臺北高等行政法院判決
99年度簡字第786號原 告 韓勝通被 告 行政院衛生署代 表 人 邱文達（署長）上列當事人間管制藥品管理條例事件，原告不服行政院中華民國99年9 月9 日院臺訴字第0990102240號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠原告起訴時被告代表人為楊志良，於訴訟繫屬中變更為邱文達，經邱文達具狀聲明承受訴訟，核無不合，爰予准許。㈡按行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定「下列各款行政訴訟事件，適用本章所定之簡易程序：…二、因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰而涉訟者。…」本件被告因原告違反管制藥品管理條例第36條，依同條例第39條第1 項規定，處罰鍰新台幣（下同）6 萬元而涉訟，應適用簡易程序。本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告係臺中市「韓勝通耳鼻喉科診所」之負責人，前經臺中市政府以其違反管制藥品管理條例第6 條第1 項規定，於97年2 月26日以衛藥字第0970045454號裁處書處原告罰鍰6 萬元。嗣於97年8 月7 日稽查，發現原告經上開裁處後，仍違反規定，為他人處方管制藥品，遂以98年12月14日以府授衛藥字第0980330230號裁處書處原告罰鍰7 萬元。
被告據依管制藥品管理條例第36條規定，以98年12月30日署授管字第0980510621號處分書處停止原告處方、使用或調劑管制藥品6 個月，臺中市衛生局又於99年2 月1 日派員實地稽核，發現原告於停止處方期間仍處方管制藥品，違反管制藥品管理條例第36條規定，乃依同條例第39條第1 項規定，以99年3 月30日署授食字第0991800407號裁處書（即原處分）處原告罰鍰6 萬元。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定書駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告因管制藥品事件，遭被告為一次以上之行政處分。被告
於臺中市政府於98年3 月17日對原告處罰鍰後，先以98年3月24日署授管字第0980510092號函，作出第一次處分，命原告停止處方、使用或調劑管制藥品6 個月，原告對臺中市政府處分不服，依法提起訴願，同時請求被告同意暫緩執行停止處方管制藥品，經被告同意暫緩執行。原告對臺中市政府所提訴願於98年10月5 日遭駁回，被告亦於98年10月13日以署授字第0980010643號處分函告知原告將繼續執行，自98年10月13日至99年4 月12日止」。被告隨即於98年10月14日派員至原告診所清點管制藥品庫存量，並影印簿冊乙份作為記錄，開始執行，原告完全遵守處分亦停止使用管制藥品。嗣臺中市政府處分與訴願決定均經台中高等行政法院於98年10月27日判決撤銷，原告於收受該判決後，始繼續處方、使用管制藥品。
㈡惟被告於98年12月30日又以署授管字第0980510621號處分函
再次停止原告處分、使用或調劑管制藥品6 個月（扣除自98年10月13日至98年11月25日已執行44日，執行日自99年1 月
1 日至99年5 月17日止），原告提起訴願，並立即於99年1月4 日函被告應依前例暫緩執行，並待訴願決定作成後再另訂執行期日。惟被告卻完全未予回覆，亦未派員至原告診所再次清點診所之管制藥品庫存量。被告竟於99年2 月1 日再次派員至原告診所稽核，並以「受停止處方、使用或調劑管制藥品處分者，於處方期間仍然處方、使用或調劑管制藥品」，依管制藥品條例第39條以署授食字第0991800407號函處原告罰鍰6 萬元。原告立即於99年2 月4 日以最速件函被告，陳明原告係本於合理確信，信賴被告於與前次相同之情況下，應為相同之認定（即：待訴願決定作成後再為執行），並非有意違反規定，請求被告准予將執行日由99年1 月1 日至99年5 月17日改為由99年2 月2 日至99年6 月19日同樣之停止日數，惟被告遲遲未予以回覆，竟至原告第二次去函催促後始於99年2 月8 日回函不予同意，原告收受被告回函時距第一次去函之日已事隔34日之久。原告自接獲稽核人員之告知後，立即自稽查當日99年2 月1 日停止處方、使用或調製管制藥品至99年5 月17日，原告完全尊重公權力並非有意違反處分。然被告於99年2 月1 日派員稽查之後，至99年5月17日止，便從未再派員稽查原告診所以確認是否有確實遵守處分，停止使用管制藥品，併予敘明。
㈢原處分及訴願決定均有違反行政程序法之規定：
⒈原處分及訴願決定明顯違反行政程序法第9 條及第96條第1
項第2 款之規定：按行政程序法第9 條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」此為利益平衡原則。本此原則，被告機關於原告提出「相同情形，應為相同之判斷，故應待訴願決定作成後再另訂執行期日」之請求時，即無視而不見之理。另依行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。倘行政機關未於理由中對當事人所曾主張有利於己之證據資料加以斟酌論斷，即屬理由不備、違反行政程序法第96條第1 項第2 款規定之情形，合先敘明。查本件審查過程中，被告對原告所提出之重要主張及證據，刻意不予審究，並於審定時不附具體理由，逕自作出錯誤與違法之行政處分，審查程序亦瑕疵重重，顯有違反行政程序法第9 條、第96條第1 項第2 款之重大違誤，原處分實無予以維持之必要。按原告提起訴願後，於所呈之訴願理由書中，亦具體言明原處分具有嚴重瑕疵，並具體提出原處分對於原告之重要主張及證據刻意不予審酌，且不附具體理由，熟料對於上開違法及不當之事由，訴願機關竟繼續置之不理，片面採用被告之審定意見，完全不採原告所提之訴願理由，更未對本件來龍去脈之對錯問題，提出任何足堪說明清楚或足以說服原告之理由。準此，訴願決定顯然違反行政程序法第9 條所定之利益平衡原則、及第96條第1 項第2款、鈞院91年度訴字第3173號判決及92年度訴字第1129號判決所設於理由中對當事人主張有利於己之證據資料加以斟酌論斷及記載之規定及意旨，其決定使訴願制度設立的立法目的蕩然無存，不足為馴。
⒉原處分及訴願決定均違反行政程序法第6 條與第8 條之規定
：按行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」。次按行政程序法第8 條之規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，合先敘明。承上所述，被告對於相同情形，於第一次訴願期間，可同意暫時停止執行之進行，然於原告獲台中高等行政法院勝訴判決後，被告於同一事件同一程序所再為之處分，當原告同樣請求可否「暫時停止執行之進行，待訴願決定作成後再另訂執行期日」時，在無任何理由之情況下遽認不得暫時停止執行處分。被告之所作所為，前後標準不一，原告於接獲被告機關第一次「同意暫時停止執行」後，於再度面臨相同情形時，自有合理期待與信賴被告機關會再次同意暫時停止執行，惟被告機關在無任何說明之情形下，態度一百八十度大轉變，作出完全相反之決定，罔顧原告對於行政機關行政行為之合理期待與信賴，被告機關之行為不僅令原告無所適從，更確已違反行政程序法第6 條與第8 條之規定，應予撤銷。原告對原處分提出訴願後，訴願機關對此亦未予詳查，亦未對行政機關何以能於「相同情形，在欠缺任何正當理由之情況下，得以作出完全迥異之判斷」為任何說明，故訴願決定亦與行政程序法第6 條及第8 條之意旨有間，應予撤銷。
㈣被告對於原告請求拖延不予回應之行為，實與行政行為積極性之本質有間：
⒈對於原告同樣一件請求暫停處分函文，被告故意延宕時日，
一再拖延長達32日之久，不論被告作出與前次迥異之判斷有無違法或不當，既然被告決意作成「不同意」之決定，即應立即回函或致電原告診所，使原告得以知悉。再退萬步，縱認為無立即使原告知悉之必要，亦應於規定期限六內回函原告，俾使原告有所遵從，始與行政行為積極性之本質相符。⒉被告除故意不回函外，更在尚未回函期間（99年2 月1 日）
派員稽查原告診所，以系爭處分對原告裁罰。然被告自99年
2 月1 日派員稽查後，至99年5 月17日處分截止日止，被告就未再派員稽查原告診所有無繼續遵守該處分，由此觀之，被告於99年2 月1 日派員稽查原告診所之居心實屬可議，顯非為確實執行處分，被告此等違法不當之行為，除與行政行為積極性之本質有所違背之外，亦將使其執行職務之公務員，有違反公務人員服務法第6 條之虞，併予敘明。
㈤被告於98年10月14日第一次執行處分時，有派員至原告診所
清點原告診所之管制藥品庫存量，並影印簿冊乙份作為記錄，作為開始執行之準確依據，原告對此亦有所遵行。惟被告於99年1 月1 日應為第二次執行時，卻未派員至原告診所予以清點，致使原告誤認被告將循前例暫緩執行，以致繼續使用管制藥品，孰料被告其後作出完全迥異之決定，並據以指摘被告違反藥品管制條例第39條之規定，被告之行政行為，顯係在無正當理由之情況下為差別待遇，且完全罔顧原告之合理信賴利益，除有違行政程序法第6 條、第8 條、第9 條外，更不得以此作為認定原告違反藥品管制條例第39條之依據。
㈥綜上，被告之行政行為、原處分及訴願決定確實顯有違法與
不當之處，原告確實願意遵守停止管制藥品之處分，無意違反規定，此觀「原告於第一次執行之44日，與99年2 月1 日被告機關來稽查後至99年5 月17日都完全遵守規定」即明。
本事件之原委全係因被告行政行為毫無準則，致令原告無所適從，且被告故意延宕公文長達32日之久所致，被告因其行政行為之違法不當，致原告需受莫須有之罰鍰，故訴願決定及原處分均應撤銷，並將罰鍰金額及法定利息退還原告等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠原告涉醫療不當處方管制藥品案，前因臺中市政府原裁處書
裁處事實記載內容要件有瑕疵，經臺中高等行政法院判決予以撤銷，惟臺中市政府已另為適法之處分，被告亦重行開立行政處分書處原告停止處方、使用或調劑管制藥品6 個月。
原告再次要求暫停執行該行政處分之請求，經慎重審酌原告違法情事，並參酌前次行政處分原告所提訴願均遭駁回，認為不宜比照前次暫停執行停止處方，且依判決撤銷臺中市政府原裁處書及訴願決定之理由，處分之合法性並無疑義，故就原告所請未予同意，非如原告所稱在無任何理由之情況下，未准停止執行系爭處分。
㈡依訴願法第93條第1 項規定，行政處分原則上不因提起訴願
或行政訴訟而停止執行，被告既未停止執行暫停處方之行政處分，原告自不得處方管制藥品。又原告既依循前次經驗，理應知道無論被告最終決定是否暫停執行停止處方，均會以正式公文函復，不應無視處分所載之執行日期，仍擅自處方使用多項管制藥品。原告自行認定申請暫時停止執行處分期間仍可持續處方管制藥品，且被告應同意其暫停處方之申請，顯係誤認，被告依管制藥品管理條例第36條之規定，爰依同條例第39條第1 項之規定裁處，於法並無不合。再者，被告回復原告來函申請暫停執行停止處方之時點，對原告法律權益並無影響，且原告明知自99年1 月1 日起應停止處方管制藥品，惟至99年1 月4 日其提出申請暫停執行前，仍持續處方使用多項管制藥品，此有簿冊可稽，足見原告故意漠視行政處分，反而辯稱係因未獲被告立即回函，令其無所遵從而違反規定等語，顯為卸責之詞。
㈢依管制藥品管理條例第33條之規定，衛生機關得派員稽核管
制藥品之使用及管理情形，因此衛生機關派員查核受處分人是否遵照裁處書內容而停止處方管制藥品，乃本於職責，並非如原告所稱「居心實屬可議，顯非為確實執行處分」。況且98年10月13日被告發函續執行原告停止處方處分時，原告配合執行達44天，應已充分瞭解須遵守處分書內容停止處方管制藥品，豈有98年12月31日再次收受處分書後，卻恣意而為之理。原告自99年1 月1 日起至99年2 月1 日止，逕行處方管制藥品，雖事後自稱無心之過，惟其違規事實足可認定，與衛生機關何時派員查核，實無相關，被告依法裁處，並無不合。
㈣綜上所述，原告於停止處方處分之期間，無視停止處方之執
行日期而擅自持續處方使用管制藥品，被告根據原告違法事實之情節，依法處分並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、按管制藥品管理條例第2 條規定：「本條例所稱衛生主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」同條例第6 條第1 項規定：「醫師、牙醫師、獸醫師及獸醫佐非為正當醫療之目的，不得使用管制藥品。第33條規定：「衛生主管機關及管制藥品管理局，必要時得派員稽核管制藥品之輸入、輸出、製造、販賣、購買、使用、調劑及管理情形，並得出具單據抽驗其藥品，受檢者不得規避、妨礙或拒絕。」第36條規定：「醫師、牙醫師、藥師、藥劑生、獸醫師及獸醫佐違反本條例規定受罰鍰處分者，中央衛生主管機關得視其情節輕重，自處分之日起，停止其處方、使用或調劑管制藥品6 個月至2 年。」而「…違反中央衛生主管機關依第36條所為之處分者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，……」同條例第39條第1項亦有明文規定。
六、經查：㈠原告係韓勝通耳鼻喉科診所之負責人，長期為非癌症病人葉
國勝處方使用管制藥品Pethidine 針劑及錠劑，前業經被告管制藥品管理局於96年8 月22日，會同臺中市政府所屬衛生局人員，實地稽查查獲，並經「行政院衛生署醫療管制藥品審核委員會」（下稱管制藥品審核委員會）96年第4 次會議審議決議為「不符醫療常規，為醫療不當使用之行為」，經臺中市政府於97年2 月26日以府授衛藥字第0970045454號裁處書裁處罰鍰。復於97年8 月7 日經行政院衛生署管制藥品管理局會同臺中市衛生局人員實地稽查時，發現原告自97年
2 月26日至同年8 月7 日止，仍持續為同一病人處方Pethid
ine 錠劑，且用藥行為同屬長期使用，經提交管制藥品審核委員會97年第4 次會議審議決議為醫療使用不當之行為，且為未依法改善，應從重處分，故臺中市政府依管制藥品管理條例第6 條第1 項及第39條第1 項規定，於98年12月14日以府授衛藥字第0980330230號裁處書，裁處原告7 萬元罰鍰，原告不服，循序提起行政訴訟，經臺中高等行政法院以99年
7 月9 日99年度簡字第78號經判決駁回原告之訴，並經最高行政院99年10月28日99年度裁字第2593號裁定駁回其上訴而告確定。並有臺中市政府98年3 月17日府授衛藥字第0980063824號裁處書、行政院衛生署98年3 月24日署授管字第0980510092號處分書、韓勝通耳鼻喉科診所98年4 月23日韓診字第098001號函、行政院衛生署98年4 月27日署授管字第0980004108號函、行政院98年10月5 日院臺訴字第0980095319號訴願決定書、行政院衛生署98年10月13日署授管字第0980010643號函、臺中高等行政法院98年10月27日98年度簡字第93號判決、行政院衛生署98年11月24日署授管字第0980011794號函、行政院衛生署98年12月14日以府授衛藥字第0980330230號裁處書、行政院衛生署98年12月30日署授管字第0980510621號處分書、韓勝通耳鼻喉科診所99年1 月4 日韓診字第099001號函、原告親簽99年2 月1 日訪問紀要、原告親簽99年2 月1 日管制藥品實地稽核現場紀錄表、韓勝通耳鼻喉科診所99年2 月4 日韓診字第099003號函、行政院衛生署99年
2 月8 日署授管字第0990000631號處分書、臺中市衛生局99年2 月10日衛藥字第099007478 號函、韓勝通耳鼻喉科診所99年2 月11日韓診字第099004號函、行政院衛生署99年3 月10日署授管字第0990006806號處分書、韓勝通耳鼻喉科診所99年3 月15日韓診字第099005號函、行政院衛生署99年3 月26日署授管字第0990012926號處分書、行政院衛生署99年3月30日以署授食字第0991800407號裁處書暨送達證書、行政院99年9 月9 日院臺訴字第0990102240號訴願決定書、臺中高等行政法院99年度簡字第78號判決、最高行政院99年度裁字第2593號裁定，附卷可稽，為可確認之事實。
㈡原告違反管制藥品管制條例第6 條第1 項規定，事證明確，
已如前述，則被告依管制藥品管理條例第36條規定，以98年12月30日署授管字第0980510621號處分書處停止原告處方、使用或調劑管制藥品6 個月，已屬最低期間，自無不合。㈢查被告98年12月30日署授管字第0980510621號處分書，略以
「主旨：受處分人韓勝通違反管制藥品管理條例第6 條第1項規定，經臺中市政府處以罰鍰，依同條例第36條規定，處停止處方、使用或調劑管制藥品6 個月（扣除自98年10月13日至98年11月25日已執行44天，執行日自99年1 月1 日起至同年5 月17日止）。原告於98年12月31日收受，有送達證書附卷可憑（見被告參辦理資料頁123 ），此一處分未經停止執行，則原告自99年1 月1 日起至同年5 月17日止，不得處方、使用或調劑管制藥品。又為有效減少醫藥用麻醉藥品由合法管道流為非法使用之機會，就麻醉藥品及其他管制藥品在醫藥及科學之使用上，有加強規範之必要。然臺中市衛生局於99年2 月1 日派員實地稽核，卻發現原告仍於99年1 月
1 日至同年2 月1 日曾為多位病人處方管制藥品，包括：1、FLUNEPAN（衛署藥製字第032265號），結存252 粒，停止處方期間使用6 次，計170 粒；2 、ZOLNOX（衛署藥製字第044605號），結存1397粒，停止處方期間使用5 次，計300粒；3 、STILNOX （衛署藥輸字第021531號），結存185 粒，停止處方期間使用3 次，計39粒；4 、ZOLPI （衛署藥製字第046255號），結存214 粒，停止處方期間使用2 次，計70粒；5 、ZORIMIN （衛署藥製字第046491號），結存741粒；停止處方期間使用14次，計551 粒；6 、XANAXXR （衛署藥輸字第021698號），結存432.5 粒，停止處方期間使用15次，計65粒；7 、XANAX （衛署藥輸字第021234號），結存1328粒，停止處方期間使用21次，計258 粒；8 、ELAM（衛署藥製字第043860號），結存414 粒，停止處方期間使用
1 次，計30粒；9 、GENCLONE（衛署藥製字第043460號），結存137 粒，停止處方期間使用6 次，計210 粒；10、CLONOPAM（衛署藥製字第045342號），結存820 粒，停止處方期間使用1 次，計30粒。此有原告親簽99年2 月1 日管制藥品實地稽核現場紀錄表、管制藥品收支結存簿冊及6 位病患之診療紀錄附卷可稽。足見原告於應停止處方期間未停止處分，其違反違反管制藥品管理條例第36條規定，亦堪認定，從而被告依同條例第39條第1 項規定，以99年3 月30日以署授食字第0991800407號裁處書處原告最低罰鍰6 萬元，核無不合。
㈣原告對於其違規處方管制藥品固不否認，但以其信賴被告會
比照前次暫緩執行，且其亦已於99年1 月4 日書面申請自99年2 月1 日起執行停止處方，被告未立即回覆，故系爭處分違誤等語。惟按行政處分原則上不因提起訴願或行政訴訟而停止執行，訴願法第93條第1 項規定明確，被告既未停止執行暫停處方之行政處分，原告理應遵守；被告為管制藥品管理條例中央主管機關，得視原告違法情節輕重，為行政處分，被告為行使管制藥品管理條例所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，所為裁處，非法律所不許，被告之裁量權不因曾經暫緩對原告執行而縮減至零，故被告審酌原告違規情事後，認其處分並無違誤，不予暫停執行，乃被告之行政裁量，況原告自收受停止處方處分後至99年1 月4 日申請暫停執行前，仍持續處方使用多項管制藥品，此有簿冊可稽，原告主張本件適用平等原則、信賴原則等，均不足取。又按管制藥品管理條例第33條之規定，被告得派員稽核管制藥品之使用及管理情形，因此被告經法律授權，本得決定是否派員查核原告有無遵照裁處書內容而停止處方管制藥品，不受原告申請停止執行影響，原告此部分主張，亦不足採，故原處分並無違誤。
㈤至於原告主張被告應退還罰鍰金額6 萬元並應按日加計法定
利率利息乙節。按提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7 條固有明文。按提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7 條固有明文。查其立法意旨在於提起行政訴訟之際利用同一訴訟程序合併請求，可省訴訟手續之重複之繁。惟本件原告提起撤銷原處分之訴並無理由，已如前述，本件無違法行政處分撤銷之情況，更不生違法行政處分撤銷後所生公法上損害賠償或其他財產上給付之問題。依上開說明，原告合併起訴請求被告損害賠償，自應一併駁回。若原告之主張係依行政訴訟法第8 條因公法上原因發生財產上之給付，惟依行政訴訟法第8 條所規定因公法上原因發生財產之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限，如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。準此，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。經查本件原告於提起本件訴訟前，並未提起課予義務訴訟，亦未請求作成核定或確定有公法上金錢請求權存在，從而原告並不具有所謂因「公法上原因」發生金錢給付權存在之情形。況原告違反管制藥品管理條例第36條規定事證明確，被告所為原處分並無違誤，原此部分主張為無理由。
七、綜上所述，被告以原處分處原告最低罰鍰6 萬元，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。其請求退還罰鍰金額6 萬元並以日計之法定利率利息，亦無理由，應併予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233 條第1項、第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 13 日
臺北高等行政法院第四庭法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 5 月 13 日
書記官 蔡 逸 萱