臺北高等行政法院判決
99年度簡字第358號原 告 昌亨企業有限公司代 表 人 甲○○（董事）住臺北縣土城市○○路○○巷○○號5訴訟代理人 楊長岳 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國98年8月28日台內訴字第0980141936號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）27萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款、第2 項規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。按「行政訟訴法簡易程序之金額（價額）於九十一年一月一日提高為十萬元後，訴訟標的金額（價額）逾三萬元至十萬元間之事件，於提高後始提起行政訴訟者，依簡易程序審理。提高前已繫屬各高等行政法院而於提高後尚未終結者，改分為簡字案件，並通知當事人，仍由原股依簡易程序繼續審理；於提高前已終結者以及於提高前已提起上訴或抗告者，均仍依通常程序辦理。」最高行政法院90年11月份庭長法官聯席會議決議即採相同見解；本件起訴後行政訴訟法第229 有關簡易訴訟之訴訟標的金額（價額）始提高，參照上開說明，自應由本院通知兩造後改依簡易程序辦理；原告以本件法律爭議過鉅，請本院仍依通常程序審理云云，並無所據，亦先敘明。
（二）本件被告之代表人原為謝深山縣長，於訴訟進行中變更為傅崐萁縣長，業據新任代表人傅崐萁提出聲明承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國（下同）89年8 月4 日核准設立）未經申請核准，擅自於花蓮縣○○鄉○○段2364、2361-2、2360-3、2361、2360-6、2360-7、2359-3、2357-1、2356、23
69、2368、2363、2381、2360-4、2360-2、2360-5及2345-4地號，使用分區及使用地類別分別編定為「工業區農牧用地、水利用地、交通用地」及「河川區水利用地」之17筆國有非都市土地（下稱系爭土地）上設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用。嗣被告於97年10月22日前往該址會勘，發現現場違規使用面積約2.4853公頃，即依行政程序法第102 條規定，以97年12月10日府地用字第0970193765號函請原告陳述意見。經原告以97年12月16日(97)昌亨字第017 號函提出意見陳述後，被告審認原告已違反區域計畫法第15條第1 項規定，即依同法第21條規定，以98年4 月1 日府地用字第0000000000C 號函檢附同文號處分書處原告新臺幣（下同）27萬元罰鍰，並限於98年6 月30日前恢復原使用或依法申請興辦事業計畫核准後，申請變更編定為適當使用地（下稱原處分）。原告不服，主張（一）系爭17筆國有非都市土地，使用分區為工業區，既未廢止工業區之編定，則原告設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用，應無違反非都市土地使用管制之情形；（二）原告係配合被告規劃設置「光榮砂石加工專業區」開發計畫方前往設廠，惟該計畫未能完成，被告應保障原告信賴利益，並應輔導該區業者合法化云云，提起訴願，亦遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：
（一）係爭17筆國有非都市土地（下稱系爭土地）而仍為經濟部所列管之工業用地並受獎勵投資條例及促進產業升級條例管制：
１、查系爭土地業經行政院依獎勵投資條例（下稱獎投條例，業於80年間廢止）於74年7 月24日以經字第13776 號函核准編定為「工業用地」，並經花蓮縣政府公告與積極籌設在案，被告雖曾向經濟部工業局聲請工業區廢止編定，但亦僅止於討論與評估，系爭工業用地目前仍屬經濟部所核准編定之工業用地無疑。另按「本條例施行前，依原獎勵投資條例編定之工業用地、……，其土地之取得、租售、使用、管理，適用本條例之規定。」「本條例所稱工業區，指依本條例編定、開發之工業區，與本條例施行前依原獎勵投資條例編定之工業用地及開發之工業區。」促產條例第68條暨其施行細則第38條分別著有明文，故系爭土地目前受促產條例相關規定管制自明。
２、查獎投條例第54、55、73、74條、內政部74年函釋及獎投條例施行細則第90條，就工業用地編定後之開發，獎投條例相關皆已有明確的規範，甚至連興建住宅、公共設施、土地分宗、地籍測量與專責管理機構都規範明確，實無意再「勞駕」區域計畫法及其下位規範。
（二）系爭土地未廢止編定前主管機關仍為經濟部，與內政部所主管之區域計畫法無涉：
按促產條例第4 條第1 項及高雄高等行政法院90年度訴字第1566號判決意旨分別著有明文，再佐以內政部營建署就有關「光榮工業區部分工業用地申請廢止編定計畫書」案相關事宜會議所言：「本案係依原獎勵投資條例相關規定報經濟部，並經行政院核定編定之工業區，並未經內政部區域計會( 應是「畫」之筆誤) 委員會審議，本署無意見」，可證系爭土地未廢止編定前主管機關仍為經濟部與內政部所主管之區域計畫法無涉。
（三）此獎投條例之工業用地（或工業區）非彼區域計畫法制下之工業區：
１、按系爭土地係行政院所依獎投條例所核定之工業用地，獎投條例廢止後，依促產條例第68條規定則改依促產條例相關規定管制，而其中央主管機關依促產條例第4 條則為經濟部工業局，而區域計劃法相關法制所為土地分區管制，如地方政府依區域計畫法第15條報經上級主管機關核備所為工業區劃分，惟其主管機關依區域計畫法第4 條則為內政部，兩者實屬有別，不容混淆。
２、按「非都市土地得劃定為下列各種使用區：……三、工業區：為促進工業整體發展，會同有關機關劃定者。……」「非都市土地得劃定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園、河川、特定專用等使用分區。」區域計畫法施行細則第13條及非都市土地使用管制規2 條出現有關「工業區」劃定與管制規定，然前開工業區係指依區域計畫法制相關程序所劃定之工業區，與本案依獎投條例編定並由經濟部管制之工業用地並不相同，故本案工業用地( 或工業區) 非彼區域計畫法制下之工業區。
３、按「本規則依區域計畫法第十五條第一項規定訂定之。」非都市土地使用管制規則第1 條著有明文，可證非都市土地使用管制規則係屬區域計畫法之下位法規，而本案系爭工業用地既非依區域計畫法所劃定業如前所述，自無該管制規則適用自明，而此適足以說明何以98年5 月4 日經濟部工業局會議中，內政部營建署就有關「光榮工業區部分工業用地申請廢止編定計畫書」案相關事宜會議發言：「本案係依原獎勵投資條例相關規定報經濟部，並經行政院核定編定之工業區，並未經內政部區域計會( 應是「畫」之筆誤) 委員會審議，本署無意見」之原由。
（四）「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」屬機關內部規則與被告「倒果為因」之法律解釋：
１、按「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱作業須知）冠以「作業須知」之名以觀即可知其屬行政機關內部作業規則，行政院核定編定系爭工業用地之法效自無受制該內部作業規則之理，此其一。另審以該作業須知第9 條「合於下列情形之一土地，編為丁種建築用地：(1）經依法領有工業用地證明書尚在有效期間者。（直轄市、縣（市）政府對於該類土地應會同工業主管機關切實查明，如未於證明書有效期間內建廠者，送請工業主管機關依法處理之）。(2）經工業主管機關核准設廠尚在有效期間者。(3）興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者。(4）興建之工廠經依法領有營利事業登記之製造、加工、修理業。(5）依法核准設廠用地範圍內之道路或水溝等土地，經工業主管機關查註確係位於原核准廠區範圍內，且該地可作工業使用者。」
２、依前開內容可見於依區域計畫法制進行編定前，工業用地早已生效，甚至連廠房都建起來了，若依被告區域計畫法無限上綱的標準，於未先依區域計畫法編定為建築用地就蓋起了房子，該廠房不就是違建嗎，那為什麼還要明目張膽的配合改為建地？原因只有一個，此於區域計畫法架構下所為編定只是「配合」調整編定以名符其實。另再稽以分區編定作業須知9-11：「依獎勵投資條例或促進產業升級條例開發完成之工業區內土地，應依土地使用性質或核定計畫編定為適當使用地。」，亦可得證被告所為編定僅止於「依核定計畫編定」之配合。
３、至於本案工業用地核定公告後雖因公有土地與原承租戶補償問題致開發受阻，然就該分區編定作業須知以觀，只不過被告配合依區域計畫法所為「編定義務」尚未發生罷了，但若因此謂依「獎投條例」編定公告之工業用地尚未生效，尚待其依「區域計畫法」另為編定才生效，實屬「倒果為因」的法律解釋。至於分區編定作業須知為何特就工業用地另為「丁種建築用地」編定，原告以為應係考慮與「建築法」之楔合與名符其實，而不是為了顧及區域計畫法及其下位非都市土地使用管制。
（五）有關被告98年11月12日答辯狀略以「內政部依據區域計畫法施行細則第16條訂頒製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第6 條規定略以：『非都市土……3、……工業業用地依獎勵投資條例或促進產業升級條例規定編定或解除公告確定後，工業主管單位應通知地政單位，依本點所定劃定原則辦理，並通知土地所有權人。』，又內政部……函釋略以：『依法編定之工業用地，應劃定為工業區。如該工業區尚未開發完成，其土地之使用編定，應依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知……』」一節，原告答辯如下：
１、系爭工業用地公告未有另定生效日期：查本案行政院於74年7 月24日以經字第13776 號函核定系爭土地編定為「工業用地」，並經被告公告及地政機關於地籍資料登載「工業用地」在案，則既未見前開「工業用地」公告、通知或土地謄本登載資料「另示生效日期」，則系爭土地之法律地位業為「工業用地」無疑。
２、「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」屬機關內部行政規則：
按「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」冠以「作業須知」之名以觀即可知其屬行政機關內部作業規則，根本無法阻檔行政院所為工業用地編定及公告處分，更遑論被告竟執係爭作業須知作為裁罰人民權利之依據更與「法律保留」原則相背，亦與司法院釋字第443號解釋所示「層級化之保留體系」意旨有違。且審以行政院工業用地的編定生效若尚待縣政府或內政部依系爭作業須知完成相關作業始生效力，「行政院」核定編定系爭工業用應先送「縣政府」及「內政府」核可再公告才對，但行政院卻沒有這麼作，而被告亦於74年配合公告。
３、原告以為系爭作業須知及內政部函釋正解係為責地政機關於獎投條例或促產條例公告工業用地情形者，於進行土地分區編定或調整編時應對應調整以名符其實，以免如本案雖經主管機關編定為工業用地，但區域計劃法及相關非都市土地管制下之土地編地卻仍為「農牧用地、水利用地、交通用地」等法制杆格情事。
（六）有關被告99年1 月18日補充答辯略以「……亦即獎勵投資資條例所謂「工業用地」之區劃僅係工廠預定地之行政計畫，該用地須依區域計畫法或都市計畫法分區編定為適當使用，始得依分區編定之管制為使用。」一節，原告答辯如下：
１、按「關於工業區編定之性質，……僅經濟部得依擬定計畫主體申請書內容並斟酌相關行政機關所提出之意見與資料後，最終作出是否核准「確定計畫裁決」之行政處分，職故，縣市政府並無准否之權責，更無從基於人民之請求作成處分，即謂行政程序行為原則上非行政處分。……」高雄高等行政法院90年度訴字第1566號判決著有明文。惟審以被告前開答辯主張，被告無異自許實質成為「最終作出是否核准「確定計畫裁決」之行政機關，此情相較區域計畫法之中央主管機關內政部營建署所言：「本案係依原獎勵投資條例相關規定報經濟部，並經行政院核定編定之工業區，並未經內政部區域計會( 應是「畫」之筆誤) 委員會審議，本署無意見」，被告以區域計畫法之地方主管機關竟可否決政院工業區編定之法效性，並執為裁罰原告依據，著實令人不解。
２、按司法院釋字第513 號解釋雖係針對都市計畫法而與本案依獎投條例之工業區編定有間，但其中有關行政計畫效力之意旨仍有參考之之處，合先敘明。查系爭土地既經行政院核定編定為工業用地且公告在案，依前開司法院釋字即發生規範之效力，若要變更，自須應先踐行變更計畫之程序，此即何以被告多次向經濟部要求廢編系爭土地原由，但被告聲請廢編未成，竟無視行政計畫規範效力，逕執系爭土地應為「農牧使用」云云並課原告罰鍰，此實非法治國依法行政該有的結果。
（七）原告並無違法故意或過失，且應受信賴保護：按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7 條著有明文，本案緣行政院依獎投條例於74年7 月24日經字第13776 號函核准編定光榮砂石專業區工業用地，以推動「東砂西( 北) 運政策」及導正違章砂石場，包括原告在內之許多砂石業者亦於政府鼓勵下進駐光榮砂石工業區，被告甚且於83年3 月間發文台灣電力公司召開協調會促其供電包括原告在內之光榮工業區內砂石廠業者，詎於多年之後物換星移，行政機關先指控原告犯竊盜罪企以刑事手段相逼，幸經檢察官明察秋毫而予不起訴處分，繼則以區域計畫法之行政罰鍰進逼，惟審以光榮砂石專業區工業用地嗣後雖因公有土地與原承租戶補償問題致開發受阻，但原告當初立足於光榮工業區內皆係公權力鼓勵與幫助，實難謂有任何違反區域計畫法的故意與過失。另依行政程序法第119 條、第120 條，原告亦應受公權力之信賴保護，然原告不僅未受信賴保護與補償，反而遭受行政機關以各種刑事與行政手段進逼，百般無助與無奈只能求助於本院。
（八）原處分合法性與原告就系爭土地是否具正當、完整權源無涉：
１、按系爭土地係原告代理人甲○○父親吳慶檳於78年4 月1日向原公有地承租人許連賜等人以「讓渡租約」方式取得，繼則由原告「昌亨企業有限公司」接續承租，雖原告以「讓渡租約」方式取得系爭土地占有致其權利容有爭議，但並無涉非法竊佔公有地，合先敘明。
２、按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」、「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，應將涉及刑事部分移送該管司法機關。……」、「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」行政罰法第7 條第1 項及第32條第1 項、司法院釋字第275 號解釋分別著有明文，可證行政罰如同刑罰仍係以「行為」為客觀歸責對象。
３、又查本案被告所處罰者為原告違反區域計畫法之「行為」，雖原告未有合法承租權源而可能違反其他行政法規或民事責任，惟被告是否該受「27萬」罰鍰之不利處分，仍須以原告是否違反區域計畫法的行為而定，若系爭土地真如原告所主張根本不受區域計畫法管制，則被告前開罰鍰處分自屬違法而應予撤銷。
４、綜上，原告雖非所有權人，並不代表公權力對被告所為罰鍰處分皆當然合法，原告財產權仍應有權不受公權力恣意侵害。
（九）關於經濟部工業局與內政部就本案之回函，原告意見如下：
１、有關經濟部回函：⑴經濟部工業局99年4 月30日工地字第09900302500 號函
略以：「本案土地既經花蓮縣政府編定公告為工業區，自得允許興辦工業人擬具事業計畫書，申請建築及安裝機器設備，並據以申請辦理土地變更編定為工業區內適當之用地使用……」一節，查其內容，雖未直言系爭土地因此不受區域計畫法相關規制，但已明示「得允許興辦工業人擬具事業計畫書，申請建築及安裝機器設備」，經濟部工業局未以系爭土地業有區域計畫法編定為農牧用地、水利用地、交通用地而需繼續為符合前開編定之「農牧、水利、交通」利用之見解則表露無遺。
⑵另依經濟部工業局回函所示非都市土地使用管制規則（
下稱管制規則）第10條，業以除外條款明文排除依促產條例所為土地利用規劃。
⑶又依經濟部工業局回函所示新修正之管制規則第22條第
4 項「依原獎勵投資條例編定之工業區……免徵得區域計畫擬定機關同意」此規定與內政部營建署98年5 月4日會議所研究本案爭議之法律適用所見相同，實乃源於正確之法律適用與認知。
⑷至於前開回函另夾雜：「……顯示「管制規則」與「本
條例」就工業用地之分區與使用管制應係互相配合，而無競合之情況……」云云，原告認為實屬多此一舉且令人「莫明其妙」之附帶延伸解釋，原告難以理解其真意與深奧，此或屬我國行政機關慣有之「模稜兩可」「安全保守」之鄉愿文化所使然。
⑸綜上，依經濟部工業局回函所示根據與理由，應足說明
系爭土地於獎投條例編定為工業用地後，業無需受區域計畫法相關法規管制之法律現實。
２、有關內政部之回函「……其雖業經工業單位依工業相關法規編定為工業用地，惟其使用分區劃定…仍應受上開區域計畫法……等相關規定規範」一節，原告意見如下：
⑴內政部回函僅見其立場，但根本未說明其依據與理由：
按本院去詢業特別述明：「請附法律依據及理由詳告……？……？依廢止獎勵投資條例所為「工業用地」編定公告，縣市政府是否仍須依區域計畫法等規定辦理，始能完成編定效力？」，然查內政部回函，僅自言自語表明立場與舖陳以區域計畫法相關法規為設限之贅飾理由，就經濟部依獎投條例編定之「工業用地」為何仍受區域計畫法規範根本未說明其法律依據及理由，查其內文甚至連「獎投條例」、「促產條例」等字眼都刻意規避，可見內政部部連「正視」前開問題的勇氣都沒有。⑵內政部既主張系爭土地仍受區域計畫法之相關管制，至
少應說明為何其所制定之管制規則第10條及第22條第4項明文將獎投條例與促產條例之土地規劃除外規定下，系爭土地仍須受區域計畫法管制之根據或解釋方法。⑶查經濟部依獎投條例及促產條例所為工業用地編定不計
其數，若經濟部所核定之工業用地編定尚待內政部另依區域計畫法另為編定始生效力，內政部回函竟然引不出一個函釋或案例豈不奇怪？原告試以關鍵字利用法源檢索系統進行相關檢索，查有台南縣政府公告促產條例編定永康科技工業區函文供參，查其內容亦僅見「依據：
一、經濟部96年3 月15日經授工字第09620404380 號函。二、促進產業升級條例第23條……。」審其內容根本未見任何有關「區域計畫法」或其下位子法規制之蛛絲馬跡，若該經獎投條例或促產條例編定之土地仍受區域計畫法管制，法律現象不應該如此的無影無蹤。
⑷綜上，內政部函「長篇大論的答非所問」徒顯該部就其
立場之心虛，其此次回函所示「答非所問」理由與結論顯不足採。
（十）綜上所述，被告與訴願機關誤將依獎投條例所設置之工業用地（即系爭土地）與區域計畫法制下之工業區混為一談，繼則無視系爭土地主管機關為經濟部工業局，越俎代庖以區域計畫法裁罰原告，原處分違法至顯，而應予撤銷，原告依法提起訴訟並聲明求為判決：１、撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰27萬元部分。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯略以：
（一）按區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。……」，同法第21條第1 項規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」。次按非都市土地使用管制規則第4 條規定：「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。」第6 條第1 項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」，又依上開管制規則第6 條第3 項附表1「各種使用地容許使用項目表」內，「農牧用地」之容許使用項目（七）採取土石、（十四）臨時堆置收納營建剩餘土石方及「水利用地」之容許使用項目（四）採取土石，均需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可，而「交通用地」並無相關容許使用項目，不允許施設砂石碎解洗選輸送設備及堆置土石。另花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準第2 點規定：違反使用面積23,000平方公尺以上，未逾26,000平方公尺者，第1 次違規裁罰27萬元罰鍰，第2 次仍未改善裁罰30萬元罰鍰。
（二）原告未經申請核准於系爭土地，使用分區編定分別為「工業區農牧用地、水利用地、交通用地」及「河川區水利用地」，擅自變更設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用，使用面積約2.0000000 公頃，經被告會同花蓮縣警察局吉安分局於97年10月22日實地現場勘查屬實，此有系爭土地使用情形會勘紀錄及現場照片可稽，違反非都市土地管制使用之規定事實明確。揆諸前揭法條規定，被告爰依區域計畫法第21條第1 項及花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準第2 點規定，處被告罰鍰27萬元整並限期於98 年6月30日前恢復原農地使用或依法申請興辦事業計畫核准後，申請變更編定為適當使用地，並無不合。
（三）內政部依據區域計畫法施行細則第16條訂頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第6 點規定略以：「非都市土地使用分區劃定原則：……（三）工業區……3 、……工業用地依獎勵投資條例或促進產業升級條例規定編定或解除公告確定後，工業主管單位應通知地政單位，依本點所定劃定原則辦理，並通知土地所有權人。」，又內政部80年7 月8 日台（80）內地字第8080258號函釋略以：「依法編定之工業用地，應劃定為工業區。如該工業區尚未開發完成，其土地之使用編定，應依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九、各種使用地之編定原則（二）之原則表辦理。」
（四）按工業區之區劃僅係工廠預定地之行政計畫，系爭土地須待開發完成後，始得依核定之開發計畫編定為適當使用地；易言之，其土地使用之適法性，仍應視其使用方式與該地編定之使用地類別所允許之使用方式是否一致。卷查系爭土地係依原獎勵投資條例規定，奉行政院74年7 月24日經字第13776 號函核准編定為工業用地，因土地使用開發計畫未取得許可，致未能完成開發，依上開規定使用分區劃定為「工業區」，使用地類別編定為「農牧用地、水利用地、交通用地」，洵無違誤。又為配合區域計畫第1次通盤檢討，被告花蓮縣政府依據行政院91年4 月7 日院臺經字第0910013372號函核定「非都市土地使用分區調整為河川區後續工作計畫」，經報奉內政部92年4 月9 日內授中辦地字第0920082363號函准予備查，以92年4 月17日府地用字第09200408452 號公告，將系爭土地其中廣榮段2360-4、2360-2、2360-5及2345-4地號等4 筆土地，辦理調整非都市土地使用分區為「河川區」，亦屬依法有據。本案系爭土地既係區域計畫範圍內，並經依法劃定使用分區及編定使用地類別，自有適用上述區域計畫法及非都市土地使用管制規則之餘地，原告主張非都市土地管制規定於系爭土地並無適用餘地，並援引高雄高等行政法院90年度訴字第1566號裁判，主張系爭土地未廢止編定前主管機關仍為經濟部，與內政部所主管之區域計畫法無涉云云，容有誤解。
（五）被告依區域計畫法相關規定裁罰原告並無違誤：
１、按「區域計畫依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」區域計畫法第2 條訂有明文。是以，凡為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利而有關土地分區使用基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係之區域發展計畫（區域計畫法第1 條、第3 條參照），均應受區域計畫法所規範，當然，即使為獎勵投資加速經濟發展，基於行政計畫所設置編定之「工業用地」，其土地使用分區類別及使用，仍必須依區域計畫法為劃定及公告，俾能就經濟、保育、人口「合理分布」為綜合規劃，以防各法規事業之主管機關各自基於本位立場為籌設，以致偏廢他端。基此，廢止前獎勵投資條例第51條第2 項即明白揭示，工業用地之區位，應與區域計畫或都市計畫相互配合，亦即，獎勵投資條例中所謂「工業用地」之區劃僅係工廠預定地之行政計畫，該用地須依區域計畫法或都市計畫法分區編定為適當使用，始得依分區編定之管制為使用。
２、為保護水道、確保河防安全及水流宣洩，區域計畫法施行細則於86年7 月7 日修正非都市土地使用分區增訂「河川區」乙種，並配合區域計畫第一次通盤檢討，內政部訂頒「非都市土地使用分區調整作業要點」及工作手冊規定，全面辦理非都市土地使用分區調整作業。其中調整為河川區者，係依據水利主管機關提供依法公告○○○區○○○○道治理計畫用地範圍內之河川圖籍予以劃定，藉由分區調整達到登載土地登記簿之公示目的，以避免區內土地發生買賣糾紛、建管單位誤發建造等情事。是以，被告依據行政院91年4 月7 日院臺經字第0910013372號函核定「非都市土地使用分區調整為河川區後續工作計畫」，經報奉內政部92年4 月9 日內授中辦地字第0920082363號函准予備查，以92年4 月17日府地用字第09200408452 號公告系爭土地其中廣榮段2360-4、2360-2、2360-5及2345-4地號等4 筆土地，辦理調整非都市土地使用分區為「河川區」，洵無違誤，與工業用地主管機關依其程序廢止工業用地編定無涉。
３、再者，有關區域計畫公告實施後之法律效果，參照區域計畫法第12條及其施行細則第9 條等規定，區域內有關之開發或建設事業計畫，均應與之密切配合；另區域計畫範圍內非都市土地使用管制，則適用區域計畫法第15 條 及其授權訂定非都市土地使用管制規則（區域計畫法施行細則第12條參照）以管制之。換言之，非都市土地利用行為應依區域計畫法及非都市土地使用管制規則規範，依非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區，並編定各種使用地，按非都市土地使用管制規則第6 條在使用分區及使用地類別下，依容許使用項目及許可使用細目使用。
４、從而，系爭土地雖曾依廢止前獎勵投資條例，經行政院74年7 月24日函核准編定為工業用地，惟該「工業用地」之區劃僅係工廠預定地之行政計畫，至於其如何規劃、配置及使用，仍需俟主管機關核准之具體開發計畫內容定之，此有原臺灣省政府74年8 月14日74府建一字第70463 號函說明二可稽。又系爭土地之開發計畫，主管機關經濟部工業局係以81年6 月1 日工(81)五字第30108 號函同意備查，又因該工業區因未完成開發，是被告依據區域計畫法第15條等相關規定以74年11月15日（74）府地用字第86779號公告使用分區劃定為「工業區」，使用地類別編定為「農牧用地、水利用地、交通用地」，要無疑義（內政部80年7 月8 日台（80）內地字第8080258 號函釋參照）。倘系爭土地經擬具開發計畫書報經主管機關核准完成開發，則當依開發計畫內容編定為各種使用地類別。是區域計畫法與廢止前獎勵投資條例等相關規定，就工業用地於非都市土地分區使用計畫管制間，本係密切配合，並無適用上之疑義。系爭土地既經被告依區域計畫法第15條等相關規定以74年11月15日（74）府地用字第86779 號公告使用分區編定並實施管制，當然自公告日起依區域計畫法及非都市土地使用管制規則等相關規定實施管制。原告一再主張系爭土地既依廢止前獎勵投資條例編定為「工業用地」，即無區域計畫法之適用等云云，顯屬對現行土地使用計畫管制規範體系之誤解。
（六）按非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，非都市土地使用管制規則第6 條第1 項定有明文。縱使原告曾擬具興辦事業計畫，申請目的事業主管機關核准，惟未經核准事業計畫完成用地變更編定前，自仍應依該土地管制使用，原告未經核准即擅自變更使用，違反非都土地管制使用之規定事實明確。再者，被告原處分有關完成變更編定部分，僅係促使原告儘速循法定程序申請變更合法使用而已。
（七）按促進產業升級條例第2 條規定：「促進產業升級，依本條例之規定；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。但其他法律規定較本條例更有利者，適用最有利之法律。」，依經濟部工業局99年4 月30日工地字第0990030250
0 號函示意旨，系爭土地依廢止前獎勵投資條例規定，報經行政院核准編定為「工業用地」，雖有促進產業升級條例之適用，惟並未排除區域計畫法及非都市土地使用管制規則等相關規定之規範，是其始終未開發完成，被告依區域計畫法第15條等相關規定以74年11月15日（74）府地用字第86779 號公告使用分區編定並實施管制，當無疑義。
（八）次按非都市土地使用管制規則第8 條第1 項規定，得為「從來使用」，依內政部99年5 月11日內授中辦地字第0990043397號函示，需具備：1.屬74年11月16日花蓮縣第一次編定公告前既存之合法使用或合法建築物；2.其使用性質與「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9 點之使用地編定原則不符等2 項要件。查原告自行檢附之相關證物顯示，並非於被告辦理第一次編定公告前既存之合法使用，故無非都市土地使用管制規則第8 條規定得為「從來使用」之適用。
（九）綜上所述，被告所為原處分於法於理洵無違誤，原告上開主張並無理由，爰為此狀資為抗辯，並聲明求為判決：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按區域計畫法第15條第1 項、第21條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。」
（二）次按花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準規定，違反使用面積達23000 平方公尺以上，未逾26000 平方公尺者，第1 次違規裁罰新臺幣27萬元罰鍰，第2 次仍未改善裁罰新臺幣30萬元罰鍰。又內政部94年7 月1 日內授中辦地字第0940725134號函釋略以：「……為國土秩序之維護，有效遏止違規行為，……對於非都市土地違規使用案，如符合非都市土地使用分區或用地變更之規定者，由縣市政府先依區域計畫法第二十一條及二十二條規定懲處後，申請人即可依相關規定辦理土地使用變更，不宜訂定輔導違規時間，……爾後各目的事業主管機關於受理審查興辦事業計畫或各縣（市）政府受理審查非都市土地變更編定案件，其申請基地之原始地形或地物已擅自變更者，仍應會同有關機關依區域計畫法第21條、第22條及有關法律規定懲處，並依『非都市土地使用管制規則』及『非都市土地變更編定執行要點』等相關規定辦理。……」上開裁罰基準及主管機關函釋並未逾越法令授權，亦未違反法律保留原則，被告據為行政，本院予以尊重。
（三）再按行為時非都市土地使用管制規則第5 條第1 項、第6條第1 項及第3 項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」而依區域計畫法第15條第1 項授權由主管機關訂定之上開非都市土地使用管制規則等規定，乃就非都市土地使用分區劃定及使用地編定等枝節性、技術性、細節性之規定，並未逾越法律授權，亦無違反法律保留原則，是被告據為非都市土地使用管制依據，本院亦予尊重。
六、對事實概要概記載及下列事實，兩造俱不爭執，並有原告提出之訴願決定書、原告98年4 月29日訴願書、被告74年9 月
2 日七四府建工字第70574 號公告、被告81年9 月8 日八十一建水字第13109 號開會通知書、花蓮縣砂石商業同業公會81年9 月14日八一花砂會榮字第085 號函、被告93年5 月11日府城商字第09300584050 號函、經濟部工業局93年8 月30日研商花蓮縣光榮工業區廢止編定相關事宜會議紀錄、經濟部工業局98年5 月4 日研商花蓮縣政府所送光榮工業區內正昇企業社等11家砂石業者辦理光榮工業區部分工業用地申請廢止編定計畫書案相關事宜會議紀錄、花蓮縣○○鄉○○段2356、2357-1、2359-3、2360-3、2360-6、23 63 、2368、2369地號土地登記第二類謄本、被告93年4 月5 日府城商字第09300299723 號函、被告83年3 月17日八十三建水字第4344號開會通知單、臺灣花蓮地方法院檢察署檢察官97年度偵字第2847號及97年度偵字第3175號不起訴處分書、內政部74年5 月29日(74)台內地字第315989號函釋、原告設立、變更事項登記卡及營利事業登記證、78年4 月1 日契約書（兩版本）、89年12月1 日契約書、花蓮縣光榮工業區開發計畫書、台南縣政府府經工字第0960058520號函；及被告提出之系爭土地飛都市土地地籍資料、花蓮縣警察局及安分局97年1
0 月22日取締盜（濫）採砂石會勘紀錄、被告97年12月10日府地用字第0970193765號函、原告97年12月16日（97）昌亨字第017 號函、被告98年4 月1 日府地用字第0000000000C號函及原處分書、被告98年5 月27日府地用字第0980070244號函訴願答辯書、內政部80年7 月8 日台（80）內地字第8080258 號函、行政院74年7 月24日經字第13776 號函、臺灣省政府74年8 月14日七四府建一字第70463 號函、行政院91年4 月7 日院臺經字第0910013372號函及非都市土地使用分區調整為河川區後續工作計畫、內政部92年4 月9 日內授中辦地字第0920082363號函、被告92年4 月17日府地用字第09200408452 號函、我國現行土地使用計畫管制體系圖、臺灣省政府81年6 月1 日工(81)五字第030108號函、臺灣省政府建設廳81年6 月13日八十一建一字第101901號（以上均為影本）在本院卷及原處分卷可查；自足認為真實。
（一）包含系爭土地在內之土地前曾依廢止前之獎勵投資條例規定，經主管機關經濟部於74年7 月24日以經字第13776 號函報經行政院核准編定為工業用地；惟上開「工業用地」之區劃僅係工廠預定地之行政計畫，至於其如何規劃、配置及使用，仍需俟主管機關核准之具體開發計畫內容定之，此有原臺灣省政府74年8 月14日74府建一字第70463 號函說明二（外放原處分卷附件11）可稽。又系爭土地因未擬具開發計畫報准完成開發，被告乃依據區域計畫法第15條等規定於74年11月15日以（74）府地用字第86779 號公告，將系爭土地使用分區劃定為「工業區」，使用地類別編定為「農牧用地、水利用地、交通用地」（見本院卷第
111 頁公告，並參照內政部80年7 月8 日台（80）內地字第8080258 號函及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知編定原則表，詳原處分卷附件10）。嗣被告為配合區域計畫第1 次通盤檢討，乃依據行政院91年4月7 日院臺經字第0910013372號函核定「非都市土地使用分區調整為河川區後續工作計畫」，經報奉內政部92年4月9 日內授中辦地字第0920082363號函准予備查，以92年
4 月17日府地用字第09200408452 號公告，將系爭土地其中廣榮段2360-4、2360-2、2360-5及2345-4地號等4 筆土地，辦理調整非都市土地使用分區為「河川區」（詳原處分卷外放附件12-14 ）。
（二）被告於80年間將系爭土地在內，依廢止前之獎勵投資條例規定，委託臺灣省工程技術服務中心規定，唐營鐵工廠股份有限公司（下稱唐榮公司）開發，並於80年10月間編訂「花蓮縣光榮工業局開發計畫書」，嗣於81年5 月間修正。86年五月間，唐榮公司以預估之開發成本與區內砂石業者欲購土地價格有段差距及其他問題放棄開發。而被告更於93年5 月11日府城商字第09300584050 號函花蓮縣砂石商業同業公會（含本件原告）陳情完成光榮砂石專業區開計畫並協助取得用地等，略以，請原告等砂石廠先行評估由業者共同集資或委託開發事宜並將具體意見送被告，以利後續作業之進行。嗣再於98年5 月4 日由經濟部工業局召開（立法院王幸男委員辦公室參與）「研商花蓮縣政府所送光榮工業區內正昇企業社等11家（按含本件原告在內）砂石業者辦理『光榮工業區部分工業用地申請廢止編定計畫書』案相事宜會議」，會議結論略以：被告對於光榮工業局確無整體開發計畫，並請被告後續評估辦理全區廢止編定申請作業，以符實際；至砂石業者用地課題將朝向依「非都市土地使用管制規則」第27條附表三規定工業區容許作為礦業用地使用之處理方向，並擬由各砂石業者個別向被申使用地變更編定方式，並由被告業於工業區開發及管理主體評估辦理等語。
（三）原告「昌亨企業有限公司」於89年7 月24日設立登記成立，代表人即董事「甲○○」係於97年12月10日始續接任原董事林保壯董事職位。
（四）依原告提出之臺灣花蓮地方法院檢察署檢察官97年度偵字第2847號、第3175號不起訴處分書記載略以：「花蓮縣警察局吉安分局報告意旨略以：被告吳慶梹係「正昇砂石場」之實際負責人，意圖為自己不法之所有，自民國（下同）78年起，未經被害人即行政院國軍退除役官兵輔導委員會花蓮農場（以下簡稱花蓮農場）同意，擅自挖取花蓮農場所管理之花蓮縣廣榮段第2360-6、2361、2360-2及2364號等土地內土石，面積達5411.098平方公尺，遭挖取土方量約9200立方公尺。因認被告涉有刑法之竊盜罪嫌。」「訊據被告吳慶梹固供承自上揭時間起使用上開土地等情不諱，然堅決否認有何竊佔犯行，辯稱：其係合法之土石堆置場，且上開土地係向地主許連賜（按已死亡）承租等語。經查：被告確係向許連賜承租上開土地且係經許可之土石堆置場等情，為證人即許連賜之女許素桂證稱屬實，復有租賃契約書2 紙、花蓮縣政府花建營字第000279464號營利事業登記證及府環空設證字第U141號固定污染源設置許可證在卷可稽，尚難認被告有何不法所有意圖。再上開地號土地之產權懸宕不清之糾紛由來已久，又係屬河川地，地平面於78年間之原有高度亦難釐清，有證人即花蓮農場組長鄔弘盛之證述及花蓮農場相關函文附卷可考，尚難以行政機關之長久怠忽及輕縱，而將此不利益歸屬土地使用人負擔，亦難認被告主觀上確有不法所有之犯意，即與竊佔罪之構成要件有所不符。本件應純係民事糾葛，應循民事途徑解決紛爭。此外，復查無其他積極證據，足認被告0 有何犯行，揆諸首揭法條及判例要旨，應認其罪嫌尚有不足。」是上開不起訴處分書間接證明，前述花蓮縣廣榮段第2360-6、2361、2360-2、2364等四筆地號土地為河川地，且為原告實際負責人吳慶梹早已知悉。
（五）本件系爭土地之所有權人為行政院國軍退除役官兵輔導委員所有，本院經命原告提出有權使用系爭土地之證明，原告提出前開不起訴處分書所指之租賃契約書2 件（本院卷第199 頁至204 頁）；惟查：
１、78年4 月1 日之契約書乃由許連賜與吳慶檳所簽立，契約書內記載，出讓人許連賜同意將讓來羅振榮等4 人花蓮縣○○鄉○○段第2360、2368二筆全部及2357、2359部分土地，轉讓吳慶檳成為砂石加工廠，土地租金17萬元正，吳慶檳應自78年4 月1 日開始計算，爾後應於每年4 月1日前按時一次付清租金……。而本契約限五年契約期滿吳慶檳得優先續約等。故上開契約吳慶檳知悉系爭土地亦係由前手自第三人處「受讓」，且上開契約每年均需支付租金，並至83年3 月31日屆滿。
２、89年12月1 日契約書乃由許連賜、溫秋李等5 人與原告公司當時負責人即董事林保壯簽訂，同時約定按年一次付清租金等。
３、據上可知：⑴原告與系爭土地所有權人間並無任何法律關係，至少屬民事法上之「無權占有」。
⑵原告迄未能證明許連賜等人對系爭土地有何使用權限？
與所有權人間有何法律關係，亦未證明按上開契約繳納租金予契約另造當事人即出租人許連賜等人。
⑶依不起訴處分書記載吳慶檳始為原告之實際負責人，而
非之前之林保壯；本件原告是否為實際負責人，尚未見原告提出證明。
⑷吳慶檳自簽契約之78年間起即持續使用系爭土地經營砂
石廠，至少迄不起訴處分書作成止，而相較於土地所有權人言，吳慶檳及原告（89年間成立吳慶檳為實際負責人）始終均為無權占用人，乃至原告代表人變更止，原告仍為無權占用人。
⑸至原告是否停工？及原告採取若干砂石？是否能加計算
？等問題，均不能證明原告有合法權源占用系爭土地所有權人之本件系爭土地。
（五）花蓮縣警察局吉安分局，於97年10月22日就原告使用系爭土地查勘，並製作「取締盜（濫）採砂石會勘紀錄」並附現場照片影本附原處分卷附件二。
七、查原告未經申請核准，擅自於花蓮縣○○鄉○○段2364、2361-2、2360-3、2361、2360 -6 、2360-7、2359-3、2357-1、2356、2369、2368、2363、2381、2360-4、2360-2、2360-5及2345-4地號土地（即系爭土地），使用分區及使用地類別分別編定為「工業區農牧用地、水利用地、交通用地」及「河川區水利用地」，設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用；經被告於97年10月22日前往該址會勘，認原告現場違規使用面積約2.4853公頃，乃依行政程序法第102 條規定，以97年12月10日府地用字第0970193765號函請原告陳述意見。
經原告以97年12月16日(97)昌亨字第017 號函提出意見陳述等事實，詳如上述；從而被告審認原告所為已違反區域計畫法第15條第1 項規定，即依同法第21條及花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準，有關違反使用面積達23,000公尺以上，未逾26,000公尺者，第1 裁罰之規定，以原處分裁處原告27萬元罰鍰，並限於98年6 月30日前恢復原使用或依法申請興辦事業計畫核准後，申請變更編定為適當使用地（罰鍰以外部分原告已另案申請，不在本件審理範疇）；參照上開法律說明，原處分並無何違誤，應先敘明。
八、原告雖辯稱系爭土地為廢止前獎勵投資條例之工業用地，並非區域計畫下之工業區，在未廢止編定前其主管機關為經濟部，即系爭土地為工業用地，並非區域計畫法制下之工業區，非都市土地管制規定於系爭土地並無適用，故被告以內政部主管之區城計劃法為據之原處分，並不合法云云；經查：
（一）按區域計畫法主管機關經本院函詢後，內政部以99年4 月12日內授中辦地字第0990043135號函覆本院略以：依區堿計畫法第2 條、第12條、第15條、第16條等規定及授權，內政部以64年8 月1 日台內地字第642764號函發布訂定「製定非都市土地使用管制規則」，以為直轄市、縣（市）政府辦理劃定非都市土地使用分區、編定使用地類別及執行非都市土地使用管制業務之依循，而本件系爭土地為非都市土地，雖其業經工業單位依工業相關法規編定為「工業用地」，惟其分區劃定、使用地編定及開發使用，仍應受上開「區域計劃法」、「區域計劃法施行細則」等相關規定之規範。而本件系爭土地雖經主管機關經濟部於74年
7 月24日以經字第13776 號函報經行政院核准編定為工業用地；但未擬具開發計畫報准完成開發，被告乃依據區域計畫法第15條等規定於74年11月15日以（74）府地用字第86779 號公告，將系爭土地使用分區劃定為「工業區」，使用地類別編定為「農牧用地、水利用地、交通用地」等事實詳如上述；從而被告辯稱：依非都市土地使用管制規則第6 條第1 項（非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用）規定，本件系爭土地原告縱使曾擬具興辦事業計畫，申請目的事業主管機關核准，惟未經核准事業計畫完成用地變更編定前，自仍應依該土地管制使用（農牧、水利等使用），然原告未經核准即擅自變更使用，違反非都土地管制使用之規定事實明確等語，自屬有據。
（二）再查經濟部工業局以99年4 月30日工地字第09900302500號函覆本院詢問意旨略以：⑴「……非都市土地使用管制規則（即管制規則）與促進產業升級條例（本條例），就工業用地之分區與使用管制應係互相配合，而無競合之情況，而依「管制規則」第27條附表三『使用分區內各種使用地變更編定原則表』（如後附）之規定：工業區內得依本規則辦理變更編定之用地有：丁種建築用地、礦業用地、交通用地、水利用地、生態保護用地、國土保安用地、特定目的事業用地等。至於工業區內之『農牧用地』，因與區域計畫法施行細則第13條、第15條所規定，有關『工業區』之劃定原則、與『農牧用地』之使用性質相違背，並非工業區（含前述工業用地）編定後，區內土地應辦理變更編定之（最終）標的。」⑵「參考管制規則第8 條第1項規定，工業區分區內既有之農牧用地，在未經主管機關核准變更編定為其他使用地前，得為從之使用，應無疑義。」⑶「本案土地既經花蓮縣政府編定公告為工業區，自得允許興辦工業人擬具事業計畫書，申請建築及安裝機器設備，並據以申請辦理土地變更編定為『工業區』內適當之用地使用。」等語。
１、依上開經濟部函示可知區域計劃法下之非都市土地使用管制規則與已廢止之促進產業升級條例間，就工業用地之分區與使用管制應係互相配合，而無競合之情況，而非都市土地使用管管制規則」第27條附表三『使用分區內各種使用地變更編定原則表』之規定，促進產業升級條例規範之工業區內亦有適用。是本件原告主張不應適用區域計劃法云云，本無理由。
２、系爭土地雖報經行政院核准編定為「工業用地」，而有促進產業升級條例之適用，但並不能排除區域計畫法及非都市土地使用管制規則等相關規定之規範；同時系爭土地所在之工業區，始終未經開發完成；從而被告依區域計畫法第15條等相關規定以74年11月15日（74）府地用字第8677
9 號公告使用分區編定並實施管制，亦於法相符，並無原告所稱與促進產業升級條例規定之工業區相互衝突情形。
３、再按依非都市土地使用管制規則第8 條第1 項規定，得為「從來使用」者，依內政部99年5 月11日內授中辦地字第0990043397號函示，需具備：1.屬74年11月16日花蓮縣第一次編定公告前既存之合法使用或合法建築物；2.其使用性質與「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9 點之使用地編定原則不符等2 項要件。而本件系爭土地依促進產業升級條例公告為工業區前，及被告於74年11月15日以（74）府地用字第86779 號公告前，均非既存之合法使用（本件原告於89年間始設立；而原告提出之證物即第三人租賃契約書，最早亦為78年4 月1 日如上述本院認定事實），故被告抗辯系爭土地並無非都市土地使用管制規則第8 條規定得為「從來使用」之適用等語，亦屬有據。
４、綜上可知原告依上開經濟部工業局函釋主張，經濟部工業局未以系爭土地業有區域計畫法編定為農牧用地、水利用地、交通用地而需繼續為符合前開編定之「農牧、水利、交通」利用之見解、同時非都市土地使用管制規則第10條，業以除外條款明文排除依促產條例所為土地利用規劃、區域計劃法下之非都市土地使用管制規則與已廢止之促進產業升級條例間，就工業用地之分區與使用管制應係互相配合，而無競合之情況，為「莫明其妙」之附帶延伸解釋，屬我國行政機關慣有之「模稜兩可」「安全保守」之鄉愿文化使然；並進而推論依上開經濟部工業局回函，應足說明系爭土地於獎投條例編定為工業用地後，業無需受區域計畫法相關法規管制之法律現實云云，顯不足採。
（三）再查內政部以99年5 月11日內授中辦地字第0990043397號函覆本院略以「……查依「非都市土地使用管制規則」第27條附表三「使用分區內各種使用地變更編定原則表」規定，工業區內土地得依規申請變更編定之使用地類別，除貴局前述之丁種建築用地、礦業用地…等7 種外，尚包括農牧、林業、遊憩、古蹟保存用地等4 種。依此，是「農牧用地」自係為工業區範圍內土地得依規申請變更編定之標的類別。」；嗣經濟部工業局復就內政部上開說明，再以99年6 月14日工地字第09900428570 號函函覆本院略以「……惟依區域計畫法施行細則第15條第1 項第5 款規定，「農牧用地」係供農牧生產及其設施使用者。與同法同細則第13條第1 項第3 款規定，「工業區」係為促進工業整體發展，會同有關機關劃定者。兩者之目的明顯有別。工業區內如有「農牧用地」之編定，應僅限於工業業區編定開發前既有之用地編定；實務上，並無任何機制，於工業區編定、開發完成後，得以將原非屬「農牧用地」之土地，變更編定為「農牧用地」。」經查：
１、按申請變更編定為「農牧用地」，雖毋需檢具興辦事業計畫核准文件（非都市土地使用管制規則第28條參照），惟實務上，仍需徵得變更前、後使用地主管機關及有關機關之同意。簡言之，如工業區內之土地申請變更編定為「農牧用地」，自需先徵得變更前工業主管機關及變更後農業主管機關及有關機關之同意，始得辦理變更編定，如工業主管機關不同意變更，依法即不得辦理變更編定為「農牧用地」。從而經濟部工業局99年6 月14日前開函，僅屬表明工業主管機關就工業區內土地申請變更編定為「農牧用地」之立場。
２、綜合上開內政部及經濟部工業局之意見，係在說明依區域計畫法等相關規定辦理非都市土地使用分區編定公告後，工業區內經編定為某種使用之土地，得否依規申請變更編定之標的類別而已，故與本件系爭土地早係於74年間辦理第1 次使用分區編定公告並實施管制無涉。
３、原告以上開內政部及經濟部工業局函內容互相表示不同法律見解及立場云云，容有誤會，應予指明。
九、原告再主張無違法故意或過失，應受信賴保護云云，然查：
（一）⑴如前述，系爭土地為國有非都市土地，而原告提出主張
其有合法權利之二件契約書，均未敘明許連賜使用系爭土地之權源何在？原告更未證明確依系爭契約書繳納租金？更未證明該國有土地之管理人是否同意許連賜及原告等人使用系爭土地？是原告本不能證明有權使用系爭土地。
⑵本件系爭土地早於74年間即辦理第1 次使用分區編定公
告，是原告繼受使用系爭土地時，即不能謂無違法故意及過失。
⑶本件原告使用系爭土地違反區域計劃法又如前述。
⑷是綜上可知，原告主張無故意或過失，及應適用信賴保護原則云云，俱不足採。
（二）次查原告設置砂石碎解洗選設施及堆置土石之系爭17筆國有非都市土地，雖有多筆位於被告區劃之工業區範圍，惟其使用地類別分別編定為「工業區農牧用地、水利用地、交通用地」及「河川區水利用地」，依非都市土地使用管制規則第6 條第3 項附表一「各種使用地容許使用項目表」規定，農牧用地、交通用地並未容許作為設置砂石碎解洗選設施及堆置土石之用，水利用地則限於土石採取機關規劃公告整體砂石資源開發區有案者，而被告亦未規劃公告整體砂石資源開發區，從而本件原告所為確實違反非都市土地使用管制之情狀。兼查申請國有土地之使用，依法應取得土地管理主管機關及目的事業主管機關核准，不因地方政府是否區劃為工業區抑或相關租稅減免及鼓勵設廠之舉措而有異，原告既未能舉證其已依法取得前揭主管機關核准並按使用地編定類別適法使用，核不生信賴保護之問題。
十、綜上，本件原告前開之違規情狀，並有花蓮縣政府警察局吉安分局97年10月22日取締盜（濫）採砂石會勘紀錄及現場照片影本在原處分卷可查。參照前揭法令規定，被告以原處分裁處原告罰鍰並命限期改善，並無違法；訴願決定予以維持，亦無不合。原告就原處分及訴願決定關於罰鍰27萬元部分提起訴訟，並請求判決如聲明所示，並無理由，應予駁回。
又本件事證已臻明確，兩造間其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌證據，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段、第233 條第1 項判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 20 日
臺北高等行政法院第五庭
法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 99 年 9 月 20 日
書記官 陳德銘