臺北高等行政法院判決
99年度簡字第181號原 告 甲○○被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○○○○○住同上上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國99年2月3日台內訴字第0990024190號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）6萬元，係在20萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款、第2項規定及司法院民國（下同）92年9月17日（92）院臺廳行一字第23681號令，應適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：原告未經申請許可，於宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號土地（下稱系爭土地）之非都市土地一般農業區農牧用地，搭建鐵皮屋等供汽車修理業使用，案經法務部調查局東部地區機動工作組函請被告查明是否為違章建築，後經被告函請宜蘭縣南澳鄉公所（下稱南澳鄉公所）現場勘查，認該建築物確系屬違章建築且違反農牧用地使用限制，遂以98年10月23 日府地權字第0980154711號處分書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並限於98年12月23日前完成改正，亦即停止使用並自行拆除鐵皮屋，恢復原編定使用，或依建築法等規定申請合法使用。原告不服，以該汽車修理廠已於裁罰日前移轉為訴外人卓宜蓁所有，原處分以原告為裁罰對象有誤云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）程序部分：行政訴訟法第121 條第1 項第1 款、第5 款分別規定：「行政法院因使辯論易於終結，認為必要時，得於言詞辯論前，為下列各款之處置：一、命當事人、法定代理人、代表人或管理人本人到場。；……；五、使受命法官或受託法官調查證據。」查本件公法爭議尚有許多事實及相關事證迨調查後始得釐清責任歸屬，爰依上開法條，懇請本院召開準備程序。
（二）本件公法爭議所非難之對象係以違章行為人為原則，或其他具管理權限之人有參與、授意、故意、過失等始足當之。
1.按行為之處罰，係以違反行政法上義務之行為人為非難之對象，此乃行政罰法第1條及第3條定有明文。復被告執行非都市土地違規使用取締作業要點（下稱系爭要點）第15點規定，公私有土地違規使用者，以處罰行為人為原則，無法查獲者，土地所有權人、使用人或管理人等，經認定有參與、授意、故意或過失者，且理由具體、合理、適當，得一併裁罰。
2.查被告之原處分略以：原告於系爭土地擅自搭建鐵皮屋供汽車修理業使用，核其行為違反農業發展條例第3 條第12款、第31條前段、第69條第1 項及非都市土地使用管制規則第6 條第1 項前段、第3 項暨區域計畫法第15條第1項及建築法第25條規定等語，裁處原告6 萬元整。惟查：
⑴系爭建物之建造及違規使用業於原告買受前即已存在，原告非屬系爭要點所稱之行為人：
①查原告與訴外人黃永信、黃冠宸（下稱原地主）於97
年7月10日簽有系爭土地及其地上物（下稱系爭建物）之買賣契約。故系爭建物於原告買受前業已存在，原處分及訴願決定稱原告擅自搭建鐵皮屋一語，顯係妄語。
②再者，原告與原地主簽訂買賣契約之同時，經原地主
告知其與訴外人東奇汽車企業社（下稱東奇汽車修理業）之租賃契約尚於履約中等語。職此，系爭建物之違章使用情形業已於原告買受前已存在，非如原處分及原訴願決定所認定原告擅自搭建並供汽修業違規使用，此觀之商業登記公示資料即可得知。故原告非屬違反本件公法義務之行為人。
⑵原告僅為繼受是項法律關係之所有權人，自與系爭要點
所稱之違規行為人或有參與、授意、故意、過失之情形有間：
按民法買賣不破租賃原則，係為保障承租人不因不動產所有權之移轉而受影響，故民法第425條第1項規定，出租人於租賃物交付後，承租人占有中，縱將其所有權讓與第三人，其租賃契約，對於受讓人仍繼續存在。查原告於買受系爭土地及系爭建物前，原地主與訴外人東奇汽車修理業之租賃契約仍屬契約存續期間中，且已行將數年。故訴外人東奇汽車修理業之違章行為早於原告買受前既已存在，並於原告買受後續依上開法條持續違規使用系爭建物。故原處分及訴願決定既未於原告買受系爭土地及系爭建物前詳實稽查違規使用情形，嗣後亦未經查證原告與訴外人東奇汽車修理業之法律關係，率爾認定原告係屬系爭點第11點第6 款規定之違規行為人，漏未斟酌原告僅係依民法第425 條規定繼受原租賃關係之所有人，其認事用法，自嫌速斷。
⑶承上，原告既非屬違規行為人，亦非參與、授意、故意、過失之所有權人，自不得作為本件公法義務之客體。
綜上所述，被告未能詳實舉證原告有積極參與違章使用系爭建物之行為，亦未就原告有參與、授意，或對訴外人之違規使用有故意、過失行為盡負舉證責任，僅依違章事實之存在，逕以認定原告屬於違規行為人，自與行政罰法第1 條、第3 條、系爭要點第15點第6 款之規定有間。原告既非屬系爭要點第15點所稱之違規行為人或有參與、授意、故意或過失之所有人，自不得對原告依農業發展條例第3 條第12款、第31條前段、第69條第1項及非都市土地使用管制規則第6 條第1 項前段、第3項暨區域計畫法第15條第1 項及建築法第25條規定作成裁罰性處分。
（三）原處分及訴願決定未詳實查察原告有上述等情，逕以土地所有人為裁罰之對象，誠悖於有利、不利應一併注意之原理原則，原處分及訴願決定自屬違法、不當，依法應予撤銷：
1.行政行為之行使，應力求合法明確，此乃法治國原則下「依法行政」之基本要求。故行政程序法第9條、第36條規定，行政機關於行政程序中，不受當事人主張之拘束，於當事人有利、不利之證據應予一併注意。
2.查系爭建物違規使用之事實，既早於原告買受前即已發生，且行之多年，已如前述甚明，被告及訴願決定未依上開法條詳實查證，僅憑原告於陳述意見之數語及所有人之身分，逕為裁罰處分，顯與上開法條所揭櫫的原則有違，依行政程序法規定，行政處分具有重大明顯瑕疵者，屬無效或得撤銷。查原處分及訴願決定未能於該管行政程序中，詳實查核證據，並針對原告有利、不利之證據併予斟酌，自屬違法、不當，應予撤銷。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.原處分及訴願決定關於罰鍰部分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按「耕地之使用及違規處罰，應依據區域計畫法相關法令規定……」、「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用……」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一」、「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣( 市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制……」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市) 政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」、「直轄市或縣( 市) 政府依本法第十五條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖……五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者」、「非都市土地違規使用案件有下列情形之一者，得處罰鍰新台幣六萬元整……（六）違規使用總面積在3,000平方公尺以下者」分別為農業發展條例第31條前段、第69條第1 項、非都市土地使用管制規則第6 條第1 項前段、第3 項、區域計畫法第15條第1 項、第21條第1 項與區域計畫法施行細則第15條第1 項第5 款及宜蘭縣政府執行非都市土地違規使用取締作業要點第11條所明定。次按宜蘭縣於73年10月15日公告實施非都市土地使用管制，系爭土地編定為「特定農業區農牧用地」，原告於系爭土地擅自搭建鐵皮屋從事汽車修理業等使用，案經法務部調查局東部機動組函報，被告旋即指派南澳鄉公所前往現場勘查屬實，有現場照片可佐證，被告爰依首揭規定，科處原告6萬元之罰鍰。
（二）查建築法第25條第1項前段、第86條規定「建築物非經申請直轄市、縣(市)(局)主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除」、「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。二、擅自使用者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停止使用補辦手續；其有第58條情事之一者，並得封閉其建築物，限期修改或強制拆除之。三、擅自拆除者，處1萬元以下罰鍰，並勒令停止拆除補辦手續」。案經法務部調查局東部地區機動工作組接獲函告即函請被告查明系爭土地地上建物疑似違章建築情事，並依法參處，被告旋請南澳鄉公所查明，並另以98年03月03日府地權字第0000000000D號函請南澳鄉公所依非都市土地使用管制規則第5條第1項規定查報，南澳鄉公所以98年03月10日南鄉農字第0980002390號函查報系爭土地涉及違規使用，被告乃以98年03月19日府地權字第0980034736號函通知原告依行政程序法規定提出意見陳述，原告於98年03月25日提出陳述意見，嗣經被告彙整後以98年04月29日府地權字第0000000000F號函通知原告系爭行為，業已違反相關法令規定，違規使用已臻明確，將依規定裁罰，原告並未提出異議，遂以違反農業發展條例第3條第12款、第31條前段、第69條第1項及區域計畫法第15條第1項、非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第3項等規定，爰依區域計畫法第21條第1項暨宜蘭縣政府執行非都市土地違規使用取締作業要點第11點第6款規定以98年10月23日原處分處罰鍰6萬元整，原告不服，遂提起訴訟。
（三）另原告訴稱所有權業已移轉予訴外人卓宜蓁所有，怎能冒然裁罰與違規土地無關係之原告？查法務部調查局東部地區機動工作組函轉被告查明系爭土地時尚登記為原告所有無誤，又系爭土地於98年02月06日移轉訴外人卓宜蓁所有，南澳鄉公所查報違章建築及違反非都市土地使用編定管制時查報單均登載為原告。被告既依規定通知原告陳述意見，原告亦提出書面陳述意見，並未反駁已非土地所有權人，反論以大南澳地區違章建築應一併拆除，否則應輔導取得合法使用。且陳稱並未占用他人土地，可謂最和平善良的違建等語，被告查證後函復原告表示系爭行為業已違規使用，將依區域計畫法等規定辦理。原告並未就被告所函覆內容提出任何異議，且原告於陳述時即坦承未查系爭鐵皮屋未領有使用執照，又原告於97年08月30日取得系爭土地時即知地上建築物屬違章建築，當應依建築法規定向建築主管機關提出補辦使用執照手續，事發後再度移轉給不知情之第三人卓宜蓁所有，並以電話向被告舉發系爭土地興建違章建築，要求被告一併辦理，被告已另案辦理中。按內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋示區域計畫法第21條及第22條執行對象，宜以處罰行為人為原則，對非行為人處罰為例外；又原告已既受取得建築物即屬行為人亦為所有權人，依上開函示規定為首揭區域計畫法處罰之對象，尚難以事後移轉他人所有而卸責，所述顯乃推諉卸責之詞，不足參採。又系爭行為業已違反行政法上義務已臻明確，對於違反行政法上義務者，依法處理，乃現代民主法治國家之基本原則。本件即依規定予以裁罰，所辯稱乃係推諉卸責之詞，並不得作為免責之理由，是本件爰依規定予以裁罰，認事用法並無違誤。
（四）綜上所述，原處分及復審決定均無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
五、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有不動產買賣契約書（出賣人：原地主、承買人：原告）、商業登記公示資料查詢系統之東奇汽車企業社資料、被告99年2 月9 日府地權字第0000000000D 號函、土地登記第二類謄本（系爭土地）及地籍圖謄本、系爭土地地籍圖查詢資料、宜蘭縣羅東地政事務所98年3 月20日羅地用字第0980002784號函及宜蘭縣土地使用編定資料卡、被告98年1 月17日府建使字第0980008102號函、法務部調查局東部地區機動工作組98年1 月13日東機廉二字第0987700019
0 號函、被告所屬建設局88年3 月2 日建局南字第1403號建造執照存根、南澳鄉公所98年3 月10日南鄉農字第0980002390號函及地籍圖套繪航照圖、南澳鄉公所98年3 月6 日南鄉財字第0980002573號函、南澳公所98年3 月6 日南鄉財字第0980002573號違章建築查報單、南澳鄉公所98年3 月3 日南鄉財字第0980001801號函、原處分、被告98年3 月3 日府地權字第0000000000D 號函、被告98年3 月19日府地權字第0980034736號函、被告辦理非都市土地使用編定管制意見陳述書、被告所屬地方稅務局羅東分局97年契稅繳款書、被告所屬地方稅務局房屋稅籍證明書、被告所屬地方稅務局羅東分局97年9 月19日宜稅羅字第0970064281號函及被告98年4 月29日府地權字第0000000000F 號函等件附於原處分卷可稽，堪予認定。
六、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：本件原告將該農牧用地供作汽車修理廠使用，是否已違反農牧用地使用之限制？本件原告是否為違規使用人？原處分處原告6 萬元罰鍰，有無違誤？茲分述如下：
（一）按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。……」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。……」區域計畫法第15 條第1 項及第21條分別定有明文。次按「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……」為非都市土地使用管制規則第6條第1 項所明定。又按「農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」、「耕地之使用及違規處罰，應依據區域計畫法相關法令規定；……」、「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」農業發展條例第3 條第12款、第31條前段及第69條第1 分別定有明文。再按「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。……。」、「違反第二十五條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、……。二、擅自使用者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停止使用補辦手續；其有第五十八條情事之一者，並得封閉其建築物，限期修改或強制拆除之。…。」建築法第25條第1 項及第86條第2 款分別定有明文。另「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」為行政罰法第24條第1 項所明定。末按非都市土地違規使用案件有下列情形之一者，得處罰鍰新台幣6 萬元整。( 六) 違規使用總面積在3,
000 平方公尺以下者。」宜蘭縣政府執行非都市土地違規使用取締作業要點第11點第6款定有明文。
（二）次按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」、「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1 條、第3 條著有規定。是區域計畫法第21 條第1 項既規定：「違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」自係以違反該管制規定之實施違反該義務行為之行為人為處罰對象；此參主管機關內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋：「區域計畫法第21條及第22條執行對象，宜以處罰行為人為原則，對非行為人( 土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人) 處罰為例外；而對行為人或非行為人處罰，皆應以其具有故意或過失為責任條件，且處罰對象非屬行為人時，應具備充分、合理及適當之理由。」亦明。
（三）經查：本件原告所有之系爭土地為非都市土地一般農業區農牧用地，此有土地登記謄本影本及宜蘭縣土地使用編定資料卡附於原處分卷可稽。嗣經法務部調查局東部地區機動工作組以98年1 月13日東機廉二字第09877000190 號函向被告查報系爭土地地上建物疑似違章建築，案經被告以98年1 月17日府建使字第0980008102號函通知南澳鄉公所查明，該所於98年3 月6 日查報該建物為新建之鐵皮、鋼骨造，高度1 層約6 公尺，面積約329.30平方公尺之違章建築，此有南澳鄉公所98年3 月6 日南鄉財字第0980002573號違章建築查報單附於原處分卷可參。次查：原告所有之系爭土地上鐵皮屋，原申請建築執照核准項目為農舍用途、構造種類為鋼鐵有牆之建築，此有宜蘭縣政府建設局建造執照存根附於原處分卷可參。惟於申報完工時因使用項目不符( 作為釣蝦場使用) ，經南澳鄉公所建請改善而未改善，故該所未予核發建物使用執照，此有南澳鄉公所98年3 月6 日南鄉財字第0980002573號函附於原處分卷可參，是否得認係違章建築尚有疑義。惟原告既以該鐵皮屋供汽車修理業使用，經被告以98年1 月17日府建使字第0980008102號函通知南澳鄉公所查明，嗣經南澳鄉公所於98年3 月9 日前往實地勘查屬實( 鐵皮屋1 間，空地內堆置汽車約5 台，並有店招汽車保修聯盟、東奇保修等) ，此有98年3 月9 日南澳鄉( 鎮市) 非都市土地違規使用案件處理查報表及現場照片等附於原處分卷可稽。而被告以98年3 月19日府地權字第0980034736號函通知原告陳述意見，原告亦坦承其將該建物作汽車修理廠使用，此有被告辦理非都巿土地編定管制意見陳述書附於原處分卷可參，足見違反農牧用地使用限制之事實至明，故被告以原處分處原告6 萬元罰鍰，揆諸前揭規定，並無違誤。
（四）原告雖主張：被告未能詳實舉證原告有積極參與違章使用系爭建物之行為，亦未就原告有參與、授意，或對訴外人之違規使用有故意、過失行為盡負舉證責任，僅依違章事實之存在，逕以認定原告屬於違規行為人，自與行政罰法第1 條、第3 條、系爭要點第15點第6 款之規定有間。原告既非屬系爭要點第15點所稱之違規行為人或有參與、授意、故意或過失之所有人，自不得作為本件公法義務之客體云云。惟查：本件原告將該農牧用地供作汽車修理廠使用，違反農牧用地使用之限制，核無違誤。且原告於被告稽查時確為違規使用人，業如前述，又原告既未能舉證證明於被告作成原處分時，並非為使用人，因而不該當相關規定之裁罰要件；而區域計畫法第21條規定之裁罰對象，本即非以使用人是否有所有權為限，故違規使用人是否為所有權人尚非所問，則原告以此為由爭執原處分之裁罰對象有誤，即非有理由。故被告認原告已違反農業發展條例第3 條第12款、第31條前段、第69條第1 項及非都市土地使用管制規則第6 條第1 項前段、第3 項暨區域計畫法第15條第1 項及建築法第25條規定，乃依行政罰法第24條第
1 項規定，一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處，即按區域計畫法第21條及宜蘭縣政府執行非都市土地違規使用取締作業要點第11點第6 款規定，以原處分處原告6 萬元罰鍰，揆諸前揭規定，並無不合。足見原告之主張，不足採信。
七、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，本件係簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論，逕予駁回。
八、本件事證已臻明確，至原告聲請本院進行準備程序，本院核無必要；又兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第233條第1項、第98條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 28 日
臺北高等行政法院第一庭
法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 99 年 5 月 28 日
書記官 林淑盈