臺北高等行政法院判決
98年度訴更一字第65號100年2月17日辯論終結原 告 中華電信股份有限公司代 表 人 呂學錦（董事長）訴訟代理人 陳延華 律師
宋珍芳 律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇 蘅（主任委員）訴訟代理人 鄭文華
蔡國棟周純卉上列當事人間電信法事件，原告不服被告97年6月4日通傳訴決字第0970005636號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院以97年11月28日97年度訴字第1968號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院以98年5 月14日98年度裁字第1159號裁定廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件起訴時原告代表人為賀陳旦，被告代表人為彭芸，訴訟
繫屬中分別變更為呂學錦與蘇蘅，均已據其等具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許。
㈡按行政訴訟法第111 條第1 項及第3 項第2 款規定：「訴狀
送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限（第1 項）。…有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者（第3 項第2 款）。」查本件原告原起訴聲明求為判決撤銷被告97年6 月4 日通傳訴決字第0970005636號訴願決定，繼於本件更審訴訟程序中，追加聲明撤銷被告97年1 月16日通傳企字第09640802820號公告「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」關於第二項第（四）款：「回歸後，市網業務市場主導者之用戶撥打行動通信網路時，市網業務市場主導者支付行動通信業務經營者之費用為前項所指接續費加過渡期費（按每分鐘計）。過渡期費計算以回歸前與行動通信業務經營者中所拆得收入之最低者（不包括中華電信股份有限公司）減去前項所指接續費為起始值，並自100年1 月1 日起至105 年12月31日止，逐年按比例遞減至零」及同項第（五）款：「市網業務經營者用戶得透過平等接取方式選擇另一第一類電信事業長途網路業務經營者所提供之撥打行動通信網路之服務。」，並請求被告修正上開同項第
（三）款內容為：「回歸後，市網業務經營者之用戶撥打行動通信網路時，市網業務支付行動通信業務經營者之接續費（按每分鐘計），以行動通信業務經營者之全元件長期增支成本法所核定之接續費為準；前項全元件長期增支成本法之接續費未核定前，則暫以現行行動通信網路間之接續費為準。」，其後，復將上揭聲明三部分，由原來請求被告修正上開公告第二項第（三）款不利於原告之內容，變更為撤銷該不利於原告之部分，至於其他聲明部分則未變更，有原告提出之起訴狀、行政訴訟補充理由狀及行政訴訟補充理由狀㈣在卷可稽（分見本院前審卷第15頁及本審卷一第59頁正反面、第193 頁正面至第194 頁正面）。經核原告前後追加及變更上開訴聲明，乃因原告起訴之初之聲明不完足，予以補正，嗣復因所追加之聲明三部分係屬提起課予義務訴訟，惟原告於公法上顯然欠缺請求基礎，故變更訴訟種類為撤銷訴訟，而隨之變更此部分不正確之聲明，其前後之聲明所據以請求之基礎事實並未改變，符合前引行政訴訟法第111 條第3項第2 款之規定，自應予以准許。
㈢復按行政計畫乃謂行政機關為將來一定期限內達成特定之目
的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法，步驟或措施等所為之設計與規劃，此稽之行政程序法第163 條可明。而參照行政程序法第92條及訴願法第3 條之規定，行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，且所為決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，乃應適用行政程序法有關行政處分之規定。再者，行政計畫如對特定人或可得確定其範圍之人之權利或義務，直接發生創設、變動消滅或確定之法律效果者，性質上屬於一種行政處分或一般處分，且行政機關就確定計畫所為之決定，如對計畫主體及利害關係人所為之法律行為具有對外之性質，自具行政處分性質，利害關係人得對之爭訟。惟如行政計畫僅宣示指針性目標，且係藉由創設法令之手段，以達成其目的，而非執行現行法令之具體結果，因對人民之權利義務尚未發生一定之法律效果，其所擬之措施或結論，皆屬抽象性，並不發生確定性之法效果，自欠缺訴爭成熟性，不能成為行政訴訟之對象。經稽之上開被告97年1 月1 6 日通傳企字第09640802820 號公告乃將「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」對外揭示，並擇要臚列其主要內容，被告將來擬採取該行政計畫所定如公告事項二所示之通信費歸屬調整等相關措施，係藉由修正「電信事業網路互連管理辦法」、「第一類電信事業資費管理辦法」及「平等接取服務管理辦法」等相關法令，以解決之，有該行畫計畫全文在卷可稽（見本院本審卷第94正面至第95頁反面）。足見被告雖訂定該行政計畫之實施時程，但須俟法令修正後，再據以實施，則該計畫是否屬於執行現行法令，而具有對人民權利義務發生規制效果之行政處分性質，抑僅為預備訂定法規命令之說明性計畫，容非無商榷餘地。是以被告抗辯上開公告之行政計畫並不具行政處分性質，固不乏見地，然參照行政訴訟法第260 條規定：「除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院；前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示；受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」，則最高行政法院已明確指明具體個案事實該當於法律構成要件之涵攝，而廢棄原裁判發回更審，即屬已為法律上之判斷，縱使其廢棄者係裁定而非判決，而與前引條文明定「經廢棄原判決」之用語有殊，因下級審法院就具體事件於體制上本應受上級審法院所指明之法律見解拘束（最高行政法院99年度裁字第3019號裁定意旨參照）。故本院就上開被告97年1月16日通傳企字第09640802820 號公告「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」仍應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為基礎，更為實體判決，合先敘明。
二、事實概要：改制前電信總局於90年間，為促進各種電信業務在89年開放固定通信網路業務後，能平衡發展，已擬訂「跨網通信之通信費歸屬原則將朝『由發信端事業訂價，營收歸發信端事業所有』的方向調整」。嗣被告承受此項事務後，舉辦「檢討現行市話撥打行動通信網路之通信費歸屬原則」聽證會達成：自100 年1 月1 日起市話撥打行動通信網路訂價機制回歸為「由發信端事業訂價，營收歸發信端事業」之結論，被告乃擬定「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫（下稱本件計畫）」並以97年1 月16日通傳企字第09640802820 號公告（下稱系爭公告）發布。
原告就其中市網業務市場主導者於100 至105 年支付行動通信業務經營者之費用除接續費外，須額外支付過渡期費」及「市話撥打行動通信網路平等接取機制」之措施及決定部分不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟，前經本院97年11月28日97年度訴字第1968號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院98年5 月14日98年度裁字第1159號裁定廢棄原審裁定，發回本院更為審理。
三、原告主張略以：㈠被告無任何法律或法規命令之依據，即作成增加原告義務之行政處分，違反依法行政原則、法律保留原則：
⒈按行政機關若欲增加人民義務或限制人民權利時，其構成
要件及法律效果，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第23條以法律限制人民權利之意旨，迭據司法院大法官釋字第313 號、第367 號、第39 4號、第402 號解釋在案。是行政機關作成增加人民義務之行政處分時，必須要有法律或法規命令之依據，否則即屬違反法律保留原則，為憲法第23條所不許。
⒉系爭公告二㈣決定略以：自100 年1 月1 日起，市話撥打
行動通信服務全面回歸發端訂價，現市網業務計有5 家經營者，惟僅原告1 家業者於100 年1 月1 日起至105 年12月31日之期間內，除須支付「接續費」（即原告市網業務用戶撥打行動通信網路時，原告須支付之使用他人網路固定成本）外，尚須額外支付「過渡期費」予行動通信業務經營者；過渡期費計算以回歸前與行動通信業務經營者中所拆得收入之最低者（不包括原告）減去前項所指接續費為起始值，並自100 年1 月1 日起至105 年12月31日止，逐年按比例遞減至零。「過渡期費」為被告於本件計畫所提出之新名詞，僅用以增加原告之通信成本；查遍電信法以及其他相關法規命令，從未出現過渡期費及其定義，且被告要求原告於100 年1 月1 日起至105 年12月31日止，額外負擔過渡期費之支付義務，也從未見於任何有效之法律或法規命令。被告欠缺法律或法規命令為依據，恣意憑空創設原告「過渡期費」之支付義務，已明顯違反法律保留原則，並且嚴重影響原告之權益，使原告之股東及員工遭受重大損害，被告稱本件計畫之過渡期費僅為政策性宣示，並非屬實；對於原告而言，本件計畫之過渡期費為限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，業據最高行政法院98年度裁字第1159號裁定加以肯認，揆諸憲法第23條之規定及前揭司法院大法官關於法律保留原則之解釋，被告於本件計畫中，作成僅原告1 家業者支付過渡期費之措施或決定，必須有法律依據，且以必要者為限，如法律授權行政機關發布命令為補充規定，其授權之目的、範圍及內容須具體明確，否則即違反法律保留原則；故被告若無法指出過渡期費之具體法律依據，則其課予原告支付過渡期費之義務，即屬違法而應予撤銷。
⒊最高行政法院98年度裁字第1159號裁定理由載明：「本件
系爭行政計畫已定明自100 年1 月1 日起實施，市網業務市場主導者支付行動通信業務經營者過渡期費之期間自10
0 年1 月1 日起至105 年12月31日止，業已明定該措施之生效日期及期日間，自難謂為尚未課予抗告人支付過渡期費之義務及未對外發生法律效果，僅其生效期間尚未屆至而已。」故被告主張本件計畫公告事項並無限制或侵害原告權益之可能，而無違反法律保留原則云云，自不足採。⒋電信法第16條第9 項係授權被告訂定「第一類電信事業與
其他電信事業間網路之互連、費率計算、協議、互連協議應約定事項、裁決程序及其相關應遵行事項之管理辦法」，顯屬概括授權而非特定授權，依司法院大法官釋字第36
7 號解釋，被告依據電信法第16條第9 項訂定之管理辦法僅得就技術性、細節性之事項為規範，不得增加電信法對人民所無之限制；而電信法並無「過渡期費」、「擴大實施平等接取服務至行動通信網路」等規範，電信法第16條第9 項對上開事項亦無具體明確授權，故被告於欠缺法律依據之情形下，在本件計畫作成課予原告支付過渡期費之義務，以及擴大平等接取機制至行動通信網路之決定，已違反電信法第16條第9 項之概括授權範圍，對人民權利增加電信法所無之限制，顯違反憲法第23條之法律保留原則，本件計畫應予撤銷。
⒌本件之訴訟類型為撤銷訴訟，依最高行政法院98年度判字
第417 號、98年度判字第243 號、96年度判字第2098號、95年度判字第336 號判決及98年度裁字第844 號裁定意旨，行政處分是否合法，應以處分作成時為判斷基準時；本件計畫於97年1 月16日作成，依當時電信法及相關法令規定，均無授權被告訂定過渡期費之規定，依司法院大法官釋字第313 、367 、394 、402 、443 、564 號等解釋，以及前揭最高行政法院廢棄發回意旨，自不容許被告以電信法第16條第9 項概括授權之規定，以及99年8 月4 日增訂之電信事業網路互連管理辦法第20條第2 項規定，作為過渡期費處分之法律依據，被告於97年1 月16日對原告作成過渡期費處分時，顯欠缺法律授權，自有違反憲法第23條法律保留之情形。
㈡系爭公告關於原告支付過渡期費部分及擴大平等接取機制之
決定或措施，不僅無法達成被告之行政目的，違反比例原則，更造成不合理之強制補貼及轉接訂價，致生不公平競爭之情形：
⒈關於過渡期費部分：課予原告支付過渡期費之措施，根本無法達成被告所欲達成之目的，有違適當性原則：
⑴被告要求原告額外支付過渡期費之目的及理由為：「此
暫時性措施可給新進固網業者佈建網路，爭取市場之時間，並使消費者因競爭而獲益，於此管制期間，其他新進固網業者因支付行動業者之費用較低，可對用戶訂定較低之零售價費率，因此容有爭取市場之時間，以加速新設網路之佈建，有助於我國通訊基礎建設之普及…。
」⑵市話撥打行動通信服務，國際間多均採發信端訂價，而
我國現行卻實施由行動通信業務經營者訂價，造成許多問題，諸如：消費者未能充分獲知市話撥打行動之費率、無多重資費方案可供選擇、市話與行動電話間之明顯消長、不利於固網市場發展、話務流竄衍生之治安問題及基礎網路之建全與普及問題等等，故回歸發信端事業訂價，已為不得不實施之政策方向，此節亦為本件計畫內容壹、前言部分所確認。且目前行動電話之用戶數、話務量及營收皆已超越市話，其用戶普及率高達106 ％，為市話之1.8 倍，顯示行動電話掌握電信市場的主導地位。而市話受行動電話的取代，市話用戶數及營收已逐年下降，投資報酬率亦遠低於行動電話，因此，在市話撥打行動電話上，行動業者才是具有市場力量之一方，顯無繼續強制補貼之必要。
⑶惟按系爭公告，原告支付過渡期費之對象為行動通信業
務經營者，使行動通信業務經營者於市話撥打行動通信服務回歸發信端訂價後，享有無正當理由之強制補貼，明顯造成不公平競爭之情形，此與被告作成之理由「加速新設網路之佈建，有助於我國通訊基礎建設之普及」何干？被告要求原告支付行動通信業務經營者過渡期費之處分，非但不能達到加速新設網路之佈建，無助於我國通訊基礎建設普及之目的，反而造成不公平競爭之強制補貼，且違反比例原則及平等原則，明顯不合理及不正當。
⒉關於擴大平等接取機制將招致反效果，無法達成被告「扶植單區小固網業者」之目的，亦有違適合性原則：
⑴被告所稱之新進固網業者，臺灣固網股份有限公司、亞
太電信股份有限公司及新世紀資通股份有限公司，於90年7 月就已進入固定通信網路市場，經營市內電話、長途電話及國際電話業務。
⑵因經營市內電話須自建用戶迴路，建設資本龐大，復有
許多最後一哩替代技術，諸如WiMAX 、電力線技術、有線電視同軸電纜語音服務等不斷發展，可能導致將來建設資本無法回收；依民營公用事業監督條例第2 條第3款規定，市內電話又屬於公用事業，資費偏低，無合理利潤空間，而長途電話、國際電話不須建設用戶迴路，資費又較高，始有合理利潤空間，故迄今開放「新進」固網業者進入市網市場已逾8 年，但依據被告於網站上公開之統計資料，截至97年為止，原告與其他民營固網業者之市佔率分別為：市內電話用戶數為原告97.33 ％、其他民營業者2.67％、長途網路營收為原告75.94 ％、其他民營業者24.06 ％、國際網路營收為57.78 ％、其他民營業者42.22 ％。足見「新進」固網業者只對獲利較高之國際網路業務多所著力，對於自建市○○路用戶迴路，經營市內電話業務則根本毫無興趣。
⑶其他民營固網業者不佈建網路之原因，主係因市內電話
資費過低，建設資本過於龐大，替代性技術又多，恐又無法回收成本所致；以近三年（96至98）每年之平均固網投資為證，臺灣大集團僅為13.2億元，遠傳集團僅為
15.3億，於相同期間原告之固網投資平均高達209.8 億，約為臺灣大集團之16倍，遠傳集團之14倍。然被告課予原告支付行動通信業務經營者過渡期費之義務，只會造成增加行動通信業務經營者營收之效果，與「新進」固網業者佈建或不佈建網路，根本毫無關係。再加上被告執意實施市話撥打行動通信之平等接取機制，造成有長途電話執照之綜合固定通信網路業者，透過轉接服務，不須佈建用戶迴路，即可取得原本應由原告享有之合理利潤，造成利誘新進固網業者不佈建網路之反效果，顯見課予原告支付過渡期費予行動通信業者經營者之義務，及擴大平等接取機制之手段，根本無法達成「新進固網業者佈建網路」之行政目的，甚至會發生不當之反效果。
⑷本件計畫公告事項內之過渡期費之措施搭配擴大平等接
取機制，將使原告市話用戶以撥打180X之方式，即可選用臺灣固網/ 新世紀資通/ 亞太電信任一家之市話撥打行動通信，該3 家固網公司無須有市內電話用戶，即可獲得市話撥打行動營收。在市話建設尚需額外投資之下，臺灣固網/ 新世紀資通/ 亞太電信等3 家固網業者以平等接取機制，無須額外建設即可輕易獲得市話撥行動營收，且利潤更高，如何使新進固網業者有佈建網路之誘因，更無助於提升其經營市內電話用戶之意願。本件計畫之擴大平等接取機制，為市內電話用戶能以平等接取之方式選擇另一固網長途業者提供之撥打行動通信網路服務。而單區小固網業者僅能經營市○○路業務，並非「固網長途業者」，無法以平等接取方式取得市話撥打行動營收，且單區小固網業者亦面臨8 年前即進入固網市場之臺灣固網/ 新世紀資通/ 亞太電信3 家公司之競爭，故本件計畫實無法扶持單區小固網業者，反僅使前述3 家固網業者獲利。簡言之，擴大平等取機制之手段，只會令原告以外之固定通信綜合網路業務經營者，取得原告應得之利潤，進而使其放棄自建市○○路，不積極競爭市話門號數量，反而造成維持原告市佔率之反效果，無法達成市網市場充分競爭及普及我國通訊基礎建設之目的，違反比例原則。
⒊被告過度干預將導致消費者利益受損：
⑴原告為市場主導者，當原告因為法規成本無法降價時，
其他市網業務經營者由於錯誤管制之結果，定將採取跟隨訂價，也不會訂定符合成本及合理利潤之價格，市場失靈之效果使得消費者根本無法因為競爭而獲得應有降價空間之利益，而其他市網業務經營者所取得之短期利潤，也由於擴大平等接取機制以及投資回收等考量，而不會做為投入佈建網路之資金。是若不撤銷被告課予原告支付行動通信經營者之手段，縱使自100 年1 月1 日起，市話撥打行動通信網路回歸發信端訂價，因錯誤過當之管制措施，不管是原告之用戶，抑或是原告以外之市網業務經營者之用戶，均仍無法享受合理低廉之市話撥打行動通信網路之費率，顯將成為原告以外最大的受害者。
⑵以市0000000段撥打行動電話為例，100 年時，
原告支付行動網路業務經營者之費用，約為行動網路實際接續成本之2 至3 倍即每分鐘5 元，再加計市話營運成本，可推估原告市話用戶撥打行動電話之通信費價格，並無降價空間存在。此一作法，係迫使原告市話用戶多負擔該保障行動通信業務經營者利益之費用，即原告市話用戶撥打行動電話時，除以市話及行動接續成本計價之費用外，每分鐘約需多支出2 至3 元之費用，該費用係因被告要求原告須額外支付「過渡期費」予行動通信業務經營者而產生。市話撥打行動回歸發端訂價後，行動業者拆得之費用原本即應以成本計價，本件計畫，係以犧牲原告市話用戶權益之作法，保障行動通信業務經營者之超額利潤，有違消費者權益。被告應以消費者權益為優先考量，不應為了保障行動通信業務經營者之利益，要求原告自100 年初至105 年底，支付行動業者之費用，除行動網路實際接續成本「接續費」外，另須支付「過渡期費」。此一高於成本計價之作法，顯然無法達到促使新進固網業者佈建網路之目的，反而迫使原告市話用戶相對支付較高之通信費，無法享受市話撥打行動電話之合理價格，有違通訊傳播基本法第1 條及消費者保護法第1 條及第3 條之相關規定。並且，在接續費之管制上，因市話撥打行動通信回歸發端訂價後，該行動接續費係屬行動網路之接續成本，應由行動業者依循電信事業網路互連管理辦法，以成本導向及公平合理原則與其他業者協商訂定，該行動接續費係屬行動業者之管制，不應反向管制市話之市場主導者，如此，才可保護消費者，達到管制之本意。
⒋被告調整訂價權及營收歸屬理由之一，即為「促進行動市
場蓬勃發展之階段性目標已然達成」，允宜終止過渡制度，回歸正常機制。惟被告仍採取課予原告支付行動通信業務經營者過渡期費之手段，要求原告一家業者，繼續補貼行動通信業務經營者，顯然與其計畫內容有所矛盾，且造成不公平之情況。又原告之市話通信費皆受被告之高度管制，依系爭公告二、㈡，市網業務經營者於回歸後所訂之初始費不得高於回歸前之價格，被告透過對於原告之資費管制，已足以達成其「新進固網業者佈建網路，爭取市場之時間，並使消費者因競爭而獲益」之行政目的。雖被告謂「相較於控制通信費率之手段，上開課予原告支付過渡期費之措施，顯屬對原告權益變動最小之方法而未逾越必要之範圍」云云，惟按第一類電信事業資費管理辦法第9條第1 項但書規定：「第一類電信事業市場主導者之各項業務主要資費之調整及其促銷方案，應於預定實施日前14日報請本會核定，於核定文到次日在前述所定場所公告，並於公告日起7 日後實施。」即有關第一類電信事業市場主導者各項業務主要資費之調整及促銷方案均須事前陳報被告核定始得實施。準此，被告對於通信費率之管制並不會因其課予原告過渡期費之措施而消失；換言之，對原告僅實施資費管制即可達到促進競爭之目的，原告卻因系爭公告，而受到資費管制及過渡期費課予之雙重管制手段，被告橫加原告給付過渡期費之負擔，豈能謂「屬對原告權益變動最小之方法而未逾越必要之範圍」？足證其所謂「課予原告支付過渡期費之措施，顯屬對原告權益變動最小之方法而未逾越必要之範圍」云云顯屬無稽。是故，課予原告支付行動通信業務經營者過渡期費及擴大平等接取機制之範圍，根本是多餘之手段，遑論該等手段有變相鼓勵新進固網業者不佈建網路之反效果，顯有違反比例原則之情形。
⒌被告系爭公告事項二、㈢採行之措施違反比例原則及平等原則：
⑴按「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由
、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」憲法第23條定有明文。復按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條亦有明文規定。
⑵被告課予原告支付行動通信業務經營者過渡期費義務之
目的，在於「新進固網業者佈建網路，爭取市場之時間，並使消費者因競爭而獲益」。惟課予原告支付行動通信業務經營者過渡期費之義務，與鼓勵「新進固網業者佈建網路」根本無關，已如前述。
⑶被告以課予原告支付行動通信業務經營者過渡期費之手
段，造成原告於100 年1 月1 日起至105 年12月31日為止之期間，因須逐年支付過渡期費予行動通信業務經營者，而增加不必要之成本（原告相較於其他市網業者，於回歸發信端訂價權後，市話撥打行動通信網路時，每通每分鐘必須額外負擔2.48元），故原告本應於回歸發信端訂價後大幅降價反應成本之市話通信費，現卻無法降低，進而連帶使廣大消費者無法於市話撥打行動通信網路回歸發信端訂價後，獲得更合理之市話通信費；也由於原告回歸發端訂價後無法降價，致使其他市網經營者也不必降價，只要比原告低一點即可達到競爭之效果，此種情形亦使其他市網業者之用戶，也無法享有回歸發端訂價後大幅降價之利益。被告認為課予原告支付行動通信經營者過渡期費之義務，可以達到「使消費者因競爭而獲益」之目的，完全是嚴重錯誤；當市場主導者因為法規成本無法降價時，其他業者由於錯誤管制所生產之結果，也不會訂定符合成本及合理利潤之價格，消費者根本無法因為競爭而獲益，而其他市網業者所取得之不當利潤，由於擴大平等接取機制以及投資回收等考量，當然也不會做為投入佈建網路之資金。是若不撤銷被告課予原告支付行動通信經營者過渡期費之處分，除了使消費者將成為原告以外最大的受害者外，被告期待「新進」固網業者由於實施過渡期費及擴大平等接取機制之管制措施，可以投入佈建網路之行政目的，也將完全落空，不可能達成。
㈢被告規定原告應額外支付過渡期費予行動通話業者，實將造成原告虧損，已經嚴重影響原告及原告投資人之權益：
⒈被告單獨課予原告須額外支付行動業者過渡期費之作法，
除增加原告不必要之成本外，並使得100 年回歸發信端訂價後，原告尚被迫剝奪較回歸訂價權前應回收成本之一半。
⒉以一般時段為例，原告市內電話用戶撥打行動電話時，原
告共需支付行動業者每分鐘4.63元（除行動網路實際接續成本「接續費2.15元」外，另須支付「過渡期費2.48元」）。且依據被告針對回歸後市話業者通信費之規範：「所有市話業者所訂市話撥打行動之初始費率不得高於回歸前價格」，100 年回歸發信端訂價後，原告市內電話撥打行動電話通信費將不會高於每分鐘5.16元，亦即扣除支付行動業者每分鐘4.63元後，原告市話最多僅攤得每分鐘0.53元。相較於回歸前，現行由行動業者訂價時，以市0000000段撥打臺灣大哥大行動電話為例，其所定通信費為每分鐘5.67元，扣除支付市話業者每分鐘1.04元後（包含接續費0.814 元、代收帳務處理費0.227 元），臺灣大哥大公司行動電話可攤得每分鐘4.63元。顯見100 年回歸發信端訂價後，臺灣大哥大公司行動電話利益係維持不變；原告市話收益卻由每分鐘1.04元降至0.53元以下，每分鐘至少減少0.51元，減少幅度近5 成，被告稱原告根本未受有任何損害並非事實。
⒊現行市話撥打行動電話由行動業者訂價時，依據電信事業
網路互連管理辦法第20條規定，通信費係由發信端電信事業依行動通信網路事業之訂價向發信端用戶收取，通信費營收歸屬於行動通信網路事業，呆帳由發信端電信事業負責。然因該通信行為使用市○○○○路及委託市話業者代出帳予市話用戶，且由市話業者負呆帳責任，故行動業者須支付市話業者發端接續費及代收帳務處理費，依據電信事業網路互連管理辦法第14條規定，該接續費係經陳報被告核定，依成本導向計算之價格，即現行市話撥打行動電話由行動業者訂價時，市話業者攤得金額實為最基本之發信端成本。被告課予原告須額外支付行動業者過渡期費之作法，使100 年回歸發信端訂價後，原告市話攤得金額僅為回歸前之5 成，低於市話業者最基本之發信端成本，造成原告市內電話用戶撥打行動電話時，原告市話攤得金額不符成本之虧損現象，此係被告規定原告須額外支付行動業者「過渡期費」所造成，該保障行動業者超額利潤之作法，已嚴重衝擊原告及投資人權益。
㈣被告強調僅課予原告過渡期費之手段，係為達成「避免行動
電話經營者收入驟降97億」之目的，實則該目的並未見於本件計畫中，與本件計畫目的毫無關係，不符適合性原則：
⒈被告主張僅課予原告過渡期費之手段，係為達成「避免行
動電話經營者驟降97億」之目的；實則，被告從未於之前訴願、訴訟狀內強調，亦根本未見諸於本件計畫內。基於公權力行使明確原則，本件計畫所採取手段之目的及理由，原則上應依公告內容為準，俾使人民知悉遵守及有所救濟，此乃正當程序之要求，以及源自於憲法第16條訴訟權之保障，行政機關不得嗣後以公告以外之內容，做為行政處分之目的。揆諸前揭公法原則，「避免行動電話經營者驟降97億」之目的，既未見諸於本件計畫及系爭公告內，被告即不得嗣後再以之做為本件計畫之目的及理由，對抗原告及說服法院，故此節不足為採。
⒉被告所提「97億」為過時之數值，不應採納。依被告所附
之「檢討現行市話撥打行動通信網路之通信費歸屬原則第二次公開意見徵詢」第20頁，係基於94年11月原告市話撥打民營行動之話務量估算。惟因行動電話用戶數及普及率快速成長，市網業務之用戶數及普及率則快速萎縮，以致於每年市話撥打行動之話務量，均有大幅度之下滑，故被告以94年11月話務量資料推估出97億之數值，未將市話用戶數與普及率快速萎縮之情形一併計入考量，逕以97億做為課予原告支付過渡期費之理由，明顯有違誤不當之處。實際上，由於行動電話已代替市話成為一般人使用電話溝通時之主要選擇，故市話撥打行動之話務量每年均快速減少，被告以「避免行動電話經營者驟降97億」做為課予原告支付行動通信業務經營者過渡期費之目的，顯不可採。⒊市話撥打行動之合理利潤，本應歸屬於市內電話業務經營者，被告無權延續喪失目的性之政策性補貼：
⑴市話撥打行動之訂價權，本應由發信端市網業務經營者
所享有，惟因被告之前身即電信總局，於85年行動通信業務開放時，為促進行動電話市場蓬勃發展，而特別將市話撥打行動之訂價權，安排歸屬於行動通信業務經營者所享有。此種政策性補貼之作法，的確豐厚了行動通信網路之營收，但卻也造成了市網業務之營收萎縮，發生了不公平競爭之情形，故被告亦於本件計畫第12頁指出，回歸發信端訂價，其中一個重要的目的，就是「有助於提高市○○路業務的合理利潤，進而平衡行動通信網路與固定通信網路業務之發展，使市話業者能處於公平地位，以與其他業務公平競爭」。
⑵目前市內電話撥打行動訂價權歸屬行動業者之下，各家
行動業者訂定之市話用戶撥打行動電話的費率為：一般時段5.16至6.62元/ 分鐘、減價時段2.58至6.6 元/ 分鐘，然行動業者僅需支付市話業者約1 元/ 分鐘之費用，在發信端市話用戶之帳務處理、客戶服務等成本全由市話業者負擔，行動業者僅需負擔行動網路接續成本（
2 至3 元/ 分鐘）之下，顯示現行市話用戶撥打行動電話時，多數行動業者係收取超額利潤。被告於97年1 月16日「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」第7 頁亦已認同現行市內電話撥打行動電話由各家行動業者訂價之下，因行動業者很少考量到市話用戶的權益，因此市00000000路之費率居高不下。緣此，回歸發信端訂價後，市內電話撥打行動電話時，市話業者原本即須支付行動業者行動網路接續成本（2 至3 元/ 分鐘），而行動業者無額外成本負擔，卻可平白坐收過渡期費，該保障行動業者超額利潤之作法，實不合理，且造成原告市話用戶需支付較高之撥打行動電話費用，嚴重損害消費者權益，並使本件計畫擬藉由競爭使市話撥打行動電話價格趨向合理之目的難以達成。
⑶回歸發端訂價後，市內電話用戶撥打行動電話時，依據
電信法第16條第2 項規定「網路互連應符合成本計價之原則」，因受信端之行動業者除行動網路接續成本之外，並無額外成本負擔，卻可獲得過渡期費，該過渡期費之措施明顯違反電信法第16條第2 項規定。
⑷被告主張回歸發端訂價後，通信營收幾乎均將歸原告所
有，惟原告獲得之通信營收，仍尚需支付行動業者行動網路接續成本（2 至3 元/ 分鐘），佔通信費之一半以上，並且相當部分必須依據被告之價格管控機制回饋消費者，原告市話之利益實與回歸前所差無幾。被告擅自認定回歸發端訂價後原告之市話撥打行動電話訂價，並以此推估原告可增加營收97億元，實屬不當。
⑸又根據被告所公告之「97年度電信統計圖表」資料，97
年度電信服務總營收金額為3,674 億，行動電話業務營收占59.20 ％，市內電話業務營收占9.98％，故97年度行動電話業務營收金額約估為2,204 億，97年度市內電話業務營收金額約估為367 億，縱以被告錯誤估算之97億為例，在今日行動通信市場大幅擴張以及市話市場大幅萎縮之情形下，實不解此種程度之「損失」消長，會對於行動通信事業造成何種影響？況該等金額本即是現行採取受信端訂價下，造成行動通信事業高額訂價，剝奪消費者及市網業務經營者之權益，所超收之不合理之超額利潤，又何來減緩之必要？若被告於回歸發信端訂價後，欲採取過渡期費之措施，繼續保障行動通信業務經營者之超額利潤，不但無法達成促進市網市場有效競爭以及鼓勵新進業者佈建網路之目的，並且有不當圖利行動通信業務經營者之嫌，亦與本件計畫回歸發信端訂價係為「有助於提高市○○路業務的合理利潤，進而平衡行動通信網路與固定通信網路業務之發展，使市話業者能處於公平地位，以與其他業務競爭」之目的不符。
⒋被告嗣後提出「避免行動電話經營者收入驟降97億」之目的意圖不當：
本件計畫載明，課予原告支付行動通信業務經營者過渡期費及擴大平等接取機制之手段，目的在於「給予新進固網業者佈建網路，爭取市場之時間，並使消費者因競爭而獲益」、「藉由中華電信公司市話用戶具有多重選擇之機會，促使市話市場更為競爭」，被告卻臨訟強調「避免行動電話經營者驟降97億」之目的，其意圖顯係因為要求原告支付過渡期費予行動通信業務經營者，根本與本件計畫所載之目的毫無關係，欠缺比例原則之適合性，為掩飾其手段不合理處，故嗣後提出「避免行動電話經營者驟降97億」之目的意圖補強，避免遭鈞院認定該等措施不具適合性時，無法自圓其說，其不當意圖至明。況原告市網市佔率高居不下，本就有其歷史性及經濟成本上之原因，其他民營業者對於負有公用事業義務、資費本就偏低之市話業務，根本興趣缺缺，遑論望而卻步之鉅額建設成本，若因為原告之市網市佔率，而遭被告形同變相處罰之做法，原告亦不能接受。被告僅課予原告支付行動通信業務經營者過渡期費義務及擴大平等接取機制之手段，嚴重侵害原告之權益，並且違反法律保留原則及比例原則。
㈤本件計畫縱為專業性決定，仍不能排除法院審查其內容有無違反法律保留原則及比例原則：
⒈獨立機關所為之決定或措施，不管是行政裁量或不確定法
律概念之判斷，司法機關確應予以尊重，惟縱經聽證程序或委員會會議作成，不代表行政機關得拒絕司法機關加以審查，僅係審查密度高或低之問題。若獨立機關之專業性決定或措施，有組織違法、未依法定程序、違反依法行政原則或違反行政法一般法律原則等瑕疵，司法機關仍得予以審查撤銷，行政機關不得以「專業性決定」為由，主張司法機關不得審查。司法院大法院釋字第319號及第553號解釋理由書，均有所載明，行政訴訟法第201 條亦有明文規定。
⒉本件計畫關於課予原告支付行動通信經營者過渡期費義務
及擴大平等接取機制之手段，不但違反法律保留及法律優位原則，並且亦不能達成其預定之行政目的，明顯違反憲法第23條及行政程序法第7 條比例原則、行政訴訟法第20
1 條之規定，揆諸前開司法院大法官等解釋，鈞院仍得審查並予撤銷，被告規避主張，自不足採。
⒊依據司法院大法官釋字第612 號解釋理由書，行政機關所
採取之手段與目的之達成間應具有正當合理之關聯，以及行政程序法第94條「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯」。本件計畫課予原告支付行動通信業務經營者過渡期費及擴大平等接取機制等手段，與其預定之「新進固網業者佈建網路，爭取市場之時間，並使消費者因競爭而獲益」行政目的間，毫無關係，足見本件計畫其所採取之手段與目的之達成間顯不具有正當合理之關聯，違反「不當聯結禁止原則」。甚電信法對於市場主導者之管制係著重於避免濫用市場地位及不公平競爭行為（電信法第26條之1 規定參照），並未授予被告為進行管制得任意加重市場主導者負擔之權力，故被告命原告支付過渡期費予行動通信業務經營者之行為，除違反法律保留原則外，顯屬權力濫用，違反「恣意禁止原則」，依據行政訴訟法第201 條之規定，鈞院自得立即撤銷本件計畫違法部分。
㈥就被告答辯各節，說明如下：
⒈原告現行收取之接續費加成，係屬成本無訛：
⑴按修正前電信網路事業互連管理辦法第20條規定，市內
電話與行動電話雙向通信之通信費，係由行動業者訂價向發信端收取，通信費營收歸屬行動業者。準此，行動業者須支付接續費予市話業者，另由於市話業者代行動業者向市話客戶收費，故行動業者尚須支付市話業者代收款帳務處理費。以一般時段撥打臺灣大哥大行動電話為例，臺灣大哥大所訂通信費用為5.67元，則市話業者可拆得之收入包括接續費0.8729元，以及代收帳務處理費0.2268元，合計約為1.1 元，此為基本成本，亦即於回歸發端訂價前，無訂價權之原告所應至少獲得之互連代價。
⑵於回歸發端訂價之前，市話撥打行動電話時，訂價權歸
屬行動業者，卻由市話用戶負擔通信費用，故發端市話業者，除須負擔上述接續成本及代收帳務處理費外，尚須負擔發端之市話客戶服務、客戶維繫等成本，此為行動業者支付市話業者接續費加成之主因，該加成金額亦以成本為計算基礎，符合電信法第16條第2 項規定成本計價原則；被告訂定之過渡期費，將使行動業者除支付接續成本以外，無成本依據即能另外獲由原告支付之過渡期費，與原告收取之接續費加成自不可同為比擬。⑶接續費加成縱不屬於電信事業網路互連管理辦法所規定
之接續費成本項目，至少亦屬於市話撥打行動網路互連採受端訂價發端業者所負擔之客戶服務、管理等成本，尚能正確反應業者間利益及維護消費者應有之利益，即電信法第16條第2 項成本計價原則之規範目的；然被告執意實施之過渡期費制度根本無相對應之成本項目，非但將使原告受到不公平之損失，更剝奪原告客戶於回歸發端訂價後享有合理價格之機會，已嚴重違反電信法第16條第2 項規定，顯違法律優位原則。
⑷被告以原告之鍵路費費率包含利潤，並非以成本計價，
藉以主張過渡期費非以成本計價之合法性，迴避電信法第16條第2 項規定之要求，然依據電信法第16條第2 項、電信事業網路互連管理辦法第2 條第10款及第14條第
1 項、第2 項規定，電信事業網路互連有關之成本，係指含合理投資報酬之電信服務成本，而成本計價原則係指網路互連之相關費用費率，須有相對應之成本項目為憑據，以確保資費合理性，保障消費者權益；故回歸發端訂價後，原告市話與行動通信網路互連時，原告應僅需支付行動通信網路業者接續費，過渡期費則為被告自行增加之費用項目，與成本無關，當然違反成本計價原則，而有違反法律優位之情形。
⒉雖被告一再以「避免原告將市話優勢延伸至市話撥打行動
市場」「使市話用戶有多重選擇」作為強化本件計畫擴大平等接取機制適用範圍之決定，惟被告仍未回應擴大平等接取機制之具體內容及實施方法、是否將不當誘使新進固網業者不建佈基礎網路、是否明顯圖利固網長途業者、是否對單區小固網業者不公平之疑問，擴大平等接取機制是否有違平等原則及比例原則，殊值斟酌。
⒊市話撥打行動回歸發端訂價後，由於原告將取得訂價權及
營收歸屬，相較於回歸前僅能收取相當於成本之接續費用及代收帳務處理費，回歸後收入應較回歸前為高，始符常理，否則即係屬命原告作賠本生意，因回歸前之營收僅成本而已，被告實施過渡期費制度，致原告於回歸發端後反因成本不當增加，導致收入較回歸前為低，造成賠本現象至明，原告上開主張並無被告所指主張對立、違反論理法則之情形。
⒋被告課予原告於100 年回歸發端訂價後，支付過渡期費之
義務，以一般時段為例，原告市話用戶撥打行動電話，每分鐘需支付行動業者接續費用2.15元，以及過渡期費2.42元，合計4.57元；另依據被告針對回歸後市話業者通信費規範「初始費率不得高於回歸前價格」，故原告於回歸後，市話通信費不會高於每分鐘5.16元，扣除應支付予行動業者之接續費及過渡期費4.57元，原告僅攤得0.59元，攤得比例僅11.34 ％（0.59÷5.16）；相較於回歸前，以市話用戶撥打臺灣大哥大為例，該公司所定通信費為每分鐘
5.67元，原告市話每分鐘可獲得接續費0.8729元，以及代收帳務處理費0.2268元，合計約為1.1 元，已如上述，則回歸前原告之攤得比例尚有19.4％（1.1 ÷5.67），故回歸後原告之營收攤分比例明顯下降，由19.4％降至11.34％。被告擅自臆測回歸發端後之原告市話訂價，並據此推估原告之營收攤分比例高達58.4％，實屬不當。
⒌被告一再提及發端加成，實則發端加成與本件訴訟標的無
關，僅為市話回歸發端訂價以前，為補償市話業者負擔發端市話客服及管理成本，所為之提高市話營收衡平措施，縱使不屬於電信事業網路互連管理辦法規定之接續成本項目，至少仍屬市話撥打行動網路，受端訂價發端負擔之成本，此尚能反應業者間利益及維護消費者應有權益，與電信法第16條第2 項成本計價原則無違，被告准許原告收取發端加成之授益處分並不需要嚴格法律保留；過渡期費對於原告而言則屬侵益處分，並為本件撤銷之標的，依憲法第23條及司法院大法官會議第313 號等解釋意旨，被告應提出具體明確之法律依據，否則即有違反法律保留原則之違法。
⒍原告之行動通信業務稅後利潤為業界之冠，並不足以成為
被告課予原告支付過渡期費義務之合理依據，對原告亦非公允：
⑴雖被告以原告兼營市話及行動業務，市話撥打行動回歸
發端訂價後，其他行動業者將有營收損失，原告行動業務之損失則可由市話增加之營收補回，如被告不採取配套措施，將傷害整體產業發展及其他行動業者，造成競爭機制無從發揮，亦有害消費者，僅原告受益云云。⑵本件計畫之管制對象為市話業務，不知被告比較原告與
其他業者之行動業務獲利能力，意義何在？況原告97年市話業務虧損約57億元，原告97年整體資產報酬率低於臺灣大哥大及遠傳，純益率亦低於臺灣大哥大，遑論整體行動營收雖佔電信市場近6 成，市話營收卻不到1 成，顯見本件計畫要求原告市話業務補貼行動業者過渡期費實不具合理性；況於100 年回歸後，如依本件計畫，原告市話撥打其他行動業者時，平均拆得金額低於回歸前拆得金額，原告市話及行動部門盈餘皆減少，行動部門減少之盈餘並無法由市話部門補回，且嚴重損害原告市話部門之消費者權益，單令原告支付過渡期費，其他市○○路經營業者卻毋須負擔此義務，亦有違平等原則。
⑶85年行動通信業務開放時，被告為扶植行動網路通信業
者，將市話撥打行動通信網路採取受端訂價，犧牲原告權益，雖確實使行動通信網路業務快速成長，卻變相導致原告及原告市話客戶15年來喪失應得之利益；現被告決定回歸發端訂價原則，即應由市話業者取得電信營收歸屬，透過資費控制手段即能促進市場競爭；惟被告竟以減緩行動通信網路業者之衝擊、鼓勵新進固網業者佈建網路為由，要求原告將回歸發端訂價後可取得之電信營收，以過渡期費之方式支付予行動通信網路業者，使渠等繼續保有回歸發端訂價前所能享有之不合理利潤；且被告執意實施之過渡期費及擴大平等接取機制所剝奪之原告應享有利益，大部分均將流入已為行動通信網路業務之市場主導者「臺灣大哥大股份有限公司」及「遠傳電信股份有限公司」，以及前二者之關係企業臺灣固網與遠博，對於虧損中之行動通信網路業者如威寶及亞太電信、無長話執照之單區小固網業者如威達超舜等均無幫助。被告並未考量此等作法對於已損失15年合理營收之原告及原告市話用戶是否公平，且所採措施僅有利於臺灣大哥大及遠傳電信等財團，對於虧損中之其他行動通信網路業者及單區小固網業者並無幫助，該等措施之合理性、妥當性尚待斟酌。
⒎被告無從藉由信賴保護原則及合理性考量免除其作成過渡
期費處分應依法行政之義務。行政機關作成行政行為時，應嚴格遵守依法行政原則及其他一般法律原則，故被告不得以保護行動通信事業信賴修正前行動通信網路互連管理辦法規定而取得之通信費營收利益，以及過渡期費具合理性為由，而犧牲法律保留、法律優位及比例原則。如被告堅持要保護行動通信網路服務業者之信賴利益，或者對於回歸發端訂價後必須採取必要配套措施，即須取得立法院之授權，遵守電信法第16條第2 項關於網路互連之要求，符合適合性、最小侵害性及狹義比例原則。被告於作成本件計畫時完全忽略上開原則，被告所辯顯非合法有理。
⒏被告一再辯稱回歸發端訂價後，不能沒有過渡期費制度抑
制原告市話業務市場獨佔之地位，惟過渡期費制度除有違公平及比例原則外，亦非回歸發端訂價後限制原告市話獨佔地位之必要措施。被告已發現受端訂價政策之弊端，而決定回歸發端訂價，原告樂見其成；惟過渡期費制度保障行動通信網路業者享有回歸發端訂價前之訂價利潤，而行動通信網路事業營收已逾電信總營收過半，市話業務萎縮至電信總營收9 ％以下，行動通信網路事業發展已遠超過市話業務，被告過渡期費之處分作成僅圖利特定財團，顯無必要及理由；且過渡期費搭配擴大平等接取服務之範圍，將僅有利於取得長話執照之固網業者，對於其他單區市話業者並無任何利益，且誘使原告以外之其他綜合固網業者透過長話執照取得訂價權，不需投資興建網路，牴觸本件計畫之目的，違反比例原則，且無助計畫目的之達成。實則，被告僅需透過資費管制手段，即得衡平原告之獨占地位，促進市場競爭，被告作成過渡期費處分不啻多餘，且有圖利行動通信業者之嫌，更違反依法行政及其他行政法上一般原理原則，根本無必要性。
㈦綜上，本件計畫內關於原告支付過渡期費及擴大平等接取機
制之決定或措施，不僅無法達成被告所設定之行政目的，反而背道而馳，更違反依法行政原則、比例原則及平等原則，有明顯違法之情事等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定以及前揭被告97年1 月16日通傳企字第09640802820 號公告「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」說明第二項第㈢款、第㈣款及㈤部分之措施及決定。
四、被告則抗辯略以：㈠本件計畫並無違反依法行政原則、法律保留原則：
⒈本件計畫並未對外發生法律效果，自無限制或侵害人民權
益之可能，是以，本件計畫之公告非屬法律保留原則適用範圍，被告無需有法律授權，自得公告本件計畫。本件計畫之性質僅為被告對於電信產業發展所為之政策宣示，其內容在對社會大眾公告，被告將於修正相關電信法規後，實施本件計畫所預告之各項措施，以期使用電信服務之消費者與提供電信服務之經營者均能有所預見，並能預為相關因應措施，以避免日後產生政策執行上之困難或消費爭議。被告未有藉由本件計畫之公告課予原告負擔各項現行電信法規所未課予原告之義務之意思，而仍須待相關法規修正完成後，原告始可能有遵循法律之義務，故本件計畫並未限制或侵害原告之權益，亦未牴觸現行有效之法規，更未違反法律保留原則。
⒉雖原告主張本件計畫課予市網業務市場主導者支付行動通
信網路業者過渡期費義務及擴大平等接取措施，有規避法律保留原則之虞云云；然本件計畫已經載明自100 年1 月
1 日起實施，且自100 年1 月1 日起至105 年12月31日止，市話市場主導者須支付行動業者過渡期費，並逐年按比例遞減至零之措施，雖目前該市場主導者僅有原告一家，然本件計畫僅為全面政策性宣示，目的係為降低回歸發信端訂價對行動業者之驟然影響，並給予新進固網業者爭取競爭市場之時間，因此，被告並無藉該計畫課予原告負擔過渡期費之義務，仍須待電信事業網路互連管理辦法相關規定修正完成後，原告始有遵循法律義務之可能，故本件計畫自無限制或侵害原告權益之可能，被告公告本件行政計畫並無違反法律保留原則。被告於99年8 月4 日已修正電信事業網路互連管理辦法，明定自100 年1 月1 日起，通信費由發端事業訂價、通信費營收歸屬發端事業等市話與行動業者將相關權利義務，並未違反法律保留原則。
⒊又按電信法第16條第9 項規定：「第一類電信事業與其他
項、裁決程序及其相關應遵行事項之管理辦法，由電信總局訂定之。」又按99年8 月4 日修正後電信事業網路互連管理辦法第20條第2 項規定：「民國100 年1 月1 日起至
105 年12月31日止，第一類電信事業市○○路業務市場主導者應支付行動通信網路事業過渡期費，其費率如附表。」過渡期費屬第一類電信事業與其他電信事業間網路之互連、費率計算，係屬概括授權範圍，已符合憲法第23條規定之法律保留原則，原告稱本件計畫過渡期費違反法律保留原則，顯屬違誤。又按司法院大法官釋字第525 號解釋略以：「…制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時…基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害…。」依據修正前電信事業網路互連管理辦法第20條第1 款規定，通信費營收原係歸屬於行動通信網路事業，惟修正後回歸發端訂價原則，被告考量如無合理補救措施或訂定過渡期間條款，原本行動通信業者信賴修正前規定而享有之通信費營收，因該等營收遽改由市話業者收取而生實體上利益損害，將對行動通信網路事業造成過大衝擊，為降低回歸發端訂價對行動通信網路業者之影響，並考量新進固網業者爭取市場之時間，被告採取「市網業務市場主導者支付行動通信網路業者過渡期費」之合理補救措施，自100 年起至105年底止，逐年按比例遞減至零，以漸進方式回歸，故過渡期費符合法治國原則下信賴保護之要求。
⒋按電信法第16條第2 項規定：「前項網路互連之安排，應
符合透明化、合理化、無差別待遇、網路細分化及成本計價之原則；其適用對象，由電信總局訂定之。」而同條第
9 項授權訂定之電信事業網路互連管理辦法第18條第2 項亦規定：「第一類電信事業對其他第一類電信事業出租細分化網路元件之費率，除法令另有規定者外，由雙方協商定之。但屬網路瓶頸所在設施者，其費率應按成本計價。」準此，電信事業網路互連管理辦法中，並非所有費用皆如原告所稱為成本計價，故電信事業網路互連安排及網路元件等相關費率，仍應符合透明化、合理化、無差別待遇、網路細分化等多項原則。同辦法第14條第5 項規定：「為維護競爭秩序、消費者權益或其他公共利益，本會為前項核可時，得修正第一類電信事業市場主導者所報之接續費。」可知除成本計價原則外，被告尚須考量維護競爭秩序、消費者權益及其他公共利益。本件計畫之過渡期費制度，即係考量回歸發端訂價後，原屬行動通信網路事業之通信費營收，將改由固定通信網路業者取得，對於行動通信網路事業造成過大衝擊；而回歸發端訂價後，原告之市話營收市場佔有率高達97％，將取得逾9 成之通信費營收，反觀其他小型固網業者，如毋須負擔過渡期費，其成本相對較低，將有爭取市場之時間及空間；經被告綜合考量對行動通信網路業者之衝擊及競爭秩序等因素，採取過渡期費制度，以漸進方式回歸發端訂價，符合合理性原則。是以，並非所有電信事業網路互連管理辦法之費用皆採成本計價，且過渡期費制度符合合理化原則，原告僅因過渡期費制度並非成本計價，即稱過渡期費制度違反電信法第16條第2 項規定而有違法律優位原則，顯係以偏蓋全，並不足採。
⒌原告以99年11月2 日信法三字第0990000315號函說明其計
算鍵路費費率之計算公式，原告函復自95年12月起與原告互連之鍵路實施批發價格；所稱批發價格，係依第一類電信事業資費管理辦法第9 條之2 第3 項至第5 項規定：「第一項批發價格之首次訂定，應以零售價格扣除可避免成本及費用，並不得高於其促銷方案。第1 項批發價格之調整，應分別以下列方式計算之：一、依零售價格扣除可避免成本及費用，並不得高於其促銷方案。二、依第2 條規定計算之。前項批發價格之調整，其費率分別計算結果不一致時，依較低者。」又電信業者實務上零售價格之訂定係採「成本加上利潤及營業稅」，故由原告函文、上開規定及實務作法可知，原告依電信法第16條第2 項及電信事業網路互連管理辦法規定收取之鍵路費費率計算，係包含利潤，亦非原告所稱之成本計價，故原告以過渡期費不符成本計價為由，企圖以偏蓋全之解釋，並不足採。
⒍由電信法第16條第2 項立法理由：「增列第2 項，明定第
一類電信事業對本身原有之通信或所有經由其網路互連之通信，在網路功能、價格及品質應採公平處理原則，不得為差別待遇。並規定網路互連原則之適用對象，由電信總局訂定。」可知，立法者授權執行者合理化之具體事項，係指合理之商業及技術條件；又依其立法說明二：「互連係指第一類電信事業間，為使其用戶能與其他第一類電信事業之用戶通信或接取其他第一類電信事業所提供之服務，所為之網路連結。」是以，互連雙方對用戶通信費之拆帳應符合合理之商業條件，即使互連雙方之訂價權由受話端業者回歸發話端業者，仍應符合合理商業條件。依被告99年4 月30日法規草案預告之100 年過渡期費率（每分鐘
1.8354元）計算，如無過渡期費，原告於回歸後拆得金額為每分鐘3.01元，攤分比例為58.33 ％，遠高於99年回歸前每分鐘僅拆得1.1 元，攤分比例僅19.4％；實施過渡期費後，原告首年拆得金額為每分鐘1.1746元，攤分比例為
22.76 ％，略高於回歸前，並逐年調高拆得金額及攤分比例，符合合理化商業條件。故被告為實施本件計畫回歸發端訂價而採取過渡期費之配套措施，符合電信法第16條第
2 項之合理化原則，原告指稱被告未遵循電信法第16條第
2 項有關網路互連之要求、違反法律保留原則乙節，顯屬違誤。
㈡本件計畫並無違反比例原則：
⒈系爭公告事項二、㈣關於原告在相關電信法規修正後，應
自100年至105年止支付過渡期費予行動通信網路經營者之內容，係為降低回歸發信端訂價對行動業者之影響，並給予新進固網業者爭取市場之時間，以使消費者因競爭而獲益。此課予原告支付過渡期費之措施，僅使原告在訂價權回歸發話端業者後，由行動電話經營者獲得之利益，自回歸當年一次性取得變為逐年（共6 年）逐次地取得，換言之，該措施僅是使原告較慢取得其預期利益，相較於原告在訂價權回歸發話端業者前之利益狀態，原告根本未受有任何損害可言。另一方面，上開課予原告支付過渡期費義務之措施，得使新進固網業者在取得市00000000路之訂價權的同時，還能夠以低於原告所應支付之數額支付應給予行動通信業者之費用，換言之，新進固網業者進入固網市場之成本將因此低於原告，進而新進固網業者自得對其消費者訂定較低之零售價費率，吸引消費者使用新進固網業者提供之電信服務，故上開措施應能使新進固網業者順利進入固網市場，增進新進固網業者於固網市場之競爭力，進而加速新進固網業者對於新設網路之佈建，以助於我國通訊基礎建設之普及，且在新進固網業者於固網市場之市占率達到一定程度後，當然有效促進固網市場之競爭，使消費者能夠在新進固網業者與原告之市場競爭中從中獲利。準此，原告在相關電信法規修正後應自100 年至105 年止支付過渡期費予行動通信網路經營者應能有效達成上開「新進固網業者佈建網路，爭取市場之時間，並使消費者因競爭而獲益」之目的。又相較於控制通信費率之手段，上開課予原告支付過渡期費之措施，顯屬對原告權益變動最小之方法而未逾越必要之範圍。且原告既未受有任何損害，與上開「新進固網業者佈建網路，爭取市場之時間，並使消費者因競爭而獲益」所達成之公益相比，當然不可能有明顯失衡之情形發生。綜上所述，系爭公告
二、㈣關於原告支付過渡期費，能有效達成行政目的，且屬對原告及行動通信業務經營者權益變動最小之手段，該手段對原告及行動通信業務經營者權益所造成之損害與欲達成目的之利益亦未顯失均衡，上開系爭公告內容未違反比例原則。
⒉系爭公告二、㈤關於擴大平等接取機制，目的在於避免在
訂價權回歸後，原告將市話之優勢地位延伸至市話撥打行動之市場，而有促使新進固網業者得順利進入固網市場，增進新進固網業者於固網市場之競爭力之必要，最終使消費者能由市話撥打行動市場之競爭中獲得利益。詳言之，藉由使各市內電話用戶均能以平等接取之方式選擇另一固網長途業者所提供之撥打行動通信網路之服務，亦即藉由給予原告市話用戶具有多重選擇之機會，進而促進市話撥打行動之市場更為競爭，消費者能從業者之競爭措施中得利，此由我國國際電話市場因有多家業者之加入而能彼此競爭，消費者並藉此而獲益可證。故上開擴大平等接取機制之措施應能促使新進固網業者順利進入固網市場，增進新進固網業者於固網市場之競爭力，使消費者能夠在新進固網業者與原告之市場競爭中從中獲利。準此，上開擴大平等接取機制之內容應能有效達成上開「促使新進固網業者得順利進入固網市場，增進新進固網業者於固網市場之競爭力之必要，最終使消費者能由市話撥打行動市場之競爭中獲得利益」之目的。又上開擴大平等接取機制之措施，顯屬對原告權益損害最小之方法而未逾越必要之範圍，原告因此喪失之營業利益與上開「促使新進固網業者得順利進入固網市場，增進新進固網業者於固網市場之競爭力之必要，最終使消費者能由市話撥打行動市場之競爭中獲得利益」所達成之公益相比，亦無明顯失衡之情形發生。綜上所述，系爭公告事項二、㈤關於擴大平等接取機制之內容，能有效達成行政目的，且屬對原告權益侵害最小之手段，該手段對原告權益所造成之損害與欲達成目的之利益亦未顯失均衡，系爭公告內容未違反比例原則。
⒊本件計畫之回歸發信端訂價措施，若無過渡措施，不僅導
致通信費營收瞬間歸固網業者所有，影響行動通信業者甚鉅，且鑒於目前市話市場呈現原告獨占局面，其於採取回歸發端訂價後，通信營收幾乎均將歸原告所有，且新進固網業者並非如原告所聲稱「對經營市內電話根本毫無興趣」，實因其目前市場占有率過低而無法與原告相競爭，加上目前市話之最後一哩幾為原告所有，而無法拓展市內電話市場，若貿然大量投入網路建設後卻無客戶，將使該投資血本無歸，因此新進固網業者始藉由獲利較高之國際網路增加營收以爭取固網市場；若其因本件計畫之措施而有爭取市場之時間與空間，便將有積極爭取市內電話用戶與佈建網路、拓展市內電話市場之可能性。因此被告為導正市場並促進市話市場競爭，而於本件計畫中，僅針對市話市場主導者賦予支付行動通信業者過渡期費並於6 年內逐年遞減至零之措施，使其他新進固網業者因無需負擔過渡期費使相對成本較低，將有爭取市場之空間及時間，不僅能促進市話市場有效競爭，且有助於消費者有更多選擇的機會。自此可知，該計劃課予原告支付行動通信業務經營者過渡期費義務之措施，不僅與鼓勵「新進固網業者佈建網路」目的有關，且因新進固網業者隨著其用戶數及營收之增加，將更有誘因投入網路建設、爭取用戶，因此並不會因本件計畫採取平等接取機制而造成利誘新進固網業者不佈建網路之反效果，故原告以其他新進固網業者於市內電話用戶數市占率僅為2.76％之數據聲稱，新進固網業者對於自建市○○路用戶迴路與經營市內電話業務毫無興趣，以及本件計畫之過渡期費措施與擴大平等接取機制無法達行政目的云云，顯屬違誤。再者，為達上開目的而採取此措施亦為學者專家所建議，且亦為學者專家對本件計畫政策影響研析會議中討論欲扶持單區小固網業者之立論基礎。
⒋原告雖稱被告課予其支付行動通信業務經營者過渡期費之
手段，造成原告增加不必要之成本而無法降價回饋消費者，致使其他固網業者亦不必降價即達競爭之效果云云；然回歸發端訂價措施後，原本歸屬行動通信業者之營收將轉為固網業者取得，且原告之市○○路業務市占率高達97.3
9 ％，因此，原告雖有過渡期費之成本負擔，相對亦有回歸發信端訂價後之大部分營收增加，原告是否願意降價回饋消費者係屬原告本身之市場策略，反觀其他新進固網業者因無需負擔過渡期費使相對成本較低，將有爭取市場之空間及時間，其積極爭取市話用戶與增加其於市話市場競爭力之可能性亦大幅提高而有降價之空間，不僅得以促進市話市場有效競爭，且有助於消費者有更多選擇機會，因此，新進固網業者仍有降價以積極爭取用戶之可能性，故本件計畫採取之過渡期費措施與使消費者因競爭而獲益之目的顯屬關聯，原告之上開辯詞似恐其他新進固網業者拓展競爭市場而不利於己，然如何於競爭市場上維持營運係屬事業之本職，不得以原告不採取降價政策而斷然推定本件計畫之過渡期費措施無法達到賦予新進固網業者爭取市場之時間、空間以及消費者因競爭而獲利之目的，故此，過渡期費之措施能有效達成上開行政目的。
⒌原告以本件計畫第12頁所載「促進行動市0000000
段性目標已然達成，允宜終止過渡制度，回歸正常機制」，聲稱被告仍課予原告支付行動通信業務經營者過渡期費手段與計畫內容有矛盾云云，實乃斷章取義所產生之謬誤。蓋本件計畫第3 頁已敘明，當初為達成促進行動電話市場蓬勃發展之目的，而採取訂價權與通信費歸屬行動通信事業之過渡措施，然鑒於固網市場已有新進業者參進競爭，且促進行動市0000000段性政策目標已然達成，因此始於該計畫第12頁載「促進行動市0000000段性目標已然達成，允宜終止過渡制度，回歸正常機制」，敘明將終止由行動通信網路業者訂價之過渡措施而回歸發信端訂價制度；然鑒於回歸發信端訂價制度後，被告為避免行動通信業者營收驟降及為新進固網業者爭取市場之時間與空間，因此採取課予市話市場主導者過渡期費措施以收緩衝與導正市場之效。故此，原告所稱之「允宜終止過渡制度」時期與計畫擬自100 年1 月1 日回歸發信端訂價至105 年12月31日之過渡時期實屬二不同階段，被告課予市場主導者支付過渡期費予行動通信業者之措施與本件計畫之內容並無矛盾之處。
⒍再者，原告所聲稱之雙重管制手段乙節，按第一類電信事
業資費管理辦法第9 條第1 項但書規定：「第一類電信事業市場主導者之各項業務主要資費之調整及其促銷方案，應於預定實施日前14日報請本會核定，於核定文到次日在前述所定場所公告，並於公告日起7 日後實施」，此即有關市場主導者對消費者所提供服務之費率，基於主管機關保護消費者之目的，其影響重大之費率均須事前陳報被告核定；而過渡期費之措施係於回歸發端訂價措施後，基於為避免原歸屬行動通信業者之營收一夕間轉為固網業者取得，乃藉由過渡期費之措施逐年移轉。故此可知，過渡期費措施係出於緩衝、導正市場之目的，其與第一類電信事業資費管理辦法為保護消費者之目的並不相同，其管制標的亦不同，應無原告所稱雙重管制手段之疑義，原告所述顯不足採。
⒎原告聲稱回歸發信端訂價後，因通信費每分鐘5.16元計，
扣除支付行動通信業者接續費2.15元與過渡期費2.48元後僅剩每分鐘0.53元，致其每分鐘市話攤得金額減少近5 成云云。然本件計畫已敘明，上開過渡期費係於100 年1 月
1 日至105 年12月31日按比例遞減至零，亦即於105 年12月31日之後，原告將無需再支付行動通信業者過渡期費，相對行動通信業者於105 年12月31日後亦不得向原告收取過渡期費，因此原告上開辯詞不僅未將其於回歸發信端訂價後之營收計入，亦未說明其所需支付之過渡期費將逐年遞減至零而聲稱其遭受損害云云，實屬謬誤。被告課予原告支付過渡期費之措施，僅為使原告於回歸發信端訂價後所應得之營收利益（目前屬行動通信業者收取），由回歸當年度一次性轉變為逐年取得，其僅為較慢取得預期利益，相較於原告在回歸發信端訂價前之利益狀態，原告並無任何損害，且得藉由課予市場主導者過渡期費之措施使新進固網業者得以相對較低之成本進入固網市場、促進競爭，而達到消費者有機會於競爭市場中獲益之公益性目的。另過渡期費目的措施並非補足行動業者之損失，而是減緩行動業者驟然之損失，因此原則上不會讓原告損失，未來將在修法時，依當時之實際情況作調整。綜上所述，系爭公告二、㈣關於課予市場主導者支付過渡期費措施，以及㈤關於擴大平等接取機制內容，皆能有效達成行政目的，屬對原告及行動通信業務經營者權益變動最小之手段，且該手段對原告及行動通信業務經營者權益所造成之損害與欲達成目的之利益亦未顯失均衡，自無違比例原則。
㈢被告於本件計畫已敘明，過渡期費係為降低回歸發信端訂價
對行動業者之影響，且於行政計畫公告前之「檢討現行市話撥打行動通信網路之通信費歸屬原則第二次公開意見徵詢」第10頁，敘明「回歸發端訂價係符合世界之潮流，惟回歸發端訂價後，若市話撥打行動通信之通信費金額維持不變，且行動通信業者所收取之行動接續費不分尖離峰，均為每分鐘
3.5 元，則粗估中華電信公司1 年約可增加58億元營收。若行動接續費不分尖離峰，均為每分鐘2.15元，則粗估中華電信公司1 年約可增加97億元營收」，換言之，原告於市話撥打行動通信服務上，無採取任何營業上之行銷等手段下，僅因被告調整訂價權，即從其他行動業者獲得97億元年營收之利益，行動通信業者營收將因回歸發信端訂價而驟降97億元；上開業者間之營收消長數據，係按當時最新資料之試算結果實際評估，因此「為降低回歸發信端訂價對行動業者之影響」始為採取過渡期費措施目的之一，採行回歸發信端訂價並修正相關電信法規後，將依回歸後之最新數據計算之。
㈣原告同時經營市○○○○○路業務，市話占有率達市場之97
％，亦為行動市場之主導者，如被告調整訂價制度而無過渡期費之配套措施，將使其他行動網路經營者之收入驟減，而原告於行動部門減少之收益，將可由市話部門增加之收益補足，而成為被告調整訂價制度之唯一受益者，造成競爭機制無從發揮，有害消費者權益。況100 年回歸後，原告市話用戶撥打行動電話每分鐘支付5.16元，其中原告須支付其他行動業者3.99元（接續費2.15＋100 年過渡期費1.8354元），原告尚攤得1.17元（5.16─3.99），較回歸前攤得金額1.1元為高，攤得比例22.7％亦較回歸前攤得比例19.4％為高，原告訴稱市話收入減少乙節，並非屬實。又原告訴稱被告僅令原告支付過渡期費有違平等原則乙節，該等措施係為避免第一類電信事業市○○路業務市場主導者，以其對市場價格主導力量為不利市○○○○○段，所採取之不對稱管制措施；原告之市話市場占有率高達97％，亦為第一類電信事業市○○路業務主導者，而為被管制對象，如其他市話業者達到第一類電信事業市○○路業務市場主導者之規模及條件，亦同樣適用。
㈤退萬步言，縱認本件計畫之性質為行政處分，然本件計畫之
訂定過程乃經嚴密程序行之，與專家、學者、消費者代表、經營者代表及內部多次討論，並綜合考量國內消費大眾利益、國內各電信事業之衝擊與競爭市場導正等因素評估後，經由被告之委員會議所為之決定，且該決定承上所述並無違法律保留原則、比例原則，且多次討論、聽證會等訂定程序之正當性亦符合依法行政原則，故此，原告指謫本件計畫內容違反法律保留原則、比例原則而訴請鈞院撤銷本件計畫，顯無理由。
㈥就原告主張各節，說明如下：
⒈原告所稱之「發端加成」，正確用語應為「接續費加成」
。接續費加成之目的，係為提高市話收入攤分比例，於成本計價以外再額外給付原告之費用；過渡期費之目的則係為逐年縮小雙方收入攤分比例，兩者目的相同，符合電信法第16條第2 項有關網路互連安排應符合合理化及成本計價之5大原則，被告並未將二者混為一談：
⑴先前市話用戶撥打行動網路時，行動經營者除支付固網
網路接續費外，另需支付分鐘0.351 元之接續費加成予原告；此接續費加成之目的，係為補貼市內電話業者，使其所獲之營收逐漸提高，故此屬營收之補貼，並非成本計價。故原告於回歸前，除固網網路接續成本外，尚額外取得接續費加成，雖不符合接續費計算之成本計價原則，但符合電信法第16條第2項接櫫之合理性原則。
⑵依電信法第16條第2 項規定之成本計價原則，電信事業
網路互連管理辦法第14條已具體明確規定，第一類電信事業市場主導者之接續費，應按使用之中繼、傳輸及交換設備依下列原則計算，並每年定期檢討之：一、接續費應按實際使用之各項細分化網路元件成本訂定。二、前款成本應按全元件長期增支成本法為基礎計算之。準此，成本計價係按使用中繼、傳輸及交換設備之網路元件成本，以及全元件長期增支成本法為基礎而計算之，是以，原告所稱因服務客戶所發生之成本，並非上開管理辦法第14條規定中繼、傳輸及交換設備之成本。被告依原告98年7 月8 日函文建議，將接續費加成由通信費之4 ％調整為6 ％，而由0.224 元調增至0.351 元，由此可知接續費加成係由通信費比例計算而得，而非成本計價，故原告聲稱接續費加成符合成本計價原則云云，顯屬謬誤。
⑶電信事業網路互連管理辦法第18條第2 項規定「第一類
電信事業對其他第一類電信事業對其他第一類電信事業出租細分化網路元件之費率，除法令另有規定者外，由雙方協商定之。但屬網路瓶頸所在設施者，其費率應按成本計價」，原告99年11月2 日信法三字第0990000315號函亦稱業者可申請適用批發價格，皆顯示並非電信事業網路互連管理辦法所定之服務費用皆為成本計價；且於回歸發段訂價前，被告另核定原告除互連接續費外，尚可依據前揭互連管理辦法第14條第5 項規定，享有每分鐘0.351 元之加成補貼，此有被告98年12月24日通傳營字第09841086700 號函可稽，此每分鐘0.351 元之加成並非以成本計價之接續費，係併同考量訂價權因素所為之補貼，亦屬基於合理化商業條件所採取之措施；從而，回歸發端訂價前，被告以非成本計價但符合合理化之加成補貼原告，本件計畫於回歸後採取非成本計價之過渡期費為配套措施，同屬併同考量訂價權變動等因素所為之合理化調整，並未違反法律保留及法律優位原則。
⒉原告稱本件計畫於回歸發端定價後，仍持續保障行動通信網路業者不合理之過高利潤云云，並非屬實：
本件計畫過渡期費係配合制度變革所設計之配套措施，以漸進方式逐漸調高市○○路經營業者之營收比率，並逐步調低行動通信業務經營者之營收比率，並非為保障行動通信業務經營者之利潤。97年度現存之10家行動通信網路經營者中，有過半經營者處於虧損狀態，稅後淨利最高者乃原告經營之行動通信網路業務部門，而依其他電信事業提報至被告之96、97年度財務報表觀之，大同電信股份有限公司、全球一動股份有限公司、威邁思電信股份有限公司及威達超舜電信多媒體股份有限公司，於97年度已投入數十億元建設網路，但仍入不敷出；又至98年12月31日止，原告市話之市場占有率仍高達97.09 ％，原告經營之行動網路業務復為市場主導，在此情形下，若被告冒然調整訂價制度而無配套措施，將使其他行動通信網路經營者之營收驟減，而原告於行動部門減少之營收則可由市話補回，如此將傷害整體產業發展及其他行動通信網路經營業者，僅原告受益，競爭機制將無從發揮。故為配合回歸時程，採取過渡期費之必要措施，手段並未過當，無違比例原則。況原告95年10月5 日提出之意見書亦建議被告調整營收攤分比例，被告參酌原告建議，採取過渡期費逐步調整雙方營收攤分比率，原告卻又指摘被告保障行動通信網路業者不合理之過高利潤，並請求撤銷本件計畫關於過渡期費之配套措施，原告顯無誠信。被告並不樂見回歸發端訂價僅造成業者間所得重分配之結果，故被告基於職權，仍會要求業者於兼顧國內消費者權益、經營成本、網路建設發展等因素下，將過渡期費逐年降低部分適時反應於服務費率，並將國內消費者權益、經營成本、光纖寬頻網路建設及整體電信產業發展等因素納入未來資費管制政策之考量。
⒊原告稱100 年回歸發端訂價後，原告需支付行動業者過渡
期費每分鐘2.42元，致原告市話收入攤分比率由19.4％降至11.4％乙節，僅為原告單方面臆測推估，有誤導之嫌；被告於99年4 月30日按行政程序法第154 條規定辦理法規預告程序，將「預告修正『電信事業網路互連管理辦法』第20條草案及『第一類電信事業資費管理辦法』第12條草案」刊載於被告網站，徵詢利害相關之關係人意見，該草案已明白揭示，自100 年至105 年，各年度一般時段過渡期費率為1.8354、1.7304、1.3843、1.0383、0.6922、0.3461，減價時段為0 元，市話所攤得之收入比例將因過渡期費逐年減少而有顯鉅提升。本件計畫為被告宣示未來施政方針，惟細部規範尚未訂定，尚須經行政程序公開徵詢相關利害關係人，故原告單方自行推論，提供未定案之訊息，顯與事實不符而有誤導之嫌。
⒋原告另稱被告課予原告支付過渡期費之義務應有法律授權
，否則即違反法律保留原則云云；惟本件計畫須待法規修正後才能具體實現其內容，於法規未修正前，被告不能依行政計畫課予原告支付過渡期費之義務，故本件計畫關於過渡期費部分，僅屬政策宣示，並無違反法律保留原則。又按電信法第16條第1 項、第2 項規定：「第一類電信事業相互間，有一方要求與他方之網路互連時，除法令另有規定者外，他方不得拒絕。前項網路互連之安排，應符合透明化、合理化、無差別待遇、網路細分化及成本計價之原則；其適用對象，由電信總局訂定之。」電信事業網路互連管理辦法第14條第5 項規定：「為維護競爭秩序、消費者權益或其他公共利益，本會為前項核可時，得修正第一類電信事業市場主導者所報之接續費。」準此，第一類電信事業相互間網路互連安排及網路元件之費率等各種相關費率訂定，應符合商業協商、透明化、合理化、無差別待遇、網路細分化及成本計價等多項原則，並非如原告所稱以成本計價為唯一手段。原告主張過渡期費違反成本計價之要求云云，顯屬違誤。
⒌原告稱平等接取機制將使新進固網業者透過長途業務取得
原告訂價權利益，更加不會佈建固網基礎建設乙節；按平等接取服務管理辦法之立法目的，即係藉由給予用戶多重選擇之機會，促進市場更為競爭，使消費者因而獲利；故為使市話撥打行動電話市場更為競爭，被告原擬擴大平等接取適用服務範圍，除國際電話、長途電話外，另擴及市話撥打行動電話市場，以增進新進長途經營者之市場競爭力，並使消費者於市場競爭中獲利，長途經營者基於客戶增加之基礎上，得視自身狀況投入網路佈建，並非如原告單方面臆測實施擴大平等接取機制將使長途經營者更加不會佈建固網基礎建設。
㈦過渡期費措施就回歸發端訂價制度而言，為不可分割且必要之措施：
⒈政策一致性：
前監理機關電信總局91年公布電信自由化政策白皮書，即表示為避免市話撥打行動電話回歸發端訂價之政策，對於產業產生驟然變動之影響，擬以漸進方式逐步調高市話業者拆得收入；被告於95年改制成立後，仍承續前揭政策，採取過渡期費政策，以漸進方式調整訂價權歸屬，以使政策具一致性。
⒉降低產業衝擊：
市○○路業務市場主導者自100 年1 月1 日至105 年12月31日間，以6 年逐步遞減之方式支付過渡期費予行動業者，使雙方有漸進調整之空間，於6 年內漸進調和雙方攤分比例，以降低產業衝擊，趨向國際均衡水準。
⒊回歸發端訂價後，為強化競爭機制，提供新進業者參與之誘因及創新發展之契機：
至99年10月31日止，原告市話之市場占有率仍高達97％，原告同時為行動網路業務市場主導者，如貿然調整訂價制度，恐造成競爭機制無從發揮，斲傷消費者權益，僅造成業者間所得重分配，而未造成通信費降低，此非被告樂見；故被告配合回歸時程採取過渡期費措施，可給予新進固網業者佈建網路、爭取市場之時間，並使消費者因此獲益。其他新進固網業者因毋須支付過渡期費，可對用戶訂定較低零售價費率，容有爭取市場之時間，以加速新設網路之佈建。
⒋綜上，被告秉持消費者權益保障及促進產業健全發展之原
則，檢討通信費率訂價權及營收歸屬，以促使固網與行動通信之均衡發展，原告稱被告自行創設過渡期費有違公平及比例原則、且非回歸發端訂價後限制原告獨占地位之必要措施云云，顯有違誤等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為縱認上開被告公告之行政計畫係屬於行政處分，究有無違反法律保留原則、法律優位原則、比例原則或其他一般法律原則？
六、本院判斷如下：㈠原告雖以上開情詞，主張上開被告公告之行政計畫中涉及原
告利益之相關措施，違反法律保留原則、法律優位原則、比例原則及平等原則云云。惟按：
⒈電信法第16條第1 項、第2 項、第9 項分別規定：「( 第
1 項）第一類電信事業相互間，有一方要求與他方之網路互連時，除法令另有規定者外，他方不得拒絕。」「( 第
2 項）前項網路互連之安排，應符合透明化、合理化、無差別待遇、網路細分化及成本計價之原則；其適用對象，由電信總局訂定之。」「( 第9 項）第一類電信事業與其他電信事業間網路之互連、費率計算、協議、互連協議應約定事項、裁決程序及其相關應遵行事項之管理辦法，由電信總局訂定之。」再依國家通訊傳播委員會組織法第2條規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」同法第3 條第1 款規定：「本會掌理下列事項：一、通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。」足見被告依法得訂定有關通訊傳播監理政策之行政計畫，且已據法律授權訂定有關第一類電信事業與其他電信事業間網路之互連、費率計算及其相關應遵行事項之管理辦法。又按99年8 月4 日修正前電信事業網路互連管理辦法第20條規定：「行動通信網路與固定通信網路間之通信，除國際通信外，其通信費之處理，應依下列原則辦理：一、通信費由發信端電信事業依行動通信網路事業之訂價向發信端用戶收取，通信費營收歸屬於行動通信網路事業。二、呆帳由發信端電信事業負責，發信端電信事業不得因呆帳之發生而免除其支付受信端電信事業相關費用之責任。」99年8 月4 日修正後同條規定：「行動通信網路與固定通信網路間之通信，除國際通信外，其通信費之處理，應依下列原則辦理：一、通信費由發信端電信事業依行動通信網路事業之訂價向發信端用戶收取，通信費營收歸屬於行動通信網路事業。但自民國100 年1 月1 日起通信費由發信端電信事業訂價並由其向發信端用戶收取，通信費營收歸屬於發信端電信事業。二、呆帳由發信端電信事業負責，發信端電信事業不得因呆帳之發生而免除其支付受信端電信事業相關費用之責任。民國100 年1 月1 日起至105 年12月31日止，第一類電信事業市○○路業務市場主導者應支付行動通信網路事業過渡期費，其費率如附表。前項所稱過渡期費，指第一類電信事業市○○路業務市場主導者因通信費訂價權及歸屬之變更，於民國100 年1 月1 日起至105 年12月31日止支付行動通信網路事業之費率。」前開條文修正理由如下：「一、為維護消費者權益及建立行動通信網路業務與固定通信網路業務間之公平競爭環境，明定自100 年1 月1日起市內電話用戶撥打行動通信網路之通信費，由發信端電信事業訂價並向發信端用戶收取，通信費營收歸屬於發信端電信事業，爰增訂第1 項第1 款但書規定。二、為降低訂價權制度變革對行動通信網路業務經營者之影響，並給予新進固定通信網路業務經營者爭取用戶時間，明定民國100 年1 月1 日起，第一類電信事業市○○路業務市場主導者市內電話用戶撥打行動通信網路時，第一類電信事業市○○路業務市場主導者應支付行動通信網路業務經營者之費用，除按每分鐘計算之接續費以外，另須按每分鐘支付過渡期費。過渡期費計算以現行行動通信網路業務經營者（不包括同時為第一類電信事業行動電話業務市場主導者及第一類電信事業市○○路業務市場主導者）中所拆得收入之最低者減去現行行動通信網路業務接續費為起始值，並自100 年1 月1 日起至105 年12月31日止，逐年按比例遞減至零。在此期間，主管機關若核定行動通信網路業務接續費，致使變動時，則以當時過渡期費加接續費變動量為起始值，並自核定後接續費實施日起至105 年12月31日止，逐年按比例遞減至零。另第一類電信事業市○○路業務市場主導者對於因逐年遞減之過渡期費所獲利益，宜在兼顧國內消費者權益、經營成本、光纖寬頻網路建設及整體電信產業發展等因素下，適時反映於各項服務費率，主管機關亦將審酌上述情形並納入未來資費管制政策之考量。過渡期費計算結果如附表，爰增訂第2 項規定。三、配合第2 項規定，新增過渡期費定義，以資明確，爰增訂第3 項規定。」⒉揆諸電信法第16條第2 項立法理由略謂：「增列第2 項，
明定第一類電信事業對本身原有之通信或所有經由其網路互連之通信，在網路功能、價格及品質應採公平處理原則，不得為差別待遇。並規定網路互連原則之適用對象，由電信總局訂定。」「互連係指第一類電信事業間，為使其用戶能與其他第一類電信事業之用戶通信或接取其他第一類電信事業所提供之服務，所為之網路連結。」( 見本審卷二第80頁正面) 。又鑒於電信自由化前之既有電信業者掌握全部資源，相較於新進業者而言，擁有事業經營經驗、網路建置、研發能力及瓶頸設施等不對稱之優勢，為使電信業市場導向合理發展與良性競爭，在網路互連初期自有必要擬定不對稱管制之相關措施以因應。至於網路互連之管制措施兼具高度之科技、商業及法律等多方面專業領域，如何使既有業者與新進業者之利益均衡，避免既有業者藉先天之優勢以扼殺新進業者，並防止過度保障有利新進業者，導致無效率之競爭，自須經由專業判斷以建構適當之運作機制，使之既能對既有業者之市場力量合理制衡，以確保市場公平競爭，又能兼顧整體通信效率、用戶權益、業者間權利義務分配、公平性及電信市場競爭的維持等公共利益。所謂不對稱管制係指對於電信市場開放前，已壟斷資源營運，享有先天競爭優勢的業者，課以較其他新進業者更多經營上的限制。故約束電信事業與消費者之間之資費管制及約束電信業者間之網路互連及設施共用等，皆屬必要措施。蓋電信市場由獨占走向開放競爭的過程中，網路互連未合理管制，必造成既有業者與新進業者之不對稱的經濟力量，阻礙市場之合理競爭，故藉由彼此間之協議或經由公權力介入，以平衡雙方間之差距，補足新舊業者在競爭市場中不公平之立足點。易言之，既有之獨家支配業者長期壟斷國家之網路基礎建設市場所形成的競爭優勢，尤其對既有網路管線基礎設施之獨占，若新進業者無法與之網路互連，或並排連用或設施共享，電信自由化的政策目標勢必無法達成，是網路互連及稀有資源共用乃電信自由化之前提條件，自有課予網路獨占供應者提供予新進競爭業者平等的網路互連使用權，方使助成新進業者進入自由競爭市場，而使高使用量的終端消費者因此獲得利益。可見被告研訂之行政計畫，若其目的在建構電信自由化之合理商業與技術條件，提出之解決措施，符合專業判斷及其他應遵守之法定程序，雖對既有業者之權益有所影響，仍無違反法律之授權範圍，並無逾必要限度，要難因對既有業者不利，而有利於新進業者，即謂違反平等原則。
⒊觀諸原告訴請撤銷之上開被告行政計畫內容，被告因審酌
互連雙方對用戶費之拆帳比例應符合合理之商業條件，若無創設過渡期費，原告於回歸後可拆得之金額及攤分比例遠高於回歸前(99 年) ，因施行過渡期費制度，則使原告首年拆得金額及攤分比例略高於回歸前，並逐調高拆得金額及攤分比例，則被告上開行政計畫採行回歸發信端訂價，乃採取過渡期費之配套措施，要與電信法第16條第2 項規定之合理化原則相符。再者，被告擴大平等接取機制，旨在使市內電話用戶均能以平等接之方式選擇原告以外之其他固網長途業者所提供之撥打行動通信網路之服務，以享有除原告以外之其他多重選擇之機會，以活化市場機制，提升競爭強度，自有利對於消費者權益之維護，且若任由原告獨占市場優勢，新進固網業者必因市場無法拓展，而放棄佈建網路。又被告訂定上開行政計畫係延續該業務之前主管機關交通部電信總局之電信自由化政策，經由多次召開聽證會，並公開諮詢各界學者、專家及利害關係人之意見，綜合實務及學理以研議之，有卷附電信自由化政策白皮書、公開意見徵詢意見書、專家評估會議紀錄等件可參( 見本審卷一第37頁至58頁、第97至142 頁) 。而且被告並非逕以該行政計畫作為執行之法源，而係採取修正「第一類電信事業資費管理辦法」「電信事業網路互連管理辦法」及「平等接取服務管理辦法」等有關命令以為適用之準據。是故按諸上開說明，本件原告指摘上開行政計畫違反法律保留原則、法律優位原則、比例原則及平等原則云云，於法難認有據。至於被告在電信網路事業互連管理辦法第20條修正後，依該辦法相關規定對原告作成課予支付過渡期費義務之處分，則非屬本件審究之範圍。
㈡關於原告訴請撤銷訴願決定部分，因被告上開行政計畫係經
聽證程序而作成，依行政程序法第109 條規定，其提起行政救濟，免除訴願及其先行程序，則原告既無庸踐行訴願程序，縱認被告對於原告之訴願逕為決定有管轄權違法之情形，但單獨撤銷該訴願決定，對於原告權利之保護，核無實益，是原告訴請撤銷訴願決定，顯無訴訟保護之必要。
七、綜上所述，上開被告97年1 月16日通傳企字第09640802820號公告「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」說明第二項第㈢款、第㈣款及㈤部分並無違法，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，俱為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 3 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 忠 仁法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 3 月 7 日
書記官 林 俞 文