臺北高等行政法院判決
98年度訴更一字第77號98年10月22日辯論終結原 告 甲○○（即李清水之訴訟代理人 施習盛律師被 告 台北縣泰山鄉公所代 表 人 乙○○（鄉長）住同
送達代收人：廖德澆律師訴訟代理人 廖德澆律師上列當事人間有關土地事務事件，原告不服台北縣政府中華民國95年8 月16日北府訴決字第0950585547號（案號：00000000號）訴願決定，提起行政訴訟。本院95年度訴字第2950號判決後，原告提起上訴，經最高行政法院98年度判字第646 號判決發回更審，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用及發回前訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告李清水於民國（下同）98年1 月30日死亡，由其繼承人甲○○具狀聲明承受訴訟。
二、事實概要：
(一)李清水為坐落台北縣○○鄉○○段1143、1195、1196地號土地（下稱系爭土地）之共有人。訴外人陳正宗先後申請都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（下稱使用分區證明書），經被告先後核發92年9 月4 日（92）北縣泰鄉建一字第01101 號、95年1 月25日（95）北縣泰鄉建一字第00118 號使用分區證明書；前者載有「都市計畫案名：泰山都市計畫」「土地使用分區：公園用地」，並用手繕加註「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」；後者載有「都市計畫案名：變更泰山都市計畫（第1 次通盤檢討）（73年10月26日）」「土地使用分區：公園用地」「都市計畫書中特別土地使用規定、公共設施保留地土地取得方式與需地機關：屬公共設施用地。附帶條件：公園用地建蔽率不得超過15% ，容積率不得超過30% 」。李清水不服被告後核發之使用分區證明書欠缺前者手繕加註「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」之內容，分別於95年1 月26日陳情、95年2 月22日聲明異議，先後經被告以95年2 月9 日北縣泰鄉建字第0950001796號函復略以「系爭土地屬泰山都市計畫屬公園用地（辭修公園），原為前副總統陳誠墓園用地，54年間已由行政院辦理價購，後因部分業主相繼死亡而無法移轉，至今仍為繼承人名下，故本所歉難加註公共設施保留地及取得方式」（以下稱原處分）等語、95年3 月21日北縣泰鄉建字第0950003087號函復略以「系爭土地於54年購置逾15年未完成產權移轉登記，台北縣政府為使土地使用權及使用現況等情形公示於第三人，函請本所將本案土地清冊函送新莊地政事務所登記在案，台端聲明異議情事歉難照辦」等語。
(二)原告不服，提起訴願，經遭不受理，遂向本院提起行政訴訟，經本院96年4 月19日95年度訴字第2950號判決「原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。」，原告不服，提起上訴，經最高行政法院98年6 月11日98年度判字第646 號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：
(一)行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」、同法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」
(二)最高行政法院90年度判字第590 號判決：「查被告既明知上開系爭土地部分不在編定使用分區工業區內，竟將全筆土地均編定為工業區，並加以公告，足認本件非都市土地編定之錯誤乃出於被告之違法處分，而被告至87年4 月18日始為更正，事隔17年之久，原告信賴土地登記之絕對效力於82年間而買受系爭土地，且無信賴不值得保護之情形，應有信賴保護原則之適用，已無疑義。」。司法院釋字第400 號解釋：
「既成道路符合公用地役關係者，乃因公益而特別犧牲，國家應辦理徵收補償，若同一範圍內之其他土地均辦理徵收，而對既成道路不徵收，此顯然違反平等原則。」、司法院釋字第457 號解釋：「對於配耕榮民死亡，准其兒子繼承，不准出嫁女兒繼承，此顯然違反平等原則。」
(三)系爭土地依土地登記謄本登記為李清水所有，依92年9 月4日土地使用分區證明書及73年6 月「變更泰山都市計畫書」，系爭土地乃被告尚未取得所有權而留待將來以徵收方式取得之公共設施保留地，亦有被告92年12月25日北縣泰鄉建字第0920025732號函可資。且司法院釋字第336 號解釋理由書及內政部87年6 月30日台內營字第8772176 號函亦認系爭土地在政府未經取得（所有權）前，為公共設施保留地。
(四)系爭土地之移轉屬於依都市計畫法指定之公共設施保留地尚未被徵收前之移轉，原告申請在系爭土地加註「公共設施保留地」確有免除繳納土地增值稅之利益，亦有土地稅法第39條第2 項之依據。台北縣政府稅捐稽徵處新莊分處92年9 月
9 日北稅莊（二）字第0920029833號函及土地增值稅免稅證明書2 紙，亦可佐證系爭土地曾經以「公共設施保留地」之註記方式獲得免徵土地增值稅之處分，基於平等原則及大法官見解，被告不能對相同事件作出不當差別待遇。
(五)有關內政部93年10月6 日內授中辦地字第0930725851號函，經內政部以97年12月22日內授中辦地字第09707249851 號函以「易有行政行為違反平等原則之爭議。」而停止適用。原告於98年3 月16所申請系爭土地登記謄本，已將原先「其他登記事項：台北縣泰山鄉公所有土地使用權，現作公園使用」之註記塗銷，改為「空白」，足證被告未取得系爭土地，原告提起課予義務訴訟請求被告加註，即有其必要等情。並聲明求為判決：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應在系爭土地之土地使用分區（或公共設施用地）證明書上加註：「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」。
四、被告則以：
(一)系爭土地屬於政府已價購但卻逾15年尚未完成產權移轉登記之土地，被告基於買賣關係已有合法使用權限，且系爭土地非屬公共設施保留地，亦無何須依法徵收之理：
１、系爭土地前經泰山都市計畫編定為墓地（前副總統陳誠墓園），復於73年10月26日經變更泰山都市計畫「第1 次通盤檢討」，變更墓地為公園用地。
２、54年間墓園闢建時，系爭土地已由行政院辦理價購，所需價金及地上物補償費、墳墓遷移費均已由各業主領取完竣。行政院以61年5 月24日台61內字第4981號函就墓園用地內所購之所有土地辦理情形請台灣省政府、內政部、國防部、財政部、台灣省地政局、台北縣政府、台北縣新莊地政事務所及被告等相關單位辦理後續管理維護。
３、前揭行政院函文，可知行政院已函請台灣省政府、台北縣政府、台北縣新莊地政事務所及被告等相關單位應就墓園用地內所購土地辦理土地登記及公地撥用手續，並其後續管理維護情事；且台北縣政府曾先後於61年及90年函請新莊地政事務所會同被告辦理所有權移轉登記事宜，惟迄今仍未辦竣所有權移轉登記，因地籍資料未予釐正，且迄今年代久遠，原土地所有權人死亡，造成土地所有權人更迭，加上土地上有抵押權設定及未辦理繼承登記代管等情形，益增加所有權移轉登記之困難。按消滅時效完成，僅債務人取得拒絕履行之抗辯權，得執以拒絕給付，原有法律關係並不因而消滅。倘出賣人已交付土地與買受人，雖買受人之所有權移轉登記請求權之消滅時效已完成，惟其占有土地既係出賣人本於買賣之法律關係所交付，具有正當權源，出賣人不得認係無權占有而請求返還，此有最高法院85年台上字第389 號判例可參。系爭土地於54年既經行政院依協議買買方式購置，並已交付作為前故副總統陳誠之墓園用地使用，迄今雖已逾15年時效，仍未完成產權移轉登記，然被告於82年間陳故副總統墓園他遷後，使用系爭土地作為公園用地，仍係基於前開買賣關係，具有正當權源，不得認係無權占有，或逕認為有何須依法徵收之理由。另系爭土地中之台北縣○○鄉○○段○○○○○號土地之共有人請求返還土地，已遭台灣板橋地方法院95年度訴字第1686號民事判決駁回確定。
４、台北縣政府於93年10月20日以北府財管字第0930714736號函轉內政部93年10月6 日內授中辦地字第0930725851號函，有關政府價購已逾15年尚未完成產權移轉登記土地記註事宜，並轉知所轄地政事務所辦理，被告依規定將購置逾15年未完成產權登記之土地使用權及使用現況等情形公示於第三人並請新莊地政事務所登記在案，新莊地政事務所於土地登記簿謄本其他登記事項：「台北縣泰山鄉公所有土地使用權，現作公園使用」。
(二)原告請求被告應於系爭土地之土地使用分區證明書上加註為公共設施保留地及將來以徵收方式取得等內容，實與現況不符，且與都市計畫法所稱公共設施保留地之立法意旨不符，欠缺其他法源依據：
１、原告主張被告就系爭土地，前以92年9 月4 日（92）北縣泰鄉建一字第01101 號使用分區證明書載有「都市計畫案名」：泰山都市計畫、「土地使用分區」：公園用地、並用手繕加註：「本用地保留供本所將來徵收方式取得之公共設保留地」，其後卻以95年1 月25日（95）北縣泰鄉建一字第0011
8 號使用分區證明書卻變更僅註記「屬公共設施用地」，欠缺前者手繕加註：「本用地保留供本所將來徵收方式取得之公共設保留地」，因而提起本訴請求加註「本用地保留供本所將來徵收方式取得之公共設保留地」，亦即註記該土地為公共設施保留地及將來以徵收之取得方式，然其主張註記之取得方式，已與系爭土地之現況及取得權源不符外，且牽涉到使用現況已開闢供公共使用，已不具保留性質，即非屬公共設施保留地。
２、依內政部83年8 月2 日台（83）內營字第830411號函釋及93年5 月17日台內營字第09300841572 號函釋，已經都市計畫劃設之公共設施用地，如已協議收購但未辦理產權登記移轉土地所有權，且土地現況已開闢供公共使用，即非屬公共設施保留地。蓋有關都市計畫法所稱「公共設施保留地」，依內政部87年6 月30日台（87）內營字第8772176 號函釋：都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第48條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或各鄉、鎮、市公所取得者而言，若已取得或非留供各事業機構、各該管政府或各鄉、鎮、市公所取得者，仍非屬公共徵收方式取得之公共設保留地。縱原告提起本訴有訴之利益，然系爭土地確屬政府價購已逾15年尚未完成產權移轉登記之土地，且現況已開闢供公共使用，即非屬公共設施保留地。
３、內政部97年12月22日內授中辦地字地00000000000 號函要旨略以：「政府機關價購、徵收逾15年上未完成產權移轉登記土地之註記事宜」，其內容明載：「97年12月4 日邀請法務部、台北市政府地政處、高雄市政府地政處、台北縣政府地政局及各縣市政府等召開會議研商，並獲致結論如下：「㈠按未涉及物權之公示性土地資料，不宜登載於土地登記簿，內政部86年3 月20日台內地字第8802765 號函釋有案，而原依內政部93年10月6 日內授中辦地字第0930725851號函示規定註記之使用權，係基於買賣關係之占有而取得者，僅具債權性質，又該函示內容於私人間因債權債務關係成立之使用權，無得適用申辦註記，易有行政行為違反平等原則之爭議。故前開內政部93年10月6 日函示應予停止適用；各直轄市、縣市政府應轉知所轄地政事務所塗銷該註記登記。至各地方政府如何管理該等價購已逾15年尚未完成產權移轉登記之土地，由各政府依法積極處理。㈡各地方政府對政府價購已逾15年尚未完成產權移轉登記之土地，如依職權考量於土地參考資訊檔登錄，對現土地登記名義人非屬原價購之當事人（或其繼承人）者，基於其自始未與政府機關有任何債權債務關係，尚不宜於土地參考資訊檔登錄。㈢經徵收之土地因未辦理徵收註記及徵收登記而經善意第三人取得所有權，登記機關尚不宜事後補註徵收註記限制善意第三人所有權之行使，亦不宜以一般註記方式註記有關徵收事宜。惟土地徵收係屬原始取得土地所有權，需用土地人仍應循法律途徑維護公產權益。」。原告提起本件訴訟縱有訴之利益，然其主張欠缺法律依據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出土地謄本、92年9 月4日（92）北縣泰鄉建一字第01101 號、95年1 月25日（95）北縣泰鄉建一字第00118 號使用分區證明書、95年1 月26日陳情書、95年2 月22日聲明異議，原處分、被告95年3 月21日北縣泰鄉建字第0950003087號函復及訴願決定書附卷可稽，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：系爭土地於否准當時是否為公共設施保留地？未來是否將以徵收方式取得？
六、本件應適用之法條與法理：都市計畫法第32條第1 項規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。」
七、系爭土地於否准當時非為公共設施保留地，未來亦勿庸以徵收方式取得：
（一）按「縣市政府」係都市計畫之主管機關，惟有關核發土地使用分區證明及其查註事項，台北縣政府係以92年4 月18日北府城開字第0920260450號函及86年冬季第3 期公報所載該府86年10月2 日86北府工土字第373282號函，授權由鄉鎮市公所辦理，台北縣泰山鄉公所自屬適格之被告，合先敘明。
（二）復按都市計畫法對於「公共設施保留地」並未定義，惟依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，「留待」將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所「取得」者而言，「已取得」或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，自非屬公共設施保留地，內政部87年6 月30日台內營字第8772 176號函釋與前揭立法意旨相符，行政機關予以適用，自無違誤。至「已經價購之土地，且價金及地上物補償費、遷移費均已由各業主領取完竣，僅因移轉登記之請求權罹於15年請求時效，致未完成所有權移轉登記」，因需地機關基於價購之買賣關係，具有正當權源使用系爭土地，不得認係無權占有，需地機關可得使用該土地作為公共設施，且就該需用土地勿庸再履行其他「取得」之手續，該需用土地自屬「已取得」之公共設施用地，而非「留待‧‧取得」之公共設施保留地。
（三）按「消滅時效完成，僅債務人取得拒絕履行之抗辯權，得執以拒絕給付，原有法律關係並不因而消滅。倘出賣人已交付土地與買受人，雖買受人之所有權移轉登記請求權之消滅時效已完成，惟其占有土地既係出賣人本於買賣之法律關係所交付，具有正當權源，出賣人不得認係無權占有而請求返還」，最高法院85年台上字第389 號判例可資參照，系爭土地於54年間墓園闢建時，已由行政院辦理價購，所需價金及地上物補償費、墳墓遷移費均已由各業主領取完竣，經行政院函就墓園用地內所購之所有土地辦理情形請台灣省政府、內政部、國防部、財政部、台灣省地政局、台北縣政府、台北縣新莊地政事務所及被告等相關單位辦理後續管理維護，有行政院61年5 月24日台61內字第4981號函在卷可憑。被告北縣泰鄉建字第0920025732號函稱：「本鄉辭修公園原為已故副總統陳誠先生墓園，自民國54年使用迄今，尚未完成地價補償、移轉相關事宜，本所為落實辭修公園之維護管理工作，並憮平民怨，預定於93年度追加預算編列徵收補償費‧‧‧」云云，容有誤會，自不得作為系爭土地「尚未完成價購」之依據。又台北縣政府曾先後於61年及90年函請新莊地政事務所會同被告辦理所有權移轉登記事宜，惟迄今仍未辦竣所有權移轉登記，因地籍資料未予釐正，且迄今年代久遠，原土地所有權人死亡，造成土地所有權人更迭，加上土地上有抵押權設定及未辦理繼承登記代管等情形，致所有權移轉困難，迄今雖已逾15年時效，仍未完成所有權移轉登記，然被告基於前開買賣關係，具有正當權源使用系爭土地，不得認係無權占有，系爭土地中之台北縣○○鄉○○段1196 地號土地之共有人請求返還土地，亦已遭台灣板橋地方法院95年度訴字第1686號民事判決駁回確定，可知系爭土地係屬「已取得」之公共設施用地，而非「留待‧‧取得」之公共設施保留地，難謂未來有「再依徵收方式取得」之理由，原告申請在系爭土地之土地使用分區（或公共設施用地）證明書上加註：「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」，與系爭土地之現況不符，原處分予以否准，自無違誤，亦難謂違反行政程序法第8 條之誠信原則及信賴保護原則。
（四）至大法官會議釋字第336 號解釋理由文雖謂：「主管機關為實現都市有計畫之均衡發展，依都市計畫法在都市計畫地區範圍內設置公共設施用地，以為都市發展之支柱，此種用地在『未經取得』前，為公共設施用地」，惟該解釋並未提及公共設施「保留地」之字樣，且系爭土地係「已取得」之公共設施用地，亦與該解釋所謂「未經取得」之情形不同，該解釋自與本件「系爭土地是否公共設施保留地」之爭議無關。又被告雖於92年9 月4 日核發予訴外人陳正宗之證明書上有「係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」之註明，但該項註明並無任何法律權源，難謂原處分必須予以援用，自難謂原處分違反行政程序法第6 條「不得為差別待遇」之原則。
（五）又未涉及物權之公示性土地資料，本不宜登載於土地登記簿，內政部93年10月6 日內授中辦地字第0930725851號函示雖認政府單位之使用權應註記於土地登記簿內，但該函所認為應註記之「使用權」，係基於「買賣關係之占有」而取得，僅具「對人」之債權性質，非依附於物權上之物權關係，且該函示復認「私人間因債權債務關係成立之使用權，不得申辦註記」，易有行政行為違反平等原則之爭議，故前開內政部93年10月6 日函示已予停止適用，各地方政府對政府價購已逾15年尚未完成產權移轉登記之土地，縱過去依職權考量，於土地參考資訊檔登錄「使用權」字樣，但現土地登記名義人既非屬原價購之當事人（或其繼承人），其自始未與政府機關有任何債權債務關係，該「使用權」之債權關係，自不宜於物權關係之土地參考資訊檔登錄，內政部86年3 月20日台內地字第8802765 號函與前揭法理相符，行政機關予以適用，自無違誤。從而，本件被告於98年3 月16所申請系爭土地登記謄本，雖已將原先「其他登記事項：台北縣泰山鄉公所有土地使用權，現作公園使用」之註記塗銷，改為「空白」，但僅係因應前揭「非物權事項不宜登記於土地登記簿」之法理，非謂被告「未取得」系爭土地之使用權，原告主張尚不足採。
（六）原告復主張系爭地同地號之1143、1195、1196地號所有權人為黃梅移轉為黃林富乙案，業經台北縣稅捐稽徵處新莊分處於92年9 月9 日北稅莊㈡字第0920029833號函核准依土地稅法第39條第2 項規定免徵土地徵值稅在案乙節，係屬系爭土地得否依土地稅法第39條第2 項之規定免徵土地增值稅之問題，尚非原告得請求於證明書上加註「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」之依據。
八、從而，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦屬正確，原告徒執陳詞，訴請撤銷，並請求於證明書上加註「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」，為無理由，應予駁回。
九、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 5 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 畢乃俊
法 官 林惠瑜法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 11 月 5 日
書記官 簡信滇