臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1060號99年8月12日辯論終結原 告 甲○○被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○○○○○訴訟代理人 鍾毓理 律師上列當事人間損害賠償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國60年間為配合前臺灣省公共工程局辦理○○鎮（現為○○市○○○路拓寬工程，申請徵收坐○○○鎮○○○○○段頂溪洲小段117-4 地號等共計344 筆土地，報經臺灣省政府以61年1 月20日府民地丁字第124779號令准予徵收，行政院61年2 月28日台61內字第1805號令准予備查，被告以61年4 月28日北府地4 字第53514 號公告徵收，並訂於同年6 月11日至20日發放補償金，原告之父丙○○所有坐落○○縣○○市○○段○○○段119-1 地號（重測後為永和市○○段○○○ ○號）土地（下稱系爭土地），亦在徵收之列。嗣系爭土地所有人丙○○主張被告當時未按土地登記地址為徵收通知，亦未通知其領取補償費及辦理補償費提存手續，依司法院院字第2704號及釋字第110 號解釋，系爭土地之徵收失效，應補辦徵收並按當期公告現值加4 成補償，臺灣省政府則主張本件徵收補償業已完成發放，無徵收失效情形，拒絕丙○○之請求。丙○○不服，迭經行政爭訟及撤銷發回重為處分，嗣丙○○於87年3 月14日死亡，原告與丙○○之妻丁○○○仍不服，乃以被告台北縣政府與○○市公所為被告，向本院提起課予義務訴訟，請求上開機關作成徵收系爭土地之行政處分，經本院於91年1 月23日以89年度訴字第2853號判決駁回請求。嗣丙○○之妻丁○○○於91年5月18日死亡，原告與另繼承人戊○○復於91年2 月27日具狀提起行政訴訟，主張徵收失效要求內政部辦理徵收，經本院於92年8 月28日以91年度訴字第771 號判決：確認臺灣省政府61年1 月20日府民地丁字第124779號令核准徵收行政處分（由臺北縣政府於61年4 月28日北府地4 字第53514 號函公告）就原告2 人所有坐落臺北縣○○市○○段○○○段119之1 地號土地（重測後為同市○○段○○○ 號地號）部分所形成之徵收法律關係，自61年6 月13日起因徵收處分失效而不存在。內政部不服，提起上訴，遭最高行政法院於94年3 月
3 日以94年度判字第296 號判決駁回上訴。嗣原告以被告未經合法徵收程序，即將系爭土地闢為縣道，事後拒不返還，又遲延不為補辦徵收或以其他方式補償，顯係故意或過失違反作為義務而嚴重侵害原告之所有權，致原告受有損害，先後向臺灣板橋地方法院起訴及向被告陳情請求賠償，均未如願後，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告依最高行政法院94年度判字第296號判決所示，自61年6
月13日起因徵收處分失效而不存在，及依被告94年4月22日北府地用字第0940314250號函所示回復所有權予丙○○等依據，惟被告並無儘速處理，原告復依程序向○○市公所、副本向被告提出國家賠償請求，永和市公所以94年11月11日北縣永秘字第0940035296號函覆原告，以本案需用機關為被告，請原告向被告請求賠償。原告遂於94年11月16日向被告提出國家賠償請求，希望以編列年度預算經費方式，依公告現值加4 成辦理徵收系爭土地，在尚未辦理徵收補償完成前，依不當得利規定，以土地租金依公告地價10% 計算，自61年
6 月13日起因徵收處分失效而不存在日起至97年止，逐年計算並加利息5%複利，支付至徵收完成為止。
㈡經被告國賠會95年第56、59次會議召開審議，依第59次會議
決議，請被告之工務局與城鄉局研議是否以容積移轉方式辦理，由被告之工務局於95年9月5日及96年1月23日、4月17日、9月10日召開4次「主管與民有約」會議，決議略以有關本案會中所議內容經原告首肯後茲提出3方案，請原告斟酌考量下列3方案可接受方式及方案順序後，儘速回覆本局：
⒈原告建議以公告現值加4成予以徵收，並先發放4成補償金，其餘再分5年逐年編列預算給付。
⒉獎勵金+保留容積移轉方式：提供4到5成獎勵金，原則為5
成獎勵金（一般為3成獎勵金，但本案情形特殊且原告有急切需求），加上容積移轉金（經詢問目前永和容積移轉市場行情約35%左右），保留土地容積移轉權利且無年限限制；或以訂定行政協議書（土地所有權人仍為原告，但土地使用權為政府機關並得以於5年內可辦理徵收補償取得）。
⒊回歸國賠程序或不當得利計價。
㈢被告97年3月11日北府工務字第0960661239號函原告所陳請
求補辦徵收及賠償租金損失乙節，仍請原告循求法律途徑解決或回歸國賠程序，原告因繳不出1百多萬元國稅而未辦理繼承登記。
㈣97年3月原告再委請律師同被告協商，無奈律師與被告協調7
個月仍無結論，3 年來的努力協商加上原告妻子癌症就醫需錢急切，97年10月無奈依被告函文說明先以土地公告現值3成5 價金賤售於建商辦理容積移轉，18年來的官司纏訟，花費金錢時間歲月與勞心勞力，雖是最後的勝訴，往後的5 年來與被告琢磨，回歸國賠程序，公文往返心力交集。98年3月29日原告復向被告之工務局陳訴請求不當得利及侵權損害，並去函被告請求自61年6 月13日起因徵收處分失效而不存在，迄發還土地為原所有權人移轉新所有權人日止之侵權損害，被告以98年10月13日北工規字第0980843922號函原告謂：原告土地已移轉第三人，且現有地主亦未辦理容積移轉，依現行法令規定，原告不得主張上開土地之權利，故被告之工務局無法發放相關救濟金或租金。
㈤被告以97年3 月11日北府工務字第0960661239號函原告所陳
請求補辦徵收及賠償租金損失乙節，仍請原告循求法律途徑解決或回歸國賠程序部分：查原告國賠程序申請早於94年11月16日、95年7 月12日、96年3 月7 日、同年6 月29日向被告提出，迄今仍未函覆。經原告98年3 月再向被告申請不當得利賠償，被告遲至98年10月13日以北工規字第0980843922號函覆原告不得主張上開土地之權利，被告98年11月25日函覆「土地已移轉第三人現有地主亦未辦理容積移轉故本局目前無法發放相關救濟金或租金」，被告99年1 月18日北工規字第0990007683號函覆依被告97年3 月11日北府工務字第0960661239號函辦理，被告99年5 月5 日北工規字第0990254540號函覆：「本府已錄案將俟中央相關專案經費計畫補助時配合辦理，而本縣目前財政無法全面辦理徵收補償作業，故本府目前無法發放相關救濟金或租金。」原告99年5 月4 日向被告申請提出召開協調會商分期攤還細節，而被告卻以財政困難為由遲無回應。
㈥侵權損害不當得利之訴，原告受有無法使用土地之損害賠償
。依最高行政法院94年度判字第00296號判決「自中華民國六十一年六月十三日起因徵收處分失效而不存在」之日起至97年10月移轉日止，加計遲延利息百分之5年息複利計算。
㈦原告之父丙○○於78年即向被告提出補償金遭拒，依序提起
行政訴訟判決勝訴，原告之父87年過世後經家人辦理拋棄繼承（台灣士林地方法院士院仁87繼字第218 號），續由原告之母和原告續辦理訴訟，原告之母91年過世後，經家人辦理拋棄繼承（臺灣士林地方法院91年度繼字第597 號），由原告與第三人戊○○續行行政訴訟，至最高行政法院判決原告勝訴。嗣○○○旅居美國經97年9 月返國並辦理同意書同意由原告單獨繼承續辦過戶。
㈧被告依最高行政法院判決發還土地，然不願賠償原告自61年
起因被告侵占土地且強行過戶之損失。原告向被告數次請求賠償仍無回應，歷經4次主管與民有約，要求原告以容積移轉市場行情約35% 左右移轉給建商等。惟61年起原告即已喪失土地所有權，94年雖發還原告，原告提出賠償金，被告仍延宕未回應，在不得已情況下賤賣土地移轉建商作容積移轉用。
㈨原告侵權損害所造成不當得利之租金請求計算方式，是據台
北縣中和地政事務所61年起至97年止每年公告地價百分之10並加年息5%複利計算，故採用被告提供資料計算應屬正確的。複利計息為被告20年來的公文延宕應作為而不作為造成原告長年損害。
㈩本件所依據之法律關係，原告請求侵權行為損害及不當得利
主張，如鈞院不准許，侵權行為損害原告則以他案另訴。原告主張自61年系爭土地徵收處分書即失效而不存在，即應賠償損害損失，依司法院釋字第400號解釋：應給與徵收逐年編列預算……等徵收，被告以財政困窘為由，初公文告知公私有土地可交換，實辦理公私有土地交換時又佯稱土地另有他用，改獎勵金加保留容積移轉，4成補償金加分5年逐年徵收，惟被告提出之方案最後均無下文。詎被告又以「侵權行為之請求權時效為2年……早已逾請求權時效」及「租金之請求權因五年間不行使而消滅……。」對原告實不公平。
原告檢附台北縣中和地政事務所土地所有權狀影本，系爭土
地所有權人確為原告，土地權利範圍為全部1分之1，原告起訴當事人適格。另61年之徵收通知單徵收單位為被告，且該道路目前編為101縣道，道路養護單位確為為台北縣政府。
請求數額說明：
⒈原告所有系爭土地於61年為被告強占，已違反土地法第68
條規定，75年中和地政事務所發現未徵收完竣，逕自過戶為被告所有，未呈報上級該錯誤，被告違反土地法第69條規定。原告歷經爭訟，經行政法院判決徵收案已失效，惟被告仍不願償還土地，原告也無從申請土地申報地價，致原告錯過上訴時機，陷原告落於長年訴訟中。而81土地實施地籍測量，被告並未通知原告到場指界，並以舊測量精度誤差為由搪塞原告，使原告喪失權益，此亦違反土地法第46條之2規定。
⒉系爭土地寬18米、長30米臨○○路○段大馬路上（坐落於
○○路○段國泰世華銀行門口大馬路），車輛行人往來頻繁，道路兩邊皆為高樓大廈且鄰近景安捷運站，地方商機甚為繁榮，申報地價已超過公告地價百分之120 。被告於侵占期間在未告知土地所有人，被告由台灣電力公司、中華電信公司、大台北瓦斯公司管道、自來水公司、第四臺有線電視台、路邊停車格收取管理費、公車站牌廣告……等方式取得業外龐大收入，且多次進行土地挖掘汙水管道與埋設管線等破壞土地所有人之土地，故原告暨土地所有權人依平均地權條例第16條規定，請求應得以公告地價之百分之120 作為申報地價計算基數。
⒊爰聲明請求：1﹒依公法不當得利請求新臺幣（下同）104
,948,996.29元（含本金及至97年9月底前之利息），以及被告刁難給付應另加付97年10月1 日起至99年10月1 日止之利息計5,247,449 元。2 ﹒依侵權行為損害賠償請求計56,237,520元並請求自97年10月1 日起至賠償日止按年息百分之5 計算之利息，及精神損害賠償2 千萬元。（此部分本院另行裁定移轉管轄）。
三、被告則以：㈠本件當事人不適格：查系爭土地於94年5月2日回復登記為原
告之被繼承人丙○○所有，縱然原告有損害賠償請求權存在（被告否認之），惟依臺灣板橋地方法院95年重國字第7 號判決書理由記載：被繼承人丙○○之繼承人尚有配偶丁○○○、子女己○○、庚○○、辛○○、壬○○、原告、戊○○、癸○○、子○○共9 人，此有該判決書可稽。又依原告提出拋棄繼承備查函所示，原告之父丙○○過世後，除原告及母親丁○○○外其餘子女均拋棄繼承，後母親丁○○○過世，除原告及訴外人戊○○外，其餘子女拋棄繼承，原告及戊○○均為母親丁○○○之合法繼承人，惟本件僅由原告提起訴訟，當事人不適格。另被告並非本件需地機關，原告對被告提起本件訴訟，當事人不適格。依鈞院91年度訴字第771號判決，認定系爭土地所在之道路需地機關為臺北縣永和市公所。再依系爭土地所在之○○路○段道路上，其相鄰之永和市○○段○○○ ○號及同地段301 地號土地之管理機關均為臺北縣永和市公所，此有地籍圖及土地登記簿謄本二份可稽，足證系爭土地道路之需地機關為永和市公所，並非被告，本件僅由原告1 人起訴，其當事人顯不適格。
㈡原告已非系爭土地之所有權人，提起本件訴訟無理由：查本
件原告及訴外人戊○○等2 人前以土地徵收事件，提起行政訴訟，經鈞院判決確認臺灣省政府於61年1 月20日作成府民地丁字第124779號令之核准徵收行政處分，由被告臺北縣政府於61年4 月28日以北府地4 字第52514 號函公告，就原告
2 人所有坐落永和市○○段○○○段119 之1 地號土地（重測永和市○○段○○○ 號地號）部分所形成之徵收法律關係，自61年6 月13日起因徵收處分失效而不存在。經被告內政部提起上訴，最高行政法院判決上訴駁回，此有判決書2 份可稽。系爭土地於94年5 月2 日業已回復登記為原告之被繼承人丙○○所有，此有土地登記簿謄本可稽。且系爭土地於97年9 月間出售予第三人，於97年10月1 日登記完成，此有土地登記簿謄本可稽。核原告自97年10月起已非系爭土地之所有權人，是否尚有侵權行為或不當得利之請求權似有疑義。㈢原告之請求權已罹於時效：本件原告究係依侵權行為主張損
害賠償或依不當得利之法律關係請求，尚有未明，請命原告說明之。次按最高行政法院52年判字第345 號判例稱「公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係。」又「世界各國莫不承認時效制度，是時效制度是公法與私法之共通原理，公法未明定消滅時效期間者，應類推適用其他性質相類之消滅時效規定，無性質相類之規定時，即應類推適用民法之一般消滅時效規定」司法院釋字第474 號解釋及最高行政法院93年度判字第843 號判決亦著有明文。是本件不論原告依何法律關係請求，均應類推適用民法消滅時效之規定，茲分述如下：
⒈倘原告依侵權行為主張時：本件原告倘主張侵權行為，因
侵權行為之請求權時效為2年，系爭土地之徵收無效係於94年間判決確定，原告至99年才提起本件訴訟，早已逾請求權時效。
⒉倘原告請求不當得利時：按租金之請求權因5年間不行使
而消滅，既為民法第126條所明定，至於終止租約後之賠償與其他無租賃契約關係之賠償，名稱雖與租金異，然實質上仍為使用土地之代價，債權人應同樣按時收取，不因其契約終止或未成立而謂其時效之計算應有不同，最高法院49年台上字第1730號著有判例可稽。揆諸前引法意，不當得利之請求只能回溯五年。就本件而言，即自起訴時（99年5 月17日）起回溯五年（算至94年5 月17日），因系爭土地已於94年5 月2 日回復登記為丙○○所有，原告已無損失。退萬步言，本件縱認被告仍有返還不當得利之義務，亦僅能自94年5 月17日起算至97年10月1 日原告將系爭土地出售予第三人並登記完成時止，以此期間內被告因使用系爭土地受有利益之範圍內請求返還之。次因原告雖請求巨額之賠償，惟未列明細、計算式及被占用之土地面積，請命原告提出詳細資料，以明其請求金額是否過高。
又原告雖主張以公告地價年息百分之10計算損害賠償。惟查，系爭土地之租金，以不超過土地申報地價年息百分之
10 為 限，且應斟酌該土地所在位置、工商繁榮程度、實際被告利用之經濟價值等，至多以申報地價年息百分之5計算為宜。末按，我國法律並無複利計算之依據，原告請求以複利算自無理由。
㈣原告請求不當得利部分，因原告僅有表列數字並未提出詳細
計算式，其計算方式不明，仍有請原告再提出詳細算式之必要。原告係提出系爭土地之歷年公告地價，惟於計算不當得利時，應以申報地價作為計算基礎，倘無申報地價，依平均地權條例第16條前段規定，應以公告地價百分之80為申報地價，故原告逕以公告地價作為計算依據顯非妥適。而系爭土地面積為639.76平方公尺，原告以663平方公尺計算並非妥當。此外原告主張以複利計算亦非法之所許，而原告有關侵權行為之主張，因原告之請求業已罹於時效，且原告主張以公告現值加4成之計算並無依據，原告之主張實無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件主要爭點為原告主張依公法不當得利關係，請求被告給付其61年至97年10月止因無法使用系爭土地之損害，是否有理由？㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」「除別有規定外，給付訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。」行政訴訟法第8條第1項、第3項固定有明文。查本件原告及其弟訴外人戊○○等2 人前以土地徵收事件，提起行政訴訟，經本院判決確認臺灣省政府於61年1 月20日作成府民地丁字第124779號令之核准徵收行政處分，由被告臺北縣政府於61年4 月28日以北府地4 字第52514 號函公告，就原告及其弟戊○○等2 人所有坐落永和市○○段○○○段119 之1 地號土地（重測永和市○○段○○○ 號地號）部分所形成之徵收法律關係，自61年6 月13日起因徵收處分失效而不存在。經該案被告內政部提起上訴，最高行政法院判決上訴駁回，此有本院91年度訴字第771 號判決及最高行政法院94年度判字第
296 號判決可稽，復為兩造所不爭，堪認真實。又系爭土地於94年5 月2 日業已回復登記為原告之被繼承人丙○○所有，而丙○○業於87年3 月14日死亡，由原告與丙之妻丁○○○繼承，丁○○○亦於91年5 月18日死亡，由原告及其弟戊○○等2 人繼承，其餘繼承人拋棄繼承，且丙○○及其妻丁○○○死亡之2 次繼承，均遲至97年9 月始辦分割繼承登記，在繼承登記前，依民法第1151條規定，原告所主張之前述97年9 月底前公法不當得利債權，並未辦理繼承，亦未協議分割（見本院99年8 月4 日筆錄），仍為原告及其弟戊○○（現住美國）公同共有，且原告亦未提出戊○○同意上開公法不當得利債權由原告單獨繼承之證明，公同共有人訴請給付公同共有債權，應共同為之，無由其中一人單獨訴請給付之權，從而原告所主張因被告刁難給付所衍生應另加付97年10月1 日起至99年10月1 日止之利息計5,247,449 元，原告自亦不得單獨請求，本件僅由原告一人起訴，顯然當事人不適格。
㈡又公法上不當得利法律關係之要件，係指在公法關係中，須
無法律上原因，卻發生財產之變動，一方之所得直接導致他方所失。本件系爭土地經被告報經臺灣省政府以61年1月20日府民地丁字第124779號令准予徵收，行政院61年2月28日台61內字第1805號令准予備查，被告以61年4月28日北府地4字第53514號公告徵收，供為道路使用（永和市○○路○段之其中部分路段），最明顯直接受益為便利公眾通行，並使道路兩旁工商繁榮、房地增值，於75年11月14日以徵收原因移轉登記所有權人為永和市，管理者為永和市公所，有土地登記簿謄本、地籍圖謄本及勘驗筆錄在卷可稽，嗣系爭土地經判決確認上開徵收法律關係，自61年6月13日起因徵收處分失效而不存在，則原告主張系爭土地供道路使用所受損害，但卻未提出具體證明因而直接導致被告受有利益，依上說明，尚難認原告對被告有公法上不當得利返還請求權。又系爭土地因徵收處分失效，於94年5月2日所有權人已回復登記為丙○○，97年9 月由原告及其弟戊○○等2 人繼承，可處分取得部分補償，據原告稱處分後已獲得57,000,000元，又系爭土地供公眾通行道路使用可免徵地價稅（見本院卷第
175 及183 頁），其損害亦獲減輕。且國家公權力行為導致之個人特別犧牲，現行法制尚有損害賠償及損失補償二制度可以涵蓋，前述本院91年度訴字第771 號判決亦認原告得就所受損害請求國家賠償（見本院卷第70頁），原告自可儘速依規定程序循求救濟，併此敘明。
㈢綜上，原告依公法上不當得利關係請求被告賠償104,948,99
6.29元（含本金及至97年9月底前之利息），以及被告刁難給付應衍生另加付97年10月1日起至99年10月1日止之利息計5,247,449元，為無理由，應予駁回。又如上所述，本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，與判決結果不生影響，無逐一論述必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 19 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 陳 秀 媖法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 19 日
書記官 陳 圓 圓