臺北高等行政法院裁定
99年度簡字第713號原 告 甲○○訴訟代理人 陳鄭權 律師複代理人 丁俊和 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 謝清傑 律師上列當事人間地上物拆遷補償事件，原告不服內政部中華民國98年6 月26日台內訴字第0980070022號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本案原告起訴時被告代表人為丙○○，嗣於訴訟進行中，先後變更為丁○○、乙○○，並據丁○○、乙○○承受訴訟，有聲明訴訟承受狀附卷可稽，經核無不合，應予准許。㈡按行政訴訟簡易程序之金額依民國99年1 月13日修正公布，同年5 月1 日施行之第229 條第1 項規定「下列各款行政訴訟事件，適用本章所定之簡易程序：……其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣四十萬元以下者。」查本件標的金額金額未逾40萬元，於提高前已繫屬本院而於提高後尚未終結，則於提高後改分為簡字案件，依簡易程序審理（最高行政法院90年11月份庭長法官聯席會議決議參照）。故本件改分簡字案件且應適用簡易程序。
二、緣被告為辦理「龍潭新設○○國民中學工程」（下稱○○國中工程），就該工程所需土地及其地上物，分別於民國93年
2 月27日及93年4 月8 日召開協議價購協調會，土地改良物價格依據「桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例」辦理查估。原告所有坐落桃園縣○○鄉○○○段80-2地號土地上之門牌為龍潭鄉村4 鄰○○○22之4 號地上物（下稱系爭地上物）依上開規定查估，價購之土地改良物及拆除房屋補償費計新台幣（下同）1,049,821 元、人口搬遷補助費110,000 元、地上物房屋及附屬建物自動拆除獎勵金524,
911 元，合計1,684,732 元，原告已領取完畢。嗣原告於94年3 月及11月間以補償費偏低為由，向被告請求增加補償費，經被告以95年2 月27日府教國字第0950055084號函復原告：「二、本案業已依『桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例』規定辦理，不再多予補償。」原告復以98年
1 月20日98傑權律字第005 號函向被告請求增加補償費354,
915.63元，經被告以98年2 月3 日府教設字第0980028468號函（下稱系爭函）復原告「二、經查本案協議價購……土地改良物及拆除房屋補償費為1,049,821 元、人口搬遷補助費為110,000 元、地上物房屋及附屬建物自動拆除獎勵金為524,911 元，共計1,684,732 元。三、本案業依『桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例』規定辦理，是以台端所請本府歉難同意辦理。」原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠程序部分：
1.被告以「…。三、本案業依『桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例規定』辦理，是以台端所請本府歉難同意辦理。」為由，拒絕原告之請求，被告之拒絕同意辦理難謂非影響人民權利之具體行政處分。依行政訴訟法第4 條第
1 項、行政程序法第92條第1 項及司法院第423 號解釋，原告自得提起本案訴訟。
2.再按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」為行政訴訟法第7 條定有明文，故原告提起本件撤銷訴訟時，自得合併請求給付之訴。
3.訴願決定逕為不受理，有諸多認事用法之違誤，分述如下：⑴按協議價購於實務上雖有認其為民事糾紛之範疇，然本件
原告係在被告之公權力脅迫下行協調程序，兩造於協調程序所為之協議對原告而言，具有上下服從之不對等關係，且按「查兩造間經協議達成結論，雙方合意各負給付之義務，從其給付之形式，雖無從區辨究屬公法上契約，抑屬私法契約。然而從其合意之過程，係由上訴人所屬○○工務段發開會通知，事由註記為擬徵收出租土地上倉庫拆除協調會，除邀集被上訴人外，尚包括所在地地方政府，並列上訴人所屬人員為主持人；合意拆除倉庫之對待給付所據，為地方政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法，全無考量兩造間原有土地租賃契約終止之歸責事由，被上訴人所受房屋拆除以外之損失等影響損害賠償範圍之因素，及合意之目的，在於拆除地上物，以興建政府機關之公共建築等情狀整體觀察，應認屬公法上契約。原判決以兩造間達成之協議為公法上契約，實屬正當。」（請參最高行政法院92年度判字第532 號判決要旨）可知，因本件兩造達成所謂「合意」之目的在於徵收房地，辦理○○國中，且徵收之對待給付所據係「桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例」，是兩造所達成之協議係屬公法契約並無疑慮。
⑵況被告召開協調程序之目的係在於「擬徵收」系爭地上物
，即本件所達成協議之目的係植基於公法上有「待徵收」之案件事實，即如兩造能達成協議，被告即可避免辦理徵收程序；否則，被告即應依徵收程序徵收地上物，併給予補償。此更可證兩造所達成之協議，係屬一種未開始徵收程序前之有關徵收之契約，應屬公法契約，而行政契約係以兩造負擔行政法上義務，產生行政法上效果為目的之契約，是關於行政契約所引發之爭議，屬行政爭訟案件，所以訴願決定以本件係屬契約之法律關係所生之糾紛而為不受理之處分顯然於法不合，原告應有權請求撤銷訴願決定。
4.原告並無否認兩造間有公法上契約，惟查本件兩造達成所謂「合意」之目的在於徵收房地，以辦理○○國中工程，且徵收之對待給付所據係「桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例」，依上開最高行政法院92年度判字第532 號判決要旨見解兩造所達成之協議（即被告所稱價購）係屬公法契約；另兩造間徵收房地公法契約就補償費用根本尚未合致，被告乃違反平等原則、濫權以賤價1,574,732 元（註：
含自動拆除獎助金：524,911 元）徵用原告係爭房地，此由被告所提供之93年10月5 日『協議價購契約書』內容並無記載協議『價金』及原告在前開契約訂定前後均不斷的陳情『協議價金不當』之事實，暨被告、桃園縣立○○國中之回函就可證明兩造就房地徵收雖有合意即兩造確有『價購』公法契約合意（即鈞院所稱之協議價購契約書），但價購的『價金』乃被告違法片面違法決定，根本未得原告同意且亦明顯違返平等原則及比例原則等相關行政規定。
5.又『若行政處分屬於可分者，自可對其一部訴願…』為前司法院大法官吳庚所著作行政爭訟法所載，查兩造間之『價購』公法契約，原告乃同意被告可『價購』，但關於該公法協議中『價金』部分，如上所述被告乃違法逕為決定致原告權利受有損害，是本案原告乃是對兩造間之『價購』公法契約關於該公法協議中『價金』為請求撤銷，至整個公法契約原告仍肯認其存在，是原告自得依行行政訴訟法第4 條請求撤銷系爭公法協議中『價金』部分行政處分後而再依行政訴訟法第7 條規定向被告請求適當之金錢。
6.綜上，於行政訴訟程序上，原告自可提起本案訴訟。㈡實體部分：
⒈被告於辯論意旨所主張本案公法契約已成立，故原告應當受公法契約約束，不得於契約外另作請求，根本沒道理：
⑴原告並無否認兩造間有公法上契約之存在，惟本件兩造達
成「合意」部分在於同意徵收房地，讓被告得辦理○○國中工程，就補償費用尚未合致，被告違反平等原則、濫權以賤價1,574,732 元（註：含自動拆除獎助金：524,911元）徵用原告係爭房地，此由被告所提供之93年10月5 日『協議價購契約書』內容並無記載協議『價金』，以及原告在前開契約訂定前後均不斷的陳情『協議價金不當』之事實暨被告、桃園縣立○○國中之回函即明價購的『價金』乃被告違法片面違法決定。
⑵原告確實未曾同意以1,574,732 元之賤價，與被告達成價
購協議，此由被告所提『用地土地改良物及拆除房屋補償清冊』、『地上物房屋及附屬建物自動拆除獎勵金清冊』原告皆在該清冊『不同意價購處欄位』書寫『相關不同意之字樣』及證人戊○○於鈞院99年3 月1 日『93.8.1到任。我只負責發放補償金，最後1 位就是原告』等事實即可證明。蓋就因為原告確實根本未就價購金額與被告合意，才會一直抗爭，拖到最後才去簽約（該約根本沒有記載價購價金數額），更在上開清冊之不同意攔書寫不同之相關字樣是兩造就房地徵收雖有『價購』公法契約合意，但價購的『價金』尚未達成任何合意。
⑶是原告自可向被告請求應得而被告少給之價購房地價金。
另如上述兩造合意達成之『價購』之公法契約內根本沒有記載『價金數額』，而被告亦在『用地土地改良物及拆除房屋補償清冊』、『地上物房屋及附屬建物自動拆除獎勵金清冊』之『不同意價購處欄位』書寫『相關不同意之字樣』，是被告執上開文件認原告已和被告就價購金額達成合意而原告已不得另向被告請求價購價金，根本沒道理！⒉被告於查估地上物之補償費時標準不一，且查估不實，原處
分有重大明顯瑕疵之違法或不當，應予撤銷，其理由詳陳如下：
⑴編號4 之原告即甲○○所屬之建物（龍潭鄉○○村4 鄰○○○22號之4 號房屋）：
①住宅1B：構造為簡陋磚造，面積70.38 平方公尺，計價補
償351,759.24元，是每平方公尺計價為4,998 元（即4,99
8 元=351,759.24 元÷70.38）。②住宅2T：構造為輕量鐵骨造，面積70.38 平方公尺，計價
補償537,984.72元，是每平方公尺計價為7,644 元（即7,
644 元=537,984.72 元÷70.38 ）。⑵編號3 之己○○所屬之建物（龍潭鄉○○村4 鄰○○○22號之3 房屋）：
①住宅1B：構造為簡陋磚造，面積43.62 平方公尺，計價補
償351,385.27元，是每平方公尺計價為8,055.6 元（即8,
055.6 元=351,385.27 元÷43.42 ）。②與原告甲○○所屬之住宅1B之建物比較，己○○之計價每
平方公尺為8,055.6 元，而原告之計價為每平方公尺4,99
8 元，二者相差3,057.6 元，比率達161%，是此部分若依己○○之估價標準，即每平方公尺為8,055.6 ，原告之房屋為70.38 平方公尺，應計價566,953.12元，而被告機關僅計價351,759.24元，應補差價為215,193.88元（即215,
193.88元=566,953.12-351,759.24元）。⑶再者依編號6 之庚○○所屬之建物（龍潭鄉○○村○○○
22之7 號之房屋，且此建物與原告所有之建物構造完全相同）：
①住宅1B：構造為簡陋磚造，面積84.79 平方公尺，計價補
償752,477.33元，是每平方公尺為8,874.6 元（即8,874.
6 元=752,447.33 元÷84.79 ）。②住宅2T：構造為輕量鐵骨造，面積72.15 平方公尺，計價
補償635,756.94元，是每平方公尺計價為8,811.6 元（即8,811.6元=635,756.94元÷72.15）。
③與原告甲○○所屬建物之比較：
關於住宅1B之比較：依庚○○之計價標準計算，每平方公
尺8,874.6 元（比己○○又多了約800 元），比原告之計價標準多了3,876.6 元整，是依庚○○之計價標準，被告機關應在給付補償費272,835.1 元整予原告（即272,835.
1 元=3,876.6元×70.38 平方公尺）。關於住宅2T之比較：兩者比較，每平方公尺差額 1,167.6
元（即1,167.6 元=8,811.6元-7,644元），而被告機關若依庚○○之計價標準應再補償原告82,175.68 元整（即82,175.68 元=1,167.6元×70.38 平方公尺）。
④綜上，若按庚○○之計算標準，被告機關應再補償原告共
計355,010.78元整（即355,010.78元=272,835.1元+82,17
5.68元）。⒊按土地建物徵收之意義乃政府依公權力之運作，為公益事業
需要，基於國家對土地之最高主權，依法定程序，對特定私有土地建物，給予相當補償後取得土地所有權，又土地建物徵收係對人民的權益侵害甚鉅，是依司法院釋字第440 號及
579 號解釋意旨，國家機關辦理土地建物徵收，除徵收程序應嚴謹合乎正義外，實體上對被徵收人所蒙受損失應予確實充分填補，始能謂「補償與損失相當，亦方符憲法保障私人財產及平等原則規定之要求」。
⒋次按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」為行
政程序法第六條定有明文，又分別按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」（請參最高行政法院93年判字第1392號判例之要旨）、「…，又行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第六條定有明文，此為行政法上之平等原則，亦係憲法第7 條規定保障人民平等權之具體要求。平等原則之基本要件，在要求行政行為對本質相同之事物，應為相同之處理，對於本質不同之事物，亦須為不同處理；惟為防平等原則之濫用，對事物本質是否相同，應依客觀標準認定之。」（請參最高行政法院93年判字第214 號判例）可知，國家對人民行使公權力時，無論其為立法、行政或司法作用，均應平等對待，不得有不合理的差別待遇。
⒌再按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「行
政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」、「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」為行政程序法第4 條、同法第7 條、同法第10條分別定有明文，且按司法院釋字第319 號解釋理由亦揭示行政機關行使裁量權違反平等原則，即屬裁量瑕疵，以違法論。
⒍按查被告機關就本案改良物及拆除房屋之『價購』（實為徵收）行為確有違法之處：
⑴『事物本質上相同之事件作相同處理』之平等原則乃憲法第
7 條、行政程序法第6 條規定所明定。⑵被告『價購』原告之建築改良物及拆除房屋之價購價額乃明
顯違法上開原則及規定，且權力濫用，此由同次受價購人庚○○（龍潭鄉○○村○○○22之7 號之房屋）『住宅2T』之房屋結構乃遠遜原告之『住宅2T』，庚○○與原告『住宅2T』雖在補償清冊上所均記載『輕量鐵骨造』，然庚○○『住宅2T』之房屋結構乃僅以木板與部分輕鐵骨所組合而成，而原告卻是以鐵板與部分輕鐵骨所組合而成，此有庚○○與原告『住宅2T』房屋結構照片可參，原告建物在鐵價飛漲之近年，整體建物價值自是遠高於庚○○之木造建物。
⑶另由原告93年5 月間修繕原告建物（龍潭鄉○○村○○○22
之4 號之房屋）之估價單內容所載『鋼骨鐵厝』之事實（參原證九）（參原證十）亦可證明，是在鐵價飛漲之近年，整體建物價值自是遠高於庚○○之木造建物。
⑷然被告機關以每平方公尺8,811.6 元之補償費用來價購庚○
○之『木板』『住宅2T』建物，卻以每平方公尺7,644 元之補償費用來價購原告之『鐵板』『住宅2T』建物（參原證四），被告機關本案之價購行為明顯有誤，竟將比原告建物結構較差之他人建物的價購補償費用估得比原告的價購補償費用高！是可證明被告機關除在價購原告建物上明顯有違反憲法第7 條、行政程序法第6 條規定即同樣『輕量鐵骨造』建物，但價購補償費用『不一樣』外，明顯有權力濫用之情形。
⑸又參照上開原告整修原告建物之估價單（參原證九及十），
可知原告建物不含原物價值，光修繕費用就94萬元而快100萬元，然被告所請估價公司卻僅估價原告建物僅值1,049,82
1 元（即約100 萬元）（參被證3 用地土地改良物及拆除房屋補償清冊），乃明顯可證明被告機關除在價購原告建物上明顯有違反憲法第7 條、行政程序法第6 條規定即同樣『輕量鐵骨造』建物，但價購補償費用『不一樣』之違法事實外，且明顯有權力濫用事實而恣意剝奪人民財產。
⒎而查本件原告被徵收之地上物與己○○、庚○○之地上物乃
相鄰之建物，且原告之建物於徵收前，亦有花錢裝修整頓，明顯與鄰戶年久失修之簡陋磚造建物不同，但徵收價額不僅較少且相去甚遠，是被告機關屬非有正當理由而為差別待遇，實有違行政程序法第6 條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」之行政公平原則，而其行使裁量權違反平等原則，即屬裁量瑕疵。所以可知本件被告機關桃園縣政府就原告合法財產及因徵收而產生之損失處理，不合前揭憲法保障人民財產權之意旨及相關法律之規定，置人民之特別犧牲不顧，故此處分實有重大明顯瑕疵之違法或不當而應予撤銷，職此，原告自得依首揭行政訴訟法之規定請求鈞院撤銷原處分外，併請求判命被告機關即桃園縣政府以補償庚○○之計算標準（因庚○○之建物與原告之建物構造完全相同），應再補償原告共計355,010.78元暨自98年2 月5 日起遲延給付之利息。
⒏又『左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，
應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。』乃為中央法規標準法第5 條規定載明，按該規定可知我國就人民之權利、義務者之限制乃採『法律保留原則，是關於人民之權利、義務者之限制，自應符合形式上乃須是法律條文而實質上尚需符合比例原則方得限制人民之權利、義務，此部分『法律保留原則』合先敘明。
⒐被告以被證五『房屋價格調查表』及被證六『桃園縣房屋標
示調查記錄表』所載內容以計算原告建物暨改良物價購補償費用乃明顯違法。蓋如上述，人民之權利、義務者之限制乃採『法律保留原則』，建物暨改良物價購補償費用之計算乃明顯影響人民之財產多寡，是該補償費用之計算標準依上開法律規定子需以法律規定之，並應符合合比例原則方為合法，然查被告機關卻執上開民間公司私定之標準來計算建物暨改良物價購補償費而使原告蒙受財產上之損害，是可證明被告機關本案之價購行為乃明顯違法，且被告機關執上開『房屋價格調查表』及『桃園縣房屋標示調查記錄表』認其價購乃為有據之主張根本沒道理！⒑蓋如原告先前訴狀所載，人民之權利、義務者之限制乃採『
法律保留原則』而絕非可任由公務機關以非法律形式方式剝奪之，被告以一民間機構（即○○工程顧問有限公司）所製作之『房屋價格調查表』及『桃園縣房屋標示調查記錄表』，用以計算原告建物暨改良物價購補償費用乃明顯違法！且被告據以主張其『價購補償費用計算』乃為合法及正當，根本沒道理!⒒更何況上開○○工程顧問有限公司之估價根本毫無標準，其
房屋價格之評點給予根本沒一定依據，且跟其他公務機關委託之鑑價公司所鑑結果有相當差距，此由原告女兒另棟與本案建物（龍潭鄉○○村4 鄰○○○22之4 號）同結構房屋之『桃園縣○○（○○○區○區段徵收開發案建築改物調查表』與本案建物『房屋價格調查表』之比對表即可證明（參原證六），蓋同樣『磚造平房』、『輕量鐵骨造』之建物，在『桃園縣○○（○○○區○區段徵收開發案建築改物調查表』乃分別給予每平方公尺『1186』及『1083』之評點，而○○工程顧問有限公司卻分別僅給每平方公尺『595 』及『91
0 』之評點，明顯○○工程顧問有限公司乃低估原告本案之建物價值!⒓兩造於99年5 月7 日檢視被證93年10月5 日協議價購契約書
時雖可確定原告未曾在上開契約書上註記任何字樣，該契約書亦根本沒有任何附件來補充說明被告價購原告土地之確定價金，而依上開協議契約書之記載，除第4 條約定僅說明價購價金之相關法規外，亦根本沒有任何確定價金之記載，是可證明93年10月5 日協議價購契約書僅是原告同意被告可價購其地之合意而非兩造就價金已為合意。否則若原告已同意價購金額，兩造之契約書為何不訂明？又為何不將被告所謂的補償清冊當做上開價購契約書的附件而來特定價購金額？又若兩造真已對價購金額為合意，為何在93年10月5 日簽訂上開契約書前原告會在被告的用地土地改良物及拆除房屋補償清冊、地上物房屋及附屬建物自動拆除獎勵金清冊的『不同意價購欄』載明『確實偏低些』等字樣？又原告為何在93年10月5 日簽訂上開契約書後會在發放清冊上記載要申請查估人員失職？另外原告又為何會在上開契約訂定前後均不斷的陳情『協議價金不當』？由上開事實就可證明兩造就房屋徵收雖有合意即兩造確有『價購』公法契約合意，但價購的『價金』乃被告根本是違法片面違法決定，且根本未得原告同意，此次99年5 月7 日兩造於被告機關內檢閱相關資料時，亦發現被告關於本次房屋價購的內部簽稿文件中亦有載明原告根本不同意價購之字樣，斯時被告以該簽稿乃被告之內部不公開資料，故拒絕提供影本，是原告乃無法呈報該簽稿至鈞院，惟依上開事實及被告所提被證11亦有『甲○○...對查估金額與項目尚有意見』字樣之記載乃更可證明兩造根本未就價購價金為合意。
⒔被告關於本案價購案之內部簽呈有『惟當時有甲○○君不願
配合價購簽約，後經學校會同龍潭鄉辛○○○○再三向甲君請託，終獲甲君首肯同意辦理價購』等字樣之事實，即可證明兩造確實未就系爭房屋為『價購價金合意』，蓋原告於本案土地被價購之前後，根本就未曾與龍潭鄉辛○○○○談過，就原告記憶所及僅是有次原告回家時在家門口附近與辛○○錯身而過，除此根本沒有見過辛○○，更不可能與辛○○談過本案價購案，徨論同意本案價購案之價金，若有，請被告攜同辛○○到庭作證，是由上開被告杜撰不實事實以圓其原告有同意本案價購之謊，乃可推知被告價購原告房地之價金根本沒有經過原告同意，否則被告何需編造不實事實來說明原告已同意同意本案價購，好讓整個價購案在公文書處理上能夠有個完結等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（被告98.2.3府教設字第0980028468號）；被告應給付原告355,010.7 元，暨至98.2.5起至清償之日按年息百分之五計算利息。
四、被告則以：㈠訴願決定認為原告與被告之間為協議價購契約關係，並非訴
願審議範圍，認為訴願並不合法，而不予受理。訴願決定之認定，至為妥適，故原告基於協議價購契約關係而提起撤銷原行政處分之行政訴訟，程序上並不合法。再者，系爭函係通知原告無法同意增加補償，該函文只係就已經成立的契約關係向原告為說明，難認該函文本身「對外直接發生法律效果」，故應不屬行政程序法第92條所規定之「行政處分」。
原告以該函文作為標的，顯非合法。
㈡兩造之間為協議價購的契約關係，契約已然成立生效，契約當事人自應受其拘束，不得在契約外另作請求主張：
1.系爭地上物經被告同意價購，兩造所合意價購之金額，為土地改良物及拆除房屋補償費1,049,821 元、人口搬遷補助費110,000 元、地上物及附屬建物自動拆除獎勵金524,911 元，合計1,684,732 元。有經被告於同意價購欄簽名確認之人口搬遷房租補助清冊、地上物房屋及附屬建物自動拆除獎勵金清冊、用地土地改良物及拆除房屋補償清冊及93年10月5日協議價購契約書可稽。被告對於全部的金額，並已領取完畢。
2.依據被告辦理價購的流程，可證被告應受「協議價購契約書」拘束：○○公司進行查估，作成「地上物房屋及附屬建物調查表」。被證5 、6 、7 、8 、9 、10文件，即其中的內容。○○公司依據上述調查表，作成各補償清冊，即被證1、2 、3 。被告與各當事人簽署「協議價購契約書」，以本件而言，即被證4 。故基此過程，各契約當事人於簽署「協議價購契約書」之際，均已知悉且同意價購金額。
3.原告主張協議價購契約書上面的印文不是其印鑑，否認有簽章等旨，原告的主張，殊無可採：按原告在鈞院98年10月27日準備程序，已經自承有在協議價購契約書上面寫字，至少據此而論，原告顯然有簽訂該協議價購契約書的意思表示。且除非有特別規定，印章的使用，並不以印鑑為必要。故假設原告所稱該印文不是印鑑所印為真實，也並不影響用印的效力。系爭協議價購契約書簽訂手續，是由戊○○與原告接洽辦理，蒙鈞院訊問證人戊○○，戊○○明確證述原告有親自書寫身分證字號以及用印等事實過程，足見協議價購契約書有效成立。
4.原告主張其有在「用地土地改良物及拆除房屋補償清冊」、「地上物房屋及附屬建物自動拆除獎勵金清冊」的「不同意價購」欄位書寫文字以表明不同意價購，茲反駁澄清如下：按原告是在「同意價購」欄位有簽名，故顯然原告是同意價購。更何況，原告在後來有簽署協議價購契約書，故假設原告在簽訂契約書之前還沒有同意價購，然因原告在後來同意價購而簽訂契約書，自應認定原告同意價購。
5.基上所述，兩造之間為協議價購的契約關係，契約已然成立生效，契約當事人自應受契約約定的內容所拘束，不得在契約外另作請求主張。
㈢原告片面宣稱是受到被告公權力脅迫而進行協調程序云云，
被告鄭重否認。被告所為均係依法辦理，不可能有脅迫情事。
㈣原告另主張被告所為，為違反平等原則等，被告反駁澄清如下：
1.被告依法辦理查估，無違平等原則。被告是依據各所有人各自具體的情況查估，再與各所有人成立價購協議。對於原告前所陳情主張查估偏低，被告業已於95年2 月27日府教國字第0950055084號函，回覆原告：「本案業已依『桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例』規定辦理，不再多予補償。」
2.原告主張被告違反平等原則主要係以訴外人己○○、庚○○的地上物為比較。然查，原告對於其主張，並未舉證以實其說，僅根據其他受補償人的補償金額推論主張，實無可採。按被告對於原告、己○○、庚○○，以及其他受補償人，均完全依法查估而成立協議。每一個受補償人的情形，本非全然相同，不可一概而論，故成立協議價購的金額，未必相同，乃屬合理，殊無違反平等原則可言。原告片面宣稱可再多請求354,915.56元，實屬無理。
3.雖然原告提出諸多比較數據為主張，然該等比較，並無意義，蓋被告既已依法查估、成立協議，並無作數據比較之必要。更何況，原告之主張，均為片面之詞，不可遽信。
4.至於被告於達成協議前辦理查估，係委託「○○工程顧問有限公司」負責辦理查估，該公司製作有「房屋價格調查表」、「桃園縣房屋標示調查紀錄表」，記載原告各數據的由來，茲提呈資料供參：
⑴有關原告主要建築物中「簡陋磚造」部分，以351,759.24
元計算，說明如下：按依據用地土地改良物及拆除房屋補償清冊所示，原告簡陋磚造部分，其用途為「住宅1B」，其面積為70.38 平方公尺。○○公司依據桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例而為計算：簡陋磚造1B，每平方公尺為595 點（595 點的由來，請參酌被證6 調查紀錄表），原告有70.38 平方公尺，故為41876.1 點。
而依據上開自治條例第八條規定，每一評點為8.4 元，故計算結果為351,759.24元。計算式為：8.4 ×41876.1=351,759.24（元）。
⑵有關原告主要建築物中「輕量鐵骨造」部分，以537,984.
72元計算，說明如下：按依據用地土地改良物及拆除房屋補償清冊所示，原告輕量鐵骨造部分，其用途為「住宅2T」，其面積為70.38 平方公尺。○○公司依據桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例而為計算：輕量鐵骨造2T，原告有70.38 平方公尺，每平方公尺為910 點（
910 點的由來，請參酌被證6 調查紀錄表），故為64045.
8 點。而依據上開自治條例第八條規定，每點8.4 元，故計值為537,984.72元。計算式為：8.4 ×64045.8=537,98
4.72（元）。⑶有關原告附屬建築物部分，以160,076.54元計算，說明如
下：按依據用地土地改良物及拆除房屋補償清冊所示，原告附屬建築物部分，有：「電話遷移、電表遷移、水井、電動鐵捲門、寬板門、鐵架鍍鋅錏雨庇、1/2B圍牆、木櫃、鐵架、木架PVC 浪板」。○○公司依據桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例而為計算：1.電話遷移
1 只、單價1000元，故為1000元。2.電表遷移1 只、單價1000元，故為1000元。3.水井1 口、單價50,000元，故為50,000元。4.電動鐵捲門數量10.57 平方公尺、單價3240元，故為34246.80元。5.寬板門數量3.36平方公尺、單價2280元，故為7660.80 元。6.鐵架鍍鋅錏雨庇數量10.28平方公尺、單價1150元，故為11822 元。7.1/2B圍牆數量
6.80平方公尺、單價900 元，故為6120元。8.木櫃數量1.18平方公尺、單價2500元，故為2950元。9.鐵架數量34.7
8 平方公尺、單價473 元，故為16450.94元。10.木架PVC浪板數量41.18 平方公尺、單價700 元，故為28826 元。
以上總計為：160,076.54元。
⑷有關原告自動拆除獎勵金部分，以524,911 元計算，說明
如下：按依據地上物房屋及附屬建物自動拆除獎勵金清冊所示，原告的房屋拆除獎勵金為524,911 元。依據桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第10條：「合法建築物改良物自動拆除者，按建築改良物查估補償金額加發五成獎助金」規定，原告領取建築改良物查估補償金共計為1,049,821 元，故五成為524,911 元。計算式：（351,759.24+537,984.72+160,076.54）×0.5=524,911 （元）。
5.謹陳報庚○○部分的資料：⑴被告同係委託「○○工程顧問有限公司」負責辦理查估，
該公司製作有「房屋價格調查表」、「桃園縣房屋標示調查紀錄表」，記載各數據的由來，茲提呈供參。
⑵有關庚○○主要建築物中「磚造」部分，以752,477.33元
計算，說明如下：為磚造住宅1B，面積84.79 平方公尺，每平方公尺評點1056.50 點，總評點為89580.64點，每一評點8.4 元，故為752,477.33元。
⑶庚○○主要建築物中「輕量鐵骨造」部分，以635,756.94
元計算，說明如下：為輕量鐵骨造住宅2T，面積72.15 平方公尺，每平方公尺評點1049.00 點，總評點為75685.35點，每一評點8.4 元，故為635,756.94元。
6.謹陳報己○○部分的資料：⑴被告同係委託「○○工程顧問有限公司」負責辦理查估，
己○○部分，針對原告所爭執的磚造住宅1B，茲提出該公司所製作「房屋價格調查表」、「桃園縣房屋標示調查紀錄表」，記載各數據的由來，茲提呈供參。
⑵有關己○○主要建築物中「磚造」部分，以351,385.27元
計算，說明如下：為磚造住宅1B，面積43.62 平方公尺，每平方公尺評點959.00點，總評點為41831.58點，每一評點8.4 元，故為351,385.27元。
7.基上述可知，被告均依法辦理，並無任何不公平情事，亦無強迫原告接受價購情事。雖原告提出「原證5 ：庚○○與原告住宅2T房屋結構照片影本二張」而為主張，然該照片是否為真正已有疑問，且照片並不能夠呈現完整的狀態。因此，原告依據照片而為主張，並無可採。被告否認原告所提出相片之形式及實質真正。又原告提出原證9 、原證10估價單，被告否認原告所提出估價單之形式及實質真正。
8.綜之，被告並未違反平等原則，並無裁量瑕疵情形。㈤本件工程之補償在原告於93年10月5 日在協議價購契約書簽
章之前，各項補償清冊已經完成。依桃園縣龍潭鄉○○國中增設校地第二次協議價購協調會會議紀錄記載「各項補償清冊影本已於93年2 月27日桃園縣龍潭鄉○○國民中學增設校地協議價購協調會現場發予各所有權人」，可證於93年2 月27日之前，已經完成各項補償清冊。而原告所稱文件，無從支持原告的主張。茲遵諭提出原告所稱文件，如後述。桃園縣立○○國民中學以93年10月5 日○國總字第0930000627號函，檢送93年10月5 日協議價購契約書一式5 份（即被證4，但當時被告尚未用印），請被告用印。被告於93年10月7日開始進行內部簽核程序。被告於93年10月26日，發函給桃園縣立○○國民中學，檢送用印後之協議價購契約書一式3份（被告抽存2 份），並請辦理後續事宜。
㈥原告辯論意旨續（二）狀針對被告於93年10月7 日開始進行
之內部簽核程序，有所主張指摘。然查原告所述，殊為無理，爰補充答辯如次。被告所屬公務員，不會去編造不實事項而為記載，謹先鄭重陳明。系爭協議價購契約書簽訂手續，是由戊○○與原告接洽辦理。本件於99年3 月1 日庭期訊問證人戊○○，戊○○明確證述：原告在93年10月初才來簽價購契約書，先有補償清冊，而後才簽契約書，原告自己寫身分證字號、電話、用印…等語，足見協議價購契約書有效成立。被告所提出相關文書，與戊○○之證述互核以觀，顯然協議價購契約書確係有效成立。至於原告簽訂價購契約書，是否基於辛○懇託而後同意，抑或其他想法，並非判斷契約成立生效所需審究之事項。被告遵諭而提出被證13相關文書，初無主張原告如何形成想法之意，蓋因原告基於何種想法而簽訂價購契約書，實與本件之判斷無涉等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、經查原告所有之系爭地上物依協議價購契約，其土地改良物及拆除房屋補償費1,049,821 元、人口搬遷補助費110,000元、地上物房屋及附屬建物自動拆除獎勵金524,911 元，合計1,684,732 元，原告已領取完畢。嗣原告於94年3 月及11月間以補償費偏低為由，向被告請求增加補償費，經被告以95年2 月27日府教國字第0950055084號函復原告：「二、本案業已依『桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例』規定辦理，不再多予補償。」有人口搬遷房租補助清冊、地上物房屋及附屬建物自動拆除獎勵金清冊、用地土地改良物及拆除房屋補償清冊、93年10月5 日協議價購契約書、房屋價格調查表、桃園縣房屋標示調查紀錄表及各該函影本在卷可憑。惟原告復以被告查估地上物補償費之標準不一且不實，於98年1 月20日具函向被告請求補發補償費354,915.63元，經被告以系爭函覆業依『桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例』規定辦理，對原告所請歉難同意辦理等語，原告遂以系爭函為行政處分，依行政訴訟法第4 條提起撤銷訴訟，併依同法第7 條請求被告給付354,915.63元及自98年2 月5 日起至清償之日，按年息百分之五計算利息（見本院卷1 頁185 即99年4 月8 日筆錄），茲就系爭函覆是否為行政處分？原告請求補發354,915.63元及利息，有無理由，判斷如下。
六、關於撤銷訴訟（即訴之聲明第1 項）部分：㈠按土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或
土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」準此，在徵收行政處分作成之前，需用土地機關與土地所有權人依上開條例規定，為替代徵收行政處分之目的而達成價購之協議，其性質為公法契約。否則，若需用土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動者，僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則是私法上之買賣契約（本院91年度訴字第2128號裁定、最高行政法院94年度裁字第127 號裁定、95年度裁字第2811號裁定參照）。本件被告為辦理○○國中工程，就所需工程用地及其地上物分別於93年2 月27日及93年4 月8 日召開協議價購協調會，就土地改良物價格部分依據「桃園縣辦理公共工程徵收土地墳墓遷葬費查估標準表」、「桃園縣辦理徵收土地農林作物補償費、水產養殖費、畜禽遷移費查估基準」（92年
5 月2 日府農畜字第0920095720號函）、「桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例」（桃園縣政府91年6 月26日府法一字第0910134046號令）辦理查估（訴願卷宗頁41）。且原告與被告亦於93年10月5 日成立協議價購契約書，該協議價購因係作為替代徵收處分所為之契約，依前揭說明，本件協議價購契約為公法行政契約。
㈡雖原告以兩造就協議價購金額尚未合意，惟按證人戊○○證
述（本院卷1 第146 頁以下即99年3 月1 日準備程序筆錄）「原告來完成協議價購契約書之簽署，他簽完身分證字號就蓋章…」、「原告是最後一位，簽約的那次及領取補償金的那次，原告都有來，而且他說白鐵鐵門給的補償太低，他有來說，他有意見，他來領錢時我也還有看到他。我有看到原告在該協議價購契約書上簽章」、「是簽完協議書之後，才通知領取補償費」，足證原告雖對於補償價購協議內容有意見，但其仍於協議書上簽章並且領取補償金；參以原告已經領取補償金，若係偽造原告應無仍予領取之理。綜觀本件過程，堪認價格原告接受協議價購之金額，才在協議書上簽章，則原告稱署押為偽造，並不可採，原告又稱價購契約內容之約定並非原告之真意，其遭恐嚇云云，惟並未舉證，自難採信。故協議價購書有效成立。
㈢按行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關
之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」而所謂行政處分，依訴願法第3 條第
1 項及行政程序法第92條第1 項之規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。所謂直接之法律效果，係以對外直接發生法律效果為目的，其必須超出行政內部，對外界之人民或組織體，認定權利或義務，始為行政處分。至行政機關所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政爭訟（改制前為行政法院44年判字第18號、62年度裁字第41號判例參照）。而按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款所定有明文。
㈣原告依協議價購契約領取1,684,732 元後，其以查估不實及
標準不一致，補償費偏低為由，向被告請求增加補償費，經被告以系爭函覆原告，系爭函之說明三中謂「本案業依『桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例規定』辦理，是以台端所請本府歉難同意辦理。」則系爭函覆僅在說明被告業與原告成立協議價購契約，並依照規定辦理補償，並未涉及公法上權利義務之改變。蓋兩造於93年10月5 日成立協議價購契約書，應成立協議價契約拘束，原告在公法上之權利並不因系爭函覆受影響，是以，系爭函覆應僅具有觀念通知之性質，並非行政處分。若原告所主張兩造就協議價購金額尚未合意而不成立協議價購契約屬實，且原告之地上物均未列於徵收補償清冊中，原告並不爭執，則原告無領取任何徵收補償價額或協議價購金額之請求權基礎，是系爭函對原告公法上權利不生影響。從而，訴願決定機關以原告請求客體非行政處分為由，為不受理之決定，並無違誤；原告復提起本件訴訟，乃不備撤銷訴訟要件，其訴為不合法，應予駁回。
七、關於併依行政訴訟法第7 條請求被告給付金錢（即訴之聲明第2 項）部分：
㈠按提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其
他財產上給付，行政訴訟法第7 條固有明文。查其立法意旨在於提起行政訴訟之際利用同一訴訟程序合併請求，可省訴訟手續之重複之繁。準此，必須所提起之行政訴訟合法存在時，始能合併提起損害賠償或其他財產上給付，倘所提起之行政訴訟因不合法而遭駁回，自無從「合併」請求損害賠償或其他財產上給付。本件原告提起撤銷系爭函之訴並不合法，已如前述，本件無違法行政處分撤銷之情況，更不生違法行政處分撤銷後所生公法上損害賠償或其他財產上給付之問題。依上開說明，原告依行政訴訟法第7 條規定合併起訴請求被告給付金錢之訴，自得一併裁定駁回（最高行政法院98年6 月份第1 款庭長法官聯席會議㈡參照）。本件原告所提撤銷訴訟，其訴並不合法，應裁定駁回，已如前述，則原告依行政訴訟法第7 條規定合併起訴，請求被告給付金錢，於法不合，爰依上開說明，一併裁定駁回。
㈡若原告之主張係依行政訴訟法第8 條因公法上原因發生財產
上之給付，惟依行政訴訟法第8 條所規定因公法上原因發生財產之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限，如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。準此，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。經查本件原告於提起本件訴訟前，並未提起課予義務訴訟，請求作成核定或確定有公法上金錢請求權存在，從而原告並不具有所謂因「公法上原因」發生金錢給付權存在之情況，且程序上原告亦無由補正。再者姑不論兩造已成立協議價購契約，兩造同受拘束，原告請求被告再補發補償費之請求權不存在，若如原告所主張兩造就協議價購金額尚未合意，則協議價購契約尚未成立，再參照被告94年1 月6 日府地權字第09400038633 號函公告事項三所附之系爭工程用地土地補償清冊、桃園縣政府龍潭新設○○國民中學擴增校地徵收用地林作物補償清冊、○○國家學校用地徵收土地清冊（訴願卷宗頁23-39 ），徵收補償清冊中僅有訴外人壬○○、癸○○、子○○三人，徵收區段為桃園縣○○鄉○○○段80-2、80-3、81等三筆地號，是以原告之地上物均未列於徵收補償清冊中，則原告亦無法領取任何徵收補償價額。質言之，依原告主張內容，系爭地上物既未成立協議價購亦未經徵收，則原告並無任何據以請求補償費之請求權基礎存在，另原告於提起本件訴訟前，亦未訴請作成核定或確定有公法上金錢請求權存在，從而原告並不具有所謂因「公法上原因」發生金錢給付權存在之情況，是原告請求被告補發補償費354,915.63元及利息，亦不備行政訴訟法第8 條之訴訟要件，併予敘明。
八、綜上，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第236 條、第
107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 15 日
臺北高等行政法院第四庭法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本裁定送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本），並經最高行政法院許可後方得抗告。
中 華 民 國 99 年 10 月 15 日
書記官 蔡 逸 萱