臺北高等行政法院簡易判決
99年度簡字第145號原 告 甲○○被 告 監察院代 表 人 乙○○（院長）上列當事人間申報公職人員財產事件，原告不服監察院中華民國99年1 月18日99院台訴字第0993210001號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序說明：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）100,000 元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款、第2 項規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告於96年間擔任桃園縣政府農業發展處處長，係行為時公職人員財產申報法第2 條第1 項第3 款所列之公職人員，依同法第4 條第1 款規定，於96年11月30日向被告申報財產，就應申報財產項目，未申報本人債務4 筆、配偶債務1 筆，為故意申報不實，被告乃依同法第11條第1 項後段規定，以98年8 月17日（98）院台申財罰字第0981804562號處分書（下稱原處分）處以罰鍰100,000 元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠公職人員財產申報法僅處罰故意，不及於過失：
按訴願決定以最高行政法院92年度判字第78號及第1813號判決認定原告放任可能不正確之資料繳交至受申報機關，未確實了解相關法令及查證財產現狀，即率爾申報，應屬可預見將發生申報不實之結果，主觀上已認知對於可能構成溢漏報情事，具有間接故意存在，故認定原告故意申報不實。然查：
⒈關於原告確實逐筆將相關財產，於申報時一一列出並無疏
漏，此可由原告將所有股票小至「裕民：115 股」，均詳實記載於申報欄內可證，而原告有向各家銀行查詢貸款情形，並記載於申報欄內，亦可由原送交與助理之申報書中確有記載，助理並願當庭作證係因伊漏未將該頁印出附上所致。雖訴願決定書中以原告委由他人致有疏失仍難辭其咎等語，據為駁回之理由，然此種在公家機關之公文書漏印一頁之公文所在多有，何能苛責原告。
⒉況本次申報財產係原告擔任政務官以來第一次申報，原告
戰戰兢兢向各銀行取資料並填妥，由於原先於競選立委時之表格為WORD檔，因要轉成二維條碼檔，故求助於助理，原交付之資料，並無任何錯誤，僅因無暇再次確認，即遭認定為間接故意，實屬無辜。
⒊又按96年修正公布前之公職人員財產申報法第11條第1 項
規定：「公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。其故意申報不實者，亦同。」其後段規定，既將客觀財產申報不實之行為，限於「故意」者，始予處罰，亦即以故意為其構成要件。由於，行政罰法對於行政罰上之故意、過失並無定義性規定，實務及學界多參酌我國刑法或德國秩序違反法之規定及法理說明。故依刑法第13條規定故意之定義，係行為人對於構成犯罪之事實，明知並有意使其發生，或能預見其發生而其發生並不違背其本意者。若行為人按其情節應注意，並能注意，而不注意者，係僅能認定屬於過失。若行為人雖預見某事實可能發生，但確信其不發生，亦以過失論，亦為刑法第14條所明定。上開故意與過失之定義，對於行政罰法自應有其準用。換言之，所謂故意者，乃行為人對於違反秩序行為之構成要件事實，明知並有意使其發生（直接故意），或預見其發生，因其發生不違本意，而任其發生（間接故意）；所謂過失者，乃行為人對於違反秩序行為之構成要件之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，以致未能預見其發生（無認識的過失），或雖預見其可能發生，而信其不發生之心態（有認識過失）。以上，主要係就行為人對所有客觀構成要件要素的認知以及實現構成要件的意志（簡化表達形式：行為的「知」與「欲」）剖析分類而成，故意與過失二者，其實係截然不同之違章形態（過失並非故意的「減輕」形態，而是「他種」責任條件），根本之區別點，在於故意者具行為之「欲」，但過失者無，然此一主觀心態有無之探求，必須委諸於證據，在實務運作之判上，其相當的困難。尤其，在所謂「間接故意」與「有認識的過失」間，二者行為之「知」均以較弱之形式存在，區別僅在於間接故意者具有較直接故意者為弱之「意」，容任客觀構成要件發生而不違其本意；有認識的過失者則無其「意」，確信客觀構成要件不發生。故「有認識之過失」與前開「間接故意」，雖均對行政違章行為有所預見，然其主觀之意欲顯有不同，「間接故意」有任其發生不違本意之意欲心態；有認識之過失則無，如僅係過失，不論是無認識之過失或有認識之過失，即與上開條項後段處罰要件不合。所謂故意申報不實，指已辦理財產報，但申報內容因申報人故意短報、漏報、溢報或虛報而有不正確者而言，可知該條文後段之處罰要件，係以行為人主觀上故意之意思為限，則行為者「故意」或「過失」申報財產不實之界線，當然不能不謹慎畫分。
⒋且按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無
特別規定時，雖不必出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件，為司法院釋字第275 號中明白揭示。解釋文中並同時否定行政法院62年度判字第30號及350 號所作「行政罰不以故意或過失為責任要件或行政罰之成立，不以故意為要件」之內容。本號解釋之作出，將以往不問有無故意或過失一概處罰之原則，一舉加以變更，其目的即是為貫徹憲法保人民權利之本旨。從而依上開意旨，於人民違反法律之義務時，如法律特別規定必須行為人主觀上故意始應受行政罰時，即應從其規定。蓋其立法之本意，即意排除其他過失與非故意之行為作為處罰之對象。從而在處分時，其認定之依據應從嚴，以有積極具體證據證明受處分人有申報不實之主觀故意始能論處。否則，在未經證明受處分人確有故意之違法事實存在前，即遽予處分，要難認為合法之處分。此觀之行政法院62年判字第402 判例謂「事實之認定，應憑證據為訴訟事件所適用之共通原則。…違法事實之認定，要不能僅憑片面之臆測，為裁判之基礎。」及同院33年判字第16號判例「行政官署對於人民有所處罰必須確實證明違法之事實，倘…不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」等語甚明。
⒌甚且，最高行政法院92年度判字第1802號判決亦謂：「所
謂『故意』，除直接故意外，亦包括間接故意，即參酌刑法第13條第2 項規定意旨，行為人對於申報內容不正確之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者，以故意論（本院88年度判字第4203號判決參照），如僅係過失，不論是無認識之過失或有認識之過失（刑法第14條參照），即與上開條項後段所定之處罰要件不合。」⒍職是，實務上常限於證據資料，而有「單純有故意之嫌」
卻無法確證之情況，此際如法律就過失者亦科有行政罰，作為阻截性的構成要件，過失之處罰可以填補此一漏洞，實務上確實曾採取據此認定有過失行為的作法（判決的表達上，常以「雖不能據此認定原告確有故意，但難謂其無過失之責」之形式表現之）。但如法律處罰對象僅限於故意者，在「間接故意」與「過失」有所疑義時，則當然不能容許在故意與過失行為之間作選，基於「有疑即利於被告」原則，於此只能認定有過失行為存在，因為對故意與過失行為的處罰，非僅有輕重之別，且係態樣之別。在實務上，以事後判斷個人行為時主觀心態，若僅委諸事後之陳述或行為之結果，均失之偏頗，故仍應依個案事證綜合判斷。應科處行政罰之行為，係違反一定法律上作為、容忍或不作為義務之行為。如行為人不知有法律上義務存在，或不知其行為違反義務，徒因事實上有違反義務之舉動，即予以處罰，無論對行為人或第三人，皆不能產生維持行政秩序之懲戒作用。因此，違反行政法義務之行為雖未必有反道德或反倫理性質，但仍須具備「一定可非難心態」，始予以處罰。此亦有行政法院97年度簡字第441號判決意旨可資參照。本件原告於蒐集申報資料及填寫時，確實已盡最大注意義務，豈可因送件時漏未審查而課以重罰，殊有不公。
㈡若認原告故意申報不實，被告應就「故意」負舉證責任：
⒈按撤銷訴訟採取職權調查原則，行政訴訟法第33條定有明
文，依行政訴訟法第33條準用民事訴訟法第277條規定，當事人主張有利於己之事實，就其事實有舉證責任。而行政罰應以違反行政上作為或不作為義務者為處罰對象，原處分機關主張被處分人違反義務者，在行政訴訟程序即應由該原處分機關告負舉證責任。亦即當事人不因未為舉證，即受不利益之判決，故無主觀舉證責任，惟待證事實雖經法院依職權盡調查之能事，仍有不明時，其不利益則歸屬於如無該不明狀況，即可主張特定法律效果之人，此之謂客觀舉證責任。而所謂「事實真偽不明」與否，其實與事實判斷所要求證明度高低息息相關。且按「事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共通原則。行政罰之處罰，…其違法事實之認定，要不能僅憑片面之臆測，為裁判之基礎。
⒉次依刑事訴訟法第154 條第2 項規定：「犯罪事實應依證
據認定之，無證據不得認定犯罪事實。」此項證據裁判主義之原則，雖於行政訴訟上並無明文規定，然此項證據法理之原則已是當今審判實務上證據法則之普世原則，當得採為本件審理之法理原則而予適用。是以，最高法院曾多次著有判例稱：「犯罪事實之認定，應憑真實之證據，倘證據是否真實尚欠明確，自難以擬制推測之方法，為其判斷之基礎；而認定犯罪事實之證據，係指足以認定被告確有犯罪行為之積極證據而言，該項證據自須適合於被告犯罪事實之認定，始得採為斷罪資料」、「且刑事訴訟上證明之資料，無論其為直接或間接證據，均須達於通常一般之人均不致有所懷疑，而得確信其為真實之程度，始得據為有罪之認定，若其關於被告是否犯罪之證明未能達此程度，而有合理懷疑之存在，致使無從形成有罪之確信，根據『罪證有疑，利於被告』之證據法則，即不得遽為不利被告之認定」（最高法院53年台上字第656 號、29年上字第3105號、76年台上字第4986號判例）。是以如欲以間接之推論斷罪，須基於該證據在直接關係上可證明之他項情況事實，本乎推理作用足以證明原告有罪，才為合法，不得徒憑主觀上之推想，將一般經驗上有利於原告之其他合理情況逕予排除。今本件訴願決定自始未有任何證據，證明原告有何「預見其發生而其發生並不違原告本意」之事實，逕以「虛擬懸揣之方式，將「未必故意」從推定適用擴張到「擬制適用」。若可以此種虛擬懸揣的方式納入審查，將使完全的客觀規範程序全盤崩潰。上開推論顯然係將原告之疏忽過失行為，逕認為係間接故意之行為，非但混淆故意行為與過失行為之界線，將公務員一時疏忽之遺漏申報行為，直接認定為蓄意逃避申報之間接故意行為，顯與一般公務員日常生活經驗相違背，尚非公務員所能預見，此種徒憑主觀上之推想，將一般日常生活經驗上公務員可能因工作繁忙或家務繁忙以致疏漏之過失合理情況逕予排除之論斷，顯難為司法審查者所接受。據此，本件訴願機關對於認定間接故意之依據及標準，自始無法舉出任何合乎基本證據價值的客觀事證，作為本件審查之基礎，或提出實務上客觀可操作之論證依據，自不足採。
⒊承前所述，行政機關若以前述行為時公職人員財產申報法
處罰受處分人，自應舉證證明受處分人對於前開漏報事實，主觀上具有故意之意思。亦即該法條之規定原則上係處罰公職人員「故意」、「明知」等惡意之隱匿行為。若屬公職人員過失之行為，當非立法者意欲處罰之對象。行政訴訟法第189 條第1 項所規定之「判斷事實之真偽」，雖未明白規定證明度，鑑於行政訴訟對人民權利保障及行政合法性的控制，原則上當裁判認定之「事實」的真實性愈高時，愈能達成，因而行政訴訟所要求的證明度應是高度的蓋然性，也就是「沒有合理可疑」蓋然性程度的確信，此由現行行政實體法有一些釋明、估計或估算之降低證明度的規定亦可推知，行政訴訟的證明度原則上是高度的蓋然性，如果要低於此高度蓋然性，應以法律另行規定。是行為時公職人員財產申報法第11條第1 項後段既以「故意」申報不實為構成要件，則該項「故意」之主觀構成要件，亦應依證據認定之，如現存證尚不足以形成高度蓋然性之證明度，則不利益應歸屬於主張特定法律效果之人。故而，在立法例上，對於違反義務之舉動，殆要求行為人有可歸責之原因（即故意或過失），且無所謂正當防衛或緊急避難之情事，始科予處罰，行政罰法第7 條第l 項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」即從其例。
⒋綜前論結，本件訴願機關僅謂依公職人員財產申報資料審
查及查閱辦法第5 條規定之補正僅有增刪塗改處未蓋章、字跡不清楚或其他填寫不完備之情形，而其審查採取形式審查云云，待實質審查即無補正機會等語，然同法第5 條規定係於98年5 月15日修正，之前並無區分形式審查或實質審查之機制，本件係發生於該規定修正前，能否適用，頗有疑問。且第8 條規定給予說明機會，雖非補正，但徵諸文意，係給予申報人就其何以漏報為詳細之說明，並斟酌原因認定是否有故意之情事，而訴願決定竟不區分，逕謂第8 條規定只給予說明機會，並無法補正，否則處罰故意申報不實形同具文云云，正凸顯被告之顢頇，且訴願機關自始未提出任何證據，逕認原告「主觀上已預見其行為有實現法定構成要件，即申報不實之可能性，惟仍容任結果發生」予以處罰，難令人信服。
㈢抵押權登記具公示性，且各銀行已全面資訊化，原告之負債財產資料無隱匿可能，更無故意申報不實之必要：
⒈又查原告前曾於93年參選立法委員，當時已依選罷法申報
財產，並明確記載上開6 筆貸款（即合作金庫商業銀行松興分行貸款，帳號：0000000000000 、聯邦商業銀行健行分行，帳號：000000000000、中國信託商業銀行貸款，帳號：00000-0000000 ，及原告配偶洪榮彬於合作金庫商業銀行松興分行與本人於上海商銀之消費性貸款與洪榮彬於上地銀行借貸之消費性貸款），有該申報表可查，並可向中央選舉委員會查詢。原告係依當時所有財產含股票明細一一載明於申報表中，此次申報即以該表為基準，做些許異動之記錄，即加註於95年7 月5 日新生一女洪薇媜，因原有自小客車UK2062、1803HE車輛出售並購入新車9100RX。清償配偶洪榮彬向土地銀行借貸之消費性貸款165 萬元，並將前向中國信託、合作金庫、聯邦銀行電詢貸款金額紀錄未償餘額後，將原向上海銀行消費貸款調整至債務欄第一欄後，交付WORD檔委託助理王麗雲小姐登打為二維條碼形式，確實有誠實交付資料。原告確實誠實交付相關申報資料，如何能將王小姐疏失而未登打最後一頁之4 筆房地貸款及其認定「未達申報標準」之行為，與原告因議會備詢礙於時間未能逐筆查對之行為認定為故意申報不實，頗值探究。
⒉依公職人員財產申報法第11條規定：「受理財產申報機關
為查核申報財產…得向有關機關查詢…並得透過電腦網路，請求有關機關必要之資訊…」，亦即以目前國家地政及稅務機關登錄之詳實規定與網路資訊之流通之普及性，任何人之財產資料幾乎形同透明，根本無隱匿之可能性。而原告漏報之上開債務，均為原告與配偶於83年及89間購得之房屋及土地貸款，並非原告擔任公職後所取得，原告無庸隱匿。即使因故漏未報，最後亦必然被查出。更遑論原告已於財產攔登記土地及建物之地段地號，任何人只需上網登入該地段地號，即可查詢該土地建物包含貸款之最新狀況。以本法罰則之重，任何心智正常之人，均不致有故意申報不實之行為。蓋財產若有登錄錯誤，不論有無不當動機，此等錯誤最後必然被查核單位發現。申報人對於自行提供之土地建物資料故意漏報貸款，不啻以身試法，雖至愚者亦知其不可為，故原告豈有故意申報不實之可能。
㈣原告亦無故意申報不實之動機：
⒈一般而言，故意行為必有其動機。故意申報財產不實，其
動機無非為圖隱匿財產。按公職人員財產申報法96年修正前第11條之規定，尚未區分為隱匿財產而申報不實之行為，及其他不實申報行為，故修正前該條後段所稱故意申報不實，自然隱含意圖隱匿財產之判斷；所隱匿之財產，性質上應屬來源不正或來源可疑之財物，始有隱匿必要。故意漏報財產必須能達其行為所欲達到之隱匿財產目的，該不實申報行為始有實益；若漏報財產之行為最後必然被發現，此既為申報人所熟知，即無故意漏報行為之可能。故若行為人並無匿報財產之必要，僅係一時疏忽，申報錯誤，終究與故意申報不實之規定不符，非該法所欲處罰之行為，最高行政法院90年度判字第1478號判決可資參照。是如前所述及，原告關於車輛之異動、洪榮彬消費貸款之清償及股票之紀錄，逐一詳載，可以知悉原告願誠實申報，原告自始從未有否認有向銀行貸款之事實，且現今地籍已屬公開可查詢之資訊，各地政事務所及電子網站均可查詢地籍資訊，以上述資訊之公開程度，原告並無故意隱匿上開財產之動機。且該土地及建物均係原告及配偶擔任公職前所購入，並按時繳交貸款，來源均屬合法正當，無庸置疑，以貸款為消極財產且係向銀行辨理，原告實無必要故意漏列，更無故意隱匿之必要，而甘冒受鉅額罰款之風險，此非人情之常。
⒉況且，原告前擔任律師一職，今為服務大眾始犧牲高薪投
入公職。向以廉潔自許，為個人生命相依之原則，是不管自我砥礪及社會評價，對於公正、自身廉潔之要求遠較一般公職人員為高，否則無以堅守司法正義。且觀諸卷附之本件財產申報表與93年參選立委之申報表相較，於97年財產申報之際，財產情況可認單純，名下僅有在桃園縣房地
3 棟及汽車1 輛，全係與配偶2 人辛勞工作所購買，並無繼承或贈與而得之其他恆產，亦無達到申報標準之存款及投資所得，今僅因原告填寫本件財產申報表之際，因首次填寫，發生疏漏，純屬過失之舉。詎原處分卻以原告一時疏忽漏報貸款事實，即率認定「故意申報不實」，並置原告陳報及事後補正之情不顧，逕自認為原告有上述故意申報財產不實之違法，實屬謬誤。
㈤本件疏漏屬程序可補正，被告不為此而逕予裁罰，於法不合
：本件被告審核之流程中，於受理之初，定有透過網路查詢原告之財產資料，當時應一望即知原告針對貸款並未填寫，屬於「有填寫未完備之處」，本應依相關規定通知原告限期補正，卻於97年6 月26日方來文通知，且經原告同年7 月11日盡速補正說明，卻又不予認定，於98年8 月17日逕以原告故意申報不實科以100,000 元罰鍰，殊令原告不服。以現今國稅局申報所得尚可由電腦內直接匯整資料，無需民眾一一蒐集，而公職人員財產申報本可以該電腦資料為憑，對於不易查到之珠寶、私人借貸或海外基金要求據實申報，否則課以高額罰則即可，但竟仍捨此不為，變本加厲要求事務眾多繁忙之首長需逐一申報，原告亦依法律規定為之，今僅因助理漏印一頁，竟遭此種懲罰，殊令原告視服公職為畏途。況且故意是消極要件而非積極要件，申報人沒有義務舉證證明自己非故意，假如原處分機關懷疑申報人有「未必故意」，應該自己舉證，而不是「空口白話就提出質疑」，且以深文周納，無限上綱的擬制推測方式，顯已違反「罪刑法定原則」，完全超出規範可以容忍的極限。詎訴願決定仍以原告「其主觀上已預見其行為有實現法定構成要件，即申報不實之可能性，惟仍容任結果發生」，據以認定原告有「申報不實之故意」。姑且不論邏輯上不能以申報人未申報債務，即得出「申報不實之故意」之結論；即使申報人有疏失，致被認定有不確定故意，此一認定，亦難與「故意申報不實」劃上等號。「故意申報不實」一語，隱含有意隱匿財產之意思，而有意隱匿之財產，一般應屬來源不法或來源有疑問之財產，含有相當負面之價值判斷在內，對於原告極不公平。而「故意」係對事實有所預見，「過失」則對事實雖無預見，但有預見之可能。以財產申報案件而言，縱使採取間接故意之標準，亦須行為人對不實申報之結果已預見且所預見之結果不違其本意，始能論以故意申報不實；如果行為人對不實申報之結果並無預見，而僅未採取其他可以避免發生可能不實申報結果之方法時，則只能因行為人違反相當查證義務，而論以過失之責。
㈥原告因過失殊未申報債務，遭被告課以10萬元罰鍰，殊嫌過苛：
⒈再查公職人員財產申報法的目的，在於遏止貪瀆不法，俾
使公職人員確實申報其財產現況，資為比較財產來源及增減，以透明其財務狀況，使欲圖貪求職務外不法所得之徒無可遁形，以端正政風，確立公職人員清廉之作為，手段上採取公職人員自行申報財產，以供民眾檢閱之方式為之，一方面令公職人員迫於申報財產之壓力，不得不清廉自守，自一方面人民得由報資料質疑審核公職人員財產來源，藉以舉發公職人員不當財產來源，職是，公職人員確有申報財產之義務。但求諸本法之目的畢竟與公司法、證券交易法或商業會計法不同，並非要求公職人員每年「鉅細靡遺清算陳報」自行財務狀況，以供「債權人」閱覽，或供「投資大眾」決策所用，更鑑於人類記憶力時而有限，社會現實生活之忙碌與複雜，自然人既不可能如法人設有專職之財務會計部門協助為資產管理，每年度定期要求就其家庭（個人、配偶及未成年子女）財產為說明，實屬額外負擔，從而，該法對於違反據實財產報義務者之處罰，限於故意而不及於過失，一則避免處罰逾越立法規範目的（澄清吏治而非以經濟層面的保障投資），二則避免過苛而欠缺期待可能性。
⒉是原告主張係一時遺忘之無認識過失，自始並未主張該貸
款「憑空消失」，此與情並無任何違背，原處分之上開推論，直接將故意與過失行為混同一論，且將舉證責任一舉轉換為由原告就自己並無過失須負舉證責任，完全偏離公職人員財產申報法之立法目的，將所有過失漏報之行為，全盤認定為未必故意，完全模糊了故意行為與過失行為之界線，混淆了法律的基本價值判斷，實屬權利的濫用。探究行為人客觀上有漏報之情形，應審酌其漏報之情狀、財產之價值等綜合研判，並非一有漏報即推認行為人有故意（含間接故意）之不法。
⒊此外，衡情任何人均不願故意容認因違規事實之發生，坐
視自己受到極為不利益之裁罰，尤其以公職然於財產申報之罰則甚高。除非其因而獲有更大利益。本件既無匿報財產之必要，亦無法預見將有違法事實之發生，完全是因為一時疏忽，於提交申報表之際未詳實檢查，致生申報錯誤情事，主觀上實屬「無認識過失」之過失。
㈦原處分未將漏未申報債務部分區分為故意不為申報或漏未申報，有違比例原則：
⒈另按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人
民權利之，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」、「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，才符憲法第23條之意旨，故法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關連意義為判斷，而非拘泥於特定法律之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，祇能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定裁罰性之行政處分條款。」司法院釋字第
313 號、第402 號解釋意旨可資參照。⒉另依行政法上基本原則之比例原則以觀，行政程序法第7
條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」最高行政法院83年度判字第2291號判決亦認為：「比例原則係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，其憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則，換言之，除該行政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之…。」另行政罰法第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節，得減輕或免除其處罰。」同法第18條第1 項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益。並得考量受處罰者之資力。」同條第3 項更進一步具體規定減輕或免除處罰之上限與下限規定。此等規定乃行政罰法中得減輕或免除其處罰之法理，亦屬「比例原則用於行政罰之裁處罰鍰處分無疑。本件被告僅以原告無確查證及未於提交財產申報表前詳檢查後始提出，即認有故意不實申報之情事作為處分之依據，而罰鍰處分手段已對憲法賦予人民之財產權構成限制，而應符合憲法上比例原則之要求，此部分之申報義務、方式、申報不實之處罰，應有受手段必要性檢驗之必要，且實應通盤檢討改進查核方式，並考量申報人之整體申報內容。故原告縱有疏忽漏報貸款之行為，只要事後能澄清該漏報之標的而無礙公職人員財產申報所設「清廉」之目的，除有合理積極事證得證明原告有明知之故意外，均應不在公職人員財產申報法處罰之範圍，否則任何負申報財產義務之公職人員，一有漏報之疏失，不論情狀均擴張解釋認有申報不實之「間接故意」，不當擴張行政罰之故意構成要件解釋，將造成裁罰機關藉由申報手段不符程序，恣意侵害所欲保障清廉公職人員之法目的，亦有違反比例原則之虞。
㈧若仍認原告所述無理由，請修法將公職人員財產申報法第8
條之構成要件改為過失，以免眾多民間人士因畏懼財產申報而不願擔任政府委員或投入公職：
⒈末查若干實務見解，或為配合行政機關達到懲罰錯誤申報
行為之目的，不惜曲解法律，恣意擴張「故意申報不實」之範圍，認為「所謂故意申報不實，不限於故意隱匿財產，原告縱無故意隱財產情形，然因未盡詳實檢查義務而漏報，亦屬故意申報不實。」至於，何以「未盡詳實檢查義務而漏報」，即可直接構成「故意申報不實」，則未作任何說理。此等務見解就「故意申報不實」之見解，業已違反法律解釋之基本原則，實不足採為認定相關之論斷依據。若為達成嚴格處罰任何報錯誤行為之目標，自應修改法律，將原來規定之故意責任，改為過失責任，申報錯誤之人遭受處罰，當無怨言。
⒉抑有進者，抽象法條如何在具體個案上具體化，有賴審查
者的社會差異化發展，為使公職人員之財產申報建立正合理之制度，應避免將此種故意過失不分、混為一談之泛道德傾向認定，透過社差異化的發展，逐步尋求出內求的方法，如果動輒一竿子打翻一船人，所有過失行為全盤認定為未必故意，將傷害法律之道德正當性基礎，實有害於法律之尊嚴。且法律規定之不完備，解決之道應是修法始為正軌，要不應曲解法律之本意，恣意擴張解釋，構陷罰名以處分並無過錯之原告充數，核與現代法治國家「依法行政」之精神背道而馳，應無足取。且此導致眾多民間人士因畏懼財產申報動輒得咎，而不願擔任政府委員或投入公職，政府施政恐將受影響。
㈨綜上所述，原處分及訴願決定均有違誤之處，為此，原告依
據行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠原告為桃園縣政府農業發展處前處長，為行為時公職人員財
產申報法（84年7月12日修正公布）第2條第1項第3款規定所列之公職人員，依同法第4條第1款規定，應向被告申報財產，其所應申報之財產，為各該申報日，原告本人、配偶及未成年子女所有依同法第5 條所規定之財產。惟原告於96年11月30日向本院申報之財產，經與財產有關機關（構）或團體所查復財產資料核對結果，其應申報財產16筆中有12筆有不一致情事，除逕行認定非故意申報不實者外，經被告於97年
6 月26日以（97）秘台中參字第0971804182號函請原告就其不一致之5 筆情形說明理由後，核認其未申報原告本人於上海商業儲蓄銀行中期貸款191,999 元（帳號：00000000000000）、合作金庫商業銀行松興分行長期擔保貸款1,598,353元（帳號：0000000000000）、 聯邦商業銀行健行分行貸款7,939,621 元（帳號：000000000000）、中國信託商業銀行貸款1,057,846 元（帳號：00000-0000000 ）及原告配偶洪榮彬於合作金庫商業銀行松興分行長期擔保貸款1,813,644元（帳號：0000000-000000）債務共5 筆，有故意申報不實情事，乃依同法第11條第1 項後段規定，以原處分處罰鍰10萬元。
㈡按「公職人員之財產除應於就（到）職3 個月內申報外，並
應每年定期申報1 次」、「公職人員應申報之財產如左：…
三、一定金額以上之債權、債務及對各種事業之投資。公職人員之配偶及未成年子女所有之前項財產，應一併申報。」為本法第3 條、第5 條第1 項第3 款及第2 項所明定。其施行細則第10條第6 項、第19條第1 項第1 款及第2 項復明定，公職人員應申報之財產，為各該申報日，其本人、配偶及未成年子女所有之本法第5 條第1 項各款所列之財產；債務為100 萬元者，應據實逐筆申報。又本法第11條第1 項規定，「公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，處新臺幣6 萬元以上，30萬元以下罰鍰。其故意申報不實者，亦同。」係指該條後段「故意申報不實者」處罰之規定與前段同，處罰之構成要件則較前段「明知」之範圍為廣，除「直接故意」外，亦包括「間接故意」（最高行政法院92年度判字第78號判決意旨參照）㈢按公職人員財產申報乃法定義務，本應忠實履行，其規範目
標即是要求擔任特定職務之公職人員，其本人、配偶及未成年子女之財務狀況可供公眾檢驗，而申報財產內容之正確性攸關民眾對該公職人員操守、清廉度及施政作為之信賴，故法律規定由被告等機關協助民眾查詢財產申報之正確性，並對故意申報不實者課以一定之處罰，以督促公職人員均能依法誠實申報財產。復以財產申報乃向全民負責，財產申報資料需隨時提供民眾查閱，故公職人員對其本人及配偶、未成年子女之財產狀況，自當查悉了解後，據實辦理申報，是公職人員若未能確實申報，即使其財產來源正當，或並無隱匿財產之意圖，無論其申報不實係基於直接故意或間接故意，均符本法「故意申報不實」違法行為之「故意」要件，有最高行政法院96年度判字第856 號判決意旨可資參照。再者，如前所述本法第11條第1 項，已明定處罰申報不實者，以「故意」為其構成要件，然不以「明知」之直接故意為限，亦包括間接故意；另參酌刑法第13條第2 項有關「間接故意」之規定，若申報人未確實瞭解相關法令，並查詢其本人及配偶財產狀況，即率爾申報，應屬可預見將發生申報不實之結果，仍放任將可能不正確之資料繳交至受理申報機關（構），其主觀上已認知對於可能構成漏報情事，具有預見其發生而其發生亦不違背其本意之間接故意存在，要無疑義。
㈣經查，原告自承知悉有上開5 筆貸款，由其交付財產資料電
子檔委由助理填寫時，因助理疏忽遺漏未登打貸款資料，原告事多繁忙，未能逐一檢查，致過失漏未申報上開各筆債務云云。蓋原告之財產狀況應屬原告本人最為清楚，對助理可能無法完全掌握原告之財產狀況乙情，為原告所得預見，且財產申報表末頁簽名欄上方既提示有「以上資料，本人係依法誠實申報，如有不實，願負法律責任」之文字，原告既於申報表上簽名，自應就他人代填之申報資料內容加以核對，詎竟放任而不加檢查，其未盡檢查義務致漏報，自難謂非故意申報不實。
㈤按公職人員財產申報法要求公職人員申報財產之規範目標，
最低限度即是要求擔任特定職務之公職人員，其個人、配偶及未成年子女之財務狀況可供公眾檢驗，進而促進人民對政府施政廉能之信賴，是公職人員若未能確實申報財產狀況，即使其財產來源正當，或並無隱匿財產之可能性及意圖，無論其申報不實係基於直接故意或間接故意，均符合該法「故意申報不實」違章行為之「故意」要件（最高行政法院98年度簡字第198 號判決要旨參照）。至於該不實申報結果是否對其有利及其動機所在，與故意申報不實要件無涉。且公職人員應申報之「財產」包括積極財產及消極財產，凡不動產、存款、有價證券、債權、債務、事業投資等均同為公職人員應申報之財產項目，此觀之公職人員財產申報法第5 條規定自明。本件原告未申報本人及配偶所有債務共5 筆，合計12,601,463元，數額非微，被告為裁處時，已依行政罰法第18條第1 項規定予以審酌，於6 萬元以上30萬元以下之裁罰範圍內，科處原告罰鍰10萬元，並未過當，與比例原則尚無牴觸。是原告主張供擔保之不動產取得來源屬合法正當、並無隱匿財產之動機、未申報之債務非屬積極財產，原處分違反比例原則云云，容有誤解，難謂有理由。
㈥復按原告行為時之公職人員財產申報資料審核及查閱辦法第
5 條第1 項規定：「受理申報機關（構）受理申報後，應就申報表所列項目，依書面記載逐項審核，如發現其有增、刪、塗改處未蓋章、字跡不清或其他填寫不完備之情形，應通知申報人限期補正」。所稱審核，揆諸其後「如發現其有增、刪、塗改處未蓋章、字跡不清或其他填寫不完備之情形」等文字，可知係指形式審核，即該機關（構）於收受公職人員財產申報表時，就一望即知之填寫闕漏，即時請申報人補正，以避免申報人喪失補正之時機。至嗣後經實質審核發現「申報財產內容」與「實際財產狀況」不符時，受理申報機關（構）依同辦法第8 條規定，除得予申報人說明之機會外，並無應予通知補正之義務，否則申報人當可於申報時隨意填寫，待受理申報機關查詢申報人之正確財產資料後，再依通知限期補正，則公職人員財產申報法故意申報不實之處罰規定豈非形同具文。經查本件原告於96年11月30日以二維條碼方式向被告申報財產，經被告所屬公職人員財產申報處為書面形式審核通過後，進行實質審核結果認原告所申報財產內容與實際財產狀況不符，在作成罰鍰處分前，為給予原告陳述說明之機會，於97年6 月26日以97秘台中參字第0971804182號函，請原告就財產不一致情形提出說明。原告於同年
7 月11日提出說明並檢附相關證據資料到院。經就原告提出之說明及證據資料衡酌後，認原告主觀主已預見其行為有實現法定構成要件，即「申報不實」之可能，惟仍容認結果發生，即有申報不實之故意，原處分爰依行為時之公職人員財產申報法第11條第1 項後段並審酌行政罰法第18條規定，處以罰鍰10萬元，並無不妥。至原告建議將來修法將違反行為構成要件改為過失乙節與本案做成處分時之規定無涉，未便置喙，併予指明。
㈦綜上所述，本件原告於辦理96年財產申報時，有故意申報不
實之情事，被告依行為時之公職人員財產申報法第11條第1項後段規定，裁處罰鍰10萬元，並無不合。
㈧綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
五、得心證之要領：㈠依行為時公職人員財產申報法第2 條第1 項第3 款規定：政
務官應依法申報財產。同法第5 條規定：「公職人員應申報之財產如左：一、不動產、船舶、汽車及航空器。二、一定金額以上之存款、外幣、有價證券及其他具有相當價值之財產。三、一定金額以上之債權、債務及對各種事業之投資。
公職人員之配偶及未成年子女所有之前項財產，應一併串報。」同法施行細則第19條第1 項、第2 項並明定：「本法第
5 條第1 項第2 款及第3 款之一定金額，依左列規定：一、存款、有價證券、債權與債務及對各種事業之投資，每類之總額為新臺幣100 萬元或有價證券之上市股票總額為新臺幣50萬元。二、外幣類之總額為折合新臺幣20萬元。三、其他具有相當價值之財產，每項（件）價額為新臺幣20萬元。公職人員之配偶及未成年子女，依本法第5 條第2 項規定應一併申報之財產，其一定金額，應各別依前項規定分開計算。
」又同法第11條第1 項規定：「公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰。其故意申報不實者，亦同。」㈡查原告於96年間擔任桃園縣政府農業發展處處長，係行為時
公職人員財產申報法第2 條第1 項第3 款所列之公職人員，依同法第4 條第1 款規定，於96年11月30日向被告申報財產，就應申報財產項目，未申報本人債務4 筆、配偶債務1 筆( 原告本人於上海商業儲蓄銀行中期貸款191,999 元（帳號：00000000000000）、合作金庫商業銀行松興分行長期擔保貸款1,598,353 元（帳號：0000000000000 ）、聯邦商業銀行健行分行貸款7,939,621 元（帳號：000000000000）、中國信託商業銀行貸款1,057,846 元（帳號：00000-0000000）及原告配偶洪榮彬於合作金庫商業銀行松興分行長期擔保貸款1,813,644 元（帳號：0000000-000000 ） 債務共5 筆等事實，有原告96年度公職人員財產申報表、合作金庫商業銀行松興分行97年4 月21日合金松興存字第0970001709號函、聯邦商業銀行97年4月17日(97)聯銀業管字第2822號函、中國信託商業銀行97年4 月15日中信銀集作字第97504530號函、96年度財產申報查詢結果對照表等件在卷可稽。經被告以97年6 月26日以97秘台中參字第0971804182號函，請原告就財產不一致情形提出說明，原告於同年7 月11日提出說明陳稱: 「... 當日因行程匆忙未及一一核對即行簽名交付寄送，致未詳細核對債務欄未登載房屋貸款，經日前大院通知本人漏報債務，本人經調出資料方查覺確未登記，經向王小姐查詢，其稱當時交付之檔案伊有印出後一一登打，對於一百萬元以下之存款、股票、債務等因均未達一百萬元，符合該法施行細則第十九條故均填載未達申報標準，經本人調出資料發覺王小姐恐未印出資料最後一頁，而逕自以第四頁之金額為上海商業銀行貸款金額為176000元，未達一百萬元，故認定無須申報，而為未達申報標準之登記。... 本人無須隱匿不報，致受法律處罰，實因本人交付資料時，因助理疏失漏印( 或遺漏) 最後一頁，以至於銀行房屋貸款之借款資料未能登錄，並因本人亦疏未注意應加以逐筆核對，致有此疏漏... 」等語，為可確認之事實。被告據以認定原告於96年申報財產時，故意申報不實，依行為時公職人員財產申報法第11條第1 項後段規定，處原告罰鍰10萬元，於法尚無不合。
㈢原告雖主張公職人員財產申報法僅處罰故意，不及於過失。
其有向各家銀行查詢貸款情形，並記載於申報欄內，確實已盡最大注意義務，因助理漏未將該頁印出附上所致，豈可因送件時漏未審查而課以重罰，被告應就原告具有故意負舉證責任云云。惟按「‥‥所謂公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，係指公職人員明知自己係屬公職人員財產申報法第二條規定之人員，有申報財產之義務，而無正當理由不為申報，係以明知之直接故意為其構成要件。所謂其故意申報不實者，亦同，已明定處罰申報不實者，係以故意為其構成要件，即不以『直接故意』為限。至該法條後段所謂『亦同』，僅指其『處罰』與前段之規定相同而已，並非指其處罰之構成要件亦與前段相同，係以處罰『直接故意』為限‥‥。」（最高行政法院92年度判字第78號判決意旨參照）。又所謂間接故意，係指原告對於構成行政違章之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者而言，且縱無貪污或隱匿財產之意圖，仍難解免申報不實之處罰 （最高行政法院96年度判字第856 號判決意旨參照）。再按「公職人員財產申報法課特定範圍之公職人員申報其財產之義務，是該特定範圍之公職人員於申報財產時即負有檢查其財產內容，據實申報義務。該法第十一條第一項所稱故意申報不實，自應包含曾知悉有該財產，如稍加檢查，即可確知是否仍享有該財產，而怠於檢查，未盡檢查義務致漏未申報情形。其委由他人辦理，亦同，均難謂非故意申報不實。否則負申報義務之公職人員，不盡檢查義務，隨意申報，均得諉為疏失，或所委代辦者之疏失而免罰，則公職人員財產申報法之規定將形同具文。況刑法所稱故意，包含該法第十三條第二項之『預見其發生而其發生並不違背其本意』之『間接故意』。
申報義務人不盡檢查義務，即可預見申報有不實之可能，而不加檢查隨意申報，亦合於刑法所定間接故意規定，申報義務人自應負故意申報不實之責。」最高行政法院92年度判字第1813號判決要旨參照。查本件原告自承其確有向各家銀行查詢貸款情形，並記載於申報欄內，因行程匆忙未及一一核對即行簽名交付寄送，致未詳細核對債務欄未登載房屋貸款等語，如前所述，故原告就其財產狀況知之甚詳，對助理有無遵照辦理及依法申報財產內容，原告自應善盡本人之注意與監督義務。況財產申報表末頁簽名欄上方記載「以上資料，本人係依法誠實申報，如有不實，願負法律責任」之文字，原告既於申報表上簽名，自應就他人代填之申報資料內容加以核對。詎原告明知其有上開5 筆債務，卻未確實檢查其96年度公職人員財產申報表債務欄之內容，即逕予提出申報，致有申報之財產狀況與實際不相符之情形，堪認原告主觀上對於可能構成漏報情事，具有預見其發生而其發生並不違背其本意之間接故意存在。依前開最高行政法院判決意旨及說明，所謂故意申報不實，不限於故意隱匿財產，原告縱無故意隱匿財產情形，然因未盡詳實檢查義務而漏報，亦屬故意申報不實。是原告此部分之主張，尚非可採。
㈣原告另主張抵押權登記具公示性，各銀行已全面資訊化，原
告之負債財產資料無隱匿可能，原告無故意申報不實之動機及必要云云。惟按公職人員財產申報法要求公職人員申報財產之規範目標，最低限度即是要求擔任特定職務之公職人員，其個人、配偶及未成年子女之財務狀況可供公眾檢驗，進而促進人民對政府施政廉能之信賴，是公職人員若未能確實申報財產狀況，即使其財產來源正當，或並無隱匿財產之意圖，無論其申報不實係基於直接故意或間接故意，均符本法「故意申報不實」違章行為之「故意」要件，原告此部分之主張顯然混淆「動機」與「故意」兩主觀構成要件要素，亦無足採。
㈤原告另主張被告於受理之初，定有透過網路查詢原告之財產
資料，當時應一望即知原告針對貸款並未填寫，屬於「有填寫未完備之處」，本應依相關規定通知原告限期補正，卻於97年6 月26日方來文通知，經原告同年7 月11日盡速補正說明，卻又不予認定，逕予裁罰，於法不合云云。惟按行為時公職人員財產申報資料審核及查閱辨法第5 條第1 項規定：
「受理申報機關（構）受理申報後，就申報表所列項目，依書面記載逐項審核，如發現其有增、刪、塗改處未蓋章、字跡不清或其他填寫不完備之情形，應通知申報人限期補正」。所稱審核，揆諸其後「如發現其有增、刪、塗改處未蓋章、字跡不清或其他填寫不完備之情形」等文字，可知係指形式審核，即該機關（構）於收受公職人員財產申報表時，就一望即知之填寫闕漏，即時請申報人補正，以避免申報人喪失補正之時機；至嗣後經實質審核發現「申報財產內容」與「實際財產狀況」不符時，受理申報機（構）依同辦法第8條規定，除得予申報人說明之機會外，並無應予通知補正之義務，否則申報人當可於申報時隨意填寫，待受理申報機關查詢原告之正確財產資料後，再依通知限期補正，公職人員財產申報法故意申報不實之處罰規定豈非形同具文。經查本件原告於96年11月30日以二維條碼方式向被告申報財產，經被告所屬公職人員財產申報處為書面形式審核通過後，進行實質審核結果認原告所申報財產內容與實際財產狀況不符，在作成罰鍰處分前，為給予原告陳述說明之機會，於97年6月26日以97秘台中參字第0971804182號函，請原告就財產不一致情形提出說明。故原告「申報財產內容」與「實際財產狀況」不符，與公職人員財產申報資料審核及查核辨法第5條第1 項規定之「其他填寫不完備之情形」尚有未合，被告並無通知原告補正之義務。是原告此部分之主張，委無可採。
㈥原告再主張其因過失疏未申報債務，遭被告課以10萬元罰鍰
，殊嫌過苛，原處分未將漏未申報債務部分區分為故意不為申報或漏未申報，有違比例原則云云。查原告明知其有上開
5 筆債務，卻未確實檢查其96年度公職人員財產申報表債務欄之內容，即逕予提出申報，致有申報之財產狀況與實際不相符之情形，具有間接故意，已如前述，原告所訴此屬過失云云，即非可採。又行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第10條亦有明文。故行政處分須具合法性與目的性，行政機關行使裁量權限應遵守法律優越原則，並不得違背比例原則。查原告原告未申報本人及配偶所有債務共5 筆，核係違反公職人員財產申報法第5 條規定，依同法第11條第1 項規定，得處6萬元以上30萬元以下罰鍰。則立法者授權行政機關得於6 萬元以上30萬元以下之範圍內行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但行政機關行使裁量權仍不得超越授權之範圍。本件被告在規定罰鍰範圍內，衡諸原告未申報本人及配偶所有債務共5 筆，計12,601,463元，數額非微等違法情節，科處原告罰鍰10萬元，尚屬相當，核無裁量逾越或裁量濫用之違法情事，亦屬合法。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告依首揭規定處原告罰鍰100,000 元，認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 17 日
臺北高等行政法院第七庭
法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 99 年 5 月 17 日
書記官 劉道文