臺北高等行政法院判決
99年度簡字第250號原 告 台灣大哥大股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 曾惠仙 律師
李佳真 律師被 告 行政院原住民族委員會代 表 人 乙00000000訴訟代理人 林長振 律師上列當事人間原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國99年3 月4 日院臺訴字第0990093342號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）174,240 元，係在40萬元以下，依新修正行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：本件被告行政院原住民族委員會以原告標得內政部警政署刑事警察局（下簡稱刑事警察局）「泛亞電信GSM900行動電話監察系統建置案」採購案（下稱系爭採購案），於93年9 月1 日至95年9 月30日履約期間內僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法（下簡稱原民保障法）第12條第1 項之標準，乃依同條第3項規定，以98年9 月23日原民衛字第0980045023號處分書，追繳原告原住民就業代金174,240 元（下稱原處分）。原告不服，以其標得系爭採購案，與刑事警察局簽訂行動電話監察系統租賃契約書，係依通訊保障及監察法規定所負法定義務，招標程序非全然適用政府採購法，其無訂約與否之選擇權及議約權，事前無法預估訂約後之附隨義務，與一般廠商依自由意願投標承攬工程，受有利益，且得於投標前考量各項法規及成本，決定投標與否之情形不同，並非原民保障法及政府採購法規定之得標廠商，又被告未究明系爭標案未涉及商品訂製、生產等程序，非需長期提供勞務之工程承攬，並無增添人力必要，亦無增加工作機會，與政府採購法及原民保障法所欲規範之情形有別，況政府採購法第98條及原民保障法第12條規定，因衍生爭議，修正草案業已建議刪除，足見該二法規定有諸多瑕疵，被告自應審酌；依原民保障法第24條規定，各級政府未依法僱用原住民，有3 年緩衝期限，未一體適用於一般廠商，有違平等原則，而該法為90年10月31日制定，政府採購法亦於91年2 月6 日修正，當時規定履約期間應僱用原住民人數之最低比例，並無明確準據，迄91年11月27日修正政府採購法施行細則第107 條，明確規定計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數，應各達國內員工總人數百分之一，此時課徵原住民就業代金之法制始完備，並得據以執行，系爭行動電話監察系統租賃契約書係91年7 月15日訂立，當時法制尚未完備，被告逕據為處分，於法有違，且系爭採購案係一次性建置行為，代金計算期間應僅有契約簽訂當月之1 個月期間云云，提起訴願，亦遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：
（一）本件通訊監察系統設備建置案，係原告為履行法定義務而必須參與者，其法律依據應為通訊保障及監察法，此有刑事警察局98年10月22日刑通字第0980137210號函可稽，則原告依該法規定，自無繳交原住民就業代金之義務。然原處分及訴願決定竟均認本件法律依據為政府採購法，而應全部適用該法，進而認定原告應繳交本件代金，原處分及訴願決定於法不合自應撤銷：
１、原告雖於91年7 月15日與刑事警察局簽訂「行動電話監察系統租賃契約書」，惟該契約係依「通訊保障及監察法」相關規定所負之法定義務，該契約並非公開招標之案件，而是所有電信業者依「通訊保障及監察法」均須參與之法定義務，此觀通訊保障及監察法施行細則第21 條 第2 項（現行法第26條第2 項）之規定自明。故本案之法律依據自為通訊保障及監察法無疑，惟此為原處分及訴願決定所不採，其等均認定本案法律依據為政府採購法。
２、再者，系爭採購案契約書前言，業已說明其法律之依據：「為辦理建置『GSM900/1800 行動電話監察系統案』，雙方同意依通訊保障及監察法及其施行細則之規定……」，因之其法律依據已甚明確，原已不需別事探求。
３、又，依刑事警察局98年10月22日刑通字第0980137210號函示第二點：「( 一) 電信事業為協助執行通訊監察，與本局簽訂通訊監察系統建置案（以下稱本案）契約之法令依據為通訊保障及監察法第7 條。( 二) 有關執行本案之採購行為，是否適用政府採購法疑義部分，……建置義務人似為電信業者而無本法之適用。……」及該函文附件一之89年9 月14日行政院公共工程委員會（下簡稱公共工程會）傳真信函中第二點：「貴署依通訊保障及監察法第14條第3 項規定，就電信事業請求執行機關支付之必要費用辦理議價，其議價對象之選定，不適用政府採購法。」等語，以足證本件監察系統設備見置案之法令依據應為通訊保障及監察法，絕無疑義。
４、綜上，本件設置建置案之準據法為通訊保障及監察法而非政府採購法，自無適用政府採購法第98條及原民保障法第12條之規定，原告並無繳交原住民就業代金之義務，誠屬當然。原處分及訴願決定竟認其法律依據為政府採購法，而相歧異之見解，實有不適用法規或適用不當之違背法令，要甚顯明。
（二）因本件監察系統設備建置案之準據法通訊保障及監察法並無採購程序及方法之相關規定，主管機關為使本件設備建置案能順利完成，故於採購方法等細節部分類推適用政府採購法，此亦為公共工程會所肯認。原處分及訴願決定誤認本件應一體適用為政府採購法，顯有違誤：
１、如前所述，原告為履行其依通訊監察及保障法所負有之「協助建置機關建置、維持通訊監察系統之義務」，始與刑事警察局簽訂系爭契約，該契約之本質明顯屬於為達成通訊保障及監察法目的之契約，其法令依據自應為通訊監察及保障法，此有前開刑事警察局刑通字第0980137210號函可資證明。
２、系爭契約前言後段文字：「雙方同意以資本租賃之方式，依政府採購法及其主管機關訂定之規定訂定本契約」，時乃因通訊保障及監察法條文規定檢要並無採購程序方法之細節規定，故在通訊保障及監察法未規定之採購程序方法上類推適用政府採購法相關採購程序之規定，而非一體適用政府採購法之全部規定，此可參前開刑事警察局刑通字第0980137210號函附件一之89年9 月14日公共工程會傳真信函中第二點：「貴署依通訊保障及監察法施行細則第21條第2 項規定，辦理民營行動電話通訊監察建置工作，直接與提出建置計畫之電信業者辦理議價，公告金額以上，建請依政府採購法第22條第1 項第2 款報上級機關核准後辦理。」對照前述刑事警察局函文附件一之公共工程會傳真信函中第二條可知，本件設備建置案之採購行為程序若是通訊保障及監察法及其施行法已有相關規定者( 如議價對象之選定) ，自應適用該法之規定；僅於某些採購行為程序是通訊保障及監察法及其施行法漏未規定者( 如公告議價) ，始類推適用政府採購法相關規定。甚者，政府採購法第101 條、第103 條、第60條等規定於本件設備建置案並無適用之餘地，因通訊保障及監察法第14條及其施行細則規定已課予各電信業者負有執行通訊監察之義務，縱電信業者因故遭列為不良廠商而刊登於政府採購公報，該電信業者仍得且必須參與該項標案。又若投標之電信業者未依招標機關通知期限辦理決標程序之相關事項時，招標機關並不得依據政府採購法第60條之規定，視同該電信業者放棄投標，招標機關與投標廠商仍應繼續完成該決標程序，此即足證本件設備建置案僅於通訊保障及監察法未為規定且性質相近者，始類推適用政府採購法，而非如原處分及訴願決定所云本件全部應適用政府採購法。
３、再者，通訊保障及監察法之立法目的為保障人民秘密通自由不受非法侵害，並確保國家安全，維護社會秩序；而政府採購法第98條及原民保障法之立法目的為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活，兩者之立法目的與性質迥然有別。甚且，本件設備建置案並未涉及商品訂製、生產等程序，且非須長期提供勞務之工程承攬，既未有增添人力之必要，亦無增加工作機會，自與前揭政府採購法第98條與原民保障法所欲規範之情形不同。基此，參諸法律之「類推適用」，僅在於其立法目的或性質相同之範圍內類推適用之法原則以觀，本件不應適用或類推適用政府採購法第98條與原民保障法，自不待言。
４、雖被告曾於95年7 月27日以原民衛字第0950023639號函函詢公共工程會：有關廠商依據通訊保障及監察法所履行之法定義務，其契約雙方對此所簽訂之契約是否適用政府採購法一事。又公共工程會又於95年8 月11日以工程企字第09500295730 號函回覆被告上開函詢，查其內容為「關於貴會辦理東信電訊股份有限公司及泛亞電信股份有限公司原住民就業代金繳納之執行，請依原住民工作權保障法第12條及第24條規定，本於權責自行核處……」、「經查本會政府採購資訊公告系統，內政部警政署刑事警察局GSM9OO行動電話監察系統建置案，係依政府採購法第22條第1項第2 款辦理。」，惟被告不察該條規定，本為採購程序及方法之規定，並非本件採購案之法律準據，又因被告並未詳細說明本件原委及爭議，致使公共工程會未能進一步探求系爭契約實質上與其他政府採購法契約有本質與目的上極大之差別，僅形式上憑其政府採購資訊公告系統之資料，進而認定系爭契約乃依據政府採購法相關規定辦理，其說明自未盡周延且與系爭契約本質有違。抑有進者，遍查該函全文，公共工程會並未針對被告所提出「招標案件若係依據通訊保障及監察法所履行之法定義務是否應適用政府採購法」之疑問做出解釋與說明，被告自不能以此函文作為追繳代金之憑據，豈料，原訴願決定不查，推翻原告之所有主張，維持原處分之決定，於法自非無違。
（三）本件係原告為履行法定義務而必須參與投標之設備建置案，原告依法僅能請求必要費用，此與為賺取合理經濟利潤而主動參與政府採購案件之一般採購案件明顯不同。原處分及訴願決定誤認本件設備建置案與一般政府採購案件無異，顯不符該法之規範意旨：
１、本件通訊監察系統設備建置案，係原告為履行法定義務而必須參與者，其法律依據應為通訊保障及監察法已如前述。而依通訊保障及監察法第14條第5 項之規定，本件設備建置案原告所能請求之價金僅限於建置行動電話監察系統之必要費用，此可參與原告同為第一類電信業者之台灣大哥大股份有限公司及東信電訊股份有限公司與刑事警察局所簽訂之監察建置合約，其金額各為3 億6 千2 百萬元及
2 千8 百9 十萬元，互核該等公司為此行動電話監察系統建置案，分別向台灣吉悌電信股份有限公司所購置通訊監察設備金額，亦為3 億6 千2 百萬元及金額為2 千8 百9十萬元，可證各該電信業者依法均僅能向主管機關請求建置之必要費用無疑。雖原告與設備廠商之採購合約因遺失而未能提出予本院審酌，然對照前述各該電信業者合約，仍可證原告亦是如此。原告等之電信業者為履行法定義務，並無賺取任何利潤，足認招標機關與原告簽定前開契約書並支付價金之目的，係基於補償上訴人建置行動電話監察系統所產生之特別犧牲，顯屬甚明。
２、再者，參諸立法機關於制定政府採購法之委員會紀錄，顯示立法機關制定政府採購法第98條之立法目的及其設計，係利用民間廠商主動參與政府採購案件之經濟誘因，促使投標廠商雇用殘障人士、原住民，以達到保障弱勢團體之目的，故該條文所欲規範者，係針對「為賺取合理經濟利潤」而「主動參與政府採購案件」之廠商。換言之，立法用意在促使依政府採購法得標之廠商，因其有合理之利潤，而將該利潤之一部分，用於照顧原住民等弱勢團體生活。然查為符合通訊保障及監察法所訂之法定義務，原告除必須依內政部警政署之需求建置「GSM900/1800 行動電話監察系統」外，同時亦須協助執行通訊監察之任務，除於契約期間內，所需購置通訊監察設備所費不貲外，於通訊保障及監察法實施期間內所投入之人力、物力實已遠超出內政部警政署所支付之必要費用，更遑論原告因本建置案而未受有其他利益。如此為符合法律要求而全力配合之措施，卻反使原告為建置行動電話監察系統所產生巨大之成本負擔外，更需蒙原處分追繳代金之雙重損害，此一結果顯與前開原住民族工作權保障及政府採購法之立法精神相去甚遠，是以原告依通訊保障及監察法規定之法定義務，而與刑事警察局簽訂契約書，顯然不屬原民保障法及政府採購法中所指「得標廠商」之構成要件，故原處分、原訴願決定及原判決以原告承攬刑事警察局「GSM900/1800 行動電話監察系統」之得標廠商為由而追繳之原住民就業代金，於法自非無違。
（四）退步言，縱認原告需繳交原住民就業代金，惟本件監察系統設備建置案係為一次性建置行為，其代金計算期間應僅有契約簽訂當月之一個月期間：
１、本件建置案係由原告向設備製造商購買監察系統後，再將該設備建置於電信機房內，以便提供予刑事警察局作為監聽之用。換言之，該行動電話監察系統設備乃原告依據刑事警察局之要求購買後將其建置於機房內而已，至於監察系統之拉線或卡版之裝置則悉由刑事警察局自行安裝。依此，本件為一次性設備買賣及建置行為，契約性質應屬買賣契約無疑。惟因刑事警察局有預算執行上的困難，無法一次支付本案買賣價金，且本案又具有極強公益之理由，乃特別要求原告以資本租賃方式（即分期付款）簽約，此有契約前言謂『……為解決甲方（即刑事警察局）所編列之相關預算與通訊保障及監察法之規定間適用問題，經陳奉行政院九十四年四月二日以台九十忠授一字第0 三0 七三號函核定，雙方同意以資本租賃方式，……』等語及參諸前開刑事警察局98年10月22日刑通字第0980137210號函函文第二點第（三）項：「另本案契約約定以資本租賃方式為之，係為因應預算執行之適法性，前經內政部函報行政院，於90年4 月2 日奉核復所報貴部警政署『行動電話通訊監察工作中程計畫為因應預算執行適法性請准以資本租賃方式執行建置各民營行動電話監察前端系統預算一案，同意照辦」等語，可資證明。
２、據此，原告依通訊保障及監察法之公益性，不僅依法只酌收必要費用，並願先出全部費用，不計利息讓主管機關分六年攤還，故縱原處分及訴願決定仍認原告需繳交原住民就業代金，其代金計算期間應僅有簽約當月（91年7 月）而已，絕非原處分及訴願決定機關認定之六年四個月。原處分及訴願決定置法律及契約之明文規定於不顧，未能細查本案之來龍去脈，率爾認定代金計算期間為91年7 月15日至97年10月29日，自非合法且無理由。
（五）綜上，本件採購案之法令依據為通訊保障及監察法，不僅為原告簽訂系爭契約時所是認，復為承辦機關即刑事警察局所肯認，原處分及訴願決定自不應為追繳代金而為不同之解釋。況本件採購案乃為履行法定義務之單純設備建置，本質上是一次性的建置行為，若非因政府公益性及預算之問題，何人願「先出全部費用，由政府分六年攤還，再由被原告課徵六年原住民代金」之雙重損失乎？此參之前開刑事警察局之函件即明。故自本件契約性質與契約精神即可知系爭契約非屬於政府採購法所欲規範之採購契約，原告亦非政府採購法之得標廠商，絕無疑義！本件原處分及訴願決定原告追繳之原住民就業代金，不僅有違行政程序法之相關規定，其所據事實及理由均不充份明確，其法律見解，殊值商確，均確有違法不當之處，足見原審判決除有判決適用法規不當及不適用法規之違背法令，更有判決不備理由及判決理由矛盾之當然違背法令。原告依法提起撤銷訴訟並聲明：１、撤銷訴願決定及原處分。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯略以：
（一）原告舉系爭契約前言、內政部警政署刑事警察局98年10月22日刑通字第0980137210號函主張本件之法律依據為通訊保障及監察法，僅於該法未規定建置行為程序方法等細節部分，僅「類推適用」採購法，故不受政府採購法的規範乙節。惟查：
１、政府採購法與通訊保障及監察法之規範目的不同，系爭契約乃直接適用政府採購法，無必要利用類推解釋：
⑴觀本件原告與刑事警察局簽訂系爭契約，契約成立之行
為、程序與方式係依政府採購法；契約中所研訂之條款與履約內容則依通訊保障及監察法所欲管制之事務擬訂；亦即僅係一個契約行為，在其成立程序上與其所研訂之內容上受兩個不同的法源規範，此二法規規範事務不同，亦無齟齬適用之問題。
⑵既然此二法規範目的與規範事務不同，契約若有問題疑
義，即應循適當的規範為處理。本件既為政府採購，關於契約的成立方式於政府採購法中亦有明確規定，理當優先適用，且本案契約中已載明依採購法辦理，要難想像應從通訊保障及監察法尋找契約行為程序之規定，再他求類推適用採購法之理，有違論理原則，更悖於契約約定。
２、原告在通訊保障及監察法負有之法定義務前提下，仍不排除採購法之適用：
⑴依通訊保障及監察法第14條第2 項、第3 項及第4 項及
行為時同法施行細則第21條第1 項及第2 項之規定，電信業者之協助義務係指電信業者有使其本身通訊之軟硬體設備具有配合執行通訊監察所需之功能，並於執行機關執行通訊監察時予以協助，必要時並應提供場地、電力及相關介接及本施行細則所定之其他配合事項。
⑵至於通訊監察系統之建置為執行機關（法務部調查局或
內政部警政署）之義務，電信業者僅有協助建置之義務。是本件內政部警政署依上開規定提出電訊監察需求草案，原告依據該需求草案提出行動電話通訊建置計畫書，由內政部警政署認可後實施，依政府採購法第22條第
1 項第2 款規定辦理。依政府採購網決標公告所載，本案招標採議價方式進行，合於資格之廠商均可參與議價，不限於通訊監察設備設置場所所在之原告，且議價之標的為通訊監察之設備建置，其費用名為必要費用實際上係依監察軟體硬體設備計算，其預算金額為88,400,000元，底價為42,550,000元，原告以低於底價42,000,000元得標，此有內政部警政署刑事警察局決標公告及本案行動電話監察系統租賃契約書在卷可按，足認原告是否參與系爭通訊監察系統之軟硬體建置招標案，仍有自由選擇之空間，如原告不願參加該招標議價案，於法並無不合，原告將前段即內政部警政署依上開規定提出電訊監察需求草案，原告依據該需求草案提出行動電話通訊建置計畫書，由內政部警政署核可之法定義務，與後段監察軟硬體設備之招標議價混為一談，誤認本件採購案為原告履行法定義務之單純設備建置，其契約性質與契約精神即可知系爭契約非屬於政府採購法所欲規範之採購契約，原告亦非政府採購法之得標廠商云云，依上開說明，自無足取。（最高法院99年度判字第
451 號判決參照）
３、本件採購案乃刑事警察局關於「設備租賃服務」之採購，該案係依政府採購法第22條第1 項第2 款辦理之限制性招標，系爭採購案業據契約雙方於租賃契約書前言明載「……依政府採購法及主管機關訂定之規定訂定本契約……」等語，而招標機關刑事警察局亦依「政府採購公告及公報發行辦法」第14條第1 項第4 款規定，定期彙送行政院公共工程委員會決標資料並登錄於行政院公共工程委員會政府採購資訊公告系統，是原告依就刑事警察局依政府採購法招標之設備租賃服務採購案，參與投標並標得該案，自為政府採購法所稱之「得標廠商」。而被告就此亦以95年
7 月27日原民衛字第0950023639號函詢行政院公共工程委員會，經該會覆稱本件確係依政府採購法第22 條 第1 項第2 款辦理，據此，原告依據電信法、通訊保障及監察法、行動通訊管理規則等負有相關義務，必須參與標案之執行。然而，政府採購法第74條、第83條等規範於91年修正，關於招標、審標、決標之爭議，已係依循訴願特別程序之異議及申訴機制處理，應將採購行為以契約成立時點界分二階段，在前段招標階段，例如投標資格、招標方式、審標開標程序等，應屬公法行為；而契約簽訂後之履約、驗收等階段，即屬私法行為，就此原告於契約簽訂前若認非有政府採購法適用餘地時，即應依法提起異議或申訴，一旦簽訂採購契約後，即屬雙方私法上之契約，就成為一個單純參與政府採購的一個採購合約，而政府採購法第98條考量政府採購資金來自公共資源，故立法賦予得標廠商得標後依法負有僱用法定比例原住民之義務，故原告即係依政府採購法得標之廠商，自應依原住民族工作權保障法第12條規定，於履約期間內僱用人數不低於總人數百分之一之原住民（本院96年訴字第2934號、第3362號判決參照）。
（二）原告主張原民保障法意旨應限於有增添人力必要之政府採購案、且觀政府採購法第101 條、103 條、60條之規定皆不適用類如負有法定義務而參與政府採購之廠商，得知該法所稱得標廠商應更限縮於係為賺取合理經濟利潤、主動參與政府採購者。惟查：
１、原民保障法第12條為奉行憲法基本國策保障弱勢團體之旨，基本理念同身心障礙者權益保護法（下簡稱身障保護法）第38條：
⑴查憲法增修條文第10條第7 項及第12項於立法之初即考
量身心障礙者之謀生能力本較常人困難，而原住民社會則深陷於結構性劣勢地位，如何加速其社會發展，縮短與一般社會的發展差距？遂增訂本基本國策。換言之，國家扶助身心障礙者及原住民族自立與發展乃為一要務。是故，為落實憲法促進原住民族與身心障礙者就業及經濟生活之保障，故政府採購法於87年制定當時，即透過立法方式賦予其責任以作為保障弱勢團體之政策工具，賦予該法透過公平公開之採購程序改善原住民及身心障礙者經濟狀況之社會福利功能。是立法時於該法第98條規定依政府採購得標廠商達一定規模者需比例進用弱勢團體。
⑵又為長期穩定保障身心障礙者之工作權，身障保護法第
38條對私立學校、團體及民營事業機構進用身心障礙者之規定更設嚴謹範圍，是凡其員工總人數在67人以上者就負進用身心障礙者之義務。再者，政府採購法公布於87年5 月27日，當時得標廠商之進用義務係採身心障礙者及原住民合計2%之方式，然時有顧此失彼，進用比例失衡之現象，為確保原住民於政府採購案件中受進用達1%比例，以避免僱用身心障礙者與原住民族合計達一定比例之流弊，原民保障法第12條乃配合訂定並於90年10月31日公布施行，以確實保障原住民於政府採購案件中達到百分之1 比例進用之就業機會。綜言之，上述三法條乃基於同一立法宗旨之下各法條保障範圍詳盡與否之規定，其差異僅在孰法律應優先適用之特別關係矣。
２、國家政策目標為私立學校、團體及民營事業當達一定規模之時則負有進用弱勢團體之義務，非意藉政府採購之要件，限縮解釋標案之性質：
⑴身障保護法第38條、原民保障法第12條、及政府採購法
第98條本質上皆為改善弱勢團體就業所面臨之問題及不利情勢所訂定之規定，不論其是否藉政府採購之手段以達成，最終目的希冀私立學校、團體及民營事業本於取之於社會、用之於社會之福利國家主義思想，當達一定規模之時則負有進用弱勢團體之義務。
⑵原民保障法部分條文修正草案說明為落實長期穩定原住
民之就業保障，欲刪除第12條，修正第四條為「私立學校、團體及民營事業機構員工總人數每滿一百五十人者，應進用原住民一人」。職此，政府為全面促進原住民發展，改善原住民就業狀況，其基本精神是賦予私立學校、團體及民營事業當達一定規模之時則負有進用弱勢團體之義務，今僅在原民保障法現行條文限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民，原告以此即認原民保障法第12條應區分標得之標案所需人力、得標金額等，甚或限縮係為賺取合理經濟利潤、主動參與政府採購之得標廠商，如此解釋枉顧國家政策，採購法第98條、原民保障法第12條冀得標廠商能實際保障促進原住民工作權的美意必因此落空。
（三）原告主張本件為一次性設備買賣及建置行為，但配合刑事警察局預算執行困難，而以資本租賃之方式執行，不計利息讓主管機關分六年攤還，故代金計算期間應僅有簽約當月而已。惟查：
依政府採購法施行細則第107 條第1 項後段，被告為釐清標案之履約期間，向招標機關取得採購契約，該契約明定建置6 個月後，始履行租賃關係6 年。則契約既含建置及租賃兩部分，且亦明載於建置完成後起租，兩者皆屬標案之履約期間，需予以計入。是被告依法覈實認定標案之履約期間，並無裁量濫用之處。
（四）訴願決定書已就本案先為妥適性、合目的性之審查，且最高行政法院99年度判字第451 號判決與本院98年度訴字第
902 號判決、96年度訴字第03362 號、第2934號判決皆認為原告之主張尚不足採。
（五）綜上，原告之訴無理由，為此答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」、「得標廠商其於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」政府採購法第8 條、第98條定有明文。又按「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」、「得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1月者，每日以每月基本工資除以30計。」政府採購法施行細則第107 條、第108 條亦定有明文；上開施行細則，乃由主管機關依法制定公告，未逾越法律授權，亦與法律保留原則無違，被告據為行政，應予尊重。
（二）次按「（第1 項）依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。……（第3 項）得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」、「（第1 項）本法施行3 年後，各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用原住民之人數，未達第4 條及第5 條所定比例者，應每月繳納代金。但經依第14條第2 項規定函請各級主管機關推介者，於主管機關未推介進用人員前，免繳代金。（第2 項）前項及第12條第3 項之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。」原住民族工作權保障法第12條第1 項及第3 項、第24條第1 項及第2 項定有明文。再按行為時身心障礙者保護法施行細則（97年4 月15日內政部台內社字第0970057107號令修正發布名稱為身心障礙者權益保障法施行細則）第12條第1 項前段規定「（第1 項）本法第31 條 之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1 日參加勞保、公保人數為準。……」；上開施行細則亦未違逾法律授權，經主管機關依法制定公告，被告資為行政，本院亦予尊重。
六、兩造對事實概要欄記載並不爭執，並有原告提出之原處分書、訴願決定書、刑事警察局與泛亞電信股份有限公司行動電話監察系統租賃契約書、刑事警察局98年10月22日刑通字第0980137210號函、行政院公共工程委員會89年11月18日(89)工程企字第89032038號函、行政院公共工程委員會89年9 月14日(89)工程企傳字第17 80 號傳真信函、行政院公共工程委員會89年9 月14日(89)工程企傳字第1828號傳真信函、行政院90年4 月2 日台90忠授一字第03073 號函、刑事警察局與原告行動電話監察系統租賃契約書、東信電訊股份有限公司與臺灣吉悌電信股份有限公司GSM900行動電話通訊監察系統採購合約、泛亞電信股份有限公司勞保投保人數及就業代金計算一覽表、經濟部97年9 月22日經授商字第0970124276
0 號函；及被告提出之行政院公共工程委員會90年11月13日
(90) 工程企字第90044255號令、訴願決定書、原處分書及送達證書、原告勞保總人數(99 年6 月1 日) 、原告勞保原住民名單(99 年6 月1 日) 、被告96年3 月14日原民衛字第0960010032號函及送達證書、被告94年12月5 日原民衛字第0940035651號函、泛亞電信股份有限公司96年3 月26日陳述意見書、刑事警察局94年12月12日刑後字第0940187717號函、行政院公共工程委員會95年8 月11日工程企字第09500295
730 號函、刑事警察局95年8 月9 日刑後字第0950114777號函、刑事警察局與泛亞電信股份有限公司行動電話監察系統租賃契約書（以上均為影本）附原處分卷及本院卷可查，自足認為真實。
（一）系爭採購案由內政部警政署先提出電訊監察需求草案，而泛亞電信股份有限公司（下稱泛亞公司）依據上開需求草案提出行動電話通訊建置計畫書，由內政部警政署認可後，依政府採購法第22條第1 項第2 款規定，訂出招標議價須知。嗣再由泛亞公司參與招標議價，並以低於42,550,000元底價之42,000,000元得標，91年6 月30日由刑事警察局與泛亞電信股份有限公司於91年6 月30日簽立系爭採購案契約。
（二）系爭採購案契約為因應預算執行適法性，故以資本租賃方式執行建置各民勞行政電話監察系統前端系統（見訴願卷第39頁行政院90年4 月2 日台九十北授一字第03073 號函）。
（三）兩造對原處分卷第23頁至31頁有關原告本件採購案得標後僱用原住民人數、人數未達法定標準及應繳納代金一覽表、勞保總人數、勞保原住民名單等，即對原處分中原告僱用人數、原住民人數及代金之計算方式等俱不爭執。
（四）泛亞公司97年9 月22日由經濟部核准與原告合併解散，原告為存續公司，原泛亞公司之權利義務自上開日起由原告概括承受。
（五）刑事警察局98年10月22日刑通字第0980137210號函覆原告詢問略以：「㈠電信事業為協助執行通訊監察，與本局簽訂通訊監察系統建置案（以下稱本案）契約之法令依據為通訊保障及監察法第7 條。㈡有關執行本案之採購行為，是否適用政府採購法疑義部分，前經內政部函請行政院公共工程委員會89年11月18日得釋復『旨揭設備，依通訊保障及監察法第十四條及其施行細則第二十一條之規定，建置義務人似為電信事業而無本法之適用。惟 貴部如認得由警政署向電信事業採購建置用設備並擁有該設備之所有權者，其採購行為適用本法。』」
七、本院認定之事實詳如上述，即原告就系爭採購案得標並簽立契約後，經被告依據勞工保險局按月提供投保單位投保人數資料核對，原告於系爭採購案件履約期間國內僱用員工總人數已逾1 百人，而未依法僱用足額原住民，是被告依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定等規定，追繳原告原住民就業代金174,240 元之原處分，經核並無未違法。原告雖以前詞置辯，然查：
（一）按「電信事業及郵政事業有協助執行通訊監察之義務；其協助內容為執行機關得使用該事業之通訊監察相關設施與其人員之協助。」、「電信事業之通訊系統應具有配合執行監察之功能，並負有協助建置機關建置、維持通訊系統之義務。但以符合建置時之科技及經濟上合理性為限，並不得逾越期待可能性。」、「前項協助建置通訊系統所生之必要費用，由建置機關負擔。另因協助維持通訊監察功能正常所生之必要費用，由交通部會商有關機關訂定公告之。」通訊保障及監察法第14條第2 項、第3 項及第4項定有明文。又「第14條第2 項所稱協助執行通訊之義務，指電信事業及郵政機關（構）應使其通訊之軟硬體設備具有配合執行通訊監察所需之功能，並於執行機關執行通訊監察時予以協助，必要時並應提供場地、電力及相關介接及本施行細則所定之其他配合事項。」、「交通部電信總局應將本細則施行前經特許或許可設置完成之第一類電信事業之通訊系統及通訊網路等相關資料，提供與法務部調查局或內政部警政署評估其所需之通訊功能後，由法務部調查局或內政部警政署依第一類電信事業之業務及設備設置情形，向第一類電信事業提出需求，第一類電信事業即應依該需求，與法務部調查局或內政部警政署協商確定後辦理建置。必要時，由交通部電信總局協助之。」亦為行為時通訊保障及監察法施行細則第21條第1 項及第2 項所明定。依上開規定，可知電信業者之協助義務係指電信業者有使其本身通訊之軟硬體設備具有配合執行通訊監察所需之功能，並於執行機關執行通訊監察時予以協助，必要時並應提供場地、電力及相關介接及本施行細則所定之其他配合事項。至於通訊監察系統之建置為執行機關（法務部調查局或內政部警政署）之義務，電信業者僅有協助建置之義務。據此，本件內政部警政署依上開規定提出電訊監察需求草案，被告依據該需求草案提出行動電話通訊建置計畫書，由內政部警政署認可後，依政府採購法第22條第1 項第2 款規定，訂出招標議價須知。依議價須知所載，本件招標採議價方式進行，合於資格之廠商均可參與議價，不限於通訊監察設備設置場所所在之原告，且議價之標的為通訊監察之「設備建置」，其費用名為必要費用實際上係依監察軟體硬體設備計算，總計得標底價42,000,
000 元，此有本件行動電話監察系統租賃契約書（原處分卷第56頁契約第1 條第3 款之刑事警察局議價須知在卷可按；故本件原告是否參與系爭通訊監察系統之軟硬體建置招標案，本有自由選擇之空間，如原告不願參加該招標議價案，並無不可；因此原告將前段即內政部警政署依上開規定提出電訊監察需求草案，原告依據該需求草案提出行動電話通訊建置計畫書，由內政部警政署核可之法定義務；與後段監察軟硬體設備之招標議價混為一談，誤認本件採購案為原告履行法定義務之單純設備建置，其契約性質與契約精神即可知系爭契約非屬於政府採購法所欲規範之採購契約，原告亦非政府採購法之得標廠商云云，依上開說明，即有誤會，難予採信。
（二）又本件採購案係採資本租賃方式為兩造所不爭執；又按依政府採購法規定訂立契約，亦即係以建置通訊監察軟硬體設備之總價作為租金之全部，並非僅請求提供原告協助建置之必要費用，是原告稱其依法僅能請求必要費用，顯屬誤解。又查本件既採議價方式招標，原告對標價金額多寡自得參與磋商，採購金額亦決定之自由，原告謂其得標系爭採購案為一種特別犧牲，其本質與一般為賺取合理經費利潤而主動參與依據政府採購法招標採購案件明顯不同，亦無可採。另查「採購之招標方式，分為公開招標、選擇性招標及限制性招標」、「本法所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請2 家以上廠商比價或僅邀請1 家廠商議價。」為政府採購法第18條第1 項、第4 項所明定。本案之招標係依同法第22條第1 項第2 款規定所為之限制性招標，為主管機關行政院公共工程委員會95年8 月11日工程企字第09500295730 號函所是認。是本件屬於政府採購法所定限制性招標所成立之採購案，其為依政府採購法成立之採購案，原告亦屬依政府採購法所定之得標廠商甚明。至系爭行動電話監察系統租賃契約書前言所稱「雙方同意依通訊保障及監察法及其施行細則之規定，乙方（上訴人）就甲方（刑事警察局）所提需求擬訂之建置計畫，經雙方協商確定後開始建置」等語，係指本件採購標案發生之緣由，並非本件採購案之法規依據，此由同租賃契約書前言後段所載「雙方同意以資本租賃之方式，依政府採購法及其主管機關訂定之規定訂定本契約」乙節，可知本件採購案係依政府採購法所成立之採購契約，原告執詞主張是本件為特別犧牲，與一般政府採購法案件不同，亦無理由；又原告援引刑事警察局98年10月22日刑通字第0980137210號函所表示之歧異見解，尚非法律，本院亦不受其拘束。
（三）次按通訊保障及監察法第14條各項規定，係指電訊事業協助建置通訊監察系統機關之一般義務，與通訊監察機關建置該系統之採購案為不同階段之行為。本件採購案依採購契約第3 條第1 款所訂，建置期程為4 個月，依同條第3款所訂；設備點檢及功能確認完成後起租，租賃其間為6年。又依同契約第9 條所訂，上訴人應於租賃關係存續中保持租賃物標的合於約定之合用狀態，並負有保固1 年之服務，標的物如有故障，應負檢修義務。此外，原告復有對軟、硬體提供相關技術諮詢服務。此有該契約書所載在卷可稽，是本件採購契約建置期間為4 個月為當然履約期間外，尚包括原告應於租賃期間6 年內提供維修及相關諮詢之義務，此種採購契約標的包含商品之購置以及後續之維修、諮詢服務工作，原告為履行其採購契約自當增添必要之人力，以達成其採購契約所負之義務；從而原告主張依通訊保障及監察法第14條第2 項之規定，並經刑事警察局之命令而配合簽訂契約書，故該工程係屬法定義務，依該法規定，無繳交原住民就業代金之義務。系爭採購案並未涉及商品訂製、生產等程序，且非須長期提供勞務之工程承攬，未有增添人力之必要，亦無增加工作機會，與政府採購法及原住民族工作權保障法立法意旨所欲規範之情形有別。又原契約已載明前4 個月為建置期間，並非履約期間，縱認原處分得依原住民族工作權保障法為行政處分，其履約期間之計算亦有違誤。退步言，縱認原告需繳交原住民就業代金，惟本件監察系統設備建置案係為一次性建置行為，其代金計算期間應僅有契約簽訂當月之1 個月期間云云，自均非可採。
（四）再按「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」為憲法增修條文第10條第12項所明定。基於上開憲法增修條文所規定之基本國策，立法院分別於87年5 月27日及90年10月31日制定政府採購法第98條「得標廠商於其國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2 ，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」、原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1 。」「得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」等規定，以促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活。依上開規定，員工總人數逾1 百人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，否則應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，此項有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民之限制，係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之考量所為之特別規定，屬立法裁量範圍，被告據以向原告追繳就業代金自無違反比例原則之可言。又原住民族工作權保障法第24條第1 項係針對各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用原住民所為之規定，本件原告為私法人，本質上與各級政府機關、公立學校及公營事業機構有別，自無上開規定之適用，且與比例及平等原則無違，原告主張違反比例及平等原則云云，亦不足採。且政府採購法主要規定固在於有關投標、審標及決標等事項，然政府為執行保障弱勢民族之憲法政策，在原住民族工作權保障法制定施行前，於政府採購法第98條就採購所生之得標廠商課以進用一定比例原住民，仍基於國家整體利益考量之立法政策，已難遽認有違不當聯結之原則。況原住民族工作權保障法已於90年10月31日公布施行，其第12條為保障原住民工作權之規定，更難認此規定與該法規定目的有違不當聯結原則。原告以系爭採購案無任何得提供原住民就業之機會，原處分就之追繳高額代金違反行政程序法第7 條規定之比例原則之違法，及原處分所據之政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條等規定，有違反憲法平等原則與不當聯結禁止原則之違法云云，亦無足取。
（五）再按政府採購法於87年5 月27日公布施行時，該法第98條規定雖採原住民族及身心障礙者合計不得低於百分之2之進用方式，但為避免政府採購法採合計方式造成僱用偏頗之流弊，原住民族工作權保障法（草案名稱：原住民工作保障法）於90年10月31日公布施行時，乃於同法第12條第1 項第3 項分別明定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1 。」「得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」以確實保障原住民於政府採購案件中達到百分之1 比例進用之就業機會，同法第24條第2 項復明文規定得標廠商應繳之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。是原住民族工作權保障法第12條、第24條第
2 項規定旨在就政府採購法第98條進用原住民比例之標準及代金之收取機關為明確規定，原住民族工作權保障法公布施行後，政府採購案得標廠商依政府採購法第98條規定於履約期間僱用原住民之僱用比例，自受該法規範。本件原告既係依政府採購法標得系爭採購案之得標廠商，其決標期日及簽約日（91年6 月30日）均在原住民族工作權保障法公布施行之後，自負有依政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條第1 項規定進用一定比例原住民之公法上義務。且依上引原住民族工作權保障法第12條第3項、第24條第2 項規定，已將僱用原住民人數確定不得低於國內員工總人數之百分之1 ，且就繳納代金之計算方式及繳交處所明白規定，而被告係依百分之1 之最低標準計算本件原告應付之代金，是以在原住民族工作權保障法於90年10月31日公布施行後，依上開法律對得標廠商收取代金之法規已完備，原處分據以為處分，並無不合，是縱政府採購法施行細則第107 條規定係於本件採購訂約之後始修訂公布，亦不會發生違反行政法上行政行為應明確性原則及信賴保護原則。從而原告陳稱原處分以政府採購法施行細則第107 條作為計算代金之依據，違反行政法上行政行為應明確性原則及信賴保護原則，非可憑採。
（六）原告雖再以政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條修正草案已刪除上述規定為由，主張上述規定有違憲之虞，不得作為課原告繳納代金之依據云云。然查上述法條修正之理由主要在於原住民族工作權保障法修正草案第
4 條第2 項另增訂私部門應進用原住民之比率，因此原規定即屬重複而無繼續存在之必要，並非系爭規定違背原告所稱之比例或不當聯結原則而有違憲之虞。至系爭規定應規定於何法規，內容應如何訂定，係屬立法政策妥適與否之問題，尚難以此遽認現行有效之系爭規定有違憲之虞。故原告此部分理由亦難認有理由。
（七）至原住民族工作權保障法第24條規定之3 年緩衝期，係針對政府機關、公立學校及公營事業機構，依同法第4 條及第5 條規定，於平時即應比例進用原住民而給予之緩衝期間，其所負義務遠較得標廠商於履約期間內始需比例進用原住民為高，該等規定之目的雖皆為促進原住民就業，惟其規範主體不同，適用期間及執行方式亦有差異，此乃立法權之行使範疇，與平等原則無關，亦應敘明。
八、綜上，原告就系爭採購案得標並簽立契約後，未依法僱用足額原住民，是被告依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定等規定，以原處分向原告追繳原住民就業代金，經核並無未違法；訴願決定予以維持，並無不合。原告執前詞訴請撤銷，請求判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第
233 條第1 項、第98條第1 項前段判決如主文。中 華 民 國 99 年 10 月 5 日
臺北高等行政法院第五庭
法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 99 年 10 月 5 日
書記官 陳德銘