臺北高等行政法院判決
99年度簡字第164號原 告 安順旅行社股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 交通部觀光局代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國99年1 月26日交訴字第0990017606號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額合計為新臺幣（下同）3 萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告即安順旅行社股份有限公司辦理接待大陸地區人民來臺觀光團體第000000000 團林文清等17人來臺觀光，其中民國（下同）98年6 月12日至18日行程業務，經被告實地查核，認原告98年6 月12日安排之蝴蝶谷飯店位於綜合商業大樓，不適合接待國際觀光旅客。另原告安排該團用餐時間僅30分鐘；98年6 月13日於日月潭風景區文武廟僅停留20分鐘，隨即前往原訂行程未列入之哖記購物店。98年6 月14日於阿里山森林遊樂區僅停留1 小時許，並取消台南赤崁樓行程，直接前往高雄住宿旅館，明顯影響旅遊品質。另原告於98年6 月14日13時許安排該團團員搭乘非合格營業用車遊覽阿里山風景區，被告爰以98年7 月9 日觀業字第0983001978號函請原告陳述意見，原告於98年7 月15日陳述意見。
嗣被告認原告上開行為違反大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法第23條、旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項第3 點第1 項第1 款、第2 款，依大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法第26條第1 項、發展觀光條例第55條第2 項第3 款及發展觀光條例裁罰標準第7條 附表3第15項，以被告98年9 月14日觀業字第0983002623號執行違反接待大陸地區人民來臺觀光相關法規處分書，裁處訴願人記點2 點及3 萬元罰鍰（下稱原處分）。而原告不服，提起訴願，經交通部訴願決定：㈠原處分關於使用不適合接待國際觀光客之旅館裁處記點1 點部分撤銷，㈡原處分關於行程過分緊湊裁處記點1 點部分撤銷，由原處分機關另為適法之處分，㈢原處分關於使用非合法營業用車裁處3萬元罰鍰部分，訴願駁回。原告不服前述第㈢項罰鍰之訴願決定及該部分原處分，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：
（一）原告已依旅行業管理規則第37條第8 款規定，於98年6 月18日旅客離境時將旅行業租（使）用遊覽車出發前檢查及逃生演練紀錄表繳交觀光局旅客服務中心金門水碼頭服務處，蓋章確認回執。
（二）據被告稱「原告安排用餐之餐廳距阿里山森林遊樂區仍有相當距離……原告安排團體於第1 管制站外之森林遊樂區大門即搭乘非合格營業車輛行駛至第1 管制站之違規事實明確……」顯非事實，原告說明如下：
１、阿里山森林遊樂區狀況較為特殊，說明如下：⑴由阿里山國家公園停車場至阿里山森林遊樂區，為林務
局阿里山管理處所管轄，阿里山管理處於八八水災前（公路尚未中斷前），於停車場設一個管制站（第1 管制站），除當地居民或當地商家及領有特別通行證的車輛以外，其他車輛（含營業車）一律不准進入。
⑵由停車場至行○○○區○○○路○○○○路段）步行約
需40分鐘；返程為下坡路段，步行約需30分鐘。⑶八八水災前，阿里山上的餐廳，為了招攬生意，對於大
陸團，旅行社如安排前往他們的餐廳用餐，都會附贈由停車場到三代木或阿里山閣來回接送服務（俗稱阿里山接駁車），可去電詢問所有阿里山上的餐廳以為證明。
２、原告該團體98年6 月14日午餐安排於阿里山石棹地區台18線旁之福運餐廳，該餐廳位於阿里山半山腰，距森林遊樂區車程約45分至1 小時，該餐廳為了與森林遊樂區管制區內的餐廳競爭生意，也提供阿里山接駁車的服務，故大陸團前往阿里山森林遊樂區遊覽，搭乘接駁車往返於徒步區至停車場間，此為餐廳利用自己車輛(9人座) 對客人( 旅行社) 所做的附加服務，故此行為應視為餐廳服務的延伸，而非如被告處分書所說「安排團員搭乘非合格營業用車遊覽阿里山景區」，特此敘明。
（三）原告該團體於98年6 月14日用完午餐後，團員搭乘原租用的083-CC營業用大客車至阿里山森林遊樂區大門外下車，導遊買門票後，帶客人入大門，後步行至第1 管制站，始搭乘接駁車前往三代木（森林遊樂區至第1 管制站的直線距離約400 公尺，中間為小型車停車場），而非如被告所說安排團體於第1 管制站外之森林遊樂區大門即搭乘D4-9
938 之非合格營業用車；且森林遊樂區至第1 管制站的直線距離約400 公尺，被告只強調原告於這400 公尺搭乘非合格營業用車，顯為礙於事實之無奈，所做強詞奪理的解釋。
（四）被告所採證照片及原告所繪阿里山大門票亭、停車場、客人上車處、第1 管制站路線圖觀看，客人應為如原告所述於停車場旁邊的馬路上車，而非如被告所言，距遊樂區大門約100 公尺處上車。另原告亦同意被告所言，第1 管制站內需領有通行證之車輛始得通行，一般車輛及營業車輛無法通行。原告團員上車處為具第1 管制站僅約200 公尺的距離，被告以此200 公尺距離，並未限制車輛通行，並以此為處罰依據，實難令人信服。
（五）原告該團體團員計17人（44歲1 人、55歲2 人、57歲1 人、58歲1 人、59歲3 人、60歲4 人、62歲1 人、65歲1 人、68歲1 人、72歲1 人），為年齡層偏高的老年人，團員看到別團都可以搭乘接駁車，唯獨他們不能搭乘，而需走路，顯與常情不符，客人一定會有不滿，而造成客人的投訴；另自政府開放陸客來台至今，已有上萬團體入台，所有的團體前往阿里山遊樂區，旅行社都是如此操作，未見被告對旅行業者，針對此案件有任何處分的前例可循；八八水災後阿里山第1 管制站，也是只准特許車輛進入，一般車輛及營業車都不准進入，但所有前往阿里山森林遊樂區的遊客，也都是以此方式操作，原告也未見被告針對旅行業者有任何處分的後例。
（六）綜上，原告依法提起撤銷訴訟，並聲明求為判決：１、原處分關於使用非合法營業用車裁處新台幣3 萬元罰鍰部分以及該部分訴願決定均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯略以：
（一）按「旅行業辦理旅遊時，該旅行業及其所派遣之隨團服務人員，均應遵守下列規定：……八、應使用合法業者提供之合法交通工具及合格之駕駛人。……」、「旅行業違反……第25條至第39條……之規定者，由交通部觀光局依本條例第55條第2 項規定處罰。」旅行業管理規則第37條第
8 款、第56條定有明文；復按發展觀光條例第55條第2 項第3 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1 萬元以上
5 萬元以下罰鍰：……三、……旅行業、……，違反依本條例所發布之命令。」另發展觀光條例裁罰標準第7 條附表3 第15項規定：「旅行業經營旅客接待及導遊業務或舉辦團體旅行，未使用合法之營業用交通工具搭載旅客者，處新臺幣3 萬元罰鍰。」
（二）本件原告略以下列理由提起行政訴訟：
１、阿里山管理處於88水災前設有第1 管制哨，除當地民眾領有特別通行證外，其他車輛一律不准進入。原告所接待系爭大陸觀光團98年6 月14日用完午餐後，搭乘原租用之083-CC營業用大客車至阿里山森林遊樂區大門外下車，導遊購買門票，帶領旅客進入大門之後，係以步行方式到達第1 管制哨（大門至第1 管制哨距離約400 公尺，其間有
1 小型車停車場），始搭乘車號00-0000 之接駁車前往三代木，而非自森林遊樂區大門即搭乘系爭非合格營業用車。
２、基於前述阿里山遊樂區車輛管制之特殊情況，園區內餐廳為招攬生意，均會附贈由停車場至三代木之接送服務。本案福運餐廳位於阿里山半山腰，其為了與園區內餐廳競爭生意，亦提供接駁車服務，使旅客得以搭乘接駁車往返於徒步區至停車場間，故此等行為應視為餐廳服務的延伸，而非原告安排團員搭乘系爭非合格營業用車遊覽阿里山景區。
（三）按前揭旅行業管理規則第37條第8 款規定，旅行業辦理旅遊時，應使用合法業者提供之合法交通工具及合格之駕駛人。查原告係屬甲種旅行業，並依大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法第10條第1 項規定，向被告申請核准辦理接待大陸地區人民來臺觀光業務，依法負有租用合格營業車輛，俾確保旅客旅遊安全之義務，詎原告於98年6 月12日至6 月18日辦理接待大陸地區人民來臺觀光團體第000000000 團來臺觀光業務，經被告人員跟團查訪該團旅遊品質情形，查得原告於98年6 月14日13時許安排該團搭乘車號00-0000 之非合法營業用車遊覽阿里山景區，原告亦不否認該團搭乘，其違法事實至為明確，核已違反前揭法條規定。
（四）原告訴稱當日該團旅客係由阿里山森林遊樂區大門步行至第1 管制哨，始搭乘車號00-0000 之接駁車前往三代木，而非自森林遊樂區大門即搭乘系爭非合格營業用車。惟據被告執行實地查核所拍攝照片，該團旅客搭乘系爭非合格營業用車之地點（旅客上車處及車輛行進處），乃係距遊樂區大門約100 公尺處，並非原告所稱距大門約400 公尺之遙的第1 管制哨。查林務局嘉義林區管理處所訂「祝山林道第一管制哨管制辦法」之規定，第1 管制哨之內僅限經申請並領有通行證之車輛始得通行，一般車輛一律禁止通行，惟森林遊樂區大門至第1 管制哨間並無禁止一般車輛通行，是原告所訴上開情節，無非係事後卸責之詞，不足採信。
（五）另原告訴稱，阿里山遊樂區當地情況特殊，其他旅行社及團體均運用當地居民或商家之車輛進行接駁，非僅其為如此之操作；餐廳提供旅客搭乘接駁車往返於徒步區至停車場間，應視為餐廳服務之延伸。按旅行業管理規則第37條第8 款規定，旅行業辦理旅遊時應使用合法業者提供之合法交通工具及合格之駕駛人，其規範目的在於維護旅遊安全並保障旅客權益。本案系爭非合格營業用車縱係福運餐廳所提供，亦僅係原告與福運餐廳間所成立之民事契約，原告依前揭規定所負有之行政法上義務，並不因此項私法上契約之訂立而免除，是原告雖以其他旅行社與團體均如此操作為辯駁，尚不得因此而免除其行政處罰之責任。
（六）綜上論結，揆諸前揭法條規定，被告所為之原處分及交通部遞予維持之決定，尚無違法或不當之處，原告起訴顯無理由，被告為此狀資為抗辯，並聲明求為判決：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按臺灣地區與大陸地區人民關係條例第16條第1 項：「大陸地區人民得申請來臺從事商務或觀光活動，其辦法，由主管機關定之。」；次按發展觀光條例第55條第2 項第3款、第66條第3 項、第67條分別規定如下：「有下列情形之一者，處新臺幣1 萬元以上5 萬元以下罰鍰：……三、……旅行業、……，違反依本條例所發布之命令。」「旅行業之設立、發照、經營管理、受僱人員管理、獎勵及經理人訓練等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」
（二）次按依發展觀光條例第66條第3 項規定訂定旅行業管理規則第37條第8 款規定：「旅行業辦理旅遊時，該旅行業及其所派遣之隨團服務人員，均應遵守下列規定：……八、應使用合法業者提供之合法交通工具及合格之駕駛人。……」。前開旅行業管理規則核亦屬旅行業辦理旅遊時，相關應遵守事項細節性、技術性規定，並無違反法律保留原則，亦未逾越母法授權，被告資為管理旅行業者行政，本院亦予尊重。
（三）依上開發展觀光條例第67條授權訂定之發展觀光條例裁罰標準第7 條附表3 第15項規定：「旅行業經營旅客接待及導遊業務或舉辦團體旅行，未使用合法之營業用交通工具搭載旅客者，處新台幣3 萬元罰鍰。」查上開裁罰標準乃法規授權制定之命令，係以違反發展觀光條例不同條款、行為態樣、旅行社性質等相關執行裁罰法律細節性、技術性之次要事項，並就個該具體違章個案，科以法定額度不同之罰鍰，合於法律保留原則，無悖於比例原則，更無平等原則之違反，被告據此標準科罰，合於依法行政原則，本院予以尊重。
六、兩造對事實概要欄及下列事實均不爭執，並有原告提出之原處分書、訴願決定書、遊覽車租賃合約書、行車執照、保險卡、駕照、旅行業（租）使用遊覽車出發前檢查及逃生演練紀錄表、被告訴願補充答辯書、大陸地區人民申請來台觀光團體行程表、大陸地區人民許可來台觀光團體名冊、原告繪製路線圖；及被告提出之被告查獲彩色列印照片、訴願決定書、被告99年1 月18日觀業字第09 90000453 號函訴願補充答辯書、被告98年10月30日觀業字第0980030406號函訴願答辯書、原處分書及掛號郵件收件回執、98年9 月23日被告自行收納款項統一收據、原告98年7 月15日陳述意見書、被告業務組98年8 月25日內部簽稿、被告依行政程序法第102 條於做成行政處分前通知相對人陳述意見書、祝山林道第一管制哨管制辦法、祝山林道第二管制哨管制辦法、行政院農業委員會林務局嘉義林區管理處公告、被告業務組98年6 月22日內部簽稿（以上均為影本）附原處分卷及本院卷可查；自足信為真實。
（一）原告於98年6 月14日13時許，安排大陸地區人民來臺觀光團體第000000000 團林文清等17人團員，搭乘非營業用車（車號：00-0000 ）。即該團團員原搭乘合格之車號000-00營業用大客車，至阿里山森林遊樂區大門外下車，原告安排之導遊為團員購買門票後，與該團團員步行進入阿里山森林遊樂區大門，並於大門及第1 管制站間，始搭乘「接駁」之D4-9938 非合格之營業用車前往三代木，直線距離約400 公尺。
（二）原告所提出之原證8 路線圖及照片（本院卷第99-103頁）與被告提出之照片及前述認定事實均相符。
七、經查原告接待大陸地區人民來臺觀光團體第000000000 團林文清等17人團員，於98年6 月14日13時許，安排該團團員步行進入阿里山森林遊樂區大門後尚未至第1 管制站間，搭乘「接駁」之D4-9938 非合格之營業用車，前往距離約400 公尺以外之「三代木」等事實詳如上述，參照上開法律規定，被告認原告違反發展觀光條例第55條第2 項第3款、旅行業管理規則第37條第8 款規定，並依發展觀光條例裁罰標準第
7 條附表3 第15項規定裁罰部分之原處分，並無違誤。被告雖以前詞置辯，然查：
（一）原告雖主張所有大陸團體前往阿里山遊樂區，旅行社均是如此原告前述改「接駁車」之操作，但未見被告對其他旅行業者為任何處分，對原告言難認有公平或公正信服云云；惟按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」為行政程序法第6 條所明文。而「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」最高行政法院93年判字第1392號著有判例。查本件原處分罰鍰部分並未違法如上述，參照上開說明，原告執其他旅行社相同行為未被裁罰之「不合法之行政自我拘束前例」，自亦於法不合；況查被告代理人亦到庭陳稱，只要有證據仍會裁罰等語明確，從而原告上開主張並不足為有利之認定。
（二）原告再主張阿里山森林遊樂區狀況在八八水災後較為特殊，八八水災前，阿里山上的餐廳，為了招攬生意，對於大陸團，旅行社如安排前往他們的餐廳用餐，都會附贈由停車場到三代木或阿里山閣來回接送服務（俗稱阿里山接駁車），故本件接駁服務並未違法云云；然查原告前述不論是否屬實，均不能解免原告前述認定事實有「旅行業經營旅客接待及導遊業務或舉辦團體旅行，未使用合法之營業用交通工具」之事實，是原告要求詢問餐廳等，核與本件判斷結果無涉，並無必要，應予駁回。
（三）原告另主張搭乘接駁車往返於徒步區至停車場間，此為餐廳利用自己車輛（9 人座）對客人（旅行社）所做的附加服務，故此行為應視為餐廳服務的延伸，而非如被告處分書所說「安排團員搭乘非合格營業用車遊覽阿里山景區」云云，如前述，不論該D4-9938 非合格之營業用車是否由餐廳提供，且原告接待之大陸地區人民之團員是否搭乘遊覽阿里山景區，均非原處分罰鍰部分構成要件，是原告此部分主張亦無理由。
（四）本件原告主張俱無理由，又本件事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
八、本件原告確有使用非合法業者提供之合法交通工具如上述，被告認原告違反旅行業管理規則第37條第8 款規定，並依發展觀光條例第55條第2 項第3 款為原處分罰鍰部分，並於裁罰前予原告陳述意見機會，是原處分此部分並無違法，訴願決定就部部分予以維持，核無不合。原告訴請撤銷如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233 條第1項、第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 20 日
臺北高等行政法院第五庭
法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 99 年 9 月 20 日
書記官 陳德銘