臺北高等行政法院判決
99年度簡字第661號原 告 大都會國際人壽保險股份有限公司代 表 人 尤金‧馬克（董事長）訴訟代理人 黃欣欣律師
劉昌坪律師被 告 行政院金融監督管理委員會代 表 人 陳裕璋（主任委員）訴訟代理人 張玉煇
林志憲王朝安上列當事人間保險法事件，原告不服行政院中華民國99年7 月14日院臺訴字第0990100369號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告依對原告一般業務檢查報告之缺失事項，以原告於民國96年9 月21日董事會會議通過增資新臺幣（下同）490,000,000 元，未即時於董事會決議2 日內公告，遲至97年1 月29日取得經濟部公司登記變更後始辦理資訊公開，違反行為時人身保險業辦理資訊公開管理辦法（下稱資訊公開管理辦法）第9 條第2 項規定，乃依保險法第171 條之1第3 項規定，於99年2 月4 日以金管保財字第09800220082號裁處書處原告罰鍰30萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告並無違反資訊公開管理辦法第9 條規定之情形：
1、資訊公開管理辦法第9 條，列舉13款攸關消費大眾權益之重大訊息，依各款規定，各重大事項皆已具備消息成立之確定性格，且各該消息之本質，皆屬對公司之經營、財務業務等層面而言確實發生重大影響之事項，保險公司就各該事項之事實發生日之判斷，當不至有發生與否尚處不明狀態之情形，自可確定其公告時點。故資訊公開管理辦法第9 條各款之重大訊息事實發生日，皆須以均一標準解釋，亦即，當該等重大訊息事項已確實發生之時，始為第9條規定須公告之重大訊息。公司遇有資本增加或減少情形，屬公司重大訊息，應於網站公開，甚為合理且必要。惟董事會雖決議增資，但股東未實行出資，公司股本並不會因單純之董事會決議而增加，是依據前述立法原則，第9條之事項應均係指已確實發生之事項，則資訊公開管理辦法第9 條第7 款「董事會決議之日」，自應解為「公司資本額實際增加或減少」之事實發生之日，而非僅為決議之日，特別係在股東增資附有條件，而該條件（亦即決定股東是否確實出資繳納股款之原幣保留，獲得主管機關同意）之成就與否仍屬未定之數。
2、資訊公開管理辦法第9 條第7 款「董事會決議減資、增資發行新股者之事實發生日」，其實質規範目的，應係指增資程序完成經主管機關變更登記完成之日，且公司增資或減資屬於股東會權責，非董事會決議事項，故條文中董事會決議減資或增資發行新股之重點並非董事會決議，而係減資或增資之事實，因公司增資須踐行多項程序，單純股東會或董事會決議，並不等於增資，原告董事會決議增資後，尚需經申請核准等程序始可完成增資：因此原告於董事會決議增資時，尚無須依資訊公開管理辦法第9 條為公告。
3、揭露攸關消費大眾權益之事實，應係確定之事實，以免有誤導消費者之虞：資訊公開管理辦法第9 條第7 款之文字雖載有「董事會決議」，惟考其真意，應係指「公司有發生增資或減資之情事」，始符合法律要求資訊揭露之規範目的。而公司增減資是否獲投審會或主管機關同意前，皆尚在未定之數，如動輒於公司官方網站揭露未確定之公司資訊，恐反致消費大眾誤會甚或因此遭蒙損失，基於上述理由，原告認為合理解釋該增資事實應於經濟部商業司完成最後變更時始確定生效。若純以董事會決議增資為揭露之時點，則若股東不配合增資或於任一環節皆有可能遭相關機關予以駁回致影響揭露事項之真實性，損及法律要求重大資訊須公開之立法目的。
（二）被告將尚未確定且亦未發生增資效果之董事會增資決議認作重大訊息，要求原告須於2 日內主動公開決議內容，違反法律保留原則及比例原則：
1、保險法第148 之2 條規定之立法目的在使保險業將已確定發生之重大訊息公開予消費大眾知悉，以維護消費大眾之權益，故必係已確定發生之事實始有對外公開說明之必要，倘若發生與否仍未確定，則自應待確定時始對外公開，否則不僅將課予業者過度且不必要之公開說明義務，亦有混淆消費者之虞。
2、依公司法第277 條規定，公司增資及減資必須經股東會之決議，董事會並無決議增資及減資之權限。資訊公開管理辦法第9 條第7 款將「董事會決議減資、增資發行新股者」，列為應主動公開說明之事項，顯係對於公司辦理增資程序有所誤解，亦與公司法之明文規定不符。況原告之董事會雖決議增資並修改章程增加額定資本，惟增資是否獲得投審會或主管機關之同意，仍在未定之數，且股東亦有可能不認購新股，以致公司無法完成增資，故縱使原告之董事會作成增資決議，惟此一決議並非即可確定發生增資之法律效果，被告將董事會作成增資決議之時點認作係重大訊息之公布時點，顯不符合法律授權之目的，而有違法律保留原則。
3、再者，重大訊息公開之目的係為保障消費大眾之權益，就公司增資而言，待公司辦理增資程序完成，確定將發生增資之法律效果時，再課予業者對外公開說明之義務，即可確保消費大眾之權益，且亦可避免公司作成增資決議後，現實上卻因種種因素而無法完成增資程序，以致有誤導消費大眾之情形發生，從而殊無必要於董事會作成增資決議時即要求業者須對外說明，故被告認原告應於董事會作成增資決議後立即對外公開，亦顯已違反比例原則中之必要性原則。
（三）原告既無故意更無過失違反相關法令，無行政罰法第7 條之適用，被告斷然認定原告之過失，與事實不符：
原告係基於對上開法條解釋之確信，始於經濟部商業司核准增資變更後2 日內辦理資訊公開。倘若原告係因故意或過失漏未於董事會決議2 日內辦理資訊公開，則原告大可於97年1 月29日前任一時點盡速辦理資訊公開，無須至97年1 月28日經濟部商業司最後核准增資變更時辦理，足證原告無違反資訊公開管理辦法第9 條第7 款之故意。再者，承上就資訊公開管理辦法第9 條第7 款之解釋分析，原告對第9 條解釋方式之確信亦屬合理，故原告就資訊公開管理辦法第9 條第7 款之解釋雖與被告不同，但原告確已於增資完成後辦理公告，既已為公告，與該條重大訊息揭露之意旨並無違反，更無不遵守法令之過失。
（四）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）有關原告主張「被告謂原告應於96年9 月21日董事會會議決議通過增資2 日內即應辦理資訊揭露，違反第9 條規定，原告雖非故意卻難謂無過失，而應依保險法第171 條之
1 第3 項予以裁罰云云，被告適用上開管理辦法違法且不當，原告並無違反上開管理辦法之情形」乙節：
1、依保險法第148 條之2 第2 項規定，保險業於有攸關消費大眾權益之重大訊息發生時，應於2 日內以書面向主管機關報告並主動公開說明，俾消費大眾及主管機關得以隨時掌握公司經營動態。至第3 項乃授權主管機關就第1 項說明文件及第2 項重大訊息之內容、公開時期及方式訂定資訊公開管理辦法。
2、資訊公開管理辦法第9 條明定人身保險業有第1 項各款如董事會決議減資、增資發行新股者等所定情事之一者，除應於事實發生2 日內，將事實發生之經過、影響及處理情形向主管機關報告外，並應於公司及主管機關指定之網站公開或召開記者會說明。故凡有董事會決議通過增資發行新股之事實，即屬第7 款所定之重大訊息。
3、原告96年9 月21日董事會議事錄討論事項第1 項增加資本額及發行新股案，已明確通過增資發行新股49,000,000股普通股，每股發行價格為10元，準此，原告即應依據資訊公開管理辦法第9 條第2 項規定，將上開重大訊息於96年
9 月21日董事會會議通過後2 日內辦理資訊公開。原告稱「上開各款規定，各重大事項皆已具備消息成立之確定性格，……，亦即，當該等重大訊息事項已確實發生之時，始為第9 條規定須公告之重大訊息，……，則管理辦法第
9 條第7 款董事會決議之日，自應解為公司資本額實際增加或減少之事實發生之日，而非僅為決議之日……」，以97年1 月28日經「經濟部商業司核准增資變更之日」作為事實發生之日，顯有未查。
4、原告除未於董事會決議增資發行新股之事實發生2 日內，依規定將事實發生之經過、影響及處理情形向主管機關報告外，並未於公司及主管機關指定之網站公開或召開記者會說明，其違法事實已具體明確。
（二）有關原告主張「被告將尚未確定且亦未發生增資效果之董事會增資決議認作重大訊息，要求原告須於2 日內主動公開決議內容，此亦已違反法律保留原則及比例原則」乙節：
1、被告此項行政處分之依據，係保險法第171 條之1 第3 項規定，為消弭消費大眾及保險業間資訊取得不對稱，以保障消費大眾之權益，爰參考外國保險業資訊公開制度於90年7 月9 日增訂保險法第148 條之2 規定及違反規定之罰則，並授與主管機關針對保險業違反資訊公開之情節不同得予以不同罰鍰處罰之權利，以落實保險業資訊公開制度，故符合行政程序之法律保留原則。
2、被告此一行政處分有助於達成保險法第148 條之2 立法意旨為消弭消費大眾資訊取得不對稱及落實保險業資訊公開制度，亦未超越實現此一目的之必要程度，所造成之損害並未超過所維護之公共利益，故符合行政程序之比例原則。另考量原告之違失情節於增資完成後已補辦理資訊公開，故採最低額度從輕處罰，原處分於法尚無未合且符合比例原則。
（三）有關原告主張「原告既無故意更無過失違反相關法令，無行政罰法第7 條之適用，被告斷然認定原告之過失與事實不符」乙節：
資訊公開管理辦法第9 條第1 項各款所定義之重大訊息，均以有確定事實發生者為構成要件，此為原告所不爭執。惟原告主張以第9 條第1 項第8 款規定「增資申請案未獲主管機關核准者」始屬重大訊息應予公開，推論同條項第
7 款董事會決議增資發行新股，尚未經股東會及主管機關核准，仍屬未確定事實乙節，經查資訊公開管理辦法第9條第1 項各款重大訊息均有其構成要件，以同條項第7 款而言，其構成要件即為董事會為增資發行新股之「決議」，而非原告所指「完成增資」。原告以未完成增資前仍屬未確定事實，主張無違法之可責性，其論述亦非可採。
（四）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之事實，除後列爭點外，為兩造所不爭執，且有被告99年2 月4 日金管保財字第09800220082 號裁處書（原處分）、行政院99年7 月14日院臺訴字第0990100369號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以被告資訊公開管理辦法第
9 條第1 項第7 款應公開事項，其公開時期應以增資完成日而非增資決議日為準，且原告並無故意過失，原處分違反比例原則、法律保留原則等節據為主張，故本件應審酌之爭點即為：系爭資訊公開管理辦法第9 條第1 項第7 款公開事項之公開時期為何？原告就本件裁處行為，有無故意過失？原處分有無違反比例原則及法律保留原則？
五、本院之判斷：
（一）按「保險業於有攸關消費大眾權益之重大訊息發生時，應於二日內以書面向主管機關報告，並主動公開說明。」、「第一項說明文件及前項重大訊息之內容、公開時期及方式，由主管機關定之。」「保險業違反第一百四十八條之二第二項規定，未依限向主管機關報告或主動公開說明，或向主管機關報告或公開說明之內容不實，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」保險法第148 條之2第2 項、第3 項及第171 條之1 第3 項定有明文 。次按「攸關消費大眾權益之重大訊息指下列事項：……六、董事會決議減資、增資發行新股者。……」「人身保險業有前項各款所定情事之一者，除應於事實發生2 日內，將事實發生之經過、影響及處理情形向主管機關報告外，並應於公司及主管機關指定之網站公開或召開記者會說明。」為保險法第148 條之2 第3 項規定授權訂定之行為時人身保險業辦理資訊公開管理辦法第9 條第1 項第6 款、第2 項所明定。
（二）經查，原告於96年9 月21日董事會會議通過增資，未於董事會決議2 日內公告，遲至97年1 月29日取得經濟部公司登記變更後始辦理資訊公開之事實，有原告董事會議事錄附卷可稽（原處分卷第41頁），且為兩造所不爭執，被告以原告就行為時資訊公開管理辦法第9 條第1 項第6 款（99年1 月4 日修正為第7 款）所規定之重大訊息，未依同條第2 項規定於決議事實發生2 日內，將事實發生之經過、影響及處理情形向主管機關報告，並於公司及主管機關指定之網站公開或召開記者會說明，而依保險法第171 條之1 第3 項規定，以原處分處原告30萬元罰鍰，核無不合。
（三）原告雖主張前開辦法所稱「董事會決議減資、增資發行新股」，應解為公司資本額實際增加或減少之事實發生，以免公告未確定之事實，反生誤導消費者之虞云云，惟查；
1、依99年1 月4 日修正前資訊公開管理辦法第9 條第1 項第
6 款規定，董事會決議減資、增資發行新股者，為攸關消費大眾權益之重大訊息，該款文義明定訊息事實之主體及行為，並無文義不明或涉及不確定法律概念而有應行解釋之處，故原告主張該款所稱董事會決議減資、增資發行新股，應解為公司資本額實際增加或減少之事實發生，始屬該款所稱重大訊息，尚非可採。
2、且查，保險法第148 條之2 係保險法於90年7 月9 日修正時所新增，其係為保障消費大眾之權益，及消弭消費大眾與保險業間，其資訊取得之不對稱，參考日本保險業資訊公開，增訂保險業資訊公開之規定，此有保險法部分條文修正草案總說明在卷可參，主管機關依此授權，就重大訊息之內容、公開時期及方式等技術性、細節性事項，訂定系爭資訊公開管理辦法，以供保險業遵循，核無違法律保留原則。
3、原告雖主張增資事實之有無，始為影響消費大眾權益之重大訊息，僅經董事會決議，但未完成增資法定程序或經股東會決議變更章程，尚不生公司增加資本之結果云云，然查，依公司法之規定，公司於經董事會決議增資後，可能因涉及變更章程（股份總數變更），尚須經股東會決議，或須申請主管機關核准，故董事會決議日並非公司資本實際增加日，固屬實在，惟因增資須經一定程序及期間始能完成，且增資訊息又因攸關公司財務狀況及投資規劃，而對消費者影響重大，故就公開時期如何足供因應事件程序特質，而達到資訊公開之規範目的，主管機關制定相關辦法時自有裁量之權。審酌公司業務之執行，均由董事會決議為之，如無董事會決議為增資之發動，自無後續程序之進行，故系爭資訊公開管理辦法將此程序初始事項，列為重大訊息，使消費者得知訊息之時點，不致與公司內部人或股東知悉時點相距過久，俾得及時作為交易考量，可收資訊公開之實效，自無逾授權目的或不符比例原則。
4、原告雖主張公司發生增資事實始為資訊揭露之規範目的，且決議後如事後未增加資本，此項公開足以誤導消費者云云，惟查公司增資是否實際完成，雖亦屬重要資訊，惟如未於董事會為增資決議時公開資訊，則增資程序進行期間，已使消費者與公司內部人或股東，陷於資訊不對等之狀況，顯難謂符合法規範意旨，且系爭資訊公開管理辦法亦將增資計畫或增資申請案未獲主管機關核准者，列為重大訊息，故前開辦法將增資程序始末一併納入重大訊息事項，使消費大眾得藉此追蹤增資事件進行情形，而納入交易參考，應無違法律規範意旨，故原告主張增資完成之事實，始符資訊公開法規範目的，尚難認屬有據。
5、原告雖主張本件增資實為進行國外投資，故擬以主管機關同意增資之外幣資金得原幣保留為條件，惟原告董事會決議未附有此項條件，此有前述議事錄可參，如原告董事會確以此前提進行增資，其亦非不得於公開訊息時載明其決議之附帶條件，故其主張消費者將因增資未完成而受誤導云云，亦非可採。
（四）另原告主張其就本件並無故意過失而言，惟查，系爭資訊公開管理辦法，就本件屬重大訊息事項要件，條文要件訂定甚明，原告將條文所稱董事會決議增資，解為公司增資完成，與該款事項之主體、事件行為均不相符，顯不具合理基礎；且原告如就此法規解釋確有疑問，亦無不能向主管機關詢問之情形，故原告並非無能力認知系爭法條之構成要件及預見可能違反行政法上義務，然其卻違反一般性之注意義務，率爾依其主觀之見解讀裁罰要件致違反行政法上義務，故被告認定原告縱無故意，亦有過失，洵非無據。此外，系爭資訊公開管理辦法既依法律授權而為制定，且其規定事項並未違反授權目的，則被告援引該辦法作成原處分，自無違法律保留原則。且被告裁處時已考量原告於增資完成後即行補辦理資訊公開，經衡量其情節輕重而裁處最低罰鍰30萬元，故原告主張原處分未符比例原則，亦難憑採。
六、綜上所述，被告以原告於96年9 月21日經董事會決議增資，未即時於董事會決議2 日內公告，違反行為時資訊公開管理辦法第9 條第2 項規定，而依保險法第171 條之1 第3 項規定，裁處原告罰鍰30萬元，經核並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，又本件訴訟標的金額未逾40萬元，應適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第233條第1項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 1 月 31 日
臺北高等行政法院第三庭
法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 1 月 31 日
書記官 林苑珍