臺北高等行政法院判決
99年度簡字第850號原 告 台灣蝶翠詩化粧品股份有限公司代 表 人 吉田嘉明（董事長）被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 林奇宏（局長）上列當事人間化粧品衛生管理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國99年11月4 日府訴字第09970122300 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定「下列各款行政訴訟事件，適用本章所定之簡易程序：…二、因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰而涉訟者。…」本件被告以原告違反化粧品衛生管理條例第24條第2 項規定，依同條例第30條第1 項規定處罰鍰新臺幣（下同）3 萬元而涉訟，應適用簡易程序。本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。㈡被告之代表人原為邱文祥，於訴訟進行中變更為林奇宏，並由其具狀承受訴訟，於法核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告以原告未經申請核准，於奇摩購物中心網站刊登「DHC 全效淨白防曬乳」化粧品廣告（下稱系爭廣告），內容載有「…能在肌膚表面形成保護膜，預防陽光害肌膚…能淡化暗沉膚色…滋潤肌膚，避免肌膚乾燥。質地清爽不黏膩，也不易產生脫粧的情形，不會在肌膚上造成白色殘留，也適合全身使用…」等詞句，違反化粧品衛生管理條例第24條第2 項規定，依同條例第30條第1 項規定，以99年8 月
5 日北市衛藥食字第09939649400 號裁處書，處原告3 萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠按言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國
家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮，有司法院第509 號解釋著有明文。次按，本件產品係原告經申請取得主管機關衛生署核發之衛署粧輸字第000000號許可證而販售，原告雖在前開網站刊登上述文詞，然僅係於網頁上為產品性質之說明介紹而已，該說明係為獲得財產而從事之經濟上活動，涉及財產權之保障，其具有商業上意見表達之性質，自屬前述憲法所保障言論自由之範疇，當無疑義。
㈡再者，任何商業產品在進行銷售時，本即不得有廣告內容誇
大不實或引人錯誤，影響或侵害消費者權益之情事，否則即有違反公平交易法第21條第1 項及消費者保護法第22條之規定；另，若係屬化粧產品之廣告，除前開規定外，更有化粧品衛生管理條例第24條第1 項之規定，限制不得為猥褻、有傷風化或虛偽誇大之情形，否則即得依同法第30條之規定進行處罰。換言之，現有法令對於商品廣告（尤其是化粧產品之廣告）之內容，已有相關之管理規範，足以對於公共利益進行適當之保障，於此情形下，若不論廣告內容是否有何誇大不實或引人錯誤之情形，即一律要求廠商廣告應先經主管機關事前之審查核准，始能刊登，則無異係對於言論自由之不當箝制。
㈢再舉一例，食品衛生管理法第19條規定，對於食品、食品添
加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。食品亦不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告，否則得依同法第32條第1 項之規定予以處罰。
然該法卻未如化粧品衛生管理條例一般，規定食品廣告應先經主管機關之事前審查核准始能刊登，難道食品之管理與公共利益無關？抑或是食品對於國民健康之影響，竟不如化粧品，而得以較寬鬆之標準處理之？以此兩例相比對，足以認定化粧品衛生管理條例第24條第2 項之規定，已逾越憲法第23條所允許之必要程度，難謂無違憲之虞。
㈣綜上所述，本件原處分決定及訴願決定均有違誤，均應予撤銷等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠原告刊登系爭化粧品廣告內容未經申請廣告核准，即於網路
上刊登如事實欄所述系爭廣告之事實，有原告陳述意見書及系爭化粧品廣告網路畫面列印等影本附卷可稽，且為原告所自認，原處分自屬有據。
㈡系爭廣告內容載有原告欲販售之化粧品品牌、商品名稱、圖
片、價格、效能說明及加入購物車等訊息，已提供予一般民眾關於系爭化粧品之相關資訊，並使該等資訊藉由網路之傳播功能使不特定人得以知悉其宣傳內容，而達到招徠消費者購買之目的，核屬廣告之行為，原告自不得以其僅係於網頁上為產品性質之說明介紹，而主張免責。又按化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件，違反者得依同法第30條第1 項規定處5 萬元以下罰鍰。此為化粧品衛生管理條例第24條第2 項及第30條第
1 項所明訂，是任何人均有遵守之義務。原告為化粧品業者，其營業項目包括化粧品之進出口貿易業務，自應知悉，此與原告所主張行政院衛生署核發之衛署粧輸字第013183號許可證，係中央主管機關依化粧品衛生管理條例第7 條第1 項核准輸入系爭化粧品之許可，二者並不相同。再者，憲法所保障之言論自由並非漫無限制，依憲法第23條規定，如為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要者，即得以法律限制之。化粧品衛生管理條例第24條第2 項規定即係對化粧品之廠商登載或宣播廣告時所為之限制，而該條例係經立法院三讀通過，總統公布之現行有效法律，得為被告執法之依據，化粧品之廠商亦有遵守之義務。原告未經申請廣告核准，即刊登系爭廣告，依法即應處罰，原告所主張各節，不足採據。
㈢從而，被告所為之處分，並無不合，應予維持，原告之訴實無理由等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、經查：㈠按化粧品衛生管理條例第2 條規定：「本條例所稱衛生主管
機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」第3 條規定：「本條例所稱化粧品，係指施於人體外部，以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品；其範圍及種類，由中央衛生主管機關公告之。」第24條第2 項規定：「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」第30條第1 項規定：「違反第二十四條第一項或第二項規定者，處新臺幣五萬元以下罰鍰…。」查化粧品衛生管理條例第24條第2 項之規範意旨，乃考慮到化粧品涉及使用者健康，而且決定化粧品行銷成果的主要因素，即是廣告宣傳（商品行銷之成敗大體決定於品質、價格、通路、廣告等4項因素，但相對於其他之商品，化粧品之行銷成敗，其廣告宣傳之份量極高，因此其價格中有極高比例之廣告成本隱含其中），所以產品廣告內容之正確性與公共利益具有重大關連性，有待主管機關事前審核，因此，在立法政策上，化粧品之廣告登載或宣播，係採事前審核制，且廠商事前送審之化粧品廣告不得有猥褻、有傷風化或虛偽誇大之內容（化粧品衛生管理條例第24條第1 項及其施行細則第20條規定參照）。
㈡臺北市政府94年2 月24日府衛企字第09404404400 號公告：
「…六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之…（二）化粧品衛生管理條例中有關本府權限事項。…。」即主管機關臺北市政府將相關事項委任被告全權處理。臺北市政府衛生局據以制訂處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準），裁罰基準第3 點規定：「本局處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準如下表：…項次：10；違反事實：化粧品廣告違規；法條依據：第24條第1 項、第2 項、第30條第1 項；法定罰鍰額度或其他處罰：處5 萬元以下罰鍰…；統一裁罰基準：1 、第1 次違規處罰鍰1 萬5,000 元至3 萬元…。」觀其內容係在法定罰鍰金額之限度內，按違反各條款所規定之違章行為種類及違規情節不同，分別訂定原則性及一般性之裁罰基準，核與法律賦予執行機關裁量權之目的及其立法精神不相牴觸，自得作為本件裁罰之依據。
㈢本件係嘉義市政府衛生局於99年7 月1 日查獲，原告未經申
請廣告核准即於奇摩購物中心網站（網址：http://000.000
00.com.tw/gdsale/gdsale.asp?gdid=000000 ）刊登「DHC全效淨白防曬乳」化粧品廣告，內容載有：「…能在肌膚表面形成保護膜…滋潤肌膚避免乾燥…淡化暗沉膚色…預防陽光害肌膚…質地清爽不黏膩，也不易產生脫粧的情形，不會在肌膚上造成白色殘留，也適合全身使用…」等文詞，經以99年7 月20日嘉市衛藥字第0991040359號函移請被告處理。
被告以99年7 月27日函請原告陳述意見，原告於99年7 月30日以書面陳述意見，原告就前揭廣告未經事先申請廣告核准即刊登之情，並不否認；被告審認原告違反化粧品衛生管理條例第24條第2 項規定，依同條例第30條第1 項規定，以原處分裁罰3 萬元罰鍰，原告不服，循序提起本件行政訴訟，有訴願決定書、原處分暨送達證書、原告99年7 月30日陳述意見書、原告營利事業登記證、行政院衛生署含藥化粧品許可證、嘉義市政府衛生局99年7 月20日嘉市衛藥字第0991040359號函、嘉義市政府衛生局報章雜誌網路違規廣告監測查報表暨99年7 月1 日網路查獲資料在案可稽，為可確認之事實。
㈣查系爭化粧品中文名稱為「全效淨白防曬乳SPF35PA+++」，
英文名稱為「DHCWhiteSunscreen 」，係領有行政院衛生署含藥化粧品衛署粧輸字第000000號許可證，其用途列舉為防曬、預防皮膚曬傷及曬黑、收斂、美白、淡斑、抑制黑色素生成、保濕滋潤肌膚。而經嘉義市政府衛生局於99年7 月1日，在奇摩購物中心網站所查獲之廣告內容為：「全效淨白防曬乳，採用橄欖精華油及防護成分，能在肌膚表面形成保護膜，預防陽光害肌膚。另含有熊果素和維他命C 等嫩白成分，能淡化暗沉膚色；橄欖葉精華能呵護滋潤肌膚，避免肌膚乾燥。質地清爽不黏膩，也不易產生脫粧的情形，不會在肌膚上造成白色殘留，也適合全身使用。」是原告廣告內容已逾越其申請核准之內容，並無疑義；系爭內容載有原告欲販售之化粧品品牌、商品名稱、圖片、價格及功效等事項，已提供予一般民眾關於系爭化粧品之相關資訊，並使該等資訊藉由網路之傳播功能使不特定人得以知悉，而達到招徠消費者購買之目的，核屬廣告之行為，是原告以其僅係於網頁上為產品性質之說明介紹，而主張免責，委不足取；網路廣告係屬化粧品衛生管理條例第24條第1 項所稱傳播工具之廣告，是原告於網路登載系爭化粧品廣告時，應依同條第2 項規定，於事前將所有文字、畫面或言詞，申請主管機關核准，原告未依規定為之，其違規行為堪予認定。是被告據依裁罰基準裁處原告3 萬元罰鍰，於法並無不合。
㈤系爭產品經行政院衛生署衛署粧輸字第000000號許可證核准
進口，系爭產品既為化妝品，有關廣告仍應受化粧品衛生管理條例第24條規範；又憲法所保障之言論自由並非漫無限制，依憲法第23條規定，如為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要者，即得以法律限制之，而化粧品衛生管理條例第24條第2 項規定即係對化粧品之廠商登載或宣播廣告時所為之限制，該條例係經立法院三讀通過，總統公布之現行有效法律，自得為被告執法之依據，原告亦有遵守之義務；又化粧品衛生管理條例第24條第
1 項係規定禁止化妝品於媒體等刊登猥褻、有傷風化或虛偽誇大之廣告；公平交易法第21條第1 項係規定虛偽不實或引人錯誤之商品廣告之禁止等，二者規範意旨不同，原告未經申請核准，即刊登系爭廣告，其違反依法即應處罰，原告主張各節，均不足採據。
六、綜上，被告依前揭規定及裁罰基準，處原告3 萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233 條第1項、第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 26 日
臺北高等行政法院第四庭
法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 5 月 26 日
書記官 蔡 逸 萱