臺北高等行政法院裁定
99年度停字第28號聲 請 人 甲○○
乙○○丙○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○○酉○○戌○○亥○○天○○地○○宇○○宙○○玄○○黃○○Ａ○○Ｂ○○Ｃ○○Ｄ○○Ｅ○○申○○兼 上一 人法定代理人 午○○共 同代 理 人 詹順貴 律師
洪韶瑩 律師相 對 人 苗栗縣政府代 表 人 Ｆ○○（縣長）住同上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人中華民國99年1 月8 日府地權字第0990004936號函之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」、「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116 條第1 項、第3 項、第5 項分別定有明文，是行政訴訟法第116 條所規定停止執行之內容，包含停止原處分或決定之效力、執行及程序之續行；而當事人依上述規定向行政法院聲請停止執行，行政法院是否准其聲請，應審查原處分或決定之執行（包含原處分或決定之效力、執行或程序之續行），是否將發生難於回復之損害、有無急迫情事及停止執行是否於公益有重大影響。而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言；又所稱「急迫之情事」，一般而言亦認有發生難以回復之損害者，為具有停止執行之緊急必要性，故如聲請停止執行不備上揭停止執行要件者，即應予以駁回。
二、本件聲請人聲請意旨略以：
（一）事實：
1.相對人依都市計畫法第12條規定，及內政部93年1月7日台內營字第0920091079號函，辦理都市計畫「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫案」（下稱本案）。
2.本案於97年1 月10日起30日，依內政部都市計畫審議委員會（下稱都委會）96年12月11日第672 次會議決議辦理再次公開展覽，期間因群創光電公司（下稱群創公司）陳情，建議擴大原規劃園區事業專用區，經相對人未經評估，率予採納，據以變更原主要計畫土地使用分配，擴大區段徵收範圍，並逕送都委會97年4 月1 日第679 次會議審議，並依該次決議應辦理第二次再公開展覽。
3.第二次再公開展覽期間，經包含聲請人等在內之人民陳情，都委會於97年8月26日第689次會議，經相對人代表人Ｆ○○於會中承諾聲請人，以「（一）在法律允許下，同意以從優從寬方式補償相關土地所有權人，如仍有不足，相對人願意向相關企業公司募款協助。（二）有關陳情人相關意見相對人同意以Q&A （問題與解答）方式，繼續向相關陳情人溝通協調」為附帶條件（下稱附帶條件），都委會做成由相對人先行區段徵收，並履行上述附帶條件後，核定通過本案主要計畫之決議。
4.該附帶條件，其程序及內容均未臻明確，顯與行政程序法第5條有關法治國要求之明確性原則有違。致聲請人歷經陳情於監察院、求助於立委康世儒居中協調、及於都委會第715次會議溝通，均未獲相對人正面回應，本案主計畫核定程序亦因此延宕，相對人先行區段徵收之合法性，懸而未決。
5.為解決聲請人及相對人間就徵收條件是否符合第689次附帶條件之爭議，案經都委會98年10月6日第716次會議決議，初審建議三種情況（1.若不違背從優從寬原則者，則依第689次決議辦理；2.若違背從優從寬原則，或因從優從寬原則缺乏具體標準而難以認定者，建議請苗栗縣政府斟酌財力及實際情形發給額外補償，再核定主要計畫；3.若無法依照前開2 種情況處理者，建議維持第672 次會議決議內容），並建請內政部地政司就區段徵收主管機關之立場，正式行文供都委會委員判斷相對人辦理情形是否符合從優從寬原則之參考。且以因都委會委員已瞭解聲請人等之陳情為由，無須再邀請聲請人等列席說明為由，排除聲請人參與下次都委會會議之權利。
6.後都委會果於98年11月10日召開之第718次會議，由內政部地政司提出公正性顯有疑慮之98年10月22日內地創（1
2 ）字第098001875 號函（詳後述），都委會為免相對人因聲請人陳情，致先行區段徵收地區未能於徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，致違反土地徵收條例第4條，無法辦理後續工程施工之困境，竟一改其自第689 次會議以附條件通過主計畫案之決議，及第715 、716 次中實質審查徵收補償方案之先例，於未賦予聲請人對內政部地政司不利（且不實）函文表示意見之權利，逕以補償方式之審議，非其權責為由，採行都委會第716 次決議所擬之第1 種情況，審議維持都委會第689 次會議。
7.都委會第718次會議，核定維持第689次會議之決議，顯係出於內政部地政司提供之錯誤事實及不完全資訊，並有不附理由及未給予人民陳述意見機會之違法。其核定通過相對人「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫案」之處分，亦屬違法無效。
8.按依最高行政法院91年度裁字第906號裁定：「適用訴願法第93條第3項或行政訴訟法第116條第3項規定，逕向行政法院聲請停止執行時，必其情況緊急，非即時由行政法院予以處理，即難以救濟之情形，否則尚難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要，而應認欠缺權利保護必要而駁回其聲請」。
9.本件聲請人已於99年3月2日依法提起訴願，並於3月12日另狀聲請停止執行。惟因本案情況緊急，非即時經行政法院予以處理，即難以救濟，爰依訴願法第93條第3項、行政訴訟法第116條第3項及最高行政法院91年度裁字第906號裁定意旨，聲請本院於本件訴願程序終結前，裁定停止執行。
（二）理由：按「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」訴願法第93條第2項、第3項及行政訴訟法第116條第3項分別定有明文。
1.查，本件內政部都委會第689次及第718次決議，其決議內容違反明確性，並具裁量怠惰、審酌不完全資料、決議程序違法等瑕疵，內政部核定本案主要計畫之之98年12月22日台內營字第0980228891號函，合法性顯有疑義。
2.本件之主要計畫案，除已於98年12月31日發布實施外，已准許之第四期擴張公共建設工程更已於99年1 月25日動工，相對人已命聲請人應於99年4 月15日前自行拆除，否則將強制拆除之處分，本件顯已具備急迫性要件。
3.且本案之實施，實難僅憑相對人片面宣稱，即謂屬重大公益所必要，若任相對人繼續執行本案區段徵收，顯將造成聲請人居家、財產等難以回復之損害。
（三）內政部核定本案主計劃案之處分合法性顯有疑異：
1.都委會第689次會議所通過之附帶條件「從優從寬補償」原則，欠缺明確性，顯與行政程序法第5條所揭示之明確性原則及同法第96條第1項第2款規定有違。
⑴內政部都委會就本案之區段徵收補償方案及財務計畫，法律上有審查權限：
①按都市計畫之主要計畫為擬定細部計畫之準則，細部
計畫為實施都市計畫之依據，都市計畫法第7條第1、2項定有明文。此二者既有先後之分，除經依都市計畫法第16條合併擬定者外，原則上不可合併擬定。
②查本案屬都市計畫法第9條所示之特定區計畫，並依
同法第13條第2 款由相對人擬定，主要計畫依同法第20條第1 項5 款，應由內政部核定。細部計畫依同法第23條，則由相對人核定實施。
③據上，縱本案財務計畫之核定，依同法第22條，固屬
苗栗縣都市計畫委員會職權，惟相對人依法既須將其擬定之本案主要計畫送交內政部擬定，而該主要計畫亦應包含同法第15條所列之「四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置……九、實施進度及經費」，則都委會既就本案區段徵收範圍及土地使用配置有審查權限，對於徵收補償方案之財務報表、進度經費是否合理可行，顯非毫無置喙餘地，而可本於全國都市計畫之主管機關，行監督查核之職。
⑵都委會第689次決議並未核定本案，而係將本案之核定
繫於相對人履行其於「法令允許下，從優從寬補償」之附帶條件，並經多次都委會實質監督審查。
①承上，內政部都委會既具主要計畫之審定權，而主要
計畫復為細部計畫擬定之準則，則都委會就區段徵收補償之意見，經依法定程序作成會議決議，自具有法定之效力，而應為縣市區徵收及擬定細部計畫之依據。
②且查都委會第689次決議作成以「從優從寬補償」為
通過主計畫核定之附帶條件，係由會議主席賴峰偉委員所提出，並經在場之相對人之代表人Ｆ○○承諾聲請人人及與會都委會委員，記明列入會議決議。
③此外，於作成附條件通過主計畫案之第689次決議後
，都委會第679次、第687次、第689次、第715次、第716次決議，及98年7月16日之內政部協調會，均實質審理相對人之補償方案，是否符合「從優從寬」，以下分摘述之：
A.97年4月1日都委會第679次會議：敘明相對人應與需地人群創公司「對於周邊環境改善及是否有相關回饋措施等，請縣府與該公司協調溝通後，納入計畫書敘明」。
B.97年7月29日都委會第687次會議：作成本案「仍有都市計畫法定程序、地主權益保障及區段徵收疑義等意見，為使本計畫案能順利推動，請相對人與第二次再次公開展覽期間公民及團體陳情意見綜理表內陳情人溝通協調後，檢具相關資料，再報部提會討論」。
C.97年8月26日都委會第689次決議：作成「（一）在法律允許下，同意以從優從寬方式補償相關土地所有權人，如仍有不足，相對人願意向相關企業公司募款協助。（二）有關陳情人相關意見縣府同意以Q&A （問題與解答）方式，繼續向相關陳情人溝通協調」
D.98年7月16日之內政部協調會：其決議內容略以「
1.請相對人一一回應自救會訴求。……3.請相對人依承諾從寬補償。」
E.98年9月22日都委會第715次會議：因雙方未能就都市計畫方案及從優從寬補償認定取得共識，而予以緩議。
F.98年10月6日都委會第716次會議：都委會決議函請內政部地政司就區段徵收主管機關之立場，正式行文提供意見，「再提本會審議，作為本會委員判斷縣府辦理情形是否符合從優從寬之參考」，並以就地政司不同之意見，預擬本案後續可能之三種情況為初審意見。
④綜上所述，都委會自97年4月1日第679次會議起，期
間長達一年半，均認其具審查都市區徵收及補償計畫之權限，並多次本於主管機關立場，命相對人與聲請人、群創公司等，就補償方案溝通協調，期間不僅曾因雙方未達共識而緩議，更正式行文請求內政部地政司提供意見供其審議。據此，都委會就都市區徵收及補償計畫有審查之權限，其嗣後於都委會第718次決議所改稱，區段徵收補償方案非其權責，絕非屬實，至為灼然。
⑶都委會第689次決議之附帶條件，欠缺明確性，且未能
藉相對人補償方案或都委會之監督具體化，該條件應屬無效。都委會第689次之決議，亦因此無效。
①按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定
有明文。行政處分為行政行為之一種，自應符合上開規定所揭示之明確性原則，且行政處分的作用，在於使抽象之法律規定具體化，以適用於個別之事件，故其內容應使人民對之有預見可能性，俾資遵循與發展，如其內容不明確，將使法律關係陷於不安定之狀態，在行政機關具有對人民相對強勢的情況下，人民將處於不利之地位，又行政處分之不明確，如構成重大及明顯之瑕疵，行政處分應因而無效。是故行政處分之內容須具體明確，使人民有預見可能性，始符合法治國家依法行政之要求，最高行政法院判決96年度判字第1271號，著有明文。
②最高行政法院98年度判字第772號更以「被上訴人所
設環境影響評估審查委員會……之審查結論……觀其所附條件「檢討廢水處理廠設施地點是否合理」、「檢討活性碳設置之必要性」，對於究竟要檢討到什麼程度，檢討的結果如認為不合理或不必要時，應如何處置，均無規範。此種條件似不具明確性，亦不知其規範目的何在，核與行政程序法第5條規定亦不相符。」是以，行政處分欠缺明確性者，的屬無效。
③查都委會第689次會議決議，作成將於相對人履行附
帶條件前提下，有條件通過本案之主計畫之決議，惟其所附加「在法律允許下，同意以從優從寬方式補償相關土地所有權人，如仍有不足，相對人願意向相關企業公司募款協助」之條件籠統模糊而不具預見可能性，顯然不符合明確性原則，茲分述如下：
A.「在法律允許下」：此前提要件之解釋，依其整體文義，當係指於不違背法令下，相對人允諾對補償方案為「從優從寬」之審酌，非僅謂相對人之補償方案將符合合法性之要求。蓋後者實乃相對人依法行政下之當然義務，實無待於相對人代表人特別承諾，相對人自不可以相關程序合法無誤，為其已履行其承諾之理由，仍應就其提出之補償方案是否具體從優從寬，為實質認定。然則，該以何法律為此附帶條件之前提，本次決議並未敘明。若涉有不確定法律法律概念時，有權解釋機關為何，亦未可見。該條件實有悖於法治國家依法行政之要求。
B.「從優從寬方式補償」：據上所述，徵收補償方案是否符合從優從寬，其具體衡量標準為何，該與何案之區段徵收補償方案相較？係分別就土地及地上物補償分別以觀，或由整體補償方案，綜合審查？補償方案應否包括農民失業後之後續輔導就業？相對人該提供何種資料，供訴願人或都委會審查？又該由聲請人、相對人、都委會、或符合何種條件之公正第三人，據以判斷？上述均屬不確定之法律概念，顯與上開規定揭櫫之明確性原則有違。
C.「如仍有不足，縣府願意向相關企業公司募款協助」：
補償方案是否充足，其認定標準何在？又該由聲請人、相對人、都委會、或其他公正第三人，據以判斷？又該向企業募款多少，始屬充足，亦顯欠缺明確。且相對人嗣後並改稱依公益勸募條例第5條第2項，向企業募款於法令上有窒礙難行之處。且依相對人98年平均地權基金預算，足以支付相關費用，並無不足支應之情況。果相對人所言屬實，其財政充足，卻拒絕提高補償條件，亦徵其補償方案，實違其「從優從寬」補償之承諾。
D.據上所述，都委會第689次決議所附之附帶條件，舉凡程序、內容等既均未臻明確，與行政程序法第5條之明確性原則，顯有不符。如何監督相對人落實此由都委會主席賴峰偉委員所提出，並經都委會決議通過之「從優從寬」附帶條件，以防該條件形同具文，徒為安撫聲請人等之「空頭支票」，顯為都委會後續監督、審議之重點。
E.是以，都委會於通過第689次會議後，於98年7月16日之內政部協調會、都委會第715次、第716次會議，先後多次介入協調、審議相對人所提之補償方案，顯亦明瞭此附帶條件明確性之欠缺，若能透過事後監督審查相對人所提之補償方案，將此不確定概念具體化，依行政程序法第114條瑕疵補正之法理，或可彌補該決議欠缺明確性之瑕疵。
F.都委會第716次決議，除就相對人補償方案是否符合「從優從寬」，而擬定三種初審意見，如維持第689次決議，建議相對人再予額外補償或維持都委會96年12月11日第672次決議外，更函請內政部地政司，就其區段徵收主管機關立場，正式行文提供意見，作為都委會委員審議之參考。
G.惟都委會第718次決議，卻未承都委會第716次決議，就相對人區段徵收補償方案，是否符合其於第68
9 次會議承諾之「從優從寬補償」條件，為實質審酌，竟以補償方案之審酌非其權責為由，逕予作成維持第689 次會議之決議。則第689 次決議之附帶條件，既未能經後續相對人補償方案或都委會審議監督，仍屬模糊而不具預見可能性，顯然不符合明確性原則，該次決議違反行政程序法第5 條，應屬無效。
2.都委會第718號決議未實質審查相對人所提補償方案，是否符合第689號決議之「從優從寬原則」，參酌地政司所提不實意見，逕予以核定本案主要計畫，該次決議之核定處分顯係出於不實資訊，並具未附理由之瑕疵，亦應予撤銷。
⑴內政部都委會第718次決議，未敘明理由及審議過程，
未行使其審查權限，即通過維持第689次決議，顯有裁量怠惰之違法，該決議應屬無效。
①按依行政程序法第96條第1項2款及第118條，行政處
分應載明其主旨、事實、理由及其法令依據，其未載明者，即屬有瑕疵之行政處分，若經撤銷，即溯及既往失其效力，回復於行政處分前之狀態。
②查都委會第718次決議，本應承都委會第716次決議，
就初審之三種情況繼續討論，惟卻僅以「本案經委員會充分討論後，獲致下列共識……從優從寬方式補償……由相對人本於權責認定，非屬本會審議事項」為由，作成維持都委會第689 次決議（內容同第716 次決議所擬之初審情況一），未敘明何以採納地政司意見，且未對聲請人就徵收方案違反第689 次決議附帶條件之主張，有隻字片語之准駁，顯違行政行為應敘明理由之法定義務，更涉有裁量怠惰之違法。
⑵都委會第718次決議，顯受內政部地政司於該會提出之不實資訊，該次決議具裁量濫用之瑕疵，應予撤銷。
①按行政機關就高度專業性之判斷雖有判斷餘地，惟行
政法院就行政機關有判斷恣意濫用及其他違法情事時，得予以撤銷或變更，可審查之情形包括：「(1)行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。(2)法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。(3)對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或抵觸既存之上位規範。(4)行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。(5)行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。(6)行政機關之判斷，是否違反法定正當程序。(7)作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。(8)行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如公平原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號岳生等3位大法官所提不同意見書參照）」（參最高行政法院98年度判字第475號判決），據此可知，行政機關縱有判斷餘地，惟倘判斷恣意濫用或前揭其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更。
②本案地政司所提之意見，其內容顯有偏頗不當之處，
致都委會委員受其誤導，其第718次決議，顯係出於錯誤之事實認定及不實資訊，茲分述如下：
A.地政司就本案從優從寬之意見：
a.地價補償費部分：聲請人主張，依土地徵收條例第30條規定，補償費以徵收當期之公告土地現值為補償依據，必要時得加成補償。本案既經相對人承諾「從優從寬」，且依相對人過去區段徵收補償條件，於無「從優從寬」承諾下，亦依公告現值加四成補償【如同屬苗栗縣之苗北藝文中心演藝廳工程及中港溪堤防改善工程，或同屬科學園區之中科四期（二林園區）】。地政司意見對此聲請人主要主張，僅以相對人不予加成之決定，程序無誤，實違本件都委會係函請其就「補償方案內容是否從優從寬」表示意見，顯係避重就輕，推諉卸責之詞，未能就相對人之徵收補償方案，為通盤之檢討。該意見顯有偏袒，刻意疏漏不利於相對人資訊，的屬不公，不具參考價值。
b.抵價地換地比例：又依土地徵收條例第39條第2項「抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之四十五」。該意見僅以本案抵價地換地比例「稍」優於鄰近縣市區段徵收百分之一，即認符合都委會第689次附帶條件，顯係忽視都委會係函請其就「縣府補償方案是否符合從優從寬」，而非「補償程序是否合法無誤」。且將法令明定之「百分之五十為原則」、「非農地重劃區百分之四十、曾辦農地重劃區百分之四十五為法定下限」，刻意疏漏於相對人「法令允許下」從優從寬之判定，更顯違反「從優從寬」與否之前提，係以「法律允許」為前提！都委會第689次決議之附帶條件，絕非同意相對人可比照援引其他縣市低價徵收、剝奪人民房產之先例，為其於本案賤價徵收聲請人等房地、辯稱已盡最大努力之謊言背書。
c.房屋津貼補助：各縣市區徵收，未必有徵收土地所有權人地上物，或其土地、地上物價補償標準未必一致，無從據此小惠比較，本案相對人之補償即屬較優較寬。
d.延長違建補照或繼續受理地上物複估：按違建補照之受益人，當屬違建之起造人。惟本件聲請人等，均係合法建物面臨徵收拆除，甚有甫取得相對人建照施工完畢，新屋即因本案計劃變更，面臨拆除者，該違建補照或地上物複估，僅係相對人口惠不實補償方案之一。
B.地政司就都委會第716次初審建議三種情況之意見：
a.情況二部分：地政司意見略以若相對人堅持不予額外補償，其後續將無法據以辦理本案公共工程施工。惟本案相對人後續施工得否遂行，本係其是否履行其「從優從寬」補償之承諾，所應承擔之法律上不利益。地政司以都委會若不通過核定，則將有害本案續行，該意見顯參雜不相關事項，以此要脅都委會委員，而混淆都委會擔任都市計畫審議主管機關之權責。
b.情況三部分：地政司意見略以第672次與第689次決議區段徵收範圍一致，僅部分園區事業專用區與住宅區規劃內容互為異動，徵收實體未受影響，故無影響徵收效力之疑慮。惟查該二次決議之特定區範圍雖屬一致，然土地使用分區之異動，關係建物所有人能否依土地徵收條例第47條，按原位置保留分配之權利，更影響建物所有人申請抵價地之意願。例如，第672次決議本位於住宅區，得申請原地保留之合法建物，因第689次決議變更土地使用分區，改坐落於園區事○○○區○道路用地，至聲請人等原地保留之申請，均遭相對人駁回，而將面臨拆除之厄運。且第689 次決議所審定之園區事業專用區，較第672次決議增加近5公頃，部分土地所有人申請原位置保留分配，因此遭相對人駁回，顯非地政司之意見所稱之「些許異動」。地政司之意見，顯曲解法令，昧於現實，合法性存有疑慮。
c.佐以最高行政法院99年度判字第30號判決亦認為：「上訴人及環境影響評估審查委員依據不充足之資訊而作成『有條件通過環境影響評估』之結論，依上開說明，應認構成行政機關之判斷，係『出於錯誤之事實認定或不完全之資訊』之違法。原判決將訴願決定及原處分均予撤銷，於法即無不合。」上開都委會第718次決議既同係依據錯誤事實認定及不完全資訊所為，即屬裁量濫用而違法之行政處分，依法應予撤銷。
C.內政部地政司於該會提出之不實意見，並經都委會審酌，作成第718次決議，並未賦予將因此受不利益之聲請人等陳述意見機會，並違反聲請人對都委會第716次決議之合理信賴，該決議顯具瑕疵，應予撤銷。
a.按內政部地政司依98年10月22日內地創（12）字第0980001875號函所提之意見，有諸多片面不實資訊，並曲解都市計畫相關法令，聲請人就此之相關疑義，已如前述。
b.且依各級都市計畫委員會組織規程第10條：「都市計畫委員會開會時，得允許與案情有關之公民或團體代表列席說明，並於說明完畢後退席」可知，聲請人對於都委會決議，具有程序之參與權，且係源自憲法保障人民財產權、民主原則，且落實於如行政程序法第102 條等相關陳述意見機會之規定。
c.該組織規程雖未強制都委會於作成不利人民處分時，必須通知與案情有關之公民或團體代表到場，然為貫徹人民陳述表達意見之機會，非謂行政機關即有任意裁量之空間。內政部地政司之意見既係其基於區段徵收主管機關，就本案相對人補償方案所提出，並首次提出於都委會第718次會議，辜不論聲請人對其公正性頗有疑慮，其對本案應具決定性之價值，聲請人應對之有陳述意見之機會。
d.況且，聲請人係經都委會第716 次決議，致未能有就該意見提出反駁之機會，僅可合理信賴都委會基於都市計畫主管機關之法定權責，及該會自第689 次決議一年半以來，監督相對人落實從優補償之承諾，豈知都委會第718 次決議竟放棄其審查職權，該決議不僅具法定程序之違誤，更違聲請人等對之信賴保護，該決議之程序及實質，均具違法之瑕疵。
⑶若認徵收補償非都委會權責，則該第689次決議所附條
件顯有不當聯結，並違誠信原則，第718次決議卻未附理由予以核定，顯亦違法，應予撤銷。
①按行政程序法第93條第1項：「行政機關作成行政處
分，有裁量權時，得為付款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」②復按行政法所謂「不當聯結禁止」原則，乃行政行為
對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法（最高行政法院90年度判字第1704號參照）。
③本案中都委會若果如其第718次決議所稱，就區段徵
收補償之方式並無審查權限，都委會主席何能於第689次決議，提議以「從優從寬」補償方案，由相對人承諾，作成決議之附帶條件，則顯有違反行政程序法第93條第1項及「不當聯結禁止」原則，該第689次決議，顯屬違法而無效。
④且若相對人是否履行其從優從寬補償之承諾，全權由
相對人職權判斷，人民及都委會無監督查核之空間，則此附帶條件，顯由相對人「球員兼裁判」片面決定，毫無監督比較可言，又何有「從優從寬」之可能？此果係都委會於第689次決議之本意？⑤若然，則都委會第689次決議之附帶條件，僅為都委
會與縣府聯手欺騙、安撫不明法律農民之「空頭支票」，該次決議，更益顯欠缺行政行為應具之誠實信用，不僅違反行政程序法第8條，更辜負農民對理應視民如親之縣長及對監督把關都市計劃之都委會之信賴。
⑥都委會第689次決議若因上述違反不當聯結及誠實信
用原則而無效，其核定本案主要計畫處分自亦因屬無效。都委會第718次決議，嗣後確認已屬無效之第689次決議，本案主要計畫仍未經都委會有效決議核定通過，內政部核定本案主要計畫之處分，自有瑕疵，應予撤銷。
（四）內政部核定處分及相對人據以執行本案之區段徵收，將發生難以回復之損害
1.按訴願法第93條第2項及行政訴訟法第116條第2項所稱之「難以回復之損害」，係指「其損害不回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言」，最高行政法院94年度裁字第416號，已有明文。
2.最高行政法院95年度裁字第2380號裁定亦以：「是以行政訴訟法第116條第2項……其構成要件之詮釋，或許不宜過於拘泥於條文，而謂一定要先審查「行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害」，而在有確認有此等難以回復之損害將立即發生後，才去審查「停止原處分之執行是否於公益有重大影響」或「本案請求在法律上是否顯無理由」，因為這樣的審查方式似乎過於形式化。比較穩當的觀點或許是把「保全之急迫性」與「本案請求勝訴之蓋然率」當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。另外「難以回復之損害」，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成惟一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍，本院97年度停字第100 號裁定，亦採此見解。
3.於考慮本案都市開發之不可逆性，大規模的施工將導致環境自我復育能力完全喪失！是故，本件內政部核定本案主要計畫案之處分，及相對人據以實施本案區段徵收之行為，若未能即時停止執行，聲請人之損失，除難以精確計算，更顯將造成相對人本案額外之鉅額負擔。蓋徵收之後，農事將迫擱置，農地任其荒蕪，農家被迫拆除，一輩子務農為生、年事已高之部分聲請人亦已面臨斷炊、無家可歸之困境。農地亦將在短時間內即會乾涸、開挖而改變其土壞土質，而不再適於農業耕種用。此種對農民生生計、良田生產力及祖傳房舍之徹底破壞行為，絕非事後金錢補償所能回復，更足證本案相關處分之執行，將生難以回復之損害。
（五）本件聲請停止執行具急迫之情事：本件相對人已以99年1月8日府地權字第0990004936號，命聲請人於99年4 月15日前自行拆除於主計劃範圍內之房屋，否則將予以強制拆除。相對人公權力之強制執行，顯已迫在眉睫，而具有時效性。苟任其繼續執行，勢將導致前開訴願及行政訴訟尚未就本案請求有無理由為審查前，即因系爭處分業已執行完畢，而無權利保護之必要，實非訴願法及行政訴訟法訂定暫時權利保護制度之本旨！是本件有其時間上之急迫性，自可見一斑。
（六）本案區段徵收之續行，非為維護重大公共利益所必要：
1.本案之進行，非必即屬「重大」「公共利益」：⑴按行政法中所稱「公益」，非抽象地屬於統治團體或其
中某一群人之利益，更非執政者、立法者或官僚體系本身之利益，亦非政治社會中各個成員利益的總和；而係各個成員之事實上利益，經由複雜交互影響過程所形成理想結合之狀態。公益判斷是否正確，不能任憑國家機關之主觀，而應以客觀公正、避免錯誤之認知為之。在多元社會，必要時尚須透過公開討論俾能形成共識。而公益與私益，並非全然對立之命題，保障私益亦屬維護公益之一部份。故所謂重大公共利益，其判斷結果需以各種利益比較衡量才可確認。
⑵本案相對人雖一再宣稱，科學園區之拓徵，將帶動地方
繁榮，提供無數就業機會，開創上億商機。然則公益之衡量，絕非僅重工業而輕農業，相關利弊得失，更非僅依縣府單方臆測，即可率以推斷，且法律係以「重大公益」為其要件！而我國自加入WTO後，自有農業已逐漸萎縮，良田沃畝與辛勤耕種之農民，苗栗縣自然資源的好山好水，更屬難能可貴，使其有「水果王國」之美名。例如草莓、葡萄、高接梨、楊桃、柑橘、一葉蘭、東方美人茶、各類花卉等農特產，加上現有的觀光農場和民宿，不僅提供本土高品質農業產品，更已與外來次級農產品，明顯區隔不同市場，除可供國人自用，亦可出口外銷，賺取外匯，更為苗栗縣賴以自豪之「好山，好水，好生活」。若未經都委會充分討論本案及後續區段徵收，過去農民數代含辛茹苦之努力，辛苦建立之家園，勢均將毀於一旦。
⑶且相對人係因群創公司於97年初之陳請，始予變更本案
區域配置，然則群創公司已於98年11月14日與奇美電子合併，本案之續行顯已無如當初相對人所稱，可促成「北群創、中友達、南奇美」等三雄鼎立狀況，群創更因已有奇美既有之廠房，是否仍依其97年之投資意願書在竹南設廠，顯非無疑。且本案若如相對人日後改稱，將採招標程序出售予不特定廠商，則於全國既有科學園區尚有高達245 公頃廠房可供租用、高達600 公頃工業區閒置，國內廠商尚因97年金融風暴，仍在調整營運之現狀下，本案之後續執行，更顯不具有急迫性。
⑷是以暫緩原處分之執行，並不至於損害公益。但若任由
原處分效力持續，開發繼續進行，不僅擴大損害範圍，且竹南地區將遭受史無前例、不可逆轉、無以回復之損害。二相權衡，暫時停止原處分執行，俟本案訴訟確定後，再決定是否繼續執行，不但有助責任之釐清，更屬維護重大公益所必要之舉措，應無疑義。
（七）綜上所述，本件相對人區段徵收所據之內政部都委會第68
9 次及第718 決議，有前述諸多違法不當之處，內政部核定本案主要計畫之處分，合法性顯有疑義。因本件新竹科學園區竹南基地第四期之開發行為，因已進入徵收及動土程序，並命聲請人等自行拆除其合法建物，若不即時停止執行，聲請人之生命、身體及財產等權確將受到「重大」且「難以回復」之損害。為此，請本院依訴願法第93條第
2 項、第3 項、行政訴訟法第116 條第3 項，於本件行政救濟確定前，停止系爭處分之執行，以維聲請人之權益云云。
三、按所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。如無具體行政處分存在，自無援引前揭行政訴訟法第116 條第3 項規定聲請裁定停止執行之可言。經查：本案即「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫案」，係經內政部98年12月22日台內營字第0980228891號函核定，相對人98年12月30日府商都字第09802210352 號公告在案，此有相對人98年12月30日府商都字第09802210352 號公告附卷可稽（見本院卷第101 頁），自堪信為真實。而觀諸聲請人等所聲請停止執行之相對人99年1 月8 日府地權字第0990004936號函，其內容為：「主旨：為配合本縣竹科竹南基地周邊地區段徵收公共工程施工作業，請台端位於範圍內之房屋，於即日起至99年4 月15日止自行拆遷完竣，逾期本府依法辦理強制執行，請查照。」（見本院卷第104 頁），相對人以上開公函，通知將聲請人自即日起至99年4 月15日止自行拆遷完竣，逾期相對人依法辦理強制執行，實為土地徵收之接續行為，非屬行政處分（最高行政法院91年度裁字第228 號裁定意旨參照），故聲請人為本件停止執行之聲請，揆諸前揭說明，於法未合。
四、況縱認相對人上開公函內容，具有行政處分之性質，其命聲請人限期自行拆遷所有苗栗縣竹科竹南基地周邊地區範圍內之房屋之處分，經核係以財產為標的之執行，聲請人因該處分之執行所受財產上之損害，在一般社會通念上，並非不得以金錢賠償或回復，揆諸前開說明，相對人上開公函之執行，並不會對聲請人造成難以回復之損害，是以聲請人之聲請，與行政訴訟法第116 條第2 項停止原處分執行之要件亦有未合。從而，聲請人為本件停止執行之聲請，為無理由，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1 項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 23 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪遠亮法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 3 月 23 日
書記官 林淑盈