臺北高等行政法院判決
99年度簡字第172號原 告 中心診所醫療財團法人中心綜合醫院代 表 人 楊大中（董事長）被 告 行政院原住民族委員會代 表 人 孫大川（主任委員）訴訟代理人 林長振律師上列當事人間原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國99年1 月29日院臺訴字第0990091649號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係訴訟標的之價額在新臺幣（下同）40萬元以下之事件，依行政訴訟法第229 條第1 項第3 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：本件被告以原告標得臺北市政府衛生局「95年度臺北巿免費老人健康檢查」後續補充等8 件政府採購案（詳如附表所示），於民國95年10月1 日至97年10月31日履約期間內僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定，以98年
9 月15日原民衛字第0980043171號處分書，追繳原告原住民就業代金99,936元。原告不服，提起訴願，復遭行政院決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、原告所從事之健康檢查行業，所取得之標案皆為「複數決標」，係由採購單位之受檢人自由選擇經「複數決標」得標之健檢單位進行健康檢查。原告僅取得履行標案之「資格」，是否能有實際履約機會，對原告而言係一項不確定事實，與一般之採購案並不相侔。被告顯未審究各個履約廠商之履約情狀為綜合評斷，即將所有得標之健檢單位依合約期間全部納入為課徵代金之對象，不啻一再重複對履行標案之各個廠商課徵代金，設若5 家醫療院所得標，則該標案無異對廠商課徵相當政府採購法規定5 倍之代金，顯有違比例原則。原告曾就被告原民衛字第0960034598號處分，提起訴願，經行政院96年12月31日院臺訴字第0960094493號決定書將前揭處分撤銷。然原告以相同理由對本件被告原民衛字第0980043171號處分提起訴願，竟不獲採納，原決定書僅謂：「複數決標係政府採購法第52條所列機關辦理採購之決標原則之一，該法對複數決標與其他決標方式並無區分或排除相關適用之規定，得標後之履約義務並無不同…」，其理由仍付之闕如，相同之事件未獲相同之處理，令原告難以信服。
㈡、原告係以提供醫療服務為目的之「財團法人」，為社會不特定多數人提供醫療、健康之利益為終局目的之法人，以提供醫療為長期之公益目的所為之設置，係獨立於行政體系之醫療服務單位，性質上為「他律法人」，為不受行政體系政策影響之獨立法人，亦非行政主體所得支配之對象。申言之，原告係為醫療之公益目的而成立之「公益法人」，與一般以「營利」為目的之法人迥然不同，比諸一般熙攘逐利之公司、行號或機構團體所為之長期目的，顯然不可相提並論；職是，原告與政府採購法第8 條所謂「廠商」之定義，應有所扞格，方符社會正義與公益原則，否則「營利」與「公益」如何區別？
㈢、在公益原則拘束行政作用下，行政機關應在個案中就裁量權之行使為妥善衡量。原決定書以「…且徵收代金金額既非以得標廠商所獲利益為徵收標準，自無逾越比例及公平原則情形…」云云，空泛且缺乏明確性之敘述，資為駁回原告之依據，顯未對相關平行之法律原則為綜合、妥善之衡量，或對個案之狀況為綜合之理解與判斷，其有違行政法上之一般法律原則，不言而喻。蓋「複數決標」僅取得履行標案之「資格」，是否能有實際履約機會係不確定事實，既為不確定事實，又如何納入考量風險損益？行政處分作為一個國家之行為，必須以一般人所具有之理解性為準，法律之規範亦應以被規範人之「規範可能性」為前提，如人民因受非自由意思之情事影響而違反法律規定，即使給予處罰，亦不能對於受規範人之行為有導正作用。而對於履約情狀原充滿不確定性事實現象，仍不究明輕重，一律課與負擔，不啻嚴重違反「行政機關之行為應為公益服務之原則」，亦嚴重違反國家行政作用之「公益關連性」（Gemeinwohlrelebvanz ），行政作為之正當性將焉附？再者，從人性尊嚴之尊重以及對個人自由之維護觀點而言，對其無法預見、無力掌控之事實若仍須負責，即必須擔負全然之「無過失責任主義」之責任，寧非造成「動輒得咎」之不合理情狀？
㈣、抑有進者，大部分之原住民早已使用漢姓，申請回復其傳統姓氏者，究竟少數；矧族群之觀念早已淡化，苟循此強制進用（或保護）原住民族法令，從另一角度而言，不無輕視原住民族之意涵。且值此失業率屢創新高之時，過度強調強制進用原住民政策，是否引起其他排擠效應？對於此種形態（強制進用）之干預憲法所保障之基本權利，其必要性、適合性，顯然皆有違反法律保留原則與比例原則等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
㈠、複數決標為政府採購法之決標原則之一，得標後之履約義務並無不同，凡經政府採購法得標者，均有遵守法令之義務：
１、按政府採購法第52條第1 項之規定，複數決標係機關辦理採購之決標原則之一，該法對複數決標與其他決標方式並無區分或排除相關適用之規定，則依複數決標方式得標後之履約義務並無不同，仍有依原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條規定僱用原住民之義務，況從各別廠商履約情狀以觀，原告確已實際履約，並經招標機關辦理驗收及付款之事實，原告稱僅具履行標案之資格云云，核無理由。
２、次依政府採購法施行細則第107 條第1 項規定，所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項日止。履約期間之計算本以此為基準，非以實際執行工作天數為據，縱實際履約期間僅數月乃至數日，仍不影響上開所謂之履約期間，且原告既依政府採購法標得採購案，於參與投標時即可自招標機關之投標須知、相關法令、契約內容等資訊得知有關原住民進用及就業代金之相關規定，廠商應就相關成本、人員編制及職務缺額等整體考量，並據以決定參與投標與否。原告既參與投標並得標，即須依規定於履約期間內僱用原住民，若僱用不足額即應繳納代金。況原住民族就業代金規範目的係為配合協助原住民就業及經濟發展之政策目標，以採購作為促進原住民就業之政策工具，而具有強制規定之性質，自不容得標廠商以契約總金額之高低為由，規避上揭法條所訂僱用原住民或繳納代金之義務，而徵收代金非以契約總金額之比例為徵收標準，更遑論有違反公平合理原則之可能。
３、至於行政院96年12月31日院臺訴字第0960094493號決定書撤銷被告原民衛字第0960034598號處分之理由，乃指無實際履約事實則不得謂已完成履約事項，進而無法認定其未於該標案之履約期間內僱足原住民之情事，原告稱相同之事件未獲相同之處理，然據查原告之標案既非無實際履約事實，則豈有為相同處理之理。此觀行政院98年3 月11日院臺訴字第0980082441號決定書既明，於被告重新調查後確認原告有實際履約事實之結果，則縱為複數決標亦無礙依原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條規定僱用原住民之義務。
㈡、按政府採購法於87年5 月27日公布施行時，依同法第98條規定係採原住民族及身心障礙者合計達2%之進用方式，然86年
4 月26日修正公布之身心障礙者保護法第31條第2 項已明定，私立學校、團體及民營事業機構員工總人數逾1 百人者，需進用身心障礙者1%，使身心障礙者於採購案履約期間內至少獲得1%之保障，惟原住民族因缺乏專法之保護，致適用政府採購法時，廠商多將2%名額全部移作僱用身心障礙者，使原住民族之工作權未能獲得比例之下限保障。故為避免政府採購法採合計方式造成僱用偏頗之流弊，原住民族工作權保障法於90年10月31日公布施行時，乃配合訂定同法第12條第
1 項規定，以確實保障原住民於政府採購案件中達到1%比例進用之就業機會，此參諸該法條立法理由及原住民族工作權保障法草案總說明可稽，足見該法第12條與政府採購法第98條乃具補充適用關係，即原住民族工作權保障法第12條補充進用原住民比例之標準及代金之收取機關，餘悉之規範則應回歸政府採購法之相關規定。原告既係依政府採購法標得上述8 件採購案之得標廠商，即負有依政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條第1 項規定進用一定比例原住民之公法上義務，與其係屬財團法人之醫療機構或一般以營利為目的之法人性質無關，故即使以公益為目的之財團法人，與政府採購法第8 條所謂「廠商」之定義，應無扞格。
㈢、據司法院釋字第593 號解釋之意涵，「特別公課」者，係由國家對特定人民以公權力課徵租稅以外之金錢義務，納入封閉之財政循環系統（特種基金專戶），用以挹注國家特別支出之金錢給付義務。誠乃政府每年從事私經濟行政時所支付之龐大金額，藉由政府支出而達保障原住民就業之目的，此外，更希冀得標廠商得於履約期間內僱用原住民，於力有未逮之際，被告亦得就其繳納之代金，支應相關促進原住民就業之支出，實有代負其責任之意旨，其立法目的與手段具有實質正當關聯，承前揭釋字意旨自無違反比例原則。而就原住民就業代金義務之課徵對象、額度等一事，業已明訂於原住民族工作權保障法、政府採購法及其施行細則等相關規定，觀諸法規條文並未賦予被告任何裁量權得資行使。凡合於法規構成要件者，即有義務之負擔，被告無權得以審酌原告義務之負擔與否，原告顯係誤解法令。又課徵原住民族就業代金對於提升原住民工作權之保障有無相當之關連，手段與方法是否合於憲法「比例原則」等係屬立法形成自由之問題。特別是憲法針對此等弱勢團體給予之保障所為之優惠待遇措施，希冀藉由政府採購案提供工作機會以消弭弱勢團體長期所受之歧視壓迫，故手段與目的具有相當關連性，國家所採取的措施亦可能達成所欲達成之目的。次者，原住民族工作權保障法之手段係以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律效果，已屬侵害最小而具相同有效性。再者，目的與手段間需成比例，合法措施可能引起的損害與所欲達成的合法結果間，並無極端不相稱之情事。本件處分之目的係以扶助原住民就業，手段係課與僱用原住民或繳納代金之義務，實質上並未違反比例性。原告稱皆違反法律保留原則與比例原則，核不可採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、按「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」、「政府機關、公立學校、公營事業（以下簡稱機關）辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「（第2 項）本法所稱財物，指各種物品（生鮮農漁產品除外）、材料、設備、機具及其他動產、不動產、權利及其他經主管機關認定之財物。（第3 項）本法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。」、「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」、「得標廠商其於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數2%，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」、「（第1 項）本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。（第2 項）依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數1%，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」、「（第1 項）得標廠商僱用身心障礙者及原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。（第2 項）前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計。」政府採購法第2 條、第3 條、第7 條第2 項、第3 項、第8 條、第98條及同法施行細則第107 條、第108 條分別定有明文；身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項（身心障礙者保護法已於96年6 月5 日更名為身心障礙者權益保障法）並規定：
「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局（現已改由台灣銀行股份有限公司公教人員保險部）所統計各該機關或學校、團體或機構每月1 日參加勞保人數、公保人數為準。」而為配合此政府採購法之規定，90年10月31日公布（同年00月0 日生效）之原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項、第24條第2 項亦規定：「（第1 項）依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%。…（第3 項）得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」、「前項及第12條第3 項之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。」明定依政府採購法得標廠商國內員工總人數達100 人以上者，應於履約期間僱用按該員工總人數1%之原住民，如有僱用不足該比例者，得標廠商即應繳納代金至原住民族綜合發展基金專戶，以保障原住民之工作權。
六、次按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」、「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」憲法第7 條、第15條固著有規定；然同法第23條及憲法增修條文第10條第12項亦明定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」、「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」是在憲政體制中，國家追求之價值及任務多端，在多元之價值、任務併存下，本有賴立法者基於比例原則，妥為立法協調。而上述政府採購法第98條、原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3項等規定，即係基於上開憲法增修條文所規定之基本國策，為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活（原住民族工作權保障法第1 條之立法目的參照），經立法院分別於87年5 月27日及90年10月31日所制訂。依據上開條文，員工總人數逾100 人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，以創造廠商僱用原住民之動機及誘因；並於違反名額規劃時，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金（亦即就短少之名額，繳納一定金額之「差額補助費」），而設「原住民族綜合發展基金」管理運用，以供實現立法所欲實現之輔導原住民就業之政策目標，乃係具有「專款專用」之特別公課。
七、本件如事實概要欄所載之事實，有原告95年10月至97年12月僱用原住民人數未達法定標準及應繳納代金一覽表（第11-1
2 頁）、被告98年9 月15日原民衛字第0980043171號處分書（第49-52 頁）、行政院99年1 月29日院臺訴字第0990091649號、96年12月31日院臺訴字第0960094493號決定書（第79-85 、89-90 頁）影本附原處分卷；法人登記證書暨醫療機構開業執照（第13-14 頁）、臺北市公共運輸處99年6 月18日北市運般字第09936096300 號函檢附原告辦理95至97年計程車駕駛人健康檢查人數明細表、契約書、公告資料、投標須知等（第91-108、118-133 、147-163 頁）、中國輸出入銀行99年6 月18日中輸管字第0990002745號函檢送驗收紀錄及契約（第109-117 頁）、臺北市停車管理工程處99年7 月20日北市停秘字第09934712400 號函（第134 頁）、行政院衛生署疾病管制局99年6 月15日衛署疾管秘字第0990012555號函檢附人數、驗收紀錄及契約書（第135-146 頁）、臺北市政府衛生局99年8 月10日北市衛秘字第09939851500 號函檢送契約書、驗收紀錄、核銷報表及實際履約狀況表（第171-195 頁）影本附本院卷可稽，且為兩造所不爭，自堪信為真實。從而，被告依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定，以98年9 月15日原民衛字第0980043171號處分書，就原告95年10月1 日至97年10月31日履行附表所示依政府採購法得標之標案期間，追繳原告原住民就業代金99,936元，於法即無不合。至行政院院臺訴字第0960094493號訴願決定書（見原處分卷第89-90 頁），係因未明複數決標案之各別廠商履約情狀，始將原處分撤銷，與本件各個標案均經原告實際履約而非僅履行標案資格之情形有別（見原處分卷第16、2
7 、29、30、35、36頁；本院卷第195 頁原告提出之履約情形調查表），是原告尚無從執上開訴願決定內容，為其有利之論據。
八、雖原告主張：其所從事之健檢行業，其採購方式皆為「複數決標」，被告將所有得標之健檢單位，依合約期間全部納入課徵代金對象，有違比例原則；且被告未審酌實際履約情狀，有違政府採購法第6 條第1 項規定云云。惟政府採購之程序係公平、公開，各個廠商於參與投標時，即可由招標機關之投標須知、相關法令及契約內容等得知相關規定，故廠商投標時即應就相關成本、人員編制及職務缺額予以考量、編派，以達促進原住民就業之目的，原告既係依法得標之廠商，即須依規定於履約期間內僱用原住民，若僱用不足額即應繳納代金；而複數決標係政府採購法第52條所列機關辦理採購之決標原則之一，政府採購法對複數決標與其他決標方式並無區分或排除相關適用之規定，各個廠商依複數決標方式得標後之應考量之履約義務並無不同，自仍有依原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條規定僱用原住民之義務；況原告就附表所示各標案簽立之契約書，已明載系爭履約期間（見本院卷第92背面、112 背面、118 背面、138 、
147 背面、175 、187 背面頁；原處分卷第32頁），且各標案於系爭履約期間亦經原告實際履約在案，已如前述。又政府採購法第6 條第1 項規定：「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」則係針對採購機關採購行為之規範，無關系爭代金稽徵之爭議。故被告依招標機關及原告所提供之訂約日暨實際履約完成日，依法核算應納代金，乃係依法行政，洵無違誤。原告上開主張，均無可採。再按政府採購法第8 條規定：「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號，及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」乃著重於該等自然人、法人或機構、團體等提供政府機關工程、財物或勞務交易之能力，而與其法人性質為財團或社團無關，是不論原告屬營利事業或公益團體，均屬政府採購法第8 條所規範之廠商範疇，原告未考量倘認財團法人非政府採購法所謂之「廠商」，其即無參與政府採購案投標之資格，另原告主張：其為財團法人，與政府採購法第8條所謂「廠商」定義有所扞格云云，顯無可取，爰俱併此敘明。
九、再按「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」並經司法院釋字第593 號解釋在案。核系爭有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民並於違反時繳納代金之規定，既係為促進原住民就業考量，權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先之立法裁量範疇，法條且已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民，其對得標廠商法益之影響程度已屬最小，採取之方法且有助於目的之達成，乃有其法定正當理由，自無違憲法所保障之人民財產權及平等、比例等原則及法律保留原則。又前揭政府採購法施行細則第
107 條第1 項後段業規定，政府採購法第98條所稱履約期間，係自訂約日起至廠商完成履約事項之日止；同法施行細則第108 條第2 項且明定：「代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計。」（原住民族工作權保障法第24條第2 項亦有相同規定），被告對於計納代金之方式，並無裁量空間，亦即系爭代金之處分係屬於羈束處分，法規並未賦予被告機關對於計算代金標準有裁量空間，即當法律規定之特定構成要件事實存在時，即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之裁量，故被告並無依個案斟酌裁量原住民就業代金之權，必須依法作成系爭處分，且非以得標廠商所獲利益為徵收標準，自無悖公平、比例原則之問題。原告主張：族群觀念早已淡化，強制進用（或保護）原住民族之政策法令，有違法律保留原則與比例原則云云，乃係其個人一己之主觀見解，尚無可採。
十、綜上所述，原告之主張均無可採。被告依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定，追繳其原住民就業代金99,936元，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，爰不經言詞辯論，予以駁回。
十一、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
十二、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第23
6 條、第233 條第1 項、第98條第1 項前段判決如主文。中 華 民 國 99 年 12 月 3 日
臺北高等行政法院第三庭
法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 99 年 12 月 3 日
書記官 黃玉鈴