臺北高等行政法院裁定
99年度停字第8號聲 請 人 騰昌企業股份有限公司代 表 人 甲○○代 理 人 蔡進良 律師
江榮祥 律師相 對 人 桃園縣政府代 表 人 乙○○（縣長）住同代 理 人 丙○○
丁○○上列聲請人聲請停止相對人96年8 月29日府工建字第0960290391號函及98年5 月8 日府工建字第0980174810號函之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、聲請意旨略以：㈠依行政訴訟法第116 條第2 項、第4 項前段及第5 項規定，
停止執行之要件分別為「難於回復之損害」、「急迫性」、「於公益無重大影響」及「原告之訴於法律上非顯無理由」。有學說認為聲請停止執行之積極要件「執行將發生難於回復之損害」及「有急迫情事」應由聲請人負釋明責任，消極要件「於公益無重大影響」及「原告之訴於法律上非顯無理由」則應由相對人負釋明責任。又「原告之訴於法律上非顯無理由」係指如本件訴訟不具有無待調查即存在之瑕疵，或本件訴訟聲明正當，即符合「非顯無理由」之要件。所謂「難於回復之損害」依最高行政法院98年度裁字第777 號裁定意旨，已經放寬其範圍，包括「無法以經濟手段填補」及「金錢填補之費用過鉅」，所謂「有急迫情事」多數學者主張參考日本實務見解，將急迫性與難於回復之損害視作一體判斷，如有難於回復之損害即有急迫性；所謂「於公益無重大影響」則係衡量停止執行所維護之利益與處分立即執行之利益，如前者大於後者，即得謂於公益無重大影響。
㈡本件聲請符合前述要件，容應停止本件處分之效力：
⒈本件並非於法律上顯無理由：
①聲請人遵守法定期間提起行政爭訟，本件並無「無待調
查即存在之瑕疵」：相對人並未將96年8 月29日府工建字第0960290391號函合法送達聲請人，有相對人98年8月21日府工建字第0980313647號函可稽，故聲請人於98年5 月13日收受相對人98年5 月8 日府工建字第0980174810號函後，始知相對人96年8 月29日府工建字第0960290391號函，隨即於98年6 月11日提起訴願，自不生訴願逾期問題。
②聲請人提起訴願請求撤銷相對人96年8 月29日府工建字
第0960290391號函，旨在請求撤銷相對人「確認營運7年」之規制內容合法性，且聲請人係於收受相對人98年
5 月8 日府工建字第0980174810號函後，始知此規制內容，提起訴願當然包含對於相對人98年5 月8 日府工建字第0980174810號函之意思。訴願決定雖僅就相對人96年8 月29日府工建字第0960290391號函作成訴願駁回之實體決定，實則肯認相對人「確認營運7 年」此一規制內容之合法性，故聲請人自得就相對人96年8 月29日府工建字第0960290391號函及98年5 月8 日府工建字第0980174810號函提起撤銷訴訟。或謂，聲請人既已對相對人96年8 月29日府工建字第0960290391號函及98年5 月
8 日府工建字第0980174810號函一併表示不服，訴願決定機關未於法定期限內就相對人98年5 月8 日府工建字第0980174810號函部分作成訴願決定，聲請人仍得就相對人98年5 月8 日府工建字第0980174810號函提起撤銷訴訟。
③相對人96年8 月29日府工建字第0960290391號函及98年
5 月8 日府工建字第0980174810號函之合法性顯有疑義，聲請人本件訴訟顯有勝訴之望。相對人96年8 月29日府工建字第0960290391號函限縮聲請人營運期限至99年
3 月25日，係行政機關對公法上具體事件所為之決定，而為對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬形成處分、負擔處分，而相對人98年5 月8 日府工建字第0980174810號函則屬確認處分。相對人92年3 月26日同意聲請人啟用騰昌土石方資源堆置處理場時，相關法令並無農地設置土資場使用期限之規定，亦無定期換照審核機制，聲請人應可信賴相對人92年3 月26日之啟用處分，相對人復以96年8 月29日府工建字第0960290391號函附加原啟用處分所無之期限，核屬對啟用處分之部分廢止，卻不符行政程序法第123 條規定，其合法性顯有疑義，相對人以98年5 月8 日府工建字第0980174810號函所為之確認處分亦同，本件訴訟顯有勝訴之望。
㈢相對人96年8 月29日府工建字第0960290391號函及98年5 月
8 日府工建字第0980174810號函將造成難以回復之損害，且有急迫情事：
⒈相對人96年8 月29日府工建字第0960290391號函及98年5
月8 日府工建字第0980174810號函如不停止，聲請人將無法繼續經營土資場，而將面臨倒閉，侵害聲請人營業權，且將影響員工之工作權，縱使本件訴訟經鈞院判決聲請人勝訴，聲請人公司已經倒閉、員工失業，已無法以金錢填補回復，揆諸最高行政法院98年度裁字第777 號裁定意旨，誠屬具備「難於回復之損害」要件（臺中高等行政法院92年度停字第3 號裁定意旨及最高行政法院89年度裁字第1370號裁定意旨同參）。
⒉相對人96年8 月29日府工建字第0960290391號函及98年5
月8 日府工建字第0980174810號函將於00年0 月00日生效，屆時聲請人將面臨倒閉及員工失業之困境，而本件訴訟可能曠日廢時，無法於99年3 月25日前完成，參酌前揭學理見解，本件聲請具備難於回復之損害要件，具急迫情事，有聲請暫時權利保護之必要。
⒊聲請人土資場基地外緣地界與桃園縣立永豐高中水平距離
僅150 公尺，依95年1 月18日制定，97年9 月15日修正公布之桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第5 條第5 款規定，聲請人無法於原址申請展延或新設土資場，即將遭受難於回復之損害。
⒋甚且，相對人於收受聲請人起訴狀及停止執行聲請狀後，
即以99年1 月21日府工建字第0990029706號函通知聲請人土資場營運期限至99年3 月25日止，並以副本寄送內政部營建署、財團法人工業技術研究院能源與環境研究所、臺灣省建築師公會桃園辦事處、桃園縣建築開發商業同業公會、臺灣區綜合營造工程工業同業公會、桃園縣營建剩餘土石方資源處理商業同業公會、被告所屬環境保護局廢管科及工務處建築管理科，以致於聲請人客戶近日紛紛轉向其他土資場，使聲請人營運立即發生重大困難，不待營運期限之屆至，聲請人公司已瀕臨倒閉，而公司員工亦面臨失業之危機，自有急迫情事。
㈣停止相對人96年8 月29日府工建字第0960290391號函及98年
5 月8 日府工建字第0980174810號函之效力，對於公益無重大影響：
⒈按法律上所稱公益也者，並非抽象的屬於統治團體或其中
某一群人之利益，更非執政者、立法者或官僚體系本身之利益，亦非政治社會中各個成員利益之總和，而係各個成員之事實上利益，經由複雜交互影響過程所形成理想整合之狀態。
⒉永豐高中88年於現址設立，嗣聲請人於90年7 月10日獲准
設立土資場，並於92年3 月26日獲得營運許可，至今營運已6 年有餘，並無礙於永豐高中學生與教職員之交通與安全；且該校面臨之永豐路本即為來往八德砂石車必經之管制道路，學生上下學時段主管機關均管制砂石車往來，故聲請人經營土資場所在，事實上並無影響交通安全，相對人不得以前開現行桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例關於距離學校150 公尺規定之公益維護，進而主張停止原處分之執行將對公益有重大影響。
⒊況且，內政部營建署營建剩餘土石方處理方案之訂定目的
，設置土資場有維護環境衛生與公共安全之功能，故停止相對人96年8 月29日府工建字第0960290391號函及98年5月8 日府工建字第0980174810號函之效力，使聲請人能繼續營運土資場，可有效推動剩餘土石方再利用，降低棄土造成負面環境影響；反之，如不停止相對人上開函文效力，將使原本由聲請人處理之營建剩餘土石方無法再回收利用，將造成環境保護及公共安全隱憂，對公益造成嚴重危害。聲請人所經營之土資場將營建剩餘土石方再利用處理，對於環境及公共安全維護，也同時具有公益目的，揆諸前揭公益原則之內涵，熟能以彼重此輕而為前開學校距離單一因素之論斷？爰聲請停止相對人96年8 月29日府工建字第0960290391號函及98年5 月8 日府工建字第0980174810號函之執行等語。
二、相對人陳述意見略謂：㈠按行政訴訟法第116 條規定：「原處分或決定之執行，除法
律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。行政法院為前二項裁定前，應先徵詢當事人之意見。如原處分或決定機關已依職權或依聲請停止執行者，應駁回聲請之裁定。停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」㈡本案訴訟顯無理由：
相對人核准及許可聲請人設立及啟用土資場，乃係依據聲請人之申請而作成，而聲請人之土資場設置申請書暨設置計畫書中並已載明使用年數為7 年，雖啟用函文中雖未載明使用年數，但其核准之使用年限，在無特別限制下，所核准之標的，就法效而言，當然僅指其申請書中所申請之年數。另聲請人於該土資場年限將至之時，本於權責，特函通知聲請人依現行桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例規定辦理，於行政程序上並無不當。
㈢若執行非有難以回復之損害：
聲請人之土資場於90年7 月間申請設置迄今已近10年，於92年取得啟用營運許可已將屆7 年時間，藉由本次辦理展延，全面檢討，以符合目前現行法規與條例，是有其必要。如為執行係以營運行為予以限制處分，至原告補正或改善為止；若有損害，最終係可以以金錢作為賠償，故非有難以回復之情形。
㈣若停止執行將對公益有所影響：
桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例自95年1 月18日府法一字第0950018216號令公布迄今，相對人及所有縣內營建剩餘土石方收容處理場所均依循其規定辦理，其中亦包含上開自治條例公布前申設之土資場。如停止執行將造成聲請人日後管理上之困難並對其他多數遵守規定之廠商，有失公允等語。
三、按當事人對於行政處分，在提起行政訴訟程序中，固得請求停止執行，但應以事實上如經執行，於勝訴後有不能回復原狀或其他難於補償之損害等情形者，始得為之，否則即無停止之必要。故對對於性質上非行政處分，殊無在行政訴訟裁判前停止執行之餘地( 最高行政法院48年裁字第58號判例要旨）。再所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力之措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，如僅係對於已存行政處分所為之說明，並未另生行政處分之效果，自非行政處分，即不能以之為標的聲請停止執行。次按行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事，得依職權或依聲請裁定停止執行，固據行政訴訟法第116 條第2 項前段規定甚明。惟所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。此所稱回復原狀，非謂應回復原有狀態。在財產權之情形，亦非指權利形態與內容之完全一致，而著重在經濟上之等價性。財產權之損害，除有難以金錢估計者，原則上能以金錢填補，不得據以聲請停止執行。否則，任何財產權之狀態變動幾可被視為「難於回復之損害」而任由受處分人恣意聲請停止執行，明顯悖離行政訴訟法第116 條規定行政處分原則上不因提起行政爭訟而停止之執行，僅例外情況容許停止之立法旨趣（最高行政法院90年度裁字第578 號裁定意旨參照）。
四、經查：㈠本件聲請人雖指稱相對人96年8 月29日府工建字第09602903
91號函及98年5 月8 日府工建字第0980174810號函均屬行政處分云云。然稽之相對人96年8 月29日府工建字第0960290391號函係闡明相對人92年3 月26日府工建字第0920065345號啟用許可函( 准予聲請人設置土石方資源堆置處理場之申請案) 關於營運期限之疑義；而98年5 月8 日府工建字第0980174810號函則應聲請人98年4 月28日騰字第09804010號函詢，說明原核准函許可營運之年限，有上揭各該函文在卷可稽。按諸上開說明，相對人之函文既僅就原處分之內容為闡釋，自非屬行政處分，不生停止執行之問題，聲請人聲請停止執行，難謂適法。
㈡退言之，縱認相對人原啟用許可函因未記載原告之土石方資
源堆置處理場之營運期限，相對人就此事項以96年8 月29日府工建字第0960290391號函予以補充，而發生新的規制效果，使聲請人於該期限屆至後，不能繼續營業，造成如原告所稱公司倒閉、員工失業等情事，核均屬財產上之損失，並非無從以金錢估計其價值，依一般社會通念難認不能以金錢賠償，自不屬行政訴訟法第116 條第2 項前段所稱之「難於回復之損害」亦不能認聲請人之聲請，與停止執行之聲請要件相符。
五、綜上所述，本件聲請，於法不合，應予駁回。
六、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 25 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 2 月 25 日
書記官 林 俞 文