臺北高等行政法院判決
98年度訴更一字第58號原 告 甲○○訴訟代理人 黃育勳律師被 告 桃園縣政府代 表 人 朱立倫縣長）住同訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國94年10月26日台內訴字第0940006665號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，經本院判決後，最高行政法院發回更審。本院判決如下：
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
被告對原告民國九十四年三月二十二日徵收補償費異議事件，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前第二審訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所有坐落桃園縣○○鄉○○段884 、885 、887 地號土地（下稱系爭土地，重測前為南崁內厝段溪洲小段247-120、247-126 、247-127 地號土地），原屬桃園縣蘆竹鄉第69地價區段，民國（下同）93年度公告土地現值評定為每平方公尺新台幣（下同）8,000 元。桃園縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）93年第4 次會議決議自第69地價區段新增第546 、546-4 地價區段，系爭土地遂跨屬於桃園縣蘆竹鄉第69、546 、546-4 地價區段（以下分別簡稱69、546、546-4 地價區段），並決議各該區段94年度公告土地現值分別為每平方公尺8,500 元、2,000 元及6,400 元，徵收土地地價補償加成標準為該年度公告土地現值加計四成五辦理。嗣內政部94年2 月2 日台內地字第0940068284號函核准徵收系爭土地作為高鐵特定區南崁溪整治工程用地，被告以94年2 月17日府地權字第09400417991 號公告之，公告期間自94年2 月23日起至94年3 月25日止，地價補償按當年度系爭土地各宗地公告現值每平方公尺2,814 、2,570 、3,327 元（依884 、885 、887 地號土地之序）加45% 計算，原告認徵收補償價額偏低，於公告期間（94年3 月22日）提出異議，被告以94年3 月30日府地價字第0940075707號函復原告，指地價區段劃設及地價訂定並無錯誤。原告對查處結果不服，經被告提交桃園縣地評會94年第3 次會議復議，該次會議逕決議自69地價區段新增蘆竹鄉第547 號○○區段○道路用地之公共設施保留地，下稱547 地價區段），公告現值調降為5,616 元，系爭土地原屬69地價區段部分增劃為第547 號地價區段，系爭土地各宗地公告現值經更正為2,505 元、2,
326 元、2,738 元（依884 、885 、887 地號土地之序），並認土地公告現值加成後已達一般正常交易價格，故維持原公告土地現值，被告乃以94年6 月8 日府地價字第0940155491號函檢送上開會議決議：「本案蘆竹鄉546 、546-4 區段為河川區土地，94年公告土地現值訂定合理，故維持原公告土地現值。」並以94年6 月23日府地權字第0940170434號函復原告維持本案徵收補償價額（以上被告94年6 月8 日府地價字第0940155491號函及94年6 月23日府地權字第0940170434號函二函合稱為原處分）。原告不服，提起訴願，經遭駁回，向本院提起行政訴訟。經本院96年1 月12日以94年度訴字第4039號判決駁回，原告猶未甘服，提起上訴，經最高行政法院98年4 月24日以98年度判字第413 號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理，期間，被告於98年3 月9 日召開98年第1 次地評會重新評議通過第546 地價區段公告土地現值仍維持2,000 元，經被告98年5 月26日府地價字第09801988
001 號公告之。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
1.訴願決定、原處分均撤銷。
2.被告就系爭土地之徵收補償費應再作成核發原告15,888,593元之處分（計算式詳如附件）。
3.訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明：
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
1.被告違反行政程序法第8 條之規定，致嚴重損害原告之權利：
⑴原告所有之系爭土地於93年以前之數年間公告現值均為
每平方公尺8,000 元，於94年以前公告現值與毗鄰非河川用地之公告現值均相同，時間長達十餘年。政府皆依相同地價徵稅，並無河川地與非河川地之差別。然被告為辦理高速鐵路桃園車站特定區都市計畫河川區整治工程用地徵收，以「河川區土地受限水利法等相關規定無法正常建築使用且不能種植高莖作物，其地價應與毗鄰地不同……」為由，於94年驟然調降公告現值，顯違反行政程序法第8 條所規定之誠實信用原則及保護原則。
被告並於94年2 月17日以府地權字第09400417994 號函通知徵收土地，將原告原所有之系爭土地公告現值未具理由調降為每平方公尺各為2,814 、2,570 、3,327 元，再以94年6 月8 日府地價字第0940155491號函、原處分公告通知原告領取徵收補償費，有違一般地價逐年調整之慣例。而94年1 月1 日乃土地徵收之前夕橫為大幅調降之行為，其故損原告之權益至明。
⑵90年10月1 日原告向訴外人原地主張慶珍承購時亦以每
平方公尺8,000 元計算土地增值稅而取得所有權，而當時土地使用分區係載明為工業用地，故原告就該土地使用分區與公告現值之認識均係信賴政府之有關規定而作為，而被告顯已違反信賴保護原則。況土地之徵收應以價購為優先，徵收為次。原告從無反對被告價購之意思，而被告未先採行價購之方式向原告購得系爭土地於法已有未合，反故意以巧取豪奪的方式壓低原告所有土地之公告現值。原告系爭土地之毗鄰地即以價構之方式，由訴外人台灣電力股份有限公司以每平方公尺38,000元之對價購入；且參考交通部高速鐵路公程局94年2 月22日公告標售之中壢市○○段○○○ ○號土地公告現值而言，其標售底價公告現值高達每平方公尺60,000元，足見被告故意調降原告之系爭土地公告現值，藉以侵害原告權利之事證明確。
⑶被告94年3 月30日府地權字第0940075707號函示說明3
中援引：「依據本縣93年11月16日『桃園縣河川區區劃設及地價訂定事宜會議』會議紀錄略以：『……河川區土地須受水利法第78、82條規定禁止建造工廠及房屋且限制使用，無論其是否屬同一河域或位處不同鄉鎮市轄區，其相關使用管制並無任何差異，是以本縣河川區土地原則一律以全縣農業區土地公告現值之中庸價格，即每平方公尺2,000 元訂之。』」姑不論前揭會議紀錄之法律位階如何，是否違反法律，惟查桃園縣○○鄉○○段○○○ ○號土地同屬縣境內之河川用地，其公告現值竟達12,400元，○○○鄉○○段278 、279 、
280 、284 地號；中壢市○○段○○○ ○號土地等其公告現值最高者亦高於原告所有土地之公告現值，被告所稱：「是全縣河川區土地原則一律以全縣農業區土地公告現值之中庸價格，即每平方公尺2,000 元訂之。」顯然恣意亦與事實不符，並與憲法保障平等權之精神相背，而顯然違法。亦違反誠實信用及信賴保護諸原則。
2.被告未依都市計劃法第49條第1 項規定依法辦理徵收原告土地，致嚴重損害原告之權利：
⑴按中央法規標準法第11條、憲法第171 、172 、173 條
規定及司法院釋字第188 號解釋意旨，復依司法院釋字第326 號解釋：「都市計畫法第42條第1 項第1 款所稱之河道，係指依同法第3 條就都市重要設施作有計畫之發展，而合理規劃所設置之河道而言。至於因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有『行水區』，雖在都市計畫使用區之範圍，仍不包括在內。」；被告88年4 月13日88府工水字第64148 號函說明2 中載明：「查依南崁溪河川圖籍，所請座○○○鄉○○○○○段溪洲小段247-119 、249-210 號土地部份係劃出河川區域，另247-120 、249-341 地號則非在河川區。」又依都市計畫法第42條第1 項第1 款規定之「公共設施用地」，系爭土地使用分區原係載明為工業用地，經辦理高速鐵路桃園車站特定區都市計畫河川區整治工程用地徵收始成為「公共設施用地」（據聞關於系爭土地之徵收價款係以公告現值每平方公尺8,000 元加計百分之四十計算，而被告已獲相關單位之補助。）亦為被告94年
3 月30日府地權字第0940075707號函示說明2 中所自認：「經查本案土地為高鐵特定區南崁溪整治工程用地」，依司法院釋字第326 號解釋自屬：「公共設施用地」。
⑵系爭土地使用分區係載明為工業用地，與行水區無關，
縱令為被告所稱之河川區，亦為河川區內之工業用地，但河川區非必然為依水利法公告之實際「行水區」（司法院釋字第326 號解釋理由書之反面解釋，大法官解釋不同意見書：「足見『河道』之含義較『行水區』為廣。）且被告88年4 月13日88府工水字第64148 號函，已就系爭土地就有關水利法管制之範圍而為認定，因此足見系爭土地並非：「依水利法公告之原有『行水區』」，而被告所提卷內81年元月：「變更南崁新市鎮都市計畫說明書」有關擬定變更都市計畫法令依據部分即載明『都市計畫法第27條第1 項第4 款』，其中河川區部份即增加27.893公頃」，況依現場空照圖，系爭土地於該區域內之地勢最高，絕非「因地勢自然形成之河流」。故被告應依都市計劃法第49條第1 項規定，比照縣轄內毗鄰非公共設施保留地之公告地價即每平方公尺8,000元辦理徵收原告之系爭土地。被告未為之顯侵害原告之權利。
3.被告於93年第4 次地評會議中，評定通過系爭土地之94年公告現值，乃係基於93年公告現值由8,000 元誤載為2,00
0 元之錯誤資料所為之評定，其公告現值之訂定及其過程，顯有重大明顯之瑕疵。
⑴地價評議委員會於同事件之他案（即鈞院94年訴字第39
88號）所附之地價資料，其中546 號地價區段，其「上期現值」欄即93年公告現值，本應為「8,000 」元，竟錯誤登記為「2,000 」元，經桃園縣蘆竹地政事務所於「本期擬評公告土地現值區段地價」欄，欲請求為「3,
000 」元，調高1,000 元，地評會竟不疑有他，未加審辨，即基於錯誤資料，於「評議結果」欄，核定為「2,
000 」元，亦即不予調整，維持原地價，實則已由8,00
0 元遽降為2,000 元，違法情事，至為明顯。另546-4號地價區段亦由8,000 元，調降為6,400 元，即有相同違法之處，至於547 號地價區段則宥於資料，無從查證，惟應得調查之。此另有鈞院94年度訴字第3988號判決可稽。
⑵由被告94年3 月30日府地權字第0940078113號函及原處
分內容，可知就系爭土地之區段定價依據，完全係依93年11月16日「桃園縣河川區區劃設及地價訂定事實會議」紀錄決議而定，就546 地價區段，其未考量河川區土地無論是否屬同一河域或位處不同鄉鎮市轄區，原則一律以每平方公尺2,000 元訂其公告土地現值，亦即被告關於系爭土地地價調查估計之辦理程序，非係依地價調查估計規則第21條新定之估計區段地價之方法為之，被告未就其依同規則第3 條及第9 條規定，調查所得之影響區段地價之全部因素，而僅就影響土地區段地價之因素之一土地使用管制為考量，顯有未適用地價調查估計規則之違法；縱經被告98年評議，如前所述仍屬違反地價調查估計規則，其結果竟與河川區均為每平方公尺2,
000 元之違法決定結果相符，確實證明被告顯係僅因欲達特定目的，刻意設法予以降低，於評定公告土地現值時，欲使受徵收土地之原所有權人即原告獲得超低之補償，而於具體之地價評定時故為不利於原土地所有權人即原告之作為。再者，依地價調查估計規則第23條之規定，被告理應於系爭評議表列載新增區區地價或宗地單位地價，供地評會委員作為評定之依據，至少亦應說明因係新增區段，無「上期現值」或者直接空白，被告竟將系爭土地「上期現值8,000 元」之重要事實不予記載揭示，反記載以無根據之「上期現值2,000 元」，顯有未提供正確評定依據之違法，加以該次會議係原則照案通過，其評定之結果自亦違法。
4.另查系爭土地94年之公告現值，違反地價調查估計規則第
9 條之規定甚明。被告無視地價調查估計規則第9 條規定之影響區段地價資料，率爾認定系爭土地之94年公告現值，已違上開規定至明。鈞院94年度訴字第3988號判決亦同此意旨。被告94年決議之94年6 月8 日函係就546 、546-4 地價區段為決議，另98年決議之98年5 月26日公告，僅就546 地價區段為決議，然關於546-4 地價區段，94年決議亦有54○ ○○區段同有違法不實添增上期現值之重大瑕疵，而綜觀被告提出之98年決議之會議紀錄則未見決議，縱經被告提出98年決議評議表，然未有如546 地價區段如何適用地價調查估計規則之調查說明，則546-4 地價區段一則具有重大違法之瑕疵，一則未見決議，非可謂合法，合先敘明。而系爭土地尚有547 地價區段，亦未見98年決議，併予敘明。
5.被告於98年3 月9 日地評會98年第1 次會議中系爭土地94年公告現值之評議，違反地價調查估計規則第9 條之規定甚明，其公告現值之訂定及其過程，顯然具有重大明顯之瑕疵。
⑴被告需依地價調查估計規則第9 條規定對影響區段地價
之11項因素，加以評議，始屬合法。早在64年10月2 日發布實施之南崁新市鎮都市計畫內，使用分區為工業區及河川區，81年9 月配合南崁溪整治債專業變更擴大河川區範圍，則早在新○○○區區○○○ 區段之前，即屬有河川區之使用分區在內，則11項影響區段地價之因素，從64年10月2 日甚至於81年9 月擴大河川區範圍迄今均未變動，則被告對於在93年以前之數年間，其公告現值均為每平方公尺8,000 元，此亦經最高行政法院以被告虛構前期地價2,000 元為由發回鈞院更審，顯見前期地價於評議94年公告現值時極其重要，然被告為辦理高速鐵路桃園車站特定區都市計畫河川區整治工程用地徵收，始事先將系爭土地94年公告現值大幅調降為每平方公尺分別為新台幣2814、2570、3327元，完全忽視11項影響區段地價之因素以及93年以前之數年間系爭土地公告現值均為每平方公尺8,000 元，又將如何解釋？退步言，稽於他案判決：「……本院同意桃園縣實施地價調查估計作業規定參、五、2 所規定之「都市土地之使用分區為影響地價之主要因素」之看法，但是此非影響地價之唯一因素……」，縱屬所謂都市土地之使用分區，亦有其百分比，自應詳就11項因素比較、計算。⑵原告一再主張係於90年10月1 日向張慶珍以每平方公尺
8,000 元價格買得系爭土地，並已付土地增值稅繳款書二份證明之，自屬有買買實例。此等買賣實例特別註明「依現行法規無法建築使用」，僅屬依法告知買受人之明文，尚難認屬特殊交易情況，且亦未說明其他○○○ 區段之土地，是否確無買賣實例，為翔實調查。而土地徵收條例施行細則第30條第2 項及土地徵收條例第30條第
2 項則規定，顯見調查當年期係針對一般正常交易價格所估計之區段地價，所決定之一般正常交易價格，係供加成補償成數之用，實與有無買賣實例無關，再者，細繹地價調查估計規則並無當年期之用語，被告主張似有疑義。
⑶546 地價區段縱無買賣實例，亦未見被告實際調查說明
。縱無買賣及收益實例，則依地價調查估計規則第21條第1 項第2 款規定，應先於「鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價」，無法選取始得以「鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之」，差別在於優先選取者，明定被告仍應依第21條第1 項第1款規定，據以修正估計目標地價區區地價，原告自有機會取得與買賣實例或收益實例符合交易價格之地價，始符合地價實際情況。然查被告對於應優先選取者，完全未為調查說明，逕行採取後順位之計算方式，已屬違法。且亦未見決議中所謂之「影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表」，決議謂：「推估546 地價區段94年合理區段地價（市價）為每平方公尺3,000 元」云云，何以採取第55及6○○○區段，而不採其他地價區段？第55及67地價區段基準為何？是否有無買賣實例？又如何比較分析11項因素後始推估出市價為每平方公尺3,000 元？等，均未見說明；「其94年土地公告現值按照評議會當時之決議以市價64％計算」云云，所述何來？其他地價區段是否以相同比例計算？亦未見說明；「計每平方公尺1,920 元，尾數進位後為每平方公尺2,000 元」云云，為何不以1,920 元評議之？而為強與93年12月17日地評會第4 次會議中，評定通過系爭土地之94年公告現值，乃係基於93年公告現值由8,000 元誤載為2,000 元之錯誤資料所為之評定結果相同，而為尾數進位後，竟與河川區均為每平方公尺2,000 元相符？⑶關於546-4 地價區段，既與546 地價區段同為增劃者，
則上期現值為何為「6,400 元」，及547 地價區段，地價訂定情形，請被告詳為舉證說明。另按公告土地現值，除得作為徵收土地補償地價之標準外，依平均地權條例第38條第1 項、第46條規定，又作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據。公告土地現值較高，被徵收土地之所有權人可獲得較高之補償地價，固較有利；惟對移轉或設定典權土地之所有權人而言，則因而需繳納較高之土地增值稅，較為不利。故公告土地現值之評定，自應依平均地權條例第46條、地價調查估計規則等相關法令規定作成，不得僅因欲達特定目的，刻意設法予以提高或降低。從而，於評定公告土地現值時，不得因欲使受徵收土地之原所有權人獲較高或較低之補償，而於具體之地價評定時故為有利或不利於原土地所有權人之作為。再由土地徵收條例第30條第1 項、平均地權條例第10條前段規定可知，被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，而公告土地現值之查定，應依平均地權條例第46條及地價調查估計規則等相關規定之各項影響因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區區地價後，提交地評會評議、公告確定。
6.被告98年評議因違反地價調查估計規則第9 條之規定甚明，其公告現值之訂定及其過程，顯然具有重大明顯之瑕疵，則依照系爭土地歷來之公告現值且11項影響區段地價之因素均未變動，則94年公告現值仍應為每平方公尺8,000元，參被告於徵收補償均以加百分之45計算徵收補償費，故經原告扣除已領取之補償費，被告應再作成核發原告15,888,593元（計算式如附件所示）及自徵收公告期滿即94年3 月25日後第16日之94年4 月10日起至給付補償費差額之日止按週年5%計算利息之處分。
7.被告提出之546 地價區區勘查表」、「區段地價估價報告表」、「影響地價區域因素分析明細表」，一則顯係94年決議時所作成，二則縱經98年評議，亦未就上述（三）之各項要求事項說明，無助於釐清事實。另被告提出98年評議紀錄、委員名冊及簽到單等，然就地價及標準地價評議委員會組織規程第6 條規定「本會開會得邀請經辦估價人員列席。評議異議或復議案件時，得通知異議人或復議人列席說明，並於說明後退席。前項異議或復議案件為多數人共同提出者，僅得推派三人以下之代表列席。」，查本件估價人員並未列席，原告或他案李文彬或其他異議人或復議人等，亦均未獲列席說明之機會，以本件業經本件及另案最高法院之明示94年決議之謬誤，顯有必要邀集估價人員、原告或他案李文彬或其他異議人或復議人等列席說明，始符合上開規定之意旨，且依第9 條規定「本會開會時，應由地政機關將地價、土地改良物價額、標準地價或徵收補償地價加成補償成數調查估計之經過情形，提出報告，並作成書面議案，作為評議之依據。」，於94年決議時，尚有諸多文件之書面議案可供評議，然於98年評議時，僅有原94年決議時之舊有既存資料，而無任何書面議案至顯，亦有違反上開規定之情。
8.毗鄰系爭土地之888 地號土地（即重測前南崁內厝段溪洲小段0000-0000 地號土地）於87年8 月7 日買賣時，即以當年度之公告現值7,500 元核稅，則參以系爭土地於90年10月1 日買賣時，即以當年度之公告現值8,000 元為買賣價格並核稅，以及93年以前數年公告現值均為8,000 元，則人民歷年因買賣繳納土地增值稅時，則以公告現值7,50
0 元、8,000 元計算，等到94年徵收時，公告現值忽爾巨幅驟降，當難符事理之平，被告顯屬為刻意侵害原告權益，始於94年大幅調降系爭土地公告現值，造成系爭土地之徵收補償費用大幅縮水，與原告先前繳納之同一系爭土地增值稅所期待之正常合理徵收補償費用相比，顯失比例原則，原告一再強調，無非使鈞院正視並改正被告之違法濫權行為。系爭土地與毗鄰之888 地號土地類似，均屬地勢高亢又平坦，絕非被告所言如同他案878 地號土地在南崁溪河川區域內，亦即，本案與他案土地相差極大，價值非可比擬，此觀被告所提空照圖以及地籍圖謄本即可察知，系爭土地絕非546 地價區段之價值。
㈡被告主張：
1.按行政訴訟法第215 、216 條規定，行政訴訟之判決具有公益性質，並非只有相對效力，且具有對世效力。系爭蘆竹鄉546 地價區段，尚有訴外人李文彬另循行政訴訟程序，經最高行政法院97年度判字第1108號判決被告敗訴，被告據此確定判決，已依地價調查估計規則規定之程序，於98年重新踐行蘆竹鄉546 地價區段94年度區段地價之地價調查、估計程序，並於98年3 月9 日經桃園縣地評會98年第1 次會議，重新評議蘆竹鄉546 地價區段94年度區段地價通過，以98年5 月26日府地價字第09801988001 號公告土地現值在案，且溯自94年1 月1 日起實施。至原告質疑其是否有溯及效力乙節，查平均地權條例第46條規定，公告土地現值係於每年1 月1 日公告，而本案既經重新評議94年度之區段地價，等於已重新評定該年度1 月1 日公告土地現值，因而發生溯及效力，倘土地所有權人已有溢繳土地增值稅或有徵收補償差額發生，即可據以退還或補發，如無溯及效力將無從辦理，可知重新評定公告土地現值有其溯及效力。且因原告土地亦位於蘆竹鄉區（即同一地價區段），則依同法第215 條，此撤銷原處分之判決，對原告（即第三人）亦有效力，而公告現值之重新評定，為原告所爭執徵收補償價格之計算基準。換言之，此部分之行政處分以變更不存在，而原告所爭執事項亦因而失所附麗。
2.原告所有系爭土地均跨越蘆竹鄉546 、546-4 、547 等三個地價區段，每平方尺現值為各為2,000 、6,400 、5,61
6 元，依地價調查估計規則第23條規定：「……○○○區段之面積乘以各區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價」，因大部分面積均位於546 區段，計算結果為2,502 、2,326 、2,738 元，即蘆竹鄉區地價每平方公尺2,000 元確為系爭土地公告現值之計算依據，亦為最高行政法院發回更審理由中所指陳公告現值評定違法（每平方公尺2,000 元）之地價區段。被告就原告所聲明事項已另為適法處分，此部分之行政處分已變更不存在。
3.原告請求更正提高94年度公告土地現值為每平方公尺8,00
0 元，並請求據以為本案徵收補償費計算依據乙節。⑴查所請係以過往年期之公告土地現值為據，然依平均地
權條例第46條規定，可知原告所請係不依循前開規定程序，逕予認定93年度以前公告土地現值等同94年度之公告土地現值，顯係違法之主張，查系爭土地位於都市計畫河川區，依地籍套繪航照圖顯示，現況為草地及空地，未予開發利用，既屬河川區土地，縱然於新增劃設河川區區前，曾以工業區區地價評定而有較高之公告土地現值（每平方公尺8,000 元），惟其實際上，早已受水利法管制而無從為使用收益，系爭土地不宜等同工業區土地視之，蘆竹地政事務所依前開規定，新增劃設546 河川區區，將位於河川區土地與工業區區有所區隔，確屬適法允當；況依土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照『徵收當期』之公告土地現值，補償其地價。」，原告所請，等於以93年度以前之公告土地現值補償94年度之徵收案，並非按照徵收當期之公告土地現值補償其地價，亦非法所准許。
⑵有關本案蘆竹鄉第546 、546-4 、547 地價區段劃設原
因，查93年以前（含）並無蘆竹鄉第546 、546-4 、54
7 地價區段，以93年地價區段分佈圖顯示，南崁溪北側屬於第81區段、南崁溪南側屬於第69區段，前開兩區段不僅為工業區所坐落之地價區段，亦為工業區之間所夾的河川區（即南崁溪流域）所坐落地價區段，亦即93年以前並未針對使用現況及使用管制與工業區土地截然不同之河川區單獨劃設地價區段，仍將河川區土地混於工業區區中，無差別地評定其公告土地現值，系爭土地因位於南崁溪南側，於93年以前仍劃於第69工業區區，93年公告土地現值評定為每平方公尺8,000元（係以工業區區之公告土地現值計價）。
⑶直到內政部以93年11月19日台內地字第0930074857號函
說明二：「鑒於行政院經濟建設委員會召開研商國土復育條例草案，研擬國土復育策略方案具體執行措施中有關水利事業地價評定事宜，因水利單位認為部分河川區地價評定過高，影響水利事業興辦乙節，爰請確實考量河川區自然條件及收益性，合理評定河川區94年公告土地現值。」本案爰依據平均地權條例第46條及地價調查估計規則第18條規定，於94年地價調查作業時，勘查河川區與工業區土地之地價差異、使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、建築現況、利用現況、發展趨勢等之差異，並據同規則第3 條第4 款、第19條規定，以道路溝渠及使用管制等界線，劃分及修正原地價區段，繪製新地價區段圖，新增劃設第546 河川區、第546-4 河川區零星建地及第
547 道路公設保留地等地價區段，將位於河川區土地與工業區區區隔開來，並依據同規則第21條合理調查其地價後，於94年5 月31日提經桃園縣地價及標準地價評議委員會評議通過（評議表新增第547 道路公設保留地地價區段）及於98年3 月9 日提經桃園縣地價及標準地價評議委員會評議通過（本案係重新評議新增第
546 、546-4 地價區段）。⑷是以本案並無所謂蘆竹鄉第546 、546-4 、54○ ○○區
段之93年度公告土地現值，因前述地價區段，係於94年度始依規定新增劃設，原告主張以93年第69工業區區之公告土地現值，來補償94年第546 河川區區之徵收案，不僅為法所不許（違反土地徵收條例第30條、平均地權條例第46條），亦與事實不符（昧於河川區地價不等於工業區地價之事實）。況如原告主張合理，倘93年以前曾有更高之公告土地現值（超過每平方公尺8,000 元），是否原告亦可主張採為94年度徵收補償依據？查公告土地現值應於每年1 月1 日重新公告，此為平均地權條例第46條所明定，而公告土地現值之評議機關，則依該條規定，僅得為地價評議委員會，被告尚不得恣意認定系爭土地94年度公告土地現值，此為地評會之權限，依平均地權條例第4 條規定，本案既經由依法成立之客觀公正之法定組織評議通過或重新評議通過，其結果自應予以尊重。
4.原告指陳546 地價區段之上期現值錯誤，及為何不採用原告90年買賣契約書為買賣實例等節，查546 地價區段上期現值已於98年重新評議時，於更正評議表之上期現值欄位載為「空白」，而同為新增劃設之546-4 地價區段亦一併更正為上期現值欄位「空白」，已非原告所陳述之6,400元/ ㎡，故原告指陳之錯誤，已在重新評議時更正。另原告所提供90年買賣契約書，查非屬地價調查之當年期，依地價調查估計規則第17條第3 項，估價基準日為每年9 月
1 日，亦即94年區段地價調查期間（當年期）為92年9 月
1 日起至93年8 月31日止，而依土地徵收條例施行細則第30條第2 項規定，原告買賣契約書交易日期為90年，已非屬當年期一般正常交易價格，故不得作為本案徵收當時（94年）估計區段地價之買賣實例。況契約書中特約事項1載明「本件買賣土地係南崁新市鎮都市計畫內河川管制線內土地，依現行法規無法建築使用，甲方知悉」，買（甲）方明知契約標的無法建築，已有重大瑕疵（等於禁限建管制），仍予購買，顯屬特殊交易之情況，依地價作業手冊規定，無法進行調整時，買賣實例亦僅供參考而不予採用，故546 地價區段並無當年期之買賣實例，依地價調查估計規則第21條第1 項第2 款之規定，僅得以其他區段地價修正之。
5.原告指陳何以採55及6○○○區區○○○區段乙節，查系爭土地受水利法管制而無從為使用收益，依水利法第78條規定，系爭土地已無法為建築等高使用強度行為，縱然僅為農業漁塭等低度使用，依水利法第78條之1 規定，亦應經許可後始得為之，不得逕予施作，顯見河川區所受限制甚至高於農業區，本案採用55及67農業區區為
546 河川區區之基準，尚屬合理，而依內政部頒定之「影響地價區域因素分析明細表」僅有住宅、商業、工業、農業等四種用地，並無河川區之分析明細表，且546地價區段亦無當年期之買賣實例，故依地價調查估計規則第21條第1 項第2 款規定，蘆竹地政事務所採與河川區鄰近使用性質類似之55、6○○○區區○○○區段修正之，即屬適法之程序。
6.原告指陳何以按照地評會當時之決議以市價64% 計算及何不採用每平方公尺1,920 元評議乙節，查平均地權條例第40條第4 項規定，可知公告土地現值並不等於市價（或稱一般正常交易價值），而所評議之區段地價如係為擬評現值者，即為市價或稱一般正常交易價值，此區段地價並非即為公告土地現值，須依地價及標準地價評議委員會所評定之一定比例，計算求得公告土地現值，而遇有徵收補償時，再以土地徵收條例第30條第2 項規定，採用加成補償之方式，以達到合理補償價格。至何不採用每平方公尺1,
920 元評議乙節，公告土地現值亦依地價調查估計規則第22條規定辦理，惟如捨去尾數以每平方公尺1,900 元評議之，反而未達當年期正常交易價值一定比例，故採進位法以每平方公尺2,000 元評議之，以達一定比例，並維土地所有權人之權益。本案已經查估機關依規定重新調查，故結果雖相同，但過程並不相同。另何不採用收益實例為本案區段地價乙節，查第546 地價區段並無調查當年期之收益實例可稽，而河川區土地依水利法第78條之1 規定，縱僅農業使用，亦須經許可後始得為之，不得逕行施做，故使用收益受有極大限制，因此，縱有收益實例亦為特殊情形之限定價格，在無從調整之情形下，仍不得據以為本案之區段地價依據。而有關「桃園縣河川區區劃設及地價訂定事宜會議」之內容，既經最高行政法院認定係屬違反地價調查估計規則之決議，被告業已不採用。
7.本案於98年查估94年度546 地價區段公告土地現值之過程，經蘆竹地政事務所提供資料陳述如下：蘆竹地政事務所於93年底為配合行政院推動國土復育策略方案中水利事業之興辦，特於94年公告土地現值調整作業時，針對桃園縣南崁溪河川區土地劃設河川區區，並訂定合理地價。蘆竹地政事務所當時即依照地價調查估計規則第18、19條等規定，於94年度另增劃546 及546-4 地價區段。而54
6 地價區段係新增河川區區，因查無買賣實例，依地價調查估計規則第21條第1 項第2 款規定，改以鄰近使用性質類似地價區區地價修正之，93年推估評議結果公告土地現值為每平方公尺2,000 元，經鈞院94年度訴字第03988 號判決：「系爭地價補償費既係依據調查、評定均有違法之94年公告土地現值而來，則原處分顯非適法，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許，且被告應依本判決之意旨重為處分。」被告提起上訴，經最高行政法院97年度判字第1108號判決駁回；蘆竹地政事務所即於98年依地價調查估計規則規定，重新檢討546 區段地價，擇定鄰近使用性質類似之農業區第55及67地價區區，比較分析渠等土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施等因素，確實考量實際狀況，推估54
6 地價區段之94年區段地價（擬評現值）每平方公尺3,00
0 元，公告土地現值每平方公尺2,000 元，並於98年3 月
9 日提請評議，提經桃園縣地價及標準地價評議委員會98年第1 次會議評議通過；與蘆竹地政事務所於93年10月28日推估546 區段地價94年土地公告現值每平方公尺2,000元相同，應證2 次推估均屬合理。併案檢送蘆竹鄉546 地價區段之「地價區段勘查表」、「區段地價估價報告表」、「影響地價區域因素分析明細表」，惟前揭資料係政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款之規定，屬不對外公開之資料。
8.公告土地現值，原有一定程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準者，當事人自不能因不滿意地評會人數數額，而指為違法（最高行政法院61年判字第324 號判決參照）。併案檢送桃園縣地評會委員名冊、98年第1 次會議有關本案之簽到名冊，查委員幾乎全部到齊（17名出席15名），達地價及標準地價評議委員會組織規程第7條 第1 項開會標準，其中黃委員興旺係稅捐主管（桃園縣政府地方稅務局局長），因故未能出席指派周秘書素英代理，另古委員沼格係被告工務處處長、廖委員鴻演係銀行公會代表，亦因故未能出席均指派代理，依前開規定第2 項，由機關代表兼任之委員，如未能親自出席時，得指派代表出席，此亦適法。而原告指陳查估人員及異議人等未列席乙節，查本案係由蘆竹地政事務所提供評議資料及列席簡報，故查估人員已有列席，次查異議人部分，因本案係為重新評議當年度區段地價，非徵收當期對補償費復議案件之評議，依平均地權條例第46條規定，評議年度區段地價時，尚無須土地所有權人到場。
9.最高行政法院發回更審之理由，係對蘆竹鄉區每平方公尺2,000 元現值之評定，完全依93年11月16日「桃園縣河川區區劃設及地價訂定事實會議」紀錄決議，一律以每平方公尺2,000 元定之，未考量河川區土地無論是否屬同一河域或位處不同鄉鎮市轄區，統按每平方公尺2000原訂其公告土地現值，顯有位適用地價調查估計規則之違法。前開理由與最高行政法院97年度判字第1108號確定判決意旨相同，均指陳被告對於蘆竹鄉區地價調查估計程序之瑕疵，而被告既依確定判決意旨，重新踐行地價調查估計規則之法定程序，並經98年3 月9 日桃園縣地評會98年第1 次會議評議通過，則原審所指陳之瑕疵已然治癒。
理 由
一、程序方面：土地徵收條例第22條第1 項、第2 項規定：「土地權利關係人對於第18條第1 項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。」「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」原告係認被告94 年2月17日府地權字第09400417991 號公告徵收系爭土地各宗地（均跨屬桃園縣蘆竹鄉第546 、第546-4 、第547 地價區段）之地價補償偏低，而依上開規定循序提起行政救濟，並非對被告依平均地權條例第46條於94年1 月1 日公告之各地價區段土地現值表有所爭執。是以，被告地評會雖本案訴訟中（98年3 月9 日）重新評議第546 地價區段94年公告土地現值，被告並以98年5 月26日以府價字第0980198001號另行公告，而此公告所示該區段公告土地現值，固亦為系爭土地各宗地地價補償依據之一部分，然系爭土地另跨屬桃園縣蘆竹鄉第546-4 、第547 地價區段，該二地價區段未經桃園縣地評會重新評議，且徵收補償地價之評定另涉及比照一般正常交易價格加成補償成數之裁量，是故，被告重新公告桃園縣蘆竹鄉第546 號地價區段之94年公告土地現值，並不當然構成撤銷原處分對系爭土地徵收地價補償之認定，原處分仍然存在，原告對之提起爭訟，自應認具訴訟利益，合先敘明。
二、實體方面：㈠原告主張：原告所有系爭土地於93年前之數年間公告現值均
為8,000 元，與毗鄰非河川用地公告現值相同，今被告卻以系爭土地為河川區土地，以每平方公尺2,000 元予以徵收，顯違誠實信用及信賴保護原則。縱使系爭土地為被告所稱之河川區，亦為河川區之工業用地，此亦為被告94年3 月30日府地權字第0940075707號函所自承，可證系爭土地已經拓寬整建為河道，並非自然形成之河流。被告應依都市計畫法第49條第1 項規定，依毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準（每平方公尺8,000 元），加成補償之。且被告94年3 月30日府地權字第0940078113號函及原處分所示，系爭土地之區段定價依據，完全依據93年11月16日「桃園縣河川區區劃設及地價訂定事實會議」決議而為，並未依地價調查估計規則第9 、21條規定為之，僅就土地使用管制為考量，顯有違法。且桃園縣地評會93年第4 次會議中，評定通過系爭土地之94年公告現值，乃係基於93年公告現值由8,000 元誤載為2,000 元之錯誤資料所為之評定，其公告現值之訂定及其過程，具有重大明顯之瑕疵。為此，原告請求撤銷訴願決定、原處分，被告就原告所有系爭土地之徵收補償費應再作成核發原告15,888,593元之處分（計算式詳如附件所示）等語。
㈡被告則以：原告所有系爭土地位於都市計畫河川區，既屬河
川區土地，受水利法管制而無從為工業使用收益，本不宜等同工業區土地視之，是以，被告於94年地價調查作業時，依地價調查估計規則第18條規定，勘查河川區與工業區之各種影響土地因素後，依同規則第9 、14條規定，新劃設546 、546-4 、547 地價區段及評估土地現值，分別於93年第4 次及94年第3 次桃園縣地評會決定通過，並無違法。又上開新劃設地價區段本無93年度公告土地現值，故也無從提供予地評會參考，縱認被告於93年第4 次桃園縣地評會時，就546、546-4 地價區段前期現值之資料提供有誤，致評定程序有所瑕疵，該瑕疵亦因桃園縣地評會98年第1 次會議就546 、
546 地價區段公告土地現值為重評而治癒云云，資為抗辯。㈢按土地徵收條例第30條及其施行細則第30條分別規定：「被
徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。……前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「本條例第30條第1 項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。……本條例第30條第2 項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」平均地權條例第10條前段規定「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。……」而上開條例中所謂土地現值之訂定，依據平均地權條例第46條規定，乃直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1 月1 日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。而地價查估之方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，則經土地法施行法第40條授權中央地政機關定之，內政部據此頒訂地價調查估計規則，其中第1 條、第3 條、第9 條、第18條第1 項、第21條及第23條分別規定：「本規則依土地法施行法第40條規定訂定之。
依本規則所為之地價調查估計，應符合平均地權條例有關規定。」「地價調查估計之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。四、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。五、估計區段地價。六、計算宗地單位地價。」「第3 條第2 款所稱影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等。前項影響區段地價之資料，應○○○區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2 個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。
第1 項第1 款所稱之中位數，指土地正常單價調整至估價基準日之單價，由高而低依序排列。其項數為奇數時，取其中項價格為中位數；其項數為偶數時，取中間2 項價格之平均數為中位數；實例為1 個時，以該實例之土地正常單價為中位數。影響地價區域因素評價基準，由內政部定之。」、「宗地單位地價之計算方法如下：一、屬於繁榮街道路○○區段之土地，由直轄市或縣（市）地政機關依繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則計算。二、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。三、跨越2 個以○○○區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。四、宗地單位地價應以每平方公尺新臺幣元表示，計算至個位數，未達個位數四捨五入。」核上開規定為母法授權範圍內技術性、細節性之規定，方法及標準客觀合理，被告自應據以行政，否則即有悖於現代法治國依法行政之準則。
㈣又公告土地現值，除得作為徵收土地補償地價之標準外，依
平均地權條例第38條第1 項、第46條規定，又作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據。公告土地現值較高，被徵收土地之所有權人可獲得較高之補償地價，固較有利；惟對移轉或設定典權土地之所有權人而言，則因而需繳納較高之土地增值稅，較為不利。故公告土地現值之評定，自應依平均地權條例第46條、地價調查估計規則等相關法令規定作成，不得僅因欲達特定目的，刻意設法予以提高或降低。從而，於評定公告土地現值時，不得因欲使受徵收土地之原所有權人獲較高或較低之補償，而於具體之地價評定時故為有利或不利於原土地所有權人之作為。再由土地徵收條例第30條第
1 項、平均地權條例第10條前段規定可知，被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，而公告土地現值之查定，應依平均地權條例第46條及地價調查估計規則等相關規定，就土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區區地價後，始能提交地評會評議、公告確定。再觀之司法院釋字第425 號、第440 號、第516 號解釋及土地徵收條例第30條第1 項規定可知，徵收土地應給與之補償，所遵循之原則乃「合理補償」，而非「盡量補償」或「較優補償」，本以當期公告土地現值逕為補償金額，原非無據，惟因公告土地現值既為徵收土地補償地價之標準，又作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據，併復有平均地權及表彰私權價值雙重性格，評價時不無低於一般正常交易價格之可能，為避免私人財產因徵收損失過重，而有土地徵收條例第30條2 項之所由設也，亦即，徵收補償地價，於必要時，得以當期之公告土地現值加成補償，其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照「一般正常交易價格」，提交地評會評定之，藉以平衡公告土地現值與一般正常交易價格之落差。原則上，同一直轄市、縣（市）之當年度徵收案件之地價加成補償成數，以均衡一致之成數為原則，但部分地區於短期內尚無法以一致之成數加成補償時，本應採取不同之成數為之，否則即有失實質公平（內政部頒訂土地徵收補償地價加成補償注意事項第6 條後段參照）。此於同一土地坐落新增地價區段，而新增地價區段當期公告土地現值與原地價區段前年度公告土地現值落差甚大時，作用尤其明顯，地評會評定當年期徵收補償價額成數時尤應注意，並應於評價程序中踐行，否則即有違行政程序法第9 條規定。
㈤次按，平均地權條例第4 條規定：「本條例所定地價評議委
員會，由直轄市或縣（市）政府組織之，並應由地方民意代表及其他公正人士參加；其組織規程，由內政部定之。」土地法第155 條第1 項規定：「標準地價評議委員會之組織規程，由中央地政機關定之。」乃就評定公告土地現值及徵收補償地價之機關組織，訂有授權規定。依上開授權規定，制有地價及標準地價評議委員會組織規程，其中第4 條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師公會代表、建築師公會代表、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設或農林、稅捐機關主管人員等。之所以必須如此嚴謹之組織及多元之代表性，在於有關地價核定及徵收補償地價加成補償成數之判斷，除涉及不動產之專業估價外，且有各方經濟勢力之角力，經由委員會作成，乃經由不同屬性之代表，根據不同之見解，透過嚴格程序之要求，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。惟在判斷餘地範圍內，行政法院仍應就行政機關判斷時，有無遵守法定程序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。惟無論如何，地評會之所以能就土地現值及徵收補償費之評定為正確之結論，有賴正確、詳實資料，故而，地價及標準地價評議委員會組織規程第9 條規定：「本會開會時，應由地政機關將地價、土地改良物價額、標準地價或徵收補償地價加成補償成數調查估計之經過情形，提出報告，並作成書面議案，作為評議之依據。」如地政機關所提出之資料未能顯示重要資訊，地評會之判斷則無異於基於錯誤之事實，即有違法之處，㈥原告所有系爭土地原屬第69地價區段，93年度公告土地現值
評定為每平方公尺8,000 元。桃園縣地評會93年第4 次會議決議自第69地價區段新增第546 、546- 4地價區段（系爭土地遂跨屬於桃園縣蘆竹鄉第69、546 、546-4 地價區段），並決議各該區段94年度公告土地現值分別為每平方公尺8,50
0 元、2,000 元及6,400 元，徵收土地地價補償加成標準為該年度公告土地現值加計四成五辦理。嗣內政部核准徵收系爭土地，被告以94年2 月17日府地權字第09400417991 號公告之，地價補償按當年度系爭土地各宗地公告現值每平方公尺2,814 、2,570 、3,327 元（依884 、885 、887 地號土地之序）加45% 計算，原告認徵收補償價額偏低，於公告期間提出異議，被告以94年3 月30日府地價字第0940075707號函復原告，指地價區段劃設及地價訂定並無錯誤。原告對查處結果不服，經被告提交桃園縣地評會94年第3 次會議復議，該次會議逕又決議自第69地價區段新增第547 號○○區段○道路用地之公共設施保留地），調降公告現值為5,616 元，系爭土地原屬69地價區段部分更正為第547 號地價區段，系爭土地各宗地公告現值經更正為2,505 元、2,326 元、2,
738 元（依884 、885 、887 地號土地之序），並認土地公告現值加成後已達一般正常交易價格，故維持原公告土地現值，被告乃以原處分否准所請，原告提起行政救濟，訴訟中，被告召開98年第1 次地評會重新評議通過第546 地價區段公告土地現值仍維持2,000 元，經被告98年5 月26日府地價字第09801988001 號公告等情，為兩造所不爭執，並有系爭土地重測前土地登記謄本、93年第4 次桃園縣地評會會議記錄、桃園縣蘆竹鄉94年及93年地價區段分布圖、蘆竹鄉94年平均地權土地公告現值評議表、93年10月28日製54○ ○○區段、546-4 地價區段勘查表及影響地價區域因素分析明細表、內政部94年2 月2 日台內地字第0940068284號函、被告94年2 月17日府地權字第09400417991 號公告、被告94年3 月30日府地價字第0940075707號函、桃園縣地評會94年第3 次會議紀錄、蘆竹鄉94年平均地權土地公告現值評議表（547地價區段部分）、原處分、桃園縣地評會98年第1 次會議紀錄、98年3 月9 日桃園縣蘆竹鄉94年平均地權土地現值更正評議表、98年2 月26日製546 地價區段、546-4 地價區段勘查表及影響地價區域因素分析明細表、被告98年5 月26日府地價字第09801988001 號公告等件影本在卷為憑，堪認為實在。綜上兩造之爭執，本案之爭點厥於系爭地價補償費所依據之當期（94年）公告現值，及徵收補償成數所據以判斷之一般正常交易價格之調查、評定有無違法之處？㈦經查：
1.系爭土地，經被告於93年底依其土地使用分區○○○區○○○區○道路用地，分別劃屬第69、546 、546-○ ○○區段，其劃分及估價依據固經桃園縣蘆竹地政事務所製作54
6 、546-4 地價區段勘查表、影響地價區域因素分析明細表及土地公告現值評議表提供桃園縣地評會評議。然：
⑴原告於公告期間內就徵收補償價額偏低提出異議後，就
被告94年3 月30日府地價字第0940075707號函及原處分（94年6 月8 日府地價字第0940155491號函及94年6 月23日府地權字第0940170434號函）復內容，即可知就系爭土地之區段定價依據，完全係依93年11月16日「桃園縣河川區區劃設及地價訂定事實會議」紀錄決議而定，該會議決議略以：「……河川區土地需受水利法第78及82條規定禁止建造工廠及房屋且限制使用，無論其是否屬同一河域或位處不同鄉鎮市轄區，其相關使用管制並無任何差異，是以本縣河川區土地原則一律以全縣農業區土地公告現值之中庸價格，即每平方公尺2,000 元定之。」此有上開被告函及會議紀錄附卷為憑。而該會議乃桃園縣政府地政處及水務處內部之研討會，該會之所以決議桃園縣內河川區土地一律以每平方公尺2,000 元之依據，無非「全縣農業區土地公告現值之中庸價格」，至於相關資料則付之闕如，均據被告自承在案（見本院98年9 月9 日審判筆錄）。且被告於書狀中自承，其於93年底為配合行政院推動國土富裕策略方案中水利事業之興辦，特於94年公告土地現值調整作業時，針對桃園縣南崁溪河川區土地劃設河川區區訂定地價等情，並提出內政部93年11月19日台內地字地0000000000號函為據，而參諸該函說明二所示：「鑑於行政院經濟建設委員會召開研商國土復育條例草案，研擬國土復裕策略方案具體執行措施中有關水利事業地價評定適宜，因水利單位認為部分河川區地價評定過高，影響水利事業興辦乙節，爰請確實考量河川區自然條件及收益性，合理評定河川區94年公告土地現值」之意旨以觀，被告不無藉重新評定河川區土地現值之便，以呼應國土復育之需以利徵收。顯然，被告不僅未考量河川區土地無論是否屬同一河域或位處不同鄉鎮市轄區，原則一律為相同之公告土地現值，且考量與地價影響無關之因素，始以每平方公尺2,000 元訂其公告土地現值，亦即被告關於系爭土地地價調查估計之辦理程序，非係依地價調查估計規則第21條所定之估計區段地價之方法為之，被告未就其依同規則第3 條及第9 條規定，調查所得之影響區段地價之全部因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等，修正估計目○○○區段○區段地價，而僅就影響土地區段地價之因素之一，即土地使用管制為考量，甚至有影響地價因素以外之考量（即有利於徵收而為國土復育），顯有未適用地價調查估計規則之違法。
⑵又系爭土地93年之公告土地現值為8,000 元，然被告提
出於93年第4 次桃園縣地評會供為評定地價之現值公告評議表，其中載有第546 地價區段「上期現值2,000 元」、第546-4 地價區段「上期現值6,400 元」之文字，桃園縣地評會並決議照案通過，有上開會議紀錄、評議表及系爭土地重劃前之土地登記謄本為憑。系爭土地所屬之第546 、第546-4 地價區段雖係新增，而無該區段之「上期現值」可資記載，然依地價調查估計規則第23條之規定，地政機關應於系爭評議表列載該區區地價或宗地單位地價，以供桃園縣地評會委員作為評定之依據，是以，上前現值不僅不能登載不實，甚且不應以「無上期現值」或者「直接空白」虛應故事，乃被告竟將系爭土地「上期現值8,000 元」之重要事實不予記載揭示，反記載以無根據且不實之「上期現值2,00
0 元、6,400 元」，顯有未依上開規定提供正確評定依據之違法，加以該次會議係原則照案通過，是其評定之結果自亦屬違法。
2.再者，被告依平均地權條例第46條規定，就轄區內編製土地現值表於每年1 月1 日公告，其內容包括地價區段之劃分與地價區段公告現值之核定，相對人雖非特定，然依一般性特徵可得確定其範圍（即就公告之土地有權利關係者），性質為一般處分，被告擬就處分內容有所變更，如地價區段之重劃、增設，或公告現值之變動，均須透過撤銷前處分並作成新處分之方式為之，有一定之要件與限制（行政程序法第117 條參照），非得任意以「顯然錯誤」「更正」之名而為撤銷之實（所謂顯然錯誤，乃指誤寫誤算此類之錯誤，行政程序法第101 條參照）。且地價區段之重劃、增設影響層面不限於該增設或重劃之地價區段而已，也牽涉全轄區內其他地價區段（至少對相鄰區段有所影響）之規劃及現值評估，易言之，每年1 月1 日公告土地現值表後，因發現某些原已存在影響地價之因素未曾評估，致須另為局部地價區段劃分及公告現值評定者，該因素於其他地價區段之劃分及現值評定時，顯然也漏未評估，此際，就影響層面所及，地政機關應提供重新查估之資料供地評會重估評定，另為公告，如未踐行此程序，無異於未依地價調查估計規則第21條所定規則估定地價，難認其調查、評估地價之程序無瑕疵。本案中，被告就轄區內土地於94年1 月1 日公告土地現值後，桃園縣地評會94年第
3 次會議經地政機關提案，又以「○○○區○道路用地部分經套繪地籍圖後擬增設公共設施用地區段」為由，決議由第69地價區段新增第547 號○○區段○道路用地之公共設施保留地），併依平均地權條例施行細則第63條規定查估公共設施保留地地價之規則，評定公告現值為5,616 元，系爭土地原屬69地價區段部分增設為地547 號地價區段，並經被告94年府第字00000000000 號公告，有上開會議紀錄、蘆竹鄉94年平均地權土地公告現值評議表（547 地價區段部分）、桃園縣政府94年6 月15日府地價字第0940161737號函、桃園縣蘆竹地政事務所94年6 月14日蘆地價字第0940004177號函及蘆竹地政事務所系爭土地公告現值更正前後對照表等件影本為憑。上開決議及公告增設第54
7 號地價區段，當然為撤銷94年1 月1 日土地現值表公告之處分，本應循撤銷處分之程序為之，然據被告於訴願答辯書所稱，乃依內政部函頒「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」第3 點辦理，程序已有不備。且系爭547 地價區段之增設，當然影響與547 地價區段毗鄰之
69、546 及546-4 地價區段之現值之評估，蓋54○ ○○區段○○○道路用地之公共設施保留地，於91年2 月擬定南崁溪北測工業區細部計畫時，即規劃為道路用地，而94年
1 月1 日公告土地現值表時，仍將之納入69地價區段工業區，故而，93年底評估546 、546-4 地價區段現值時，顯然就○○○區段○○○道路用地此影響地價之重要因素未為評估，於上開地價區段之現值評估已有所誤，且547 地價區段為公共設施保留地，其現值評估方式係依毗鄰地計算（平均地權條例第63條第1 項參照），則69、546 、546-4 地價區段現值評定也影響547 地價區段之現值。是以，如93年底評估94年土地現值時，即已慮及69地價區段內有工業區道路，並規劃547 地價區段，而非事後套繪地籍圖始發覺此一因素，則69、546 、546-4 地價區段現值評定結果未必如94年1 月1 日所公告者，依此計算之547 地價區段現值與94年5 月依94年1 月1 日公告之69、546 、546-4 地價區段現值推算者即未必相同，故而，如事後發現該工業區道路未為評價之重要因素，致有必要設置547地價區段而重新公告現值，並將其效力回溯至00年0 月0日生效，當然應將所有調查資訊回歸至93年底，就漏未評估工業區道路設置所可能影響之地價區段重為評定，否則即有前述之程序違法。然參諸桃園縣地評會94年第3 次會議記錄，就相關調查資料付諸闕如，僅以附帶提案之方式即評定547 地價區段之增設及現值，也未就相鄰地價區段之現值重評，其評定結果自屬違法。
3.又，為衡平公告現值與一般正常交易價格之落差，避免私人財產因徵收損失過重，土地徵收條例第30條第2 項賦予地評會比照「一般正常交易價格」定補償成數之權限及義務，業如前述。系爭土地93年度公告現值為8,000 元，而同一土地各宗地94年公告現值劇降為2,505 元、2,326 元、2,738 元，不論究係何年度之評定始為合理，畢竟落差甚大，自應將前年度之公告現值視為衡量一般正常交易之價格之重要參考依據，而於徵收補償加成成數之決議時予以裁量。然被告於送交桃園縣地評會評定94年地價區段及公告現值時，並未將系爭土地坐落之546 、546-○ ○○區段內各宗地前年度公告現值如實呈現，乃就重要資訊為隱匿，並且於該次會議提案二說明中強調「同一年度徵收案件之地價加成補償數如縣（市）之當年度公告現值與一般正常交易價格均已達到均衡一致之成數時，採以縣（市）一致之成數為原則」，均有上開會議記錄可稽，致地評會忽略新增地價區段現值與一般正常交易價格之價差，與原地價區段現值與一般正常交易價格價差可能未達均衡一致之情事，而未能就增新地價區段另為補償成數之考量，其判斷則無異於基於錯誤之事實，且未斟酌各項有利與不利之情事，亦有違法之處。
4.被告雖抗辯稱其於98年3 月9 日就546 、546-4 地價區段公告現值另提經桃園縣地評會重評公告，業已補正前述違法瑕疵云云。然其98年3 月9 日之公告現值重評，決議內容限於546 地價區段公告現值，未及於546-4 及547 地價區段公告現值，且被告提供予該次地評會評估之資料，除於評議表中將546 、第546-4 地價區段「上期現值」之記載由顯然錯誤之「2000元、6400元」更正為「空白」外，並未補正任何調查資料，甚至仍未將該地價區段內各宗地上期現值之重要資訊予以標示，仍有未依規定提供正確評定依據之違法，加以該次會議係原則照案通過，是其評定之結果自亦屬違法，無從以程序之重新踐行補正前述本院所指調查、評定違法之瑕疵，併此指明。
三、綜上所述，系爭地價補償費既係依據調查、評定均有違法之94年公告土地現值及補償費加成數而來，則依據該公告而為之原處分顯非適法，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。惟原告訴請判命被告就系爭土地之徵收補償費應再作成核發原告15,888,593元之處分部分，因涉及地評會專業判斷餘地，本院應予尊重，原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，爰依政訴訟法第200 條第4 款之規定，判命被告應依本判決之法律見解對於原告作成決定，其餘部分，不應准許，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 30 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 9 月 30 日
書記官 徐子嵐