臺北高等行政法院裁定
98年度訴更三字第35號原 告 甲○○
乙○○丙○○共 同訴訟代理人 蕭元亮 律師被 告 中央造幣廠代 表 人 丁○○（廠長）住同訴訟代理人 陳啟昌 律師上列當事人間因撫卹事件，提起行政訴訟，本院以90年度訴字第3461號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院92年度判字第1673號判決廢棄原判決，發回本院重新審理，本院以93年度訴更一字第10號裁定駁回原告之訴，原告仍不服，復提起抗告，經最高行政法院95年度裁字第829 號裁定廢棄原裁定，發回本院重新審理，本院以95年度訴更二字第62號判決駁回原告之訴，原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院98年度判字第
152 號判決廢棄原判決，發回本院重新審理，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：原告之被繼承人盧荊州原係中央銀行派任被告之副廠長，於民國88年3 月23日因案遭羈押而停職，嗣於88年
6 月1 日經撤銷羈押釋回後，申請復職，被告層轉中央銀行，經中央銀行以（88）台央人字第0900496 號函被告准自88年7 月2 日復職，同時將盧荊州調任為14職等工程師，被告據以88年7 月1 日台幣人字第0489號令通知盧荊州自88年7月2 日復職，職務異動為14職等人事考核評審委員會，並以盧荊州違背職務等由，決議懲處盧荊州記2 大過免職，以88年7 月2 日（88）台幣人字第494 號令發佈免職處分，自00年0 月0 日生效。盧荊州不服該免職處分，循序提起訴願、再訴願，嗣於再訴願審理中之89年2 月12日死亡，原告聲明承受再訴願，再訴願決定不予受理而駁回，並經最高行政法院以90年度裁字第1076號裁定駁回原告之訴確定，原告遂向本院提起給付訴訟，經本院以90年度訴字第3461號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院92年度判字第1673號判決廢棄原判決，發回本院重新審理，本院以93年度訴更一字第10號裁定駁回原告之訴，原告仍不服，復提起抗告，經最高行政法院95年度裁字第829 號裁定廢棄原裁定，發回本院重新審理，本院以95年度訴更二字第62號判決被告敗訴，被告不服，提起上訴，經最高行政法院98年度判字第152 號判決廢棄原判決，發回本院重新審理。
貳、原告主張：
一、按「各機構人員有左列情形之一者，給予遺族撫卹金或死亡補償：一、病故或意外死亡者」經濟部所屬事業人員退休、撫卹及資遣辦法第16條第1 項第1 款定有明文。被告既自承其機關人員在職死亡者，依前述之辦法對遺族為撫卹，是以，原告等之被繼承人盧荊州死亡所生給付撫卹金之債務，自屬公法上原因發生財產上之給付或請求，原告據此請求被告給付撫卹金，並提起給付訴訟，核無不合。
二、另依公務人員撫卹法第3 條之規定：「公務人員有左列情形之一者，給予遺族撫卹金：一、病故或意外死亡者。二、因公死亡者。」足認公務員死亡之時，機關依公務人員撫卹法之規定，即發生給付撫卹金之公法上債務，行政機關就是否給予撫卹金並無裁量權，自無須再為同意撫卹與否之處分，是以公務員遺族請求機關給付撫卹金而提起給付訴訟，核與行政訴訟法第8 條給付訴訟之類型相符。
三、按「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願」訴願法第61條第1 項定有明文。退萬步言，若鈞院仍認為本件訴訟類型屬課予義務訴訟，則原告於起訴前曾於90年3 月9 日催告被告機關給付撫卹金（更三原證一號），並於被告以90年3 月21日律師函（更三原證二號）拒絕後之一個月內即90年4 月17日提起本件訴訟（更三原證三號），則原告對被告拒絕給付之意思表示已於訴願提起之法定期間向
鈞院為不服之聲明，亦符合訴願法第61條第1 項之規定，若 鈞院將原告之催告函視為撫卹之申請，亦請依訴願法第61條之規定將本事件移送被告之上級機關即中央銀行續行本件爭訟程序。
四、查行政訴訟法於87年10月28日修正增加新訴訟類型，89年7月1 日實施，本件起訴係在90年4 月17日，斯時對於何謂課予訴訟、何謂一般給付訴訟，因係新法上路，實務上並未類型化，況且，本件原告等在發函請求被告機關為財產上之給付時，係基於撫卹之公法上原因所為之請求，尚符行政訴訟法第8 條第1 項之要件，原告據此提起一般給付訴訟，並無訴訟程序之欠缺。
五、按行政訴訟法第8 條第1 項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟」。依上開法條條文字義之解釋，顯然對於財產上給付訴訟提起之要件，只要是人民與機關間因公法上原因發生財產上給付，即可循一般給付訴訟程序處理，並未限制於實體法上請求權類型屬行政處分作成以外之財產上給付請求權始得為之，此由該法第
8 條第1 項就非財產上之給付訴訟類型為「請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付」之體系解釋及反面解釋即可得之。
六、另就行政訴訟法第8 條第1 項之立法理由稱：「人民因與中央或地方機關間，因公法上原因發生之財產上給付，其性質與私法上之給付不同，如有爭執，不宜循民事訴訟程序解決，爰增設給付訴訟之規定，俾得依行政訴訟程序解決此項公法上給付之爭議」，亦未限制公法上原因發生財產上之給付請求權應限於「請求作成行政處分以外之財產上給付」。
七、學者對於實務上大量以「請求作成行政處分以外之財產上給付」標準作為限制行政訴訟法第8 條第1 項一般財產上給付訴訟請求權之行使，亦有批評，如吳庚大法官稱：「本法所以明定一般給付訴訟者，旨在加強行政法院之功能，使其與民事法院無殊，尤其公法上之金錢給付，已屆清償期者，人民自得直接向行政法院訴請命被告機關給付」「在實務上，行政法院本於其一貫之『司法消極主義』，及減少案源之考量，認為『如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。準此，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還』（最高行政法院92年判字第1429號判決），若成為定則，本法第八條之訴訟，適用範圍將大受限縮。」（詳更三原證四號第29-30 頁）；另學者吳志光進一步闡釋：基於一般給付訴訟與其他行政訴訟種類關聯所生所謂「避免人民規避訴願程序」及「基於對行政權之尊重暨避免司法資源被濫用」等論述，是否為合理的功能性基準，其實有進一步予以質疑之必要。茲簡述其所持理由如下：「只要人民具有公法上請求權，法規亦未明定或可推知其應作成行政處分之方式，確認公法上請求權的存否時，即應許其逕行直接提起一般給付訴訟。例如高雄高等行政法院91年訴字第683 號判決即指出：『．．．公法上買回權關係發生與否，既直接由申請人是否具有購回權及已否行使其權利而決定，則土地管理機關對於申請案所為准否之答覆，不過係將其所判斷兩造間是否存在公法上買回關係之事實通知申請人，尚不因其答覆內容係拒絕申請而對實際上業已發生之公法上買回關係發生影響，即未發生任何法律上效果，揆其性質應為單純之事實通知，而非屬行政程序法第92條及訴願法第3條定義之行政處分，從而申請人受拒絕購回之答覆而欲尋求行政救濟者，應依行政訴訟法第8 條第1 項規定逕行向行政法院提起一般給付訴訟』」（詳更三原證四號第30-33 頁）
八、另依彭鳳至、林子儀大法官在釋字第595 號解釋所提部分協同、部分不同意見書中指出：「．．．立法者若就相關爭議之法律救濟途徑未加明定，復因相關爭議究屬公法或私法性質難以定義，而造成審判權劃分困難者，固屬二元訴訟制度體制下難以避免之問題，應由各級法院於現行法律適用上為合憲解釋，或由立法機關明定審判權移送之制度以為補救。惟此一訴訟制度所造成之不利益，不應由請求司法救濟之人民承擔，否則立法者所為審判權劃分之訴訟制度設計缺失，應屬對人民尋求取法救濟之憲法上權利，已造成不必要之重大阻礙，而為違憲」；而司法院草擬之行政訴訟法修正草案將第8 條第1 項修正為「因公法上原因發生給付請求者，得提起行政訴訟」第2 項修正為：「得提起第五條之訴訟或行政機關得以作成行政處分達其行政目的者，不得提起前項之訴訟」，顯見司法院法制單位對於實務上行政訴訟法之立法及實務之衝突，業已草擬修正草案解決爭議，惟在法律未修正通過前，既然法律及立法理由均未限定提起一般財產上之給付訴訟應在得以行政處分作成之範圍外之財產上請求，基於人民憲法上訴訟權之保障意旨，即應准許人民以公法上原因之財產上給付請求權提起一般給付訴訟。
九、末查，最高行政法院93年裁字第523 裁定稱：「人民因公法上原因發生財產上給付，而得依行政訴訟法第8 條第1 項給付訴訟者，係指基於法律規定而生之請求（例如，公保、勞保給付、公務員俸給或退休金請求、損失補償請求）、或基於公法契約、不當得利、無因管理等公法上而因而生之請求而言」本件公法上之請求，係基於法律規定而生之請求，性質近似於退休金請求，且法律並未明定或可推知本件應作成行政處分之方式，確認公法上請求權的存否，依上開最高行政法院裁判旨意，自得提起一般給付訴訟。
十、對於本件金額計算及適用規定之補充說明：㈠本件原告請求之依據為被告自認適用辦理退休撫卹之法規即
「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」辦理，業已經被告數度確認，且被告機關自64年起即以上開規定辦理機關人員之退休撫卹事項，行之有年，並未牴觸法律之規定，自屬有效。
㈡有關公務員於停職期間死亡是否可請領撫卹，業經銓敘部於
（52）台特三字第1403號、（62）台為特二字第26355 號、
（68）台為特一字第19367 號、（78）台華審一字第298356號及法務部（80）法律字第14934 號函（更三原證五號）解釋應予撫卹，原告自得請求被告給付撫卹金。
㈢被告對於原告所請求計算之金額，被告並無爭執，有更二審準備程序筆錄為憑（更三原證六號）。
㈣關公務員因案停職期間之工資，依銓敘部(78)台華審一字第
298356號函之內容，自准予請求給付半薪，為便利訴訟程序之進行，原告願縮減為請求給付半薪。
㈤平均工資之計算，應依正常情形下所領之最後6 個月平均工資為計算基礎，被告亦同意此種算法。
㈥有關盧荊州停職狀態是否可計入在職年資，因盧荊州在未判
決有罪以前，即已死亡，依刑事訴訟法第154 條規定：「被告未經審判證明有罪確定前，推定其為無罪」，且經原告檢附之更二原證十號之刑事判決，盧荊州所涉刑案之全部被告（除盧荊州因死亡而未付審理）均判決無罪確定，原告自得援引銓敘部（62）台為特二字第26355 號函之內容，將盧荊州被迫停職之期間計入在職年資請求給付撫卹金。
㈦經薪資減半後，被告應給付原告之金額為薪資為新台幣（下
同）409,292 元（818,583 ÷2 ＝409,292 ），撫卹金為4,744,063 元，合計為5,153,355 元（409,292 ＋4,744,063＝5,153,355 ），爰更正訴之聲明等情。並被告應給付原告甲○○、乙○○、丙○○5,153,355 元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5 計算之利息。
參、被告則以：
一、就最高行政法院發回理由表示意見如後：㈠本案免職處分實為終止私法僱傭關係，非屬有關公務人員身
分之行政處分，理由詳如後述，故免職處分生效時即已發生終止雙方僱傭關係之效果。縱認其性質屬公法上之懲戒處分，然因此等職務本身所生權利義務均專屬盧君個人，乃非得為繼承之標的，該免職處分亦應至遲於盧君死亡時因已無爭訟對象而生確定之效果，則原告等自無以盧荊州繼承人身分要求給付短發薪資之權利，故應無免職期間應支付半薪之問題存在。
㈡有關最高行政法院質疑被告既係中央銀行轉投資之國營生產
事業，並非經濟部所屬事業機構，其所屬人員之撫卹事項如何能適用「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」辦理？如果係比照適用，有何法令依據？是否仍有中央銀行64年
6 月18日台央秘字第0487號函之適用部分，被告同意迄今為止，本廠相關人員之退休撫卹及資遣，仍依中央銀行64年6月18日台央秘字第0487號函文內容，比照適用「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」辦理。而就原告之被繼承人盧荊州於89年2 月12日因病死亡前既遭免職並實際處於停職狀態，是否該當於「在職病故」之疑問？被告主張免職即時生效，並無實際處於停職狀態之情事，自非在職病故。
㈢至發回理由中所稱應如何計算事由發生之當日前6 個月內所
得工資總額部分，蓋依勞基法平均工資之計算方式，若有病假、特准假或留職停薪期間支給半薪或不給薪者，此等日數均不列入平均工資之計算。準此而言，原告支領半薪期間不應列入平均工資之計算，而應以其正常支領工資期間為計算準據。
㈣原告以行政爭訟方式提起本件給付之訴，被告認於法不合，
蓋被告固係依中央銀行法第12條第3 項之授權規定，由中央銀行訂定中央造幣廠組織規程設立，為行政主體，並非依公司法設立之私法人。而被告之人員係依中央造幣廠組織規程之法規派用，然中央造幣廠組織規程係於62年間由中央銀行以（62）台央秘字第032 號函訂定發布，與經濟部台灣製鹽總廠規程係於43年由財政部（43）台財人發字第4018號令訂定發布，同屬行政機關之法規命令，而行政法院時期48年裁字第16號判例意旨略謂「臺灣製鹽總廠係工廠性質，乃隸屬於財政部鹽務總局之一生產機構，並非鹽政機關本身，無對外行政處分之權能，其非為官署，極為明顯。」故被告與經濟部台灣製鹽總廠性質相近，為公營事業同屬工廠性質，乃隸屬於中央銀行之一生產機構，既非官署，無對外行政處分之權能，所為之人員聘僱、解職行為即非屬行政處分，所生解職爭議應無以行政爭訟之理。
二、另就被告組織性質為國營事業機構，並非行政機關，故公務人員任用法及公務人員考績法對於被告所屬廠方人員均無適用餘地等理由，補充說明如後。
㈠查被告係中央銀行依中央銀行法第13條之規定為貨幣之發行
及鑄造而設廠專營並歸由中央銀行管理之單位，故其本身係屬中央銀行設立之國營生產事業機構，業經中央銀行台央字第0970038512號書函說明在卷。而「中央造幣廠組織規程」第1 條、第2 條第1 項明文規定「本規程依中央銀行法第13條規定訂定之。」「中央造幣廠直隸中央銀行，經營流通硬幣及紀念幣之鑄造、銷燬、回籠硬幣整理等業務。」然而，此亦僅說明被告由中央銀行直接管理之依據，尚不足由此導出被告係ㄧ行政機關而所屬人員即具公務人員任用法之公務員身分之結論；此觀甫於90年10月11日廢止之「經濟部台灣製鹽總廠規程」第一條亦明定「臺灣製鹽總廠（以下簡稱本總廠）隸屬於經濟部，掌理臺灣區各類鹽及鹽化產品之產製、運銷，暨鹽工福利事務。」之文字，明示臺灣製鹽總廠直接隸屬於經濟部，但實務上始終未將之視為行政機關，行政法院時期48年裁字第16號判例意旨謂「提訴願或行政訴訟，僅得對於中央或地方官署之行政處分為之。所謂官署，乃依法組織之國家機關，且對外有得行處分之權能者。所謂行政處分，則指發生公法上效果之單方行政行為而言。至非官署之機關，原無對外行處分之權能，其關於私經濟之行為，即基於私法上權義關係所為之行為，自僅能發生私法上之效果，不能認為係行政處分，人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序，訴請普通法院裁判，不得以行政爭訟手段，提起訴願及行政訴訟，以求救濟。臺灣製鹽總廠係工廠性質，乃隸屬於財政部鹽務總局之一生產機構，並非鹽政機關本身，無對外行處分之權能，其非為官署，極為明顯。」適足以說明本事件中，性質、地位相似之被告，亦僅為一公營事業。又被告廠方所屬人員之職位及管理，原應適用之中央印製造幣廠職位及人員管理辦法於78年間廢止後，經中央銀行於78年12月21日以台央人字第679 號函通知：「今後兩廠人事管理均比照經濟部所屬事業機構有關規定辦理。」是故被告組織性質非行政機關，已無可置辯。
㈡被告既非行政機關而為一公營事業，而依公務員任用法第33
條、公務員考績法第23條均明文規定「公營事業人員另以法律定之。」因之公營事業人員之任用與考績顯不適用公務人員任用法及公務人員考績法，又依大法官會議釋字第270 號解釋之意旨謂「公營事業人員之任用，依公務人員任用法第33條，應另以法律定之。在此項法律制定前，依公務人員退休法第2 條及該法施行細則第2 條規定，公營事業人員無從依公務人員退休法辦理退休。行政院於70年1 月23日核定修正發布之「經濟部所屬事業人員退休、撫卹及資遣辦法」第17條第2 項有關訂定分等限齡退休標準之規定，在公營事業人員任用及退休法律制定前，乃為促進經濟部所屬國營事業人事新陳代謝及企業化經營而設，不生牴觸憲法問題，惟公營事業人員之任用及退休，關係此等人員之權利義務，仍應從速以法律定之。」明白闡釋公營事業人員之管理，立法機關基於其與公務員在性質、管理、財務及保障上皆有不同，自有選擇不適用以文官為規範對象之公務人員有關法律之立法形成自由，而在相關法律未制定，現存管理公營事業之相關法令、規章，係為管理、建制公營事業體制所必要，不生牴觸憲法之問題，是原告主張被告執以免除盧荊州職務所依據之「中央造幣廠工作人員工作規則」因違背憲法法律保留原則或違反法令之強制或禁止規定而無效，則該做成之免職處分亦屬無效等之論點，顯有誤會。
㈢按大法官會議釋字第491 號解釋無論由聲請書內容、解釋文
意旨及解釋理由觀之，皆明白顯示係針對公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為之免職處分為其解釋客體，並無論及規範公營事業所屬人員管理之各項法規亦應一體適用，而公營事業所屬人員之管理規範與公務員應適用以文官為規範對象之公務人員有關法律者有不同之基準，已如前述，自難以該號解釋內容遽謂本件被告依「中央造幣廠工作人員工作規則」及「中央造幣廠人員考核作業要點」所為人事管理行為有任何違誤之處。
四、本件盧荊州所受免職處分並無大法官會議釋字第491 號解釋之適用，說明理由如後：
按本案中盧荊州原擔任之副廠長職務，於轉任工程師後，已不具公務人員任用法之公務員身分，故渠所受之免職處分，並未造成任何公務員身分關係之變動，即無上開大法官解釋之適用。蓋有關公務人員之各項法律對於公務人員概念之定義，其範圍各有廣狹不同，故各相關法律於被告是否有其適用，實有嚴予區分之必要，尚難一概而論。例如公務人員任用法第33條、公務人員俸給法第19條及公務人員考績法第23條均明文規定「公營事業人員另以法律定之」，故此三項法律於被告廠方人員均無從適用，而由行政院另頒布有「行政院暨各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法」為其規範依據，其第17條規定「公營事業機構得準用本法之規定處理之」。依此可知被告廠方所屬人員既得準用上開獎懲案件處理辦法，自非公務員懲戒法之適用範圍才是。被告廠方人員既不適用公務人員考績法與公務員懲戒法，即非大法官會議第
491 號解釋適用範圍。
五、本件原告之被繼承人盧荊州並不具公務人員任用法之公務人員身分，其死亡係發生於被告將其免職之後，亦無執經濟部所屬事業退休撫卹及資遣辦法或勞基法相關規定請求被告給付撫恤金及短發薪資，謹說明如後。
㈠按對公營事業所屬人員之任（派）免、薪資、獎懲、退休、
撫卹等各事項，於公務人員相關法規外另定有獨立之適用規章，無非欲將不同性質之事項做不同處理，故公營事業之所屬人員如尚未經依公務員任用法任用（即受任用之行政處分並經銓敘部審定資格或登記者），即非同時具有公務員身分，此觀大法官會議釋字第305 號解釋理由書闡示：「公營公司與其人員間，係以私法人地位依其人事規章，經由委任（選任聘任或僱用），雙方成立私法上之契約關係，其對於人員之解任行為，並非行使公權力之結果，而係私法上終止契約之意思表示，契約關係因而消滅。縱令公營公司人員之任免考核事項，法令定為應由政府機關參與決定，此種內部行為亦係政府機關與公營公司間之另一監督關係，並不影響公營公司與其人員間契約關係之存在。倘雙方就此契約關係已否消滅有爭執，自應循民事訴訟途徑解決，而不屬行政法院之權限範圍。」即足明暸。本件盧荊州固經由中央銀行所任用，惟其並非屬依公務人員任用法所任用之人員，是本件盧荊州無論於其停職前、復職後，皆應不具公務人員身分。
㈡次查答辯機關得依據「中央造幣廠工作人員工作規則」及「
中央造幣廠人員考核作業要點」對所屬廠方人員進行人事管理行為，已如前述，而當時該等內部管理規則、要點並無如同公務人員考績法第18條設有「考績應予免職人員，自確定之日起執行。」之規定，故被告88年7 月2 日召開人事考核評審委員會，以盧荊州違背職務等由，決議懲處盧荊州計二大過免職，並以同年月2 日（88）台幣人字第494 號令發布免職處分，該處分即已生效而得加以執行，並無確定與否之問題。
㈢復按類推者，須二者性質相若，有其適用之共通性，方可為
之；惟公營事業與其所屬人員間，毋寧較接近於私法上之契約關係，其法律關係之發生、消滅如有疑義，亦應由私法規定中尋求依據，尚不得逕行適用或類推公法法規；查有關國營事業之各類組織、管理規章，皆無類似公務人員考績法第18條之規定，亦無明文需類推該條之規定，而因公營事業之性質在於追求效率、確實之營運績效，且屬私經濟行為範疇而應適用私法原理及規定，故公務人員考績法亦非立於各該公營事業管理規章之「特別規定」。
六、原告雖主張系爭免職處分係依據無效之行政規則且違反正當程序原則而屬違法云云，惟查：
㈠被告乃屬公營事業機構並無公務人員考績法之適用乃如前述
。司法院第491 號解釋中所稱「中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規對公務人員所為免職之懲戒處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬懲戒處分，其構成要件應由法律定之。」之解釋內容中服公職之權利是否及於本案盧君擔任被告所屬工程師之職位乃有疑義亦已如前述。又因盧君之工程師職位並不屬公務員懲戒法之適用對象，其相關懲處方式乃由被告自行參考相關公務員懲處規定援引比照辦理，並據為制定被告所屬人員之工作規則，報經所在地之勞工事務地方主管機關桃園縣政府准予備查後對被告員工一體適用。該工作規則乃係被告員工勞動契約內容之一部分，並非如原告所稱係一機關內部行政規則，此首應辯明。
㈡原告主張盧荊州係公務員兼具勞工身分，依勞動基準法第84
條，其有關任（派）免等事項即應適用公務員法令之規定，若以工作規則定之，係違反法令強制或禁止規定，依同法第71條該工作規則即屬無效。惟盧君至少於轉任工程師後即僅具有勞工身分而不具有公務人員任用法之公務員身分，已如前述，故應無上開勞基法條文之適用。且該法第84條之規範意旨，係因兼具勞工與公務員雙重身分之人員，有關其身分事項可能發生究應適用勞工法令或公務員法令之疑義，乃明訂其應適用之基準法令，其目的絕非如原告所言係在排除工作規則之規範可能與效力。行政機關或私人企業於相關法令範圍內以內部規則規範員工之勞動條件、人事任免、薪餉俸給等事項，乃公務員法或勞工法上固有且容許之行為，絕無所謂違反強制禁止規定之可言。
㈢原告謂盧荊州係於停職期間遭被告人事考核評審委員會議決
免職，而非於職務異動令發布生效後始遭免職，因認有程序及權限方面之違法云云，亦與實情不合。按中央銀行以（88）台央人字第0900496 號函核准盧君自88年7 月2 日起復職並調任十四職等工程師，據此被告乃於同年7 月1 日以（88）台幣人字第0489號令發布相關職務異動，並明定於同年0月0 日生效。7 月1 日被告召開人事考核評審委員會，議決將盧荊州記二大過免職，被告旋於次日即盧員復職生效日，以（88）台幣人字第0494號令發布系爭免職處分，並自翌日即0 月0 日生效。按被告人事考核評審委員會程序，係為保障所屬員工重大人事事項決定程序之透明化與公正性而設，惟相關人事處分須經被告發布相應之人事命令，始實際對外發生法律效果，並依其內容所載之生效日期開始生效，故無原告所稱之不當或違法情事。
㈣另就本案懲處之程序合法性而言：司法院第491 號解釋中雖
有「對於公務員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會。」然被告對盧荊州所為處分係經人事考核評審委員會評議，該委員會成員係依中央造幣廠人事考核評審委員會組織要點第2 點規定所組成，除副廠長、秘書、各科室工場主管為當然委員外，並有部分委員係由廠內員工推選產生，此有選舉當選人員名單公布函可稽，其立場之超然與公正性乃無疑義。又於審議過程中雖未通知盧荊州於會中當場為言詞陳述答辯，然亦已就盧荊州於88年6 月25日提出報告書就該案相關事項提出報告要求人事考核評審委員會於司法判決定讞前暫停評議，及同年6 月28日提出補充報告之內容加以審酌，而因相關違法，失職之證據已屬明確，乃經該委員會作成盧君記兩大過免職之處分。查司法院第491 號解釋文中所謂「處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會」並未明定以現場言詞方式為之，被告人事考核評議委員會係於就盧君提出二份就相關涉案情形為答辯之報告書內容及其他相關事證為討論後始作成評議決定，自已符合大法官會議解釋文中所謂「處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會」之意旨。原告謂被告作出免職之決定，並未予受處分人盧荊州申辯及陳述之機會，亦未就盧荊州程序上之權利加以審酌，顯未踐行正當法律程序云云乃屬誤解。
七、本案免職處分實為終止私法僱傭關係，非屬有關公務人員身分之行政處分，已如前述，故免職處分生效時即已發生終止雙方僱傭關係之效果。縱認其性質屬公法上之懲戒處分，然因此等職務本身所生權利義務均專屬盧君個人，乃非得為繼承之標的，該免職處分亦應至遲於盧荊州死亡時因已無爭訟對象而生確定之效果，則原告等自無以盧荊州繼承人身份要求給付短發薪資及死亡撫卹金之權利。
八、因早期行政體制混亂，法規錯綜複雜，公營事業體制之建立及人事、業務之管理，殆多參照、借用公務人員相關法規，故本件由答辯機關免除盧荊州職務之相關依據、文件中雖使用「處分」、「免職」、「派免」等用語，亦無礙於其屬私法行為之性質；而現今公營事業作業制度因一慣沿襲舊制，造成對本身屬性無法認清，甚至主管機關或司法機關亦難加釐清，致有發生本件請求撫恤金之疑義，正本清源之道，懇請 鈞院釐清被告乃公營事業單位之法律屬性，駁回原告無理由之請求，以符法制等與以資抗辯。並聲明為判決駁回原告之訴。
肆、經查：
一、兩造就首揭事實概要欄之事實並無爭議，並有中央銀行（88）台央人字第0900496 號函、被告88年7 月1 日台幣人字第0489號令、88年7 月2 日（88）台幣人字第494 號令及歷審裁判在卷可憑，堪信為真實。本件主要爭點在於：本件是否為公法上爭議？原告不經訴願程序，逕向本院提起行政訴訟法第8 條一般給付訴訟，是否合法？若合法，則原告請求之金額為何？爰判斷如下。
二、本件是否為公法上爭議？㈠按中央銀行法第13條第3 項規定：「貨幣之印製及鑄造，由
本行設廠專營並管理之。」故中央銀行訂定中央造幣廠組織規程，作為被告之組織依據。被告既係依中央銀行法第13條第3 項之授權規定，由中央銀行訂定中央造幣廠組織規程設立，為行政主體，並非依公司法設立之私法人。其人員係依中央造幣廠組織規程之公法法規派用，非依民法規定僱用，是其派用之人員與相對人間應屬公法關係，非私法關係。司法院釋字第270 號解釋，係謂公營事業人員之任用在法律制定前，無從依公務人員退休法辦理退休，應從速以法律定之，並未認在法律制定前，依各該公營事業相關行政法規派任之人員，僅成立私法關係（最高行政法院95年裁字第829 號參照）。是原告之被繼承人盧荊州先後擔任被告廠內14職等副廠長及14職等工程師職務，其遭被告免職處分時，仍有公務員服務法之適用，而具有公務員身分，有中央銀行91年7月12日即央法字第0910038512號書函在卷可稽（見本院90年訴3461號卷頁188、189）。
㈡次按行為時86年6 月14日修正公布之公務人員考績法第18條
規定：「年終考績結果，應自次年1 月起執行；專案考績應自銓敘部銓敘審定之日起執行。但年終考績及專案考績應予免職人員，自確定之日起執行；未確定前，得先行停職。」司法院釋字第491 號解釋文中亦有明確相同之闡釋。復按中央銀行造幣廠組織規程第2 條規定：「中央造幣廠直隸中央銀行，經營流通硬幣及紀念幣之鑄造、銷毀回籠硬幣整理等業務。」被告係中央銀行轉投資之國營生產事業等情，業據中央銀行於91年7 月12日以台央法字第0910038512號函覆本院在案。則被告於88年7 月2 日召開人事考核評審委員會，決議對盧荊州記二大過免職，自應類推適用上開公務人員考績法之特別規定，須相關行政爭訟救濟終結，或盧荊州甘心折服不提起爭訟而告確定，始得執行。申言之，本件盧荊州於再訴願中即已死亡，其死亡時就被告所為之免職處分之相關行政爭訟救濟既尚未終結，依前開規定及解釋意旨，該免職處分尚未確定，自不得執行。至盧荊州於死亡後，該免職處分所為行政爭訟雖經再訴願決定不受理，並經最高行政法院駁回原告之訴確定，其理由係認免職處分具一身專屬性，非得為繼承之標的，故原告聲明承受訴訟不合法，而為程序判決（最高行政法院90年裁字第1076號），故該免職處分並未經實質判決確定，則盧荊州於死亡時仍屬被告法定編制內在職人員之身分，原告等基於盧荊州之法定繼承人身分，自得依法請求被告給付撫卹金。從而，本件應為公法上爭議。
三、原告能否逕提起一般給付訴訟？㈠按行政訴訟法第8 條第1 項規定：「人民與中央或地方機關
，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」此為一般給付訴訟之規定。又所謂一般給付之訴，必須係當事人可以直接行使一般給付之請求權始可，如依照實體法之規定，請求權成立之資格、條件及給付內容，尚需由主管機關核定者，則應先依法申請，再循序提起課予義務訴訟以求解決。且行政訴訟法第8 條所規定之一般給付之訴，與行政訴訟法第5 條課予義務訴訟之共通點，乃是二者皆為實現公法上給付請求權而設。而二者之區別在於一般給付訴訟之適用範圍，限於給付訴訟中，課予義務訴訟所未包括之領域，亦即公法上非屬行政處分之公權力行政行為，故一般給付訴訟對於課予義務訴訟而言，具有補充性。因此，爭議事件如可直接作為課予義務訴訟之訴訟對象者，即不得提起一般給付訴訟，換言之，人民對於系爭案件如能透過課予義務訴訟而獲得救濟者，即不得提起一般給付訴訟，亦即提起一般給付訴訟，須以該訴訟直接行使給付請求權者為限，如其所依據實體法上之規定，其請求權成立之資格、條件及給付內容等，尚須先經行政機關核定者，則應於提起課予義務訴訟前，先請求作成該核定之行政處分（最高行政法院94年判字第465 號、92年判字第37號判決參照）。
㈡次按行政訴訟法第5 條第1 項規定：「人民因中央或地方機
關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」而訴願法第1 條第1 項亦規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」則行政訴訟法第5 條第1 項課予義務訴訟應經過訴願前置，於訴願不獲得救濟後，始得提起課與義務之訴，要無疑義。又「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第
1 項第10款定有明文。㈢查現行行政訴訟法第5 條課予義務訴訟及第8 條一般給付訴
訟係於87年10月28日修正公布，即原告於90年4 月17日提起本件訴訟（見本院90年訴3461號卷於原告之起訴狀之收狀戳章）時，行政訴訟法以及訴願法均已經修正施行，並且已有課予義務的訴訟以及訴願的爭訟類型；而本件原告係請求給付撫卹金等，應循序請求被告作成核定之行政處分，由被告就得否請求及撫卹金之數額予以核定，如遭否准或逾法定期間仍不作為，始得起訴請求為給付判決，方符法制。是原告主張依行政訴訟法第8 條第1 項逕行提起本件給付訴訟，乃藉提起一般給付訴訟規避應先提起課予義務訴訟之要求，屬不備訴訟要件。又按行政訴訟法第5 條之課予義務訴訟，須以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害，經訴願程序後方得向高等行政法院請求該機關應為行政處分或特定內容之行政處分，本件尚未經訴願程序，自不符合課予義務訴訟要件，原告之訴為不合法至為明確。從而原告之訴有起訴不合程式或不備其他要件，且其情形無從補正，按諸行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，本院應逕以裁定駁回之。
㈣另查原告於94年2 月4 日填具「員工撫卹申請表」，向被告
申請給付撫卹金，被告於同年25日以台幣人字第0940000479號函復，略謂原告已就此項請求提起行政訴訟，目前由行政法院審理中，請俟判決確定後再依判決內容作為處理之判斷依據，有中央銀行94年6 月2 日台央訴字第094980026119號決定書影本在卷可憑，則被告尚未就原告之申請作成核定之處分，自應由被告依前揭規定就原告得否請求及撫卹金之數額予以核定，如遭否准或逾法定期間仍不作為，經訴願程序後方得向本院提起課予義務訴訟，而為實體審理。又原告主張其曾於90年3 月9 日以律師函向被告請求給付撫卹金等，經被告委任律師於90年3 月21日函覆「於行政法院作成撤銷免職處分之前，本廠實無法可據而准甲○○女士等人之請求…」，原告遂於90年4 月17日提起本件訴訟（見本院卷更三原證1 至3 號），則原告對被告拒絕給付之意思表示已於訴願提起之法定期間向本院為不服之聲明，符合訴願法第61條第1 項之規定，若本院將原告上揭律師函視為撫卹之申請，則請求本院依訴願法第61條之規定將本事件移送被告之上級機關即中央銀行續行本件爭訟程序云云。按訴願法第61條第
1 項：「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。」係為保障人民訴願權利所為之規定，故所謂「向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之『機關』作不服原行政處分之表示者」，應指人民意在提起訴願尋求訴願機關對原行政處分重為審查而言，至人民向高等行政法院起訴既係請求法院對其與行政機關間之爭議為裁判，自不包括在內，均併予敘明。
四、從而，原告請求被告薪資409,292 元及撫卹金4,744,063 元，合計5,153,355 元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5 計算之利息，均未經被告核定，且均未提起訴願，原告於訴願決定前，逕為起訴，核屬不備起訴要件，均應駁回。又本件訴訟既不合法，有關兩造實體上之主張及陳述，自無庸審酌，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴不合法，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1 項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 22 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 1 月 22 日
書記官 蔡 逸 萱