1 款所定較短期限之適用，至該法未規定之申請期限及相關作業流程，依特別法未規定者準用普通法之規定，仍適用土地法第219 條之規定。
（二）參加人自78年起，依照行政院頒布之加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫，分別申請徵收桃園擴大修定都市計畫公4 、公5 、公6 、公7 、公8 、公9 、公11、公
12、公14、公15、公16、公17、公18、公19、公20、公21等16處公園用地，上述大多數被徵收土地所有權人（含本件原告）因期待依循專案通盤檢討原則，將部分公園用地檢討變更為非公共設施保留地，乃陳情暫緩辦理徵收，經輔助參加人78年6 月2 日召開協調會，作成交桃園縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論，至82年間，被告所屬營建署否決專案通盤檢討後，包含部分原告之被徵收土地所有權人又聯名以桃園擴大修訂都市計畫第2 次通盤檢討尚未定案，持續陳情暫緩辦理徵收及辦理提存，輔助參加人旋於82年7 月22日第1 期公共設施保留地處理案會議中作成包括所有公共設施保留地（第1期）提存案全部暫緩辦理之結論。原告及其他被徵收土地所有權人於第2 次通盤檢討期間即有計畫以不斷抗爭、陳情方式干擾、拖延本案徵收及補償費之提存，其激烈抗爭情形需本府動用警力維持秩序，本案實因部分原告陸續提出第1 次專案通盤檢討及第2 次通盤檢討要求，且不斷以陳情、抗爭方式迫使輔助參加人暫緩執行補償費之提存，造成需地機關無法於徵收計畫所訂期限內完成徵收補償取得用地並開始使用，顯然係不當干擾徵收程序之進行，自屬有可歸責於包括原告在內之原土地所有權人之事由，參照土地法第219 條第3 項規定，其應不得申請收回系爭土地。
（三）另有關原告否認曾參與任何抗爭行為，該抗爭之情事應不可歸責於原告一節，按土地法第219條第3項規定所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，亦包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商或使民意代表介入，造成需地機關有不能進行使用，而不得不延緩施工進度；或使需地機關或執行機關在現行地方自治法治下，實際面臨如預算審查等之壓力，而無施工預算；或陳情或使用各種合法、非法手段，造成原徵收土地之一部分無法依原徵收計畫書使用，並影響需用土地人之原先設計、規劃，造成使用上之不得不延宕，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內。最高行政法院95年度判字第1397號判決、96年度判字第154號及96年度判字第155號判決可資參照。
（四）綜上所述，本案參加人未依徵收計畫期限使用系爭土地，確實係有因可歸責於原告之事由所致，且該事由已不當干擾徵收程序之進行，並與被徵收土地無法依徵收計畫期限使用互有因果關係，故原告提起本件之訴應無理由。
六、經查，參加人為辦理都市計畫公20公園工程，需用含系爭土地之土地共7 筆，前於78年報經台灣省政府核准徵收，並由輔助參加人公告，並另函通知各所有權人應行補償之費用及發放日期、地點等情，有臺灣省政府78年3 月30日78府地四字第35750 號函、輔助參加人78年5 月4 日78府地籍字第66
025 號公告在卷可稽。而依核准之徵收計畫書所載，公二十號公園預定地，計劃進度預定於88年7 月開工，91年6 月完工，亦有參加人桃園都市計劃公二十公園預定地徵收土地計劃書可憑，故本件徵收土地核准之計劃期限為88年7 月至91年6 月，應可認定。而前開徵收公告後，輔助參加人至90年
3 月6 日始將含原告等土地所有權人之徵收補償費，存入「桃園縣政府土地徵收未受領補償費保管專戶」，參加人於91年9 月5 日辦理「桃園擴大增長計畫公廿公園新闢工程委託規劃設計監造」公開評選公開徵求，並於92年3 月20日就系爭工程辦理公開招標，於92年3 月31日與得標廠商泰普營造有限公司訂立工程合約，至94年6 月27日完工驗收等情，亦有桃園縣政府90年3 月6 日九十府地用字第035788號函、及前開工程各決標定期彙送、公開招標公告資訊、決標公告、勞務採購合約書、工程合約、工程結算驗收證明書在卷可憑，原告於91年7 月8 日依都市計畫法第83條規定，申請照徵收價額收回系爭土地，輔助參加人於91年7 月25日，會同參加人及原告等，至系爭土地實地會勘，經會勘結果得知系爭徵收之土地確未開闢做為公園使用，為兩造所不爭執，有輔助參加人92年4 月24日府地用字第0920085538號函影本附卷可參，是以系爭土地迄91年7 月25日止，未依核准之計劃期限辦理之事實，應堪認定。
七、原告前開收回被徵收土地之申請，經被告以系爭土地未依核准計畫期限使用，係因被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，有可歸責於原土地所有權人之事由，而以原處分否准原告申請，原告不服循序提起行政訴訟，並以前開情詞據為主張，經查：
（一）按「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」都市計畫法第83條定有明文。次按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」土地徵收條例第61條、土地法第219 條亦有明文。
（二）系爭土地係於89年2 月4 日土地徵收條例施行前公告徵收之土地，原告於該條例施行後，申請收回土地，依土地徵收條例第61條之規定，自應適用64年7 月24日修正之土地法第219 條、62年9 月6 日修正之都市計畫法第83條規定。原告主張都市計畫法第83條第1 項，並無如土地法第21
9 條第3 項有關歸責事由之規定云云，惟以都市計畫法第83條所定，僅係就都市計畫法徵收之土地，需用土地人不依計畫期限使用土地，即得作為原土地所有權人聲請收回土地之事由予以規定，是其僅排除土地法第219 條第1項第1 款有關申請期間之規定，故此二法條間之關係，都市計畫法第83條應係土地法第219 條第1 項第1 款之特別規定，而關於收回被徵收土地之程序及阻止收回權發生之事由，都市計畫法第83條雖未規定，然應仍有土地法第219條一般規定之適用，始屬周全。是以，原告雖依都市計畫法第83條規定，申請收回被徵收土地，但原告就系爭土地未依呈經核准之計畫期限辦理，是否有可歸責之原因，仍屬被告准駁原告申請應行審酌之事項，原告主張都市計畫法第83條，並無限制申請人須無歸責原因始得申請一節，尚非可採。
八、原告主張系爭土地之部分所有權人雖曾提出陳情，然為權利之合法行使，且與系爭土地使用逾核准之計畫期限並無因果關係云云，惟查：
（一）土地法第219 條第3 項所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，亦包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商或使民意代表介入，造成需地機關有不能進行使用，而不得不延緩施工進度；或使需地機關或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而恐被刪減施工之預算；或訴諸陳情變更都市○○○○段；或使用各種合法、非法手段，造成原徵收土地之一部分無法依原徵收計畫書使用，並影響需用土地人之原先設計、規劃，造成使用上之不得不延宕，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內（最高行政法院95年度判字第1397號判決意旨參照）。
（二）本件徵收於輔助參加人以78年5 月4 日78府地籍字第6602
5 號公告後，多數被徵收土地所有權人於徵收後，即不斷進行聯合抗爭行為，請求進行公共設施用地專案通盤檢討，經新聞媒體報導如：「桃縣徵收公設保留地，再起波濤」（78年6 月3 日經濟日報）「不滿徵收公園地，桃市地主大鬧縣府，攫取會議資料，盤踞大廳」（78年6 月10日中國時報）「榮譽職好，安全沒有保障，都計委員要求開會」（78年6 月11日中國時報）等，依相關報導陳情團體人數皆逾百人，且由時任縣議員之原告丁○○帶領，親至參加人或輔助參加人公務所進行，給予在場公務員實質壓力，已與一般個案書面陳情有別，是以輔助參加人於78年
6 月2 日召開協調會，同意作成交桃園縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論，已難認非肇因土地所有權人之大規模陳情所致。且依78年6 月9 日陳情報導內容以觀，陳情民眾因前開都市計畫委員會仍決議維持公園部分公設保留地徵收，而有干擾會議、拉扯官員之非理性抗爭行為，足認相關徵收計畫之實施及徵收補償費之發放，確因陳情事件而受影響。
（三）嗣81年11月27日被告否決前開專案通盤檢討後，部分原告續於變更桃園都市計畫案公開展覽期間，聯名提出人民陳情案編號5 、35、39，並以桃園擴大修訂都市計畫5 年定期通盤檢討尚未定案（下稱第2 次通盤檢討）為由，請求輔助參加人俟完成第2 次通盤檢討法定程序後再辦理徵收，依82年7 月24日中國時報報導，「桃縣地主爭地，馬拉松式抗爭，赴縣府吵鬧9 小時，場面兩度失控」、「抗議群眾直到傍晚6 時許，達成4 項決議後才散去。……四有關公共設施保留地之所有提存案全部暫緩辦理。」足見輔助參加人係因地主持續抗爭，為化解爭執始予協商，且依報導內容，該次陳情僅因輔助參加人就是否續辦提存徵收補償為意見徵詢時，即引發土地所有權人激烈抗爭，原告丁○○時雖已卸任縣議員職務，然依報導所述「……前議員丁○○，縣議員……率百餘業主前往縣政府抗議，……並備妥一簍雞蛋準備大幹一場……」，故輔助參加人係在龐大陳情壓力下，作成包括所有公共設施保留地（第1期）提存案全部暫緩辦理之結論。參加人及輔助參加人就陳情處理之方式，固有一定之行政裁量權，然就暫緩徵收補償提存案，既為先後激烈陳情後所獲致之處理結論，參與陳情之原告丁○○，自得預見徵收案將因此延宕，系爭土地即無得依計畫期限開始使用，故難謂陳情人之行為與系爭土地未能依計畫期限開始使用，無因果關係。
（四）況其前開結論作成後之82、83年間，土地所有權人仍持續有抗爭及陳情行為，此有原告甲○○、丁○○（即陳情人代表）、丙○○、戊○○、乙○○、辛○○、己○○、壬○○等人簽署之陳情書、及相關報導如「桃市公園用地徵收，又掀風波，地主抗議，候選人助勢，縣長說明尚未辦理」、「吵嚷多年的桃園市公園預定地徵收問題，21日又風聞縣政府打算將徵收款提存法院，近百位業主前往縣政府強烈抗議。」（83年11月22日中國時報）、「桃市公園地主陳情，警方坐鎮」（83年11月23日中國時報）等可據，依報導內容原告丁○○亦曾率近百名公園用地代表到場，晚間並至市長公館包圍，原告雖否認報導之真實性，然以原告丁○○曾任縣議員，為地方公眾人物，媒體誤認之可能性甚低，該報導自有其可信度，其餘原告雖無證據顯示其等曾參與歷次陳情，然其等主張本件公共設施保留地徵收問題，應納入桃園市擴大修訂計劃第二次通盤檢討，及拒領徵收補償費之立場，應屬一致，是其無論以消極或積極之方式阻撓或延緩徵收補償程序之進行，均係欲藉都市計畫通盤檢討之程序，求得變更原徵收處分之內容，雖輔助參加人及參加人考量施政順利及行政成本，而數度與陳情民眾達成共識，暫緩提存補償並為通盤檢討，然其目的無非為使人民得參與法定程序，並進而接受各程序所獲致之處理結論，尚難執此即推論相關陳情人之行為，即皆屬合法權利之行使。
（五）嗣桃園縣都市計畫委員會83年12月29日會議審議雖同意附帶條件變更為住宅區，惟由輔助參加人報經前臺灣省都市計畫委員會審議結果未獲通過後，參加人再提交該市都市計畫委員會審議結果維持原計畫（即不予變更為住宅區），由輔助參加人報經前臺灣省都市計畫委員會審議依參加人之建議，被告機關都市計畫委員會88年11月23日第475次會議決議，亦同意按輔助參加人函復意見維持公展草案之規劃（維持原計畫）通過，嗣於90年2 月13日第503 次會議確認後確定，參加人即將補償費繳存保管專戶，90年12月移轉登記所有權後，旋於91年5 月15日以桃市都字第0910026934號公告限期拆除地上物，有該公告及內政部卷附該部都市計畫委員會第475 次會議紀錄影本等資料可按。而其中本件公廿公園預地定於91年9 月5 日開始辦理委託規劃設計監造，並於94年6 月27日完工驗收，前後期間與原計劃進度（88年7 月至91年6 月）相近，是可認如無原告等之陳情行為，原徵收土地，應可依照其呈經核准之計畫期限辦理，是被告以地價補償費因被徵收土地所有權人78年及82年間之請求而暫緩辦理提存，及被徵收土地所有權人陳情變更桃園市都市計畫第2 次通盤檢討，致無法依原定興辦事業計畫所定期限內開闢使用，係可歸責於原土地所有權人之事由所致，應堪採信。
九、原告雖主張並非所有原告均參與前述之陳情行為一節，經查，徵收行為具有「大量行政」之特質，在一個徵收計畫中可能有多筆土地同時被徵收，而每筆土地之所有權人亦各不相同，因此存有多數之徵收處分。而此各別之行政處分，對需地機關或徵收機關之徵收發動決策而言，卻是在單一徵收計畫下形成，故事後為決策之合理性判斷，亦應以整體徵收計畫有無進行可能定之。本件雖無事證顯示原告全體確曾現身各次抗爭活動，然原告就公共設施保留地徵收問題，應納入桃園市擴大修訂計劃第二次通盤檢討，及拒領徵收補償費延宕徵收程序進行之立場，實屬一致，業經認定如前，故其等實係各以消極或積極之方式，阻撓妨礙整體徵收計畫之實現，故均可認有歸責之原因，且與系爭土地未能依計劃使用，具因果關係，是以原告主張其等未實際參與抗爭，無可歸責云云，尚難憑採。
十、綜上所述，被告以系爭徵收土地未依核准之計畫期限辦理，係因可歸責原告之事由，而駁回原告依都市計畫法第83條之申請，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告對於系爭土地作成准予收回之處分，為無理由，應予駁回。
十一、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明主張，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 10 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 9 月 11 日
書記官 林苑珍