臺北高等行政法院判決
99年度簡字第886號原 告 台灣自來水股份有限公司第十二區管理處代 表 人 廖世宗（代理經理）被 告 交通部代 表 人 毛治國（部長）住同上上列當事人間公路法事件，原告不服行政院中華民國99年10月22日院臺訴字第0990104334號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自
然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第3 條定有明文，故行政罰之處罰對象，不以具備權利能力之自然人或法人為限，應由立法者根據處罰目的決定其處罰之範圍。本件被告係依公路法第70條規定裁處，其處罰對象為道路挖掘之「申請人」。
查原告所屬板橋服務所申請挖掘被告所轄省道臺3 線10K+600~10K+602 段、縣道106 線24K+540~24K+543 段之道路，被告以該服務所為裁處對象，依前開法條，尚無不合。惟板橋服務所既屬台灣自來水股份有限公司（下稱台灣自來水公司）之內部單位，則相關實體法上之權利義務仍歸屬於該公司。另依台灣自來水公司組織規程第6 條規定，該公司為應業務需要，得設各區管理處；再參酌該公司各區管理處組織規程第2 條規定，各區管理處就供水區域內新擴建及改善工程規劃、設計施工相關業務事項、各項設備修復改善事項及營運業務之規劃執行，均有獨立職掌，各區管理處並置有經理
1 人，承總經理之命，綜理各該區管理處業務（同規程第3條），顯見台灣自來水公司分設各區管理處，並以管理處名義獨立對外為業務之執行。本件受處罰人原告所屬板橋服務所為台灣自來水公司第十二區管理處所轄，因服務所乃各區管理處依業務需要設置之執行單位，雖依行政罰法規定，得為受罰主體，惟尚難認其有當事人能力，原告既依前開組織規程，就其掌理範圍內業務事項有獨立處理權責，且實際上原告亦以管理處名義對外為交易行為，是本件原告所屬板橋服務所因業務涉訟，應認原告有提起行政救濟之當事人能力，合先敘明。
㈡本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額
為新臺幣（下同）6 萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。㈢本件原告代表人蘇金龍於訴訟進行中變更為廖世宗，茲據原
告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告分別於民國（下同）99年5月18日、19日因省道臺3線10K+600~10K+602 段、縣道106 線24K+540~24K+543 段之自來水管線漏水，需辦理搶修，爰以交通部公路總局第一區養護工程處（下稱養護工程處）緊急搶修報備單傳真經養護工程處所屬中和工務段（下稱中和工務段）同意辦理，惟未依規定於3 日內補辦申請挖掘手續，遲至99年5 月31日始提出申請，被告將之視同擅自挖掘公路，乃依公路法第72條第1 項規定，分別以99年6 月28日交違字第1-15號、第1-16號裁處書各處原告罰鍰3 萬元，共計6 萬元。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告搶修前已報備獲同意，雖事後未即時補正申請程序，但
並非擅挖，且公路法既無未於期限內補正許可程序即視同擅挖之規定，被告亦無催告限期改善，促原告及時提出補正程序，自不得因未於期限內補正許可程序即認屬公路法第72條第1 項之情形，逕行裁處。又被告係於原告補提申挖手續完成後，始行裁罰，亦有違行政程序法第8條之誠信原則。
㈡公路法並未規定逾補正期限之處罰授權由交通部定之，而交
通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊（下稱挖掘公路作業手冊）係屬行政規則，依該手冊規定搶修案件須於3 日內補辦申挖程序，逾期視同擅挖公路，被告以內部作業手冊作為裁罰依據，除其內容逾越公路法之規範外，亦違反司法院釋字第402 號解釋之法律保留及授權原則。且本案乃科以罰鍰之行政處分，並非給付行政，亦非僅對人民產生不便或輕微影響，而得以規避行政罰法第4 條所確立之處罰法定原則，及司法院釋字第619 、638 號解釋之規範。
㈢依公路法第30條之1第3項但書規定得以電話或傳真告知，則
公路管理機關並無法就搶修工程做實質審查核准，辦理內部層級審查核准，故顯屬報備性質，而非採許可制。申挖單位報備後，路權單位即可列管，非依工程計劃書檢驗修復品質，即可達到維護行車安全之目的，況且搶修案件於補行申請時並無需事前檢附工程計劃書。又緊急搶修報備單注意事項並未載明補辦申挖手續若遇假日可順延，且即使順延，倘遇週五搶修、雨天、外包施工之聯繫作業等情況，實則僅1 個工作日。且被告強行以定型化表格使用傳真方式申請，電話告知並不受理，顯已違背立法明文。
㈣挖掘公路作業手冊縱經核備、公告，並召開管線協調會宣導
周知，惟非法令明確規定得予處罰之行為，亦不得以原告應知悉內部行政規則為由，即謂符合處罰條件。另報備搶修後，事後補辦之申請書僅為實際挖掘情形，供被告計算路面修復費及許可費等應繳費用，補正程序之時限並無關修復品質，故公路法並未明文或授權訂定補正程序之期限。被告如認有必要，自當循修法途徑，依法明文或法律授權，始得裁罰。
㈤桃園縣道路挖掘管理自治條例屬桃園縣單行法規，惟被告裁
罰原告挖掘之地點非屬桃園縣境內，自不適用該自治條例。又原告所屬板橋服務所供水轄區全屬新北市境內，98年1 月亦因搶修案件未於3 日補行申請，遭新北市政府工務局依市區道路條例裁罰，經提起訴願後原處分即予撤銷。按市區道路條例與公路法雖主管機關不同，但法條規範與立法意旨相同。本案同屬依規定報備搶修案件，且公路法亦未明訂如未依期限申請之處分等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠原告分別於99年5月18日及19日傳真申請搶修，直至99年5月
31日方補辦申請，依挖掘公路作業手冊，其已違反搶修補正作業之規定。緊急案件之申請補正程序非僅為報備性質，桃園縣道路挖掘管理自治條例第11條、第27條規定證明道路主管機關為維路面管理，要求管線機構應於3 日內補正程序有其必要及強制性，且原告所傳真之緊急搶修報備單亦已載明補正許可程序之期限為3 日。故原告未於所定3 日期限內完成申請挖掘許可程序，已違反同意緊急挖掘之核定條件，應視同未經許可擅自挖掘公路。
㈡補正程序所繳資料非僅為備妥原報備單、挖路申請書（含修
復斷面示意圖）及繳款收據，道路主管機關為維修復過程符合規定，於挖掘公路作業手冊內亦已述明要求應補附相關證明資料及搶修施工相片，其中申請書及搶修照片之提送為簡化工程計畫書之內涵，主要目的在了解其回填修復、路面鋪築方式及修復斷面尺寸是否與該手冊內規定相符，如不符合者即通知其限期改善，另管線機構回填材料亦與收費計價及道路主管機關後續辦理路面修復方式有關。
㈢以制式文件採傳真方式申請，係為留下證明文件，以釐清何
單位於何地何時辦理申挖，如僅電話告知，事後如何確認。制式傳真單上之注意事項皆為重要事項告知，並已簡化一般申挖流程，且該報備單使用頻繁，原告早已熟稔，若稱不瞭解傳真報備單上揭示之基本注意事項，亦有違常理。
㈣挖掘公路作業手冊業報經被告核備並公告，且中和工務段於
97年間即因查覺有關管線單位有藉搶修名義規避一般案件申挖手續情形，業以通函通知包含原告在內之各管線單位應於搶修完畢3 日內補辦許可程序，逾期視同擅挖道路，97年12月間亦召開管線協調會宣導周知，原告應無不知之理。原告逾越緊急搶修補正之時限已加深被告路權管理之困難及路面修復之延遲，造成人民行車安全之疑慮等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：被告以原告於前揭時地因自來水管線漏水辦理緊急搶修後，未依規定於3 日內補辦申請挖掘手續，視同擅自挖掘公路，依公路法第72條第1 項規定裁罰，是否合法？
六、本院之判斷：㈠按「為加強公路規劃、修建、養護，健全公路營運制度，發
展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」「公路用地，非經許可，不得使用。擅自使用、破壞公路用地，或損壞公路設施時，應由公路主管機關取締之。使用公路用地設置管線或其他公共設施時，使用人應填具申請書，並檢附工程計畫書，向公路主管機關申請許可後，始得設置。公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。但基於公共利益或特殊需要考量者，得減徵或免徵公路用地使用費。」「管線機構或其他工程主辦機關（構）為埋設管線或其他工程，必須挖掘公路時，應依前條第2 項規定申請公路主管機關許可，並繳交許可費，始得施工。但緊急搶修，得以電話或傳真先行告知該管公路主管機關後，迅即辦理，並於事後補正許可程序。」「擅自使用、破壞公路用地或損壞公路設施者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰；公路主管機關並應責令其回復原狀、償還修復費用或賠償。」公路法第30條第1 項、第2 項，第30條之1 第3 項，第72條第1 項分別定有明文。另依交通部公路總局97年10月修訂之挖掘公路作業手冊三、作業程序㈡申挖相關規定之3.「緊急搶修案件申挖單位須先以電話或傳真路權管理單位報備，並於3 日內檢附相關證明資料及搶修施工相片辦理申挖手續（假日順延），逾期視同擅挖公路處理。」㈡經查，原告因所轄省道臺3線10K+600~10K+602段、縣道106
線24K+540~24K+543 段之自來水管線漏水，需辦理搶修，爰分別於99年5 月18日、19日傳真養護工程處緊急搶修報備單經中和工務段同意辦理，惟原告未於3 日內補辦申請挖掘手續，遲至99年5 月31日始提出申請之事實，有養護工程處緊急搶修報備單、挖掘公路申請書附本院卷可稽，並為原告所不爭執，應堪信為真實。核諸上開規定，原告於緊急搶修後，未依規定於3 日內補辦申請挖掘手續，被告將之視同擅自挖掘公路，依公路法第72條第1 項規定，分別以99年6 月28日交違字第1-15號、第1-16號裁處書各處原告罰鍰3 萬元，於法並無不合。
㈢原告雖主張挖掘公路作業手冊係屬行政規則，被告據以認定
原告未於3 日內補正挖掘許可程序，視同擅自挖掘公路，予以裁罰，違背行政罰法所定之處罰法定主義，及法律保留原則、授權明確性原則云云。惟查：
⒈按司法院釋字第443 號解釋理由書載明：「至何種事項應以
法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」職故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，作為所屬各機關行使裁量權準據，非法所不許。
⒉本件公路法第30條之1第3項後段未定明事後補正之期間，被
告所屬公路總局於97年10月間修訂挖掘公路作業手冊，其第3項㈡第3點規定「緊急搶修案件申挖單位須先以話或傳真路權管理單位報備，並於3 日內檢附相關證明資料及搶修施工相片補辦申挖手續（假日順延），逾期視同擅挖公路處理。」之訂定意旨，在於補充法律欠缺規定之事項，而其內容則為使公路法第30條之1 第3 項後段所定之「事後補正許可程序」更為明確，讓被告所屬各機關處置具一致性標準，不致因認知不同而形成相異處分，以落實公路法之立法目的；而其所定3 日補正期間與逾期視同擅自挖掘等意旨，徵諸原告所援用之新北市道路挖掘管理自治條例，其第16條：「因公共安全或民生需求，須緊急搶修管線或其他工程而挖掘道路者，應先通知主管機關及警察機關；並應於施工3 日內，向主管機關補行申請許可。」及被告提出之桃園縣道路挖掘管理自治條例第11條：「管線因臨時損壞或故障，需緊急搶修時，應通知管理機關及管區派出（分駐）所備案後施工，並應於3 天內檢具相關證明資料與搶修前後照片，向管理機關補申請核發許可證。未依前項規定辦理者，視同擅自挖掘。」規定，再參諸臺北市道路○○道路管理自治條例第4 條規定：「於本市○○道路挖掘前，申請人應先檢具申請書、設計圖說及相關證明文件，向管理機關申請許可。但如屬緊急性搶修工程，得以電話或傳真向管理機關及協辦機關報備，並於施工日起3 日內，補辦申請。」高雄市道路挖掘管理自治條例第27條第3 項規定：「管線機構於第1 項緊急搶修工程竣工後3 日內，應將搶修前、搶修中及竣工後之照片製成電子檔利用公共管線管理系統，報請主管機關備查。」等規定均以3 日內期間為補正期間，則上開挖掘公路作業手冊第
3 項㈡第3 點所定，並未逾越縣市自治條例所定範圍，且在公路法第30條之1 第3 項「事後補正許可程序」之規範目的範圍內，尚難謂其違反行政罰法處罰法定主義及法律保留、授權明確性原則。原告此部分之主張，並不足採。
㈣原告又主張依公路法第30條之1第3項但書規定，得以電話或
傳真告知，則公路管理機關並無法就搶修工程做實質審查核准，辦理內部層級審查核准，故顯屬報備性質，而非採許可制云云。然依前揭規定，為使公私機構及各管線單位如須挖掘公路，公路法特明定應先填具申請書並檢附工程計畫書向主管機關申請，取得許可同意，始能進行挖掘，如為緊急搶修則可以電話或傳真先行告知主管機關後，於事後補正許可程序，則該許可為各管線機構挖掘道路之首要條件。惟處於緊急搶修情形，則准許先行挖掘並於事後補正許可程序，公路法為因應公路管線之緊急搶修，既省略常態性應經主管機關許可之常規，則執行緊急搶修管線機關之事後補正程序，亦應有經許可之必要條件，且不應拖延，以免牴觸公路法賦予被告等維護公路公共安全之權限。又補正許可程序亦不因允許事後補正而得以認為其屬報備性質，且其除須提出一般申請程序資料外，對於符合緊急搶修要件之證明，亦應提出，否則藉緊急搶修之名，而規避一般申請之審查，自非法之所許。是原告主張公路法第30條之1第3項之緊急搶修事後補正為報備性質，顯有誤解，自不可採。
㈤原告另主張台灣自來水公司另案因緊急搶修挖掘道路遭新北
市政府工務局裁罰，但新北市政府99年8月18日000000000號訴願決定以原處分機關據以裁罰之市區道路條例第27條第1項、第33條未定有「應於施工3 日內向主管機關申請許可」之補行期間明文，故撤銷裁罰處分云云。惟該訴願案之情節與本案並非相同，且訴願決定並無拘束本院之效力。至原告主張補辦申挖手續若遇週五搶修等特殊情況，實則僅1個 工作日；被告強行要求以定型化表格傳真申請緊急搶修違背公路法明文規定云云，惟此並不影響本件原告未依規定於3 日內補辦申請挖掘手續，視同擅自挖掘公路予以裁處之判斷，附此敘明。
七、綜上所述，原告所訴均委無足採，被告以原告辦理緊急搶修後，未於3 日內補辦申請挖掘手續，視同擅自挖掘公路，依公路法第72條第1 項規定裁罰各3 萬元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 8 日
臺北高等行政法院第二庭
法 官 陳姿岑上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 4 月 8 日
書記官 李依穎