臺北高等行政法院判決
99年度簡字第447號原 告 甲○○即○○牧場訴訟代理人 楊延壽律師被 告 新竹縣政府代 表 人 乙○○○○○○訴訟代理人 戊○○
丙○○丁○○上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國99年2 月10日環署訴字第0990014535號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件兩造因行政機關所為之罰鍰處分涉訟，其標的之金額合計為新臺幣（下同）10萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第3 款，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告領有被告核發之牧場登記證（農畜牧登字第○○○號），於新竹縣○○鄉○○○段○○○、○○○地號土地設置畜牧場從事肉雞飼養業，經被告所屬環境保護局（下稱新竹縣政府環保局）派員於民國（下同）98年8 月20日1 時17分至
1 時48分許前往稽查，於該畜牧場周界外下風處進行異味污染物採樣，委託環境檢測機構清華科技檢驗股份有限公司（下稱清華公司）進行檢驗分析，結果異味污染物濃度為55，超過法定排放標準所定限值（工業區及農業區：50），因認違反空氣污染防制法第20條第1 項規定，由被告依同法第56條第1 項、第2 項（原處分漏載項次）規定，以98年9 月24日府授環空字第0980121035號函附0000000000000 號裁處書（下稱原處分）裁處10萬元罰鍰、並限期於98年10月9 日前完成改善。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰10萬元部分，並主張如下：
㈠按原告就本件檢測之結果並無爭執，且已改善完成，所爭執
者僅乃被告逕以原告為「工商廠場」而為處罰，尚非允恰，是本件之爭點即在於原告之養雞場是否屬空氣污染防制法第56條所指之「工商廠場」。被告依89年3 月7 日環署空字第0010512 號函釋意旨。認原告經營之「○○牧場」領有被告核發之牧場登記證（農畜牧登字第○○○號），且稽查時該牧場飼養雞約7 萬多隻，故為從事營利或工商活動行為之公私場所，但查：
⒈依司法院釋字第638 號意旨，「對於人民違反行政法上義
務之裁罰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件、法律效果，應以法律定之；以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第二十三條法律保留原則之意旨，本院釋字第三九四號、第四○二號、第六一九號解釋足資參照。
行政罰之處罰，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰構成要件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。立法者並非不得就他人違反行政法上義務之行為，課特定人防止之義務，並因其違反此一防止義務而使其成為行政處罰之對象。是行政處罰之處罰對象規定，亦涉及人民權利之限制，為符合法治國家處罰法定與處罰明確性之要求，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之。」本件所涉應加重處罰之對象，依空氣污染防制法第56條規定為「工商廠場」，但究竟何為「工商廠場」？其定義與範圍均無明確定義，揆諸上開司法院解釋，環保署以行政函釋方式為之，顯非允洽。
⒉空氣汙染防制法係於64年立法通過，核諸當年之立法過程
紀錄，據該草案之主管機關衛生署王金茂署長於64年元月
8 日立法院內政、經濟、交通三委員會第一次聯席會議時到院說明略謂「我國近年來，工廠林立，都市人口集中，車輛激增，其排放之塵煙、廢氣、污染空氣日益嚴重，亟應予有效防制，以維護國民健康，經本院衛生署邀集各有關機關審慎會商，擬具空氣污染防制法草案，內容共分……」經濟部楊基銓次長則進一步表示「空氣污染主要來源是燃料、汽車等，所以在本草案中規定工廠、礦場、交通工具應設置空氣污染防制設施，以防止工廠、礦場、交通工具、排放空氣污染物影響國民健康。」由此立法說明，已足徵立法當時所考量之主要防制對象為工廠、礦場，故乃有加重處罰之規定，申言之，考諸立法者之真意，空氣污染防制法所謂「工商廠場」乃指工廠、礦場，惟嗣後之主管機關環保署將之擴大解釋為一切從事營利之公私場所均屬之，其以函釋之方式解釋法條所述之處罰對象，程序上已非允洽，況乎其函釋不當擴大了「工商廠場」之範疇，自不得作為處罰原告之依據。
⒊就文義解釋而言，士、農、工、商乃我國傳統即有的行業
分類，我國行業分類表亦清楚區隔；且核依勞動基準法第
3 條規定意旨，顯見農業與工業、商業乃有明顯不同區隔，分屬不同行業領域，被告卻將明顯之農業設施強解釋為「工商廠場」之範疇，自令原告無法信服。經檢閱現有之相關法規，行政院國家科學委員會於91年訂定之「科學工業園區事業廢棄物再利用管理辦法」其第2 條即明文「本辦法所稱再利用，指事業將其事業廢棄物自行再利用或送往再利用機構做為原料、材料、燃料、工程填料、土地改良、新生地、填土（地）或經行政院國家科學委員會（以下簡稱本會）認定之用途行為。前項再利用機構以經政府機關登記有案之農、工、商廠（場）為限。」亦顯見「農場」顯然非屬於「工商廠場」之範疇。
⒋原告之養雞場乃向被告登記有案之「○○牧場」，其申請
設立過程乃係先依法取得「農業用地作農業設施容許使用證明」，再依畜牧法辦理畜牧場登記，其既不適用商業登記法，更不適用工廠法，申言之，原告之牧場乃一農業設施，被告將之認定為「工商廠場」，實屬不當。且不分行業別、不問污染對於人體侵害之大小，將農業生產之異味與工廠所產生之異味相提並論，而加重處罰，有違平等原則、比例原則。
㈡環保署於99年6 月9 日以環署空字第0000000000C 號核釋「
小規模餐飲業違反空氣污染防制法規定，適用非屬工商廠場應處罰鍰額度之管制對象如下：一、以固定或流動攤位從事餐飲業者。二、非以攤位營業方式從事餐飲業，每月銷售額未達營業稅起徵點，免依商業登記法申請登記者。」申言之，環保署又自行將原解釋「只要有營利即屬工商廠場之標準」，變更為小額營業即適用「非屬工商廠場應處罰鍰額度」，顯見主管單位之環保署亦自認徒以「營利」與否作為判斷是否屬「工商廠場」之不當，則被告以原告之養雞場有7 萬隻雞，即認應屬「工商廠場」，更乏所據。
㈢綜上所述，無論就立法原意、文義解釋、行業分類等，原告
之農業設施顯與空氣污染防制法所指之「工商廠場」有間，應為非工商廠場，而適用該法第56條第1 項前段之罰則，被告將原告之農業設施誤認為「工商廠場」，而逕以適用該法第56條第1 項後段處罰原告10萬元整，顯有違誤。
四、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠空氣污染防制法第20條第1 項及第56條第1 項規定：「公私
場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」、「公私場所違反第二十條第一項……，處新臺幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」又「固定污染源空氣污染物排放標準」第2 條規定：「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表。……」附表：「空氣污染物：異味污染物。排放標準—周界—工業區及農業區：50」㈡按公私場所排放空氣污染物應符合排放標準，為首揭法條所
明定業者應遵守之義務，若有違反即應受處罰。被告於98年
8 月20日派員至原告牧場稽查，於該畜牧場周界外下風處進行異味污染物採樣，委託清華公司進行檢驗分析，而本件受委託執行檢驗之檢驗公司係行政院環境保護署許可之檢業測定機構（許可證字號：第060 號），具有檢測空氣中異味污染物之資格，依行政院環境保護署公告之檢測方法「異味污染官能測定法—三點比較式嗅袋法」（NIEA A201.13A ）執行檢測，結果異味污染物濃度為55，超過「固定污染源空氣污染物排放標準」第2 條所定限值，有稽查紀錄、清華公司出具之檢測報告等影本資料可稽。
㈢次按行政院環境保護署88年2 月6 日環署空字第0005347 號
函釋略謂「一、依固定污染源空氣污染物排放標準第3 條第
1 款規定，係以固定污染源所屬之個人或工商廠、場為對象。其為工商廠、場者，係指從事營利、工商活動行為或須經目的事業主管機關核准登記或營運者，如公司、工廠（場）及商業場所等。……」；89年3 月7 日環署空字第0010512號函釋略謂：「一、空氣污染防制法中稱之『工商廠、場』，係指從事營利或工商活動行為之公私場所，如公司、工廠（場）及商業場所等。……」原告經營之○○牧場領有被告核發之牧場登記證（農畜牧登字第007249號），且稽查時該牧場飼養機約7 萬多隻，為從事營利或工商活動行為之公私場所，依上開函釋，本案應屬工商廠、場，被告審酌原告違法情節及所生影響，依前揭空氣污染防制法第56條第1 項後段規定，從輕裁處原告最低額度10萬元罰鍰，並無違誤。
五、本院判斷如下：㈠按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準
。前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。……」「公私場所違反第20條第1 項……者，……；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰。」空氣污染防制法第20條第1 項、第2 項前段、第56條第1 項後段分別定有明文。依上開授權，行政院環境保護署制定「固定污染源空氣污染物排放標準」，其中第2 條規定：「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表。……」附表：「空氣污染物：異味污染物。排放標準－周界－工業區及農業區：50」核此規定未逾母法授權，應予援用。
㈡原告領有被告核發之牧場登記證（農畜牧登字第○○○號）
，設置畜牧場從事肉雞飼養業，經新竹縣政府環保局派員於
98 年8月20日前往稽查，於該畜牧場周界外下風處進行異味污染物採樣，樣品經由6 位合格嗅覺判定員依環保署公告之檢測方法三點比較式嗅袋法進行異味污染物濃度分析，結果為「55」乙節，為兩造所不爭執，且有稽查工作紀錄、採證照片、空氣樣品檢驗報告等件影本附卷可稽，兩造所爭執者無非原告所經營之畜牧場，是否該當於空氣污染防制法第56條第1 項後段「工商廠、場」之構成要件。被告援引行政院環境保護署89年3 月7 日環署空字第0010512 號函釋為其依據，主張「工商廠、場」乃「從事營利或工商活動行為」之公私場所，原告係以營利為目的之畜牧場，自屬上開法文規範之對象等語﹔原告則主張上開解釋非以慣用之「士農工商」行業別基準，擅將農業設施納入「工商廠場」，復不論立法者因應工商社會而制定空氣污染防制法之意旨，且又不以污染源對人體危害之種類區別管制，不僅於文義解釋、歷史解釋有誤，且有違平等原則、比例原則云云。分析此一爭端，實攸關於法律解釋之目標。
㈢查按，立法機關制定法律，並利用文字此種傳播工具將之宣
示，用以對在將來不斷發生之案件加以規範，期以用衡平的、可以理解的方式，將正義實現到人類的生活關係，因此，作為法律規範與生活事實間之媒介活動的法律解釋，即應受上述因素的約制，在法律解釋之目標的選取上，不應只考慮其中一部分，而形成偏向，目前被考慮進來的因素主要分成五大類：文義因素、歷史因素、體系因素、目的因素及合憲性因素。首先，以文義因素確定法律解釋活動的範圍，再以歷史因素對此範圍為進一步確認，同時從中探究法律規範意旨，緊接著以體系因素、目的因素在此範圍內進行規範意旨的發現或確定之任務，以獲得解釋之結果，最終，再以合憲性因素複核此解釋是否合乎憲法的要求。空氣污染防制法之中央主管機關行政院環境保護署以89年3 月7 日環署空字第0010512 號函，解釋該法第56條第1 項後段所稱之「工商廠、場」，係指「從事營利或工商活動行為」之公私場所，如公司、工廠（場）及商業場所等。核此解釋，並不逾越「工商廠、場」此一用語在一般的語言習慣上被了解的的意義，仍在可能之文義範疇，而依卷存之立法文獻（即立法院第54會期內政、經濟、交通三委員會第一次聯席會議記錄）所載，系爭法案立法之初所強調者即係因應社會都市化、工業化及商業而制定，是將「工商廠、場」解釋為「從事營利或工商活動行為」之公私場所，並無悖於立法者意旨。而就空氣污染防制法之體系及目的而言，其第3 章「防制」係以「公私場所」作為空氣污染防制之基本單位，第4 章罰則原則上也以違反防制義務之「公私場所」為處罰對象，其中第56條第1 項前段以「公私場所」為處罰對象，後段以「工商廠場」為加重處罰對象，體系解釋上，所謂「工商廠場」當然必須係公私場所；只是加重處罰對象之選取，則攸關法律之「目的」，亦即，法律價值之取向。觀諸空氣污染防制法第4章防制、第5 章罰則規定，取向於以污染程度為管制標準，而非以污染源種類為據。既然選取以污染程度為管制標準，又以公私場所為處罰對象，則公私場所對空氣此種社會公共財保護義務之大小，適當以其活動及目的「資源取之於社會大小」對應之，凡活動以公眾為對象或藉之營利者，所應盡之社會保護義務較高，蓋前者活動本身即耗費較多之公共資源，而後者活動之目的在於藉交換獲得較多之公共資源，故而，以「工商廠場」為「公私場所」違反防制規定之加重處罰要件時，解釋「工商廠場」為「從事營利或工商活動行為之公私場所」，相當程度地體現了法律體系化後之內在價值體系，並沒有體系規範或價值矛盾之情形。再者，從價值取向的角度來觀察，不論是選取以污染程度為管制標準，或進而選取耗損社會資源較多者為加強管制之對象，均有其合理化基礎，合於憲法所揭櫫之比例原則、平等原則。據此，行政院環境保護署上開對於空氣污染防制法中「工商廠場」解釋，可認適切援用法律解釋之各項因素而共同協力發現法律的規範意旨，自值援用。
㈣原告經營之○○牧場領有被告核發之牧場登記證（農畜牧登
字第○○○號），且稽查時該牧場飼養機約7 萬多隻，可認係以營利為目的之畜牧場，核諸前揭函釋，應屬空氣污染防制法第56條第1 項後段所稱之「工商廠、場」，並無唯誤。
六、綜上所述，被告認原告為工商廠、場，且違反空氣污染防制法第20條第1 項規定，依同法第56條第1 項後段裁處最低罰鍰額度10萬元，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於10萬元之罰鍰，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，無庸逐一論列，且本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論，逕為判決，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233 條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 15 日
臺北高等行政法院第一庭
法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 99 年 10 月 15 日
書記官 徐子嵐