臺北高等行政法院判決
99年度簡字第295號原 告 天威保全股份有限公司代 表 人 楊文山訴訟代理人 吳啟孝 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）住同上訴訟代理人 蔡東恒上列當事人間保全業法事件，原告不服內政部中華民國99年3 月24日台內訴字第0990033522號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）200,000 元（即罰鍰200,000元），係在400,000 元以下，依民國99年1 月13日修正公布，同年5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1 項第1 款、第2 款規定，應適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：緣原告受東星汽車貿易公司（桃園縣中壢市○○○街○○○ 號，下稱東星公司）委任，為該公司執行保全業務，原告所屬職員甲○○，於98年9 月13日15時夥同其弟乙○○，趁執行保全業務之便（駐衛兼把風），未經許可侵入東星公司廠房，竊取該廠房內之電纜線，於同日19時許經被告所屬警察局於中壢市○○路○段○○巷口查獲，以98年9 月14日桃警刑字第0980021843號刑事案件移送書移送臺灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）偵辦。被告認原告僱用之保全人員侵害委任人之權益，已違反保全業法第15條規定，爰依同法第17條第2 項第2 款規定，以98年12月15日府警刑字第0980023530號裁處書（下稱原處分）處原告200,000元罰鍰，並限期於裁罰書送達次日起30日內前改善完畢。原告不服，提起訴願，經遭駁回。原告就200,000 元罰鍰部分猶不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按「保全業應負責監督所僱用之保全人員，並防範其侵害委
任人權益。保全業於其保全人員因執行職務不法侵害委任人之權益時，與行為人負無過失之連帶損害賠償責任。」、「有左列情事之一者，主管機關得處新臺幣20萬元以上100 萬元以下罰鍰：違反第13條規定，拒絕接受檢查或不提供資料者。違反第15條規定，發生侵害委任人權益之情事者。
有前2 項各款情事之一，經限期改善，而屆期不改善或再次違反者，主管機關得處停止營業1 個月以上1 年以下。」分別為保全業法第15條、第17條第2 項第2 款、第3 項所明定。惟依保全業法第15條規定之內容以觀，該款係課以保全業者應負責監督所僱用之保全人員，並防範其侵害委任人權益；倘保全人員因執行職務不法侵害委任人之權益時，與行為人負無過失之連帶損害賠償責任，故保全業者違反該條款所課之義務並發生侵害委任人權益之情事者，即應依同法第17條第2 項第2 款規定予以處罰。是保全業法第15條、第17條第2 項第2 款、第3 項之違章行為類型，究屬行為犯抑或結果犯類型？厥為本件之重要爭點。
⒈查行政罰與刑罰之法理，依目前行政法學界通說，認為二者
間僅有量的區別，而無質的差異，此項觀點已為司法實務所逐漸接受。又此等「質量」之比較，於目前司法實務上比較會成為爭議者（即認為雙方有近似「質」上差異之部分），主要是表現在：刑事法所追求的規範目標在於「法益保護」，而行政罰所追求的規範目標則在於「行政管制目標之達成」。從追求規範目標之不同出發，刑罰理論中所強調之行為人一身專屬責任，在行政罰理論中則會有所放寬，特別在過失違章中，有注意義務內容之範圍（行政法中可能會要求人民負擔對他人違規行為的防止及監督義務）。除此之外，二者僅有量的差異，換言之，刑罰理論中有關犯罪論的部分，在行政罰方面均可類推適用，是以刑罰理論中，犯罪之成立，必須「該當於法定構成要件」、「違法」且「有責」之判斷邏輯，於行政罰上亦有適用。
⒉違反行政法義務而應予處罰之行為，其類型有行為犯及結果
犯之區分，以「危險」或「損害」結果之發生為要件者，為結果犯，無須發生行為結果，即予以處罰者，為行為犯。行為犯及結果犯之區分，已為司法院釋字第275 號、第337 號等解釋所確認在案。學說上乃據以認，結果犯既以構成要件結果之實現為要件，是違反義務之行為，如未發生結果者，即屬未遂行為，原則上須法律有特別規定，始能加以處罰。至司法實務上，因行政罰尚未有統一規定，且基於行政秩序目的之達成，固不區分既未遂，均加以處罰，惟仍以行為人已著手構成要件之實行為前提，若行為人尚未實現構成要件之行為，因仍屬預備階段，未達未遂階段，除非法有明文，否則不得加以處罰，改制前行政法院60年判字第645 號判例意旨可資參照。
⒊從法規範之行為內容觀之，行為犯或結果犯之判斷，應從行
為構成要件論斷，由保全業法第15條及第17條第2 項、第3項之規範內容可清楚得知，其所欲達成之規範功能，乃是防止「保全業於其保全人員因執行職務不法侵害委任人權益之結果」，由此角度觀察，此一裁罰規定實有「結果犯」之性質，且因保全業於其保全人員因執行職務不法侵害委任人之權益時，與行為人負無過失之連帶損害賠償責任，亦屬有損害始有賠償，而屬對求償權人之制度規範保障。是以，保全業法第15條及第17條第2 項所規定之違章行為類型，其性質應屬「結果犯」，即除「保全業應負責監督所僱用之保全人員，並防範其侵害委任人權益。」外，尚須所僱用之保全人員具有「發生侵害委任人權益之情事者」之行為，方符合該法條處罰之要件。既為結果犯，而非行為犯，自不適用司法院釋字第275 號解釋所設定「僅需違反禁止規定或作為義務，不以發生損害或危險為要件」之「推定過失」責任。
㈡查本案裁罰書事實欄載稱：「原告公司保全員甲○○於98年
9 月13日利用在中壢市○○○街○○○ 號執行保全業務之便，夥同乙○○共同竊取東星汽車公司廠房內之電纜線，監守自盜，侵害委任人權益，違反保全業法第15條規定，爰依同法第17條第2 項第2 款規定處罰。」等語。惟：
⒈保全業法第15條前段應為被告實施裁罰之構成要件；第15條
後段，則屬民事之無過失連帶損害賠償責任，又民法上債務履行之本質，究與公法上違規行為之處罰有所不同。私法關係上，為保護交易安全，保全業者之僱用人責任乃與行為人負無過失之連帶損害賠償責任，而不容舉證證明其選任及監督並無過失，而免除責任；然就公法上違規行為而言，「人民因違反法律上義務而應受之行政罰，係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，故於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」早經司法院大法官會議於80年3 月8 日在行政罰法施行前作成釋字第275 號解釋明示在案。足見行政罰應以行為人具有故意或過失為要件，乃一般行政法原則。
⒉保全業法第15條前段係以「保全業應負責監督所僱用之保全
人員，並防範其侵害委任人權益。」為裁罰構成要件，是查：
⑴原告已善盡選任與監督責任，該竊盜之發生非可歸責於原
告：甲○○於98年度進用時，原告確有依保全人員任用方式，呈請警察機關進行安全查核，此有被告警察局98年7月14日桃警刑字第0000000000函（下稱被告警察局98年7月14日函）覆可稽，是原告選任甲○○擔任保全人員並無違反保全人員任用方式。且原告進用甲○○後，均施以職前訓練，依該訓練課程之紀錄，甲○○自98年7 月15日、16日、17日、20日、21日、22日、23日，總計受訓時數將近48小時，已符合保全業常規訓練計劃；又甲○○於任職期間，原告亦分別於98年8 月24日、8 月26日、9 月4 日實施在職訓練，每次4 小時，總計8 小時，是原告於其任職期間亦有實施訓練監督，此有職前專業訓練紀錄表、職前教育訓練紀錄等影本可查。是被告已善盡選任與監督之考核。
⑵原告於甲○○執勤期間，已盡防範義務，該竊盜之發生非
可歸責於原告：蓋原告均有按時巡查各駐點哨所，有駐警幹部巡查表可按；另原告於案發前之98年8 月21日、98年
9 月3 日、98年9 月7 日均針對各駐點哨所，依規定進行巡查，依哨所考核巡查項目之檢查，駐警察核項目包括「門禁管制是否嚴密」、「內務環境」、「裝配佩戴」、「巡邏查察」、「事故處理」、「駐衛記錄」，尤其駐衛記錄關係防衛點之安全，足證原告確有相當巡查措施以防止保全人員侵害委託人之權益。
㈢另查，最高法院93年度台上字第2059號、93年度台上字第18
87號、89年度台上字第2539號、88年度台上字第962 號、91年度台上字第2086號、92年度台上字第485 號、97年度台上字第1844號、95年度台上字第38號、93年度台上字第2341號等民事判決意旨均指明：民法第188 條第1 項所謂僱用人應依該條規定負連帶賠償責任者，必以受僱人因執行職務不法侵害他人之權利者為限。倘係受僱人個人之犯罪行為而與執行職務無關，即與該條規定之要件不合。殊無因受僱人濫用職務或利用職務上之機會及與執行職務之時間或處所有密切關係之行為，就其外觀在客觀上認與執行職務有關，致不法侵害他人之權利，遽認僱用人應與該受僱人負連帶賠償責任。
⒈上開最高法院判決要旨固指明於民事案件中就僱用人與受僱
人連帶責任之判斷，然應可適用於行政事件中僱用人責任之判斷。
⒉受僱人個人之犯罪行為，係本其自主意思所為，與執行職務
無關，不得僅以濫用職務或利用職務上之機會及與執行職務之時間或處所有密切關係之行為即認係執行職務，而空言臆測原告具有故意或過失之可歸責性，否則將有違行政罰法第
7 條第1 項與司法院釋字第275 號解釋意旨。⒊綜上，本件被告僅憑甲○○監守自盜之事實，即對原告裁處
200,000 元罰鍰，而未依保全業法第15條前段具體指出原告關於「保全業應負責監督所僱用之保全人員，並防範其侵害委任人權益。」之作為義務有何違反，然受僱人濫用職務或利用職務上之機會而為個人犯罪之不法，與原告有無違反保全業法第15條前段之作為義務，其間並未存在「充分且必要」之因果關係。
㈣按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處
罰」行政罰法第7 條第1 項定有明文；次按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘所提出證據，不足為其主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰不能認為合法。」有改制前行政法院39年判字第2 號判例、36年判字第16號判例可稽，是被告主張原告有違章行為，所提證據須能「完全」「確實」證明違法存在，處分始可謂合法，倘無法舉證，依法即不得課處罰鍰。
⒈保全業法第15條及第17條第2 項所規定之違章行為類型，其
性質應屬「結果犯」，已如前述，依司法院釋字第275 號解釋意旨，被告應就原告之過失責任負舉證之責。司法院釋字第275 號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件，但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務稱，而不以發生損害或危險為其其要件者，推定過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」可知，有關行政罰之「推定過失責任」，僅於「行政行為犯」方有適用，至於「行政結果犯」則應由處罰機關對行為人之故意過失負起積極且完全之舉證責任，而無所謂「推定過失責任」適用，倘若處罰機關未能證明行為人之故意過失責任時，即不應予處罰。依上所陳，違反保全業法違章要件之事實，既為行政處分應加以認定，行為人有無積極違章行為，應由原處分機關負客觀舉證責任；倘若原處分機關無法舉證證明原告之違章事實存在，自不得以臆測或非直接證據認定行為人之違章情事，否則處分即屬違法。
⒉查本件保全標的物廠區因已停業並閒置待售，就該廠區內之
閒置電線，案發後原告即積極與業主連絡賠償事宜，惟業主所有遭竊纜線業經警方發還領回，廠房並已出售，是本件贓物已全數追回而無損失，被告未察上情，更未究明本件有無處罰構成要件所定之損害結果，即遽予裁罰，是被告對於保全業法第15條、第17條第2 項第2 款、第3 項之規定顯有誤認；訴願理由稱：「訴願人未盡其監督責任，致委任人東星汽車貿易公司廠房內之電纜線遭訴願人所僱用保全人員監守自盜，已然侵害委任人之權益。事後追回贓物，僅在於彌補委任人之損失，並不影響訴願人僱用之保全人員侵害委任人之權益之事實」云云，亦未就結果犯之具體「損害結果」詳查認定，而以空泛言詞維持原處分，於法亦有未合。
㈤按「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調
查事實及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」行政程序法第43條定有明文。又同法第96條第1 項第2 款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：……主旨、事實、理由及其法令依據。」準此，書面行政處分，除決定本身外，行政機關應說明其事實、理由及法令依據，且在裁量處分時，該裁量處分之理由，應使處分相對人得以認知行政機關行使裁量權所採觀點，以免恣意決定，不當侵害處分相對人之權益，並使當事人於行政救濟時，得為有效之權利主張及防禦，此即為行政機關所負理由完備之說明義務，故行政處分未依規定說明裁量理由者，致涵攝瑕疵、裁量瑕疵或影響相對人防衛其權益者，均構成處分違法得撤銷之原因。又按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1 項定有明文。次按行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應符合法規之目的並不得逾越法定之裁量範圍外，並應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等），其中比例原則，係源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則。亦即比例原則在於要求「方法」與「目的」之均衡，所採取之措施與欲達成之目的間，該方法須合適、必要及合比例。「合適」之方法係指可以達成目的之方法；「必要」之方法，係指同樣可以達成目的之多數方法中，該方法本身之不利益最小；「合比例」之方法，係指該方法之不利益，與達成目的之利益相權衡，不失合理之比例關係。換言之，除該處分須最適合於行政目的之要求，不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之，行政程序法第
7 條亦將比例原則明文化。又行政程序法第10條亦規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」故行政機關就其裁量權之行使不得恣意為之，須考量立法之目的，衡量個案情形，在法律所授予之範圍內作出最妥適之決定，否則，即有濫用權力之違法（行政訴訟法第4 條第2 項參照）。
⒈查本件訴願決定理由雖稱：「原處分機關審酌訴願人主動配
合偵辦，且迅速與委任人協議賠償事宜，同時改善訴願人所屬保全人員之督考與內部人員管理，顯見訴願人受責難程度較輕，故以其情節酌予減輕處罰」云云，惟被告認原告違反保全業法第15條、第17條第2 項第2 款、第3 項之規定，處原告200,000 元罰鍰，並限期於裁處書送達次日起30日內改善完畢，細繹該處分書，被告裁處時，並未敘明理由是否依上開行政罰法、行政程序法規定，為合義務之裁量？亦未論及是否參酌內政部92年6 月6 日台內警字第0920078181號令頒「違反保全業法事件裁罰基準表」，並審酌違章事實之輕重而分別裁罰，故有理由不備之違法。
⒉更甚者，保全業務之內容不一而足，本件僅係受僱人個人犯
罪行為而違反保全業法之規定，原告監督義務之違反，其應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，除依保全業法第17條第3 項命限期改善外，是否仍需課以高達200,000 元之罰鍰？被告裁罰是否合乎比例原則，而為合義務之裁量，亦非無疑，原處分既未依法載明理由，自構成得撤銷之事由，而應予以撤銷（鈞院93年度訴字第2270號判決意旨參照）。
㈥綜上所述，本件被告以原告違反保全業法第15條、第17條第
2 項第2 款、第3 項規定，進而裁處罰鍰，惟第三人東星公司並未因受僱人之侵害而受有實害結果，不符合上開規定之結果犯類型，被告適用法令非無誤認；再者，被告裁處罰鍰，並未說明裁罰之理由，且與比例原則有悖，揆諸上開說明，本件處分確有違誤，應予撤銷等情。
㈦聲明求為判決：訴願決定及原處分關於罰鍰200,000 元部分均撤銷；訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：㈠保全業之業務特性及工作性質與「重大公益」密切相關，為
兼顧民眾生命、財產權益及公共利益之保護，當初立法即將保全業列為特許營業（採許可制），按保全業法第1 條規定：「為健全保全業之發展，確保國民生命、財產之安全……。」之立法意旨及基本精神觀之，因保全業經營之良窳攸關民眾生命、財產權益至鉅，其營業須具備高度「信賴性」與「安全性」，因此，為保障消費客戶權益，故保全業法第15條第1 項明定：「保全業應負責監督所僱用之保全人員，並防範其侵害委任人權益。」，同條第2 項則規定：「保全業於其保全人員因執行職務不法侵害委任人之權益時，與行為人負無過失之連帶損害賠償責任。」，乃課予保全業者「無過失之連帶損害賠償責任」及其違反之法律效果。凡此規定，均為監督管理保全業所需，且有其實質之正當性與必要性，乃為保護公益及保障一般人民之權益而設，與憲法第23條所定之「法律保留」及「比例原則」並無違背。
㈡次按行政罰法乃為維持行政上之秩序，達成國家行政目的，
對違反行政法義務者所科之制裁，又稱為秩序罰，制裁之主要作用，除予行為人適當之警惕外，預防其再犯，以有效達到行政管制之作用，更係規範之核心，有關保全業法第15條第2 項侵害委任人權益有無之認定，縱使原告事後已有尋求與委任人洽談損害賠償，惟本項所保護之權益不僅止於財產法益，尚包括違反行政義務所造成公共利益之危害或損害，查原告雖有投保保全業責任保險，但行政罰與責任保險二者之法律依據不同，所保護之法益及規範之目的亦有差異，二者本得各別處罰，不因原告基於風險分擔，而向保險公司投保責任保險，於事後補償委任人損害即可卸責及免受處罰，且本案發生後除損害原告自身信譽外，易使民眾對保全公司之管控、維護能力有所質疑，難謂委任人所有遭竊電纜線業經警方發還領回，廠房亦已出售無損失，本件即無發生侵害委任人權益之情事。
㈢被告警察局於98年10月27日經詢據原告桃園分公司協理丙○
○坦承甲○○是渠公司僱用，於98年7 月15日派駐東星公司擔任駐衛保全人員不諱，並供稱：該駐點係於98年7 月8 日簽約委任服務至同年10月8 日止僅3 個月，案發時（98年9月13日）原告有立即派遣幹部陪同警方處理，翌（14）日除將保全員甲○○免職外，並即派員至東星公司致歉及洽談賠償事宜，惟東星公司認為沒有什麼損失，表示不追究。但查本件原告僱用之保全人員甲○○於執行駐衛保全業務與不法侵害委任人（丁○○）之權益，其行為與結果確實存在因果關係，應依保全業法第17條第2 項第2 款規定：「違反第15條規定，發生侵害委任人權益之情事者」及內政部「違反保全業法事件裁罰基準表」編號10僱用之保全人員侵害委任人之權益，裁罰20萬元以上100 萬元以下、停止營業1 個月以上1 年以下。第1 次違反罰鍰50萬元，予以裁罰，嗣因原告於案發時主動配合偵辦，且迅速與客戶丁○○協議賠償事宜，將客戶損失減至最輕，同時改善公司保全人員之督考與內部人員之管理，顯見其受責難之程度較輕，故視情節酌予減輕處罰裁罰200,000 元（行政罰法第18條第1 項參照）。
㈣訴外人甲○○係原告依規定僱用之保全人員，理應遵守保全
人員維護客戶權益之職責，竟利用執行保全職務時，意圖為自己不法所有，竊取委任人之物品，其不法行為已嚴重侵害委任人權益，行為人除應負刑法竊盜罪責外，僱用人（即原告）尚應與行為人同負民法侵權行為、契約責任及公司法之連帶損害賠償責任（民法第184 條、第188 條及公司法第23條規定參照），本件原告抗辯無過失責任，期冀免責，實已違反上開法律之規定。再者，保全業法第15條係採「無過失責任」，此乃基於公益目的，法律規定於一定條件下，對於無過失者亦使其付全部或一部之損害賠償責任。行為人主觀上雖無故意過失，但仍令其對損害之發生負填補之責，縱原告能證明其無過失，仍應負責，惟法院得減輕其賠償責任。且因保全業之業務特性及工作性質與重大公益密切相關，為保障民眾權益，故保全業法第15條採「無過失責任」，加重僱用人（保全業者）之責任，排除民法第188 條但書規定之適用。亦即，保全業法為民法第188 條之特別法，縱原告已盡監督防範之責，仍應負連帶責任。
㈤聲明求為判決：駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。
五、兩造之爭點為本件原告就其僱用之保全人員執行業務之行為，有無盡其指揮監督之責？被告以原告對其僱用之保全人員未盡指揮監督之責，致委任人之權益遭受侵害，依保全業法第15條及第17條第2 項規定，處原告罰鍰200,000 元，是否適法有據。
六、經查：㈠按「保全業應負責監督所僱用之保全人員，並防範其侵害委
任人權益。保全業於其保全人員因執行職務不法侵害委任人之權益時，與行為人負無過失之連帶損害賠償責任。」、「有左列情事之一者，主管機關得處新臺幣20萬元以上100 萬元以下罰鍰：違反第13條規定，拒絕接受檢查或不提供資料者。違反第15條規定，發生侵害委任人權益之情事者。
有前2 項各款情事之一，經限期改善，而屆期不改善或再次違反者，主管機關得處停止營業1 個月以上1 年以下。」保全業法第15條及第17條第2 項、第3 項定有明文。次按內政部92年6 月6 日台內警字第0920078181號令頒「違反保全業法事件裁罰基準表」編號10「僱用之保全人員侵害委任人之權益」第1 次罰鍰50萬元。
㈡又按「為健全保全業之發展，確保國民生命、財產之安全，
特制定本法；……。」、「本法所稱保全業，係指依本法許可，並經依法設立經營保全業務之股份有限公司。」保全業法第1 條、第3 條定有明文。查依保全業之業務特性及工作性質與重大公益密切相關，為兼顧民眾生命、財產權益及公共利益之保護，當初立法即將保全業列為特許營業（採許可制）；又依保全業法之立法意旨及基本精神觀之，因保全業經營之良窳攸關民眾生命、財產權益至鉅，其營業須具備高度「信賴性」與「安全性」，因此，為保障消費客戶權益，保全業法第15條第1 、2 項明定：「保全業應負責監督所僱用之保全人員，並防範其侵害委任人權益（第1 項）。保全業於其保全人員因執行職務不法侵害委任人之權益時，與行為人負無過失之連帶損害賠償責任（第2 項）。」，依上可知，立法者乃課予保全業者「無過失之連帶損害賠償責任」及其違反之法律效果。凡此規定，均為監督管理保全業所需，且有其實質之正當性與必要性，乃為保護公益及保障一般人民之權益而設，與憲法第23條所定之「法律保留」及「比例原則」並無違背，合先敘明。
㈢再按行政罰法乃為維持行政上之秩序，達成國家行政目的，
對違反行政法義務者所科之制裁，又稱為秩序罰，制裁之主要作用，除予行為人適當之警惕外，預防其再犯，以有效達到行政管制之作用，更係規範之核心，有關保全業法第15條第2 項侵害委任人權益有無之認定，縱使原告事後已有尋求與委任人洽談損害賠償，惟本項所保護之權益不僅止於財產法益，尚包括違反行政義務所造成公共利益之危害或損害，故保全業者違反保全業法第15條規定，有無發生侵害委任人之權益之情事，乃應以該委任人權益是否因此而發生侵害予以認定之。縱原告事後因與委任人達成和解賠償委任人損失或因有投保保全業責任險而補償委任人，亦不得卸免其所應負擔行政罰之責任。茲以行政罰與民事損害賠償及責任保險等之法律依據均有不同，所保護之法益及規範之目的亦有差異，不因原告基於風險分擔，而向保險公司投保責任保險，或事後與委任人和解賠償委任人損害，即可卸責及免受處罰。
㈣查原告受桃園縣中壢市○○○街○○○ 號東星公司委任從事該
公司執行保全業務，原告所屬桃園分公司職員甲○○，於98年9 月13日15時夥同其弟乙○○，趁執行保全業務之便（駐衛兼把風），未經許可侵入東星公司廠房，竊取該廠房內之電纜線，於同日19時許經被告所屬警察局在中壢市○○路○段○○巷口查獲，以98年9 月14日桃警刑字第0980021843號刑事案件移送書移送桃園地檢署偵辦；又被告警察局於98年10月27日經詢據原告桃園分公司協理丙○○陳述略以，甲○○是渠公司僱用，於98年7 月15日派駐東星公司擔任駐衛保全人員不諱，並供稱：該駐點係於98年7 月8 日簽約委任服務至同年10月8 日止僅3 個月，案發時（98年9 月13日）原告有立即派遣幹部陪同警方處理，翌（14）日除將保全員甲○○免職外，並即派員至東星公司致歉及洽談賠償事宜，惟東星公司認為沒有什麼損失，表示不追究等語。此有上揭刑事案件移送書及原告所屬桃園分公司之協理丙○○98年10月27日調查筆錄影本附卷可參（參見原處分卷第1 、16～17頁），且為原告所不爭執，自堪信為真正。故依上可知，原告所屬桃園分公司職員甲○○係原告僱用之保全人員，其於執行職務時，利用執行職務之便，而竊取委任人東星公司廠房內之電纜線，乃有侵害受委任人權益之情形甚明，又本件受委任人之權益遭受侵害，乃與原告僱用人員甲○○之利用職務不法侵害行為間，具有因果關係，可見原告確有違反保全業法第15條規定，發生侵害委任人權益之情事。至原告雖主張其於案發後積極與業主連絡賠償事宜，業主所有遭竊纜線業經警方發還領回，廠房並已出售，故本件贓物已全數追回而無損失云云，然本件委任人東星公司於遭原告所僱請之保全人員為竊盜之不法行為時，其所受侵害業已發生，至原告事後尋求與委任人連絡賠償事實，乃係其侵害發生後，是否達成雙方和解之情形，並不影響原告僱用之保全人員侵害委任人之權益之事實。難謂委任人所有遭竊電纜線業經警方發還領回，廠房亦已出售無損失，本件即無發生侵害委任人權益之情事，原告此項主張顯不足採。
㈤又依保全業法第15條第1 項規定：「保全業應負責監督所僱
用之保全人員，並防範其侵害委任人權益。保全業於其保全人員因執行職務不法侵害委任人之權益時，與行為人負無過失之連帶損害賠償責任。」及保全業法立法意旨及其基本精神觀之，可見保全業之經營攸關民眾生命安全及財產安全甚鉅，民眾因信賴保全業，故將其生命、財產等重要事項，委由該業者予以保護，自有相當之信賴性。而實際執行該保全業務之人員乃保全業所僱用之保全人員，故保全業就其所僱用之保全人員，自負有審慎僱用、監督之責，且不但應負責監督所僱用保全人員，更須進一步防範僱用之保全人員侵害委任人之權益，此乃因保全業之專業性及其安全性並人民信賴之考量等，課予保全業較高之注意義務。
㈥另按，行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之
行為非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」查本件如上所述，甲○○係原告依規定僱用之保全人員，理應遵守保全人員維護客戶權益之職責，竟利用執行保全職務時，意圖為自己不法所有，夥同其弟乙○○發生監守自盜之不法行為，又其不法行為已侵害委任人之權益，則原告所自行僱用之保全人員，竟在其任職期間內，夥同外人對委任人為監守自盜之行為，自屬甚為嚴重之行為。次查原告對於該保全人員之事前選任、任職中職務之監督及防範侵害委任人之權益等事項，應事先予以注意並防範該危險之發生，原告亦無不能注意情事，竟未予注意而致所僱用之保全人員於任職中發生上揭不法情事，致侵害委任人權益，難認原告業已善盡監督及防範侵害委任人權益之責任，故縱認原告行為並非出於故意，亦難謂原告無違反上揭注意義務之過失責任。至原告固主張其對於所僱用之保全人員已善盡選任及監督責任，又該保全人員執勤期間，其已盡防範侵害委任人權益，該竊盜之發生並非可歸責於原告云云，並提出桃園縣警察局98年7 月14日桃警刑字第0980069201號函、職前專業訓練紀錄表、職前教育訓練紀錄、駐警幹部巡查報告表等附卷可按，然觀諸上揭桃園縣警察局98年7 月14日函係審核甲○○符合保全人員任用資格，核與原告就上揭監督及防範之責任乙節無涉；又職前訓練紀錄，僅係有關保全人員就相關業務之訓練，亦與原告是否已盡上揭監督及防範之責任無涉；至駐警幹部巡查報告表僅係例行性巡查執勤人員執勤精神是否飽滿抖擻、服裝儀容是否整潔端莊、言詞禮貌是否適切週到、工作態度是否認真正確、門禁管制是否嚴密、內務環境是否整潔、裝備佩帶是否符合規定、巡邏查察是否確實、事故處理是否妥切、警衛紀錄是否詳實等情，且據原告提出之評定結果全部均為「ˇ」之註記（按優或依規定者打「ˇ」），則由上揭報告表觀之，均係就保全人員執勤事項為一般例行性之巡查結果，對於原告就所僱用之執勤保全人員是否有可能發生侵害委任人之權益、應如何事先注意並盡防範該結果發生之責，並未提出任何已善盡此部分監督或防範之注意義務之有利證據，自難認原告已對其所僱用保全人員之監督、防範盡其應負之注意義務。原告為保全業者，對此既有監督、防範之注意義務，自不可以其已就保全人員一般執行職務上例行性之業務有予注意，即認其已善盡此部分應負之注意義務，自難謂其主觀上無違反上開規定之過失責任。是原告應已構成本件違章責任，允無疑義。原告主張其主觀上並無故意或過失云云，顯係推諉卸責之詞，不足採信。
㈦從而，原告僱用之保全人員甲○○於執行駐衛保全業務不法
侵害委任人之權益，其行為與侵害委任人權益之結果確實存在因果關係，應依保全業法第17條第2 項第2 款規定：「違反第15條規定，發生侵害委任人權益之情事者」及內政部「違反保全業法事件裁罰基準表」編號10僱用之保全人員侵害委任人之權益，裁罰20萬元以上100 萬元以下、停止營業1個月以上1 年以下。第1 次違反罰鍰50萬元，予以裁罰。是被告認原告僱用之保全人員侵害委任人之權益，已違反保全業法第15條規定，惟審酌原告於案發時主動配合偵辦，且迅速與委任人協議賠償事宜，將客戶損失減至最輕，同時改善原告所屬保全人員之督考與內部人員管理，顯見原告受責難程度較輕，故視其情節酌予減輕處罰，依同法第17條第2項第2 款規定，以原處分處原告200,000 元法定最低度罰鍰，經核被告所為之裁處，並未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。又被告業已審酌行政罰法第18條第1 項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」予以原告適切之裁罰，原告主張被告違反上揭規定及比例原則云云，亦核不足採。
㈧綜上所述，被告以原告僱用之保全人員侵害委任人之權益，
違反保全業法第15條規定，依同法第17條第2 項第2 款規定，以原處分裁處原告200,000 元罰鍰，經核並無違誤，訴願決定就此部分予以維持，亦無不合。原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件為簡易事件，依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為判決。
㈨本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，核與本件判決結果不生影響，無庸一一論列，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 99 年 11 月 30 日
書記官 楊子鋒