臺北高等行政法院裁定
99年度停更一字第3號聲 請 人 歐起那瓦有限公司代 表 人 蔡河壽（董事）代 理 人 許進德 律師
劉金玫 律師相 對 人 行政院公平交易委員會代 表 人 吳秀明（主任委員）代 理 人 賴加慶
林曉鴻劉又銓上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定駁回後，經最高行政法院廢棄發回，本院裁定如下：
主 文相對人中華民國98年1 月19日公處字第第098022號處分書關於聲請人罰鍰部分之執行，在行政訴訟（本案案號：本院98年度訴字第2028號）裁判確定前，停止執行。
聲請程序費用及發回前抗告審程序費用均由相對人負擔。
理 由
一、本件緣於高屏地區銷售廣告藥品之藥局被檢舉組成「詠健廣告藥品聯誼會」（下稱詠健會），對於廣告藥品為聯合行為，相對人發現上游藥品供應廠商亦出席參與詠健會例會、對詠健會繳交年費，且渠等亦組成「廣告藥品廠商會」（下稱廠商會），涉及限制商品轉售價格或其他違法行為，案經相對人主動調查結果，以本件聲請人係取得販賣業藥品許可執照之事業，為實際從事廣告藥品之販售業務，藉由廣告藥品廠商會組織方式運作，合意約束下游業者之事業活動行為，足以影響高屏地區廣告藥品市場之供需功能，涉有違反公平交易法第14條第1 項本文聯合行為之禁制規定之情事，乃依同法第41條前段規定，於民國（下同）98年1 月19日以公處字第098022號處分書（下稱原處分），命自原處分送達日起，應立即停止前述違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）500萬元。聲請人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，現以本院98年度訴字第2028號案件繫屬中。聲請人另聲請裁定准許停止原處分之執行，經本院於99年7 月1 日以99年度停字第55號裁定駁回其聲請，聲請人仍表不服，提起抗告，經最高行政法院於99年9 月30日以99年度裁字第2327號裁定將本院原為裁定廢棄，發回本院更為裁定。
二、本件聲請意旨略謂：聲請人並未參與詠健會，也未參加過詠健會之例會及繳交年費，所謂廠商會，亦非正式的組織，僅為聯誼會性質，聲請人並未參與詠健會之廠商聚會，也未提供建議售價表給詠健會，聲請人於客觀上無聯合行為，主觀上也無意思聯絡之情，而聲請人經營銷售商品給藥局，對象不限於詠健會之成員，相對人所稱「聯合行為」並無對市場產生影響，聲請人實並未違反公平交易法第14條第1 項本文聯合行為之禁制規定。且原處分不論受處分人之企業規模大小及可能因違法情事所得之利益多少，一律重罰650 萬或500 萬元，確實嚴重違反比例原則、平等原則，顯係濫用裁量權，並違反公平交易法施行細則第36條第5 款、第4 款等規定，是原處分合法性顯有疑義。又本件聲請人為資本總額50萬元之小規模企業，96年度全年營業所得僅60餘萬元，97年度僅25萬餘元，原處分對聲請人課以超過資本額全年營業所得數倍之罰鍰，非聲請人所能負擔。本件聲請人提起訴願時雖蒙訴願機關准予以停止原處分之執行，惟其後因訴願決定作成致失停止執行之效力，今原處分執行在即，若逕予執行，則因受處分人無法負擔鉅額之罰鍰，資產一旦被查封拍賣，債權人必將群起請求其償還債款，勢必有不能清償債務而宣告破產之虞，造成所屬之員工失業，影響聲請人及其員工之工作權、生存權與財產權甚劇，縱使暫時免於破產，但因其所面對者乃國家機關強大之公權力措施，一旦發動，自將對聲請人信譽造成莫大之損害，不再有訂單，無法繼續經營，最後亦只有解散清算一途。則之後縱使聲請人本件之訴訟最後勝訴確定，但因屆時聲請人或已關廠停工、或已破產、乃至解散，該損害使聲請人不復存在，乃毀滅性地消滅聲請人人格或信譽，此非金錢所能賠償，依一般社會通念，顯將難於回復，故實應認具有急迫之情事。又按原處分所指稱之「詠健會」，其成員僅佔高屏地區藥局（房）總數約2%-3 %左右，尚無法影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，故原處分亦非為維護重大公共利益所為；反之，倘逕行執行原處分，則將造成聲請人倒閉，擴大目前失業之狀況，使已惡化之經濟雪上加霜，將嚴重侵害重大公共利益。是本件符合行政訴訟法第116條第2 項停止執行之要件，爰依行政訴訟法第116 條第2 項聲請裁定停止原處分罰鍰部分之執行。
三、本院判斷如下：㈠按「（第1 項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，
不因提起行政訴訟而停止。（第2 項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或聲請人之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116 條第1 項及第2 項定有明文。其立法目的在避免原告於日後縱使獲得勝訴判決，其因原處分或決定之執行所生損害，亦已難以回復。所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或回復困難，且在社會一般通念上不能以金錢估價賠償者而言；所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所造成而言。因此，在具備以上積極條件（即第116 條第2 項本文規定）時，行政法院得依職權或依當事人之聲請裁定停止處分之執行，惟於行使此一裁量權限時，則應注意事件是否具有「於公益有重大影響」「訴在法律上顯無理由」（即第116 條第2 項但書規定）等消極條件，此際，即需依比例原則，衡量當事人私益與公益孰為優先保護之對象，亦即，權衡停止執行之當事人利益以及不停止執行之公益，且雖非對本案實質內容為判斷，仍須預估並考量本案勝訴機率而為總括審查，以為定奪。
㈡第按，行政訴訟就暫時權利保護制度之設計，區分為二，一
為前述之行政處分停止執行，一為假扣押假處分等保全程序。由於暫時的權利保護必須情況急迫，因此，其程序性質上屬於簡略的程序，亦即有關事實方面的訴訟資料，限於現存的證據方法，而且有關裁判的重要事實，僅需由聲請人釋明（具有可信性）即為已足，不須至證明（可以確信）之程度（行政訴訟法第297 條準用民事訴訟法第256 條第1 項，即就假處分之聲請是否具備處分請求與處分原因，聲請人僅需提出事實予以釋明，予以明文規定。基於停止執行同屬暫時權利保護制度之一環，上開規定於停止執行亦應類推適用）。誠然，釋明僅是聲請人於舉證義務程度上之降低，行政法院就聲請仍應依職權為必要之調查，但停止執行既係為提供快速之救濟，故於審查密度上，並無須如同本案訴訟一般做全面深入之審查，而僅為概略性之審查即可。由此觀之，釋明雖與法院審查密度無關，但停止執行聲請人舉證義務降低（釋明）之同時，法院之審查密度亦因應暫時權保護制度之特質而隨之降低，二者相互呼應。惟我國行政爭訟制度之設計重在行政效率維持，提起行政爭訟原則上不停止執行，強調「不停止執行之公益」，並為降低停止執行誤判而與本案裁判不一致之風險，就上述「消極要件」之審查，法院則應將原本適用之寬鬆審查密度予以調整，而改為嚴格之審查密度，合先敘明。
㈢經查，本件聲請人因違反公平交易法第14條第1 項本文聯合
行為之禁制規定之情事，而遭相對人以原處分裁處罰鍰500萬元，並於98年12月30日移送高雄行政執行處執行乙節，為兩造所不爭執（見本院99年11月30日調查證據筆錄及聲請人所提證三所示），是原處分已開始執行，可認顯有急迫情事。而依聲請人提出之公司基本資料、96及97年度公司資產負債表、96及97年度營利事業所得稅結算申報書、公司基本資料查詢明細表等件影本所示：聲請人資本額僅50萬元；96年資產淨值總額為1,342,264 元、而97年度資產淨值總額則為負數（－1,004, 227元）；96年度、97年度之純益額（稅前所得額）分別為604,294 元、254,706 元；且聲請人已於98年2 月18日向主管機關申請歇業登記，迄今尚未復業等情以觀，相對人所處罰鍰高達聲請人公司資本額之10倍，且聲請人資產淨值既呈負數，如執行原處分，聲請人確有不能清償債務而宣告破產之虞；雖公法上金錢債務之執行，容可分期繳納，然此屬行政執行處之權限，縱使得以分期繳納，惟以
500 萬元之金額分為50期計算，一期應繳納10萬元，一年高達120 萬元，此等金額亦遠超過聲請人96年、97年之純益額，似非聲請人所能負擔，遑論聲請人已於98年2 月18日向主管機關申請歇業登記，迄今尚未復業。一旦聲請人無法按期繳納罰鍰，勢將被視為全部到期而被強制執行，並遭查封拍賣資產（大部分為存貨），債權人亦將群起請求其償還債款，終致倒閉破產一途。屆時聲請人之本案訴訟即使最後勝訴確定，其公司亦已因倒閉破產或解散清算而人格消滅，不復存在，實非金錢所能賠償，依一般社會通念，確屬難以回復的損害，應認聲請人就「難以回復之損害」此一待證事實已為相當之釋明。雖相對人指稱聲請人所提供之上開文件不足以反應其真實營收狀況及支付罰鍰能力，無從以此認定原處分之執行造成之損害難以回復云云。然聲請人真實營收狀況究竟如何，相對人其實也未能說明，其既非相關稅務主管機關，泛藉指摘聲請人所提上開稅務文件中若干疑義處，完全否認其真實性，並無足採。揆諸前揭說明所示，停止執行係提供快速救濟之制度，聲請人既已提出相當事證資為「有急迫」及「難以回復之損害」此等停止執行原處分之積極要件釋明，本院就此之審查密度亦因應暫時權利保護制度之特質而採取較寬鬆之標準，因認本件原處分之執行，核屬將發生難於回復之損害，且有急迫情事者。
㈣又，公平交易法之行政裁罰目的，意在導正違章行為，健全
市場經濟，是以，原處分區分為二大部分，一為命聲請人停止違章行為，二為裁處聲請人罰鍰。前者之停止執行與否，容與裁處後之市場經濟有直接密切之關係；後者是否停止執行，所涉者無非違章行為惡性應報之遲早，主管機關既已宣示對某種違章行為之裁處，對於市場效尤者已有相當警示作用，停止執行於公益尚無重大影響。聲請人求就原處分罰鍰部分停止執行，核本件鉅額罰鍰執行之延宕與否攸關當事人存續與否之重大私益，已如前述，若停止執行，除承擔聲請人於原處分確定時已無財產可供執行之風險外，其實於公益並無重大影響。再者，聲請人求為撤銷原處分，現正繫屬本院98年度訴字第2028號案件中，由本院（狹義法院）承審，兩造就本案中聯合行為之義涵、聯合行為合意之證明、市場之界定、市場占有率之計算，以及罰鍰額度是否合於比例原則，均有爭議，歷時1 年有餘，結果介於勝負之間，其訴在法律上並非顯無理由。本院衡酌私益與公益，並預估考量本案勝訴機率，認本件聲請應以當事人私益為優先保護之對象，准以原處分關於聲請人罰鍰部分之執行，在本案訴訟裁判確定前，停止執行。
四、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 13 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 12 月 13 日
書記官 徐子嵐