臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1069號99年9月23日辯論終結原 告 甲○○被 告 宜蘭縣宜蘭市公所代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 丁○○
戊○○
參 加 人 丙○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年3 月19日府訴字第0980092284號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告與參加人丙○○（即承租人）間，就坐落宜蘭縣宜蘭市○○段404 、405 及444 地號（下稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：宜礁溪字第77號），最近一次租期自民國92年1 月1 日起至97年12月31日止，原告於98年1 月1 日至2 月16日公告期間內，以收益不足以維持一家生活收回土地自耕為由申請收回自耕，承租人亦申請續訂租約。被告依據原告所提出之96年底戶籍謄本、所得稅及96年全年生活費用明細表等資料審核並個案訪談，經計算其收益及支出結果，原告所得及支出相減為正數，即原告並無耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1 項以收益不足維持一家生活之情形，被告即以98年6 月9 日市民字第0980011568號函核定准予承租人續訂租約（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告收益部分：
1、原告依減租條例第19條規定，以出租人所有收益不足以維持一家生活為由，申請收回系爭土地自耕。依內政部89年
2 月18日台內地字第8903298 號函意旨，減租條例第19條所謂所有收益，係指綜合所得稅所得總額，且內政部97年
8 月8 日台內地字第0970124366號函頒布之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）規定亦同。
2、原告向被告申請收回系爭土地自耕時，提出國稅局「綜合所得稅各類所得資料清單」，作為原告96年度收益之證明，自無須依行政院勞工委員會（下稱勞委會）公布之基本工資合計原告96年度收入。且工作能力之判定係依社會救助法第5 條之3 規定，在失業率高之情況下，工作能力不等同於就業，被告未依工作手冊審核原告之收益，而未採納原告所提關於收益之具體證據，以原告96年時年僅46歲，非無工作能力之人，以勞委會最近一次公布之基本工資核計原告96年度之收入198,720 元，惟原告因失業而無收入，並非無固定職業或無固定收入之人，被告顯係違反現實情況而為推論，與內政部前開函釋及最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）88年度判字第3351號判決對收益認定之標準不符。
3、原告96年度之所得為新臺幣（下同）94,433元，其中60,000元係租賃所得，依所得稅法規定，租賃所得可提列租金收入43% 作為必要之費用，經核算為25,800元，因此原告96年度之收益應為68,633元（94,433－25,800）。
（二）原告生活費用部分：
1、依前開工作手冊之規定，有關生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用。經查工作手冊所謂之最低生活費用係採用社會救助法第4 條之規定，而依社會救助法第1 條規定觀之，係為避免社會救助資源濫用，特於第5 條之1 關於家庭總收入之認列，第5 條之3 關於工作能力之判定與第4 條關於最低生活費用之認列以避免社會救助資源之濫用，原告依減租條例第19條終止租約並收回系爭土地自耕，係屬租賃之終止，並非申請社會救助，自不受社會救助法之規範，亦即原告96年度生活費用不適合採用最低生活費用計算之。
2、依行政院主計處公布之每人每月消費支出，96年度臺北縣每人每月消費支出為17,987元，以每人每月消費支出計算生活費用，除可反應真實之情況外，亦符合法理之認列，經計算原告96年度消費支出（即生活費用）為215,844 元。原告96年度收益68,633元減去生活費用215,844 元為負數，原告自得依減租條例第19條以出租人所有收益不足以維持一家生活為由，收回系爭土地自耕。
3、另被告以最低生活費用核計原告96年度生活費用為120,91
7 元，亦未計入原告現住所（臺北縣汐止市○○路○段○○巷○○弄○○號4 樓）之管理費，依據公寓大廈管理條例第10條規定，區分所有權人依法必須繳交社區管理費，其性質等同房租，原告現住所每月社區管理費為16,200元，計入後之生活費用亦應為137,117 元。
（三）耕地三七五租約係一租賃契約，減租條例第19條就租約期滿時對承租人之保護，限制出租人收回耕地，無異係限制憲法第15條及第23條賦予出租人之權利。
（四）系爭土地因都市計畫劃定為農業區，符合農業發展條例第
3 條第10款之「農業用地」，承租人亦農地農用多年並無變更為非農業使用。與土地法第106 條第1 項規定「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」之情形相符。而減租條例第1 條所謂「耕地之租佃」即土地法第106 條第1 項所稱之「耕地租用」，而減租條例所謂之「耕地」則係指「耕地及以耕作為目的之耕地以外農業用地」，故原處分及訴願決定以農業發展條例第3 條第11款認定系爭土地為非耕地，與減租條例第1條、土地法第106 條第1 項對於耕地之認定不符，且亦違反農業發展條例第20條第2 項「本條例中華民國89年1 月
4 日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」之規定，實有違誤。
（五）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應作成准予原告收回宜蘭縣宜蘭市○○段404 、405、444 地號耕地自耕之行政處分。
3、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告就系爭土地與訴外人丙○○訂有私有耕地租約，被告以宜礁溪字第77號租約書登記在案，至97年底租約期滿，原告於98年2 月9 日依減租條例第19條第1 項規定，以確能自任耕作而所有收益不足以維持一家生活為由向被告申請收回耕地自耕，依內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函發布之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」審核標準規定：提出全戶戶籍謄本、96年全年綜合所得稅各類所得資料清單、96年全年生活費用明細表與自任耕作切結書各1 份，經計算其所得資料及支出生活費後所得為正數，訴外人丙○○亦申請續租。被告以98年6月9 日市民字第0980011568號函通知原告，准由承租人丙○○續訂租約6 年。
（二）原告收益部分：出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞委會最近
1 次公布之基本工資17,280元／月（勞委會96年6 月22日勞動2 字第0960130576號令修正發布，並自00年0 月0 日生效；至於96年6 月30日以前之基本工資為15,840元 ／月）核計基本收入。經查原告於96年度時年僅46歲（50年次），96年度於藍新科技有限公司僅工作9 日（自96年1月8 日起至96年1 月16日止），其餘時間並無工作，被告推定其為無固定職業或無固定收入之人，另參考社會救助法第5 之3 條規定「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：一、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作者。二、身心障礙致不能工作。三、罹患嚴重傷、病，必須3 個月以上之治療或療養致不能工作。四、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。五、獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。六、婦女懷胎6 個月以上至分娩後2 個月內，致不能工作。七、受監護宣告。」認定原告同一戶內屬有工作能力而須核計其所得之人計1 人，以最低工資核計其收入，96年度1 月至6 月收入：15,840×6＝95,040元，96年度7 月至12月收入：17,280×6 ＝103,
680 元，96年全年度收入為198,720 元。按最高行政法院88年度判字第3351號判決所確認事實，以出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親有固定職業或固定收入為前提，並以綜合所得總額為其收益審核標準，與原告前揭情形不同。
（三）原告生活費用部分：生活費用之計算標準準用內政部、臺北市、高雄市政府分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（臺灣省9,509 元／月；臺北市14,881元／月；高雄巿10,708元／月）。審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：⒈其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2 月18日台內地字第8903298 號）。⒉得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）⒊得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）⒋勞工保險、全民健保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8 日台內地字第8897458 號函）。原告所檢附總統特區管委會管理費用憑證，非前揭得加計項目，不予列入計算。被告審核以臺灣省9,509 元／月×12＝114,10
8 元及96年度健保繳費為6,809 元，其全年生活費用合計120,917 元。是以原告96年全年度收益198,720 元，扣除96年全年生活費用，合計120,917 元，計77,803元，為正數，依法不得收回耕地自耕，故訴願決定及原處分並無違法。
（四）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有原告98年2 月9 日私有耕地租約期滿收回耕地申請書、參加人私有耕地租約期滿續訂租約申請書、被告98年6 月9 日市民字第0980011568號函（即原處分）、宜蘭縣政府99年3 月19日府訴字第0980092284號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以原告確因所有收益不足以維持一家生活為由據為主張，故本件應審酌之爭點即為：被告就原告96年度收益及生活費用之認定是否有據？原處分是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2 項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1 項第3 款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」為減租條例第19條及第20條規定。
（二）次按，依司法院釋字第422 號解釋文及其理由書可知，耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去其賴以生活之耕地，而設有第19條限制收回自耕及第20條應續訂租約之規定；故此等規定，乃立法者為具體實現憲法第15條及第153 條規定之意旨，所為保障農民生存及提昇其生活水準之立法，是耕地三七五減租條例第19條及第20條規定並無違憲情事。且依司法院於93年7月9日復為釋字第580號解釋敘明「憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第一百五十三條第一項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。中華民國四十年六月七日制定公布之耕地三七五減租條例（以下稱減租條例），旨在秉承上開憲法意旨，為三十八年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。雖未設置保護出租人既有契約利益之過渡條款，惟因減租條例本在實現憲法規定國家對於土地之分配與整理暨扶植自耕農之意旨，且於條例制定之前，減租政策業已積極推行數年，出租人得先行於過渡時期熟悉減租制度，減租條例對出租人契約自由及財產權之限制，要非出租人所不能預期，衡諸特殊之歷史背景及合理分配農業資源之非常重大公共利益，尚未違背憲法上之信賴保護原則。」從而，原告主張減租條例限制憲法第15條及第23條賦予出租人之權利，即無可採。
（三）再按，內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函頒布之工作手冊六、辦理程序及作業方法：……（三）審查：……6.⑴處理原則：A 、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：甲、……乙、出租人無減租條例第19條第1 項第1 款、第2 款情形，而承租人不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據者，准由出租人收回自耕。⑵審核標準：A 、減租條例第19條第1 項2 款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」，係指租約期滿前1 年（即民國96年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用而言。又同條項第3 款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1 年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用而言。而前開工作手冊乃內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則。觀諸工作手冊中關於收益部分，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶之直系血親綜合所得總額為準，並規定如無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員最近一次公布之基本工資新台幣17280 元核計基本收入。另關於生活費用支出部分，則準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費為標準，尚屬合理，並得加計房租支出、醫藥生育費用、災害損失及保險支出等費用，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反減租條例第19條之規範意旨，應得作為認定事實之準據，爰予援用。
（四）本件原告以其收益不足以維持生活費用支出為由，申請收回出租耕地自耕，承租人亦申請續約，就原告收益部分，經查：
1.被告依前開工作手冊之規定，審核原告收益資料，依財政部臺灣省北區國稅局羅東稽徵所提供96年度綜合所得稅各類所得資料顯示，原告96年所得為94,433元（其中包括原告於金融機構利息所得2,684 元、1,212 元、9,011 元、2,566 元，及租賃所得60,000元、薪資所得18,960元），惟有關原告所得源自固定職業或固定收入之金額甚低，故被告認定原告屬無固定職業或無固定收入之人，並以原告96年度時年僅46歲，仍屬有工作能力之人，依勞委會最近
1 次公布之基本工資（96年1 至6 月為15,840元，96年7至12月為17,280元／月）核計原告基本收入，認定原告96年收入為198,720 元，於法並無違誤。
2.原告雖主張被告應依所得資料核實認定，惟前開手冊有關出租人承租人收益審核標準，已明載以本人及其配偶與同一戶之直系血親綜合所得總額為準，財稅資料，僅係可資參考之證據資料之一，非謂被告僅得以財稅資料之金額作為審核依據。原告雖主張被告不應以基本工資推算其收益，惟查減租條例有關出租人收回耕地之限制，本係為保障農民生存及提昇其生活水準之立法，故前開手冊參考社會救助法之規定，作為審核有無工作能力之依據，並以基本工資核計所得，尚屬合理標準而無過度高估之情形，客觀上亦可防免可能之人為流弊，否則出租人僅須於租約終止前一年停止工作，即得達成收回耕地之條件，亦有違減租條例之規範目的，故原告主張被告不得以基本工資核計其收入云云，尚難認屬有據。
3.原告另以其96年度之所得中60,000元係租賃所得，依所得稅法規定，可提列租金收入43% 作為必要之費用，經核算為25,800元，應予扣除云云，惟查本件被告因認原告無固定職業或固定收入，而以基本工資核計原告收益，已如前述，則其核計之金額內，已無原告所述租賃所得項目，況減租條例及所得稅法之立法目的不同，租賃得提列之費用，自難逕認屬必要之生活費用而予扣除，故原告此部分之主張，亦難憑採。
（五）就原告主張生活費用應依行政院主計處公布之每人每月消費支出據以核算部分，經查：
1、前開手冊中，就出、承租人生活費用審核標準規定，生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（臺灣省9,509 元／月；台北市14,881元／月；高雄市10,708元／月），另按「前項所稱最低生活費，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近一年平均每人消費支出百分之六十定之，並至少每三年檢討一次；直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。」社會救助法第4 條第2 項亦有明定。
2、有關原告主張之消費支出，乃行政院主計處之調查統計資料，乃屬區域之現況調查，因受限於被調查者之消費習慣及所得情況各不相同，故該消費支出，並不足反映是否屬於必要性之支出。而社會救助法就有限資源，提供各項社會救助之用，自須以受救助需求程度高者為優先，是該法以前開主計單位調查各地區消費支出之百分之六十，作為公告最低生活費依據，自係認此標準較前開消費支出統計，較可反映一般人維持基本生活之必要費用，是以前開手冊援引此項標準核計出、承租人生活費用，與減租條例立法目的並無違背，且無論在於判斷出租人得否維持生活，或承租人是否因出租人收回耕地致失其生活依據，均一體適用，亦無對出租人特別不利，故被告依前開手冊規定據以審核原告之生活費用，尚難認有違法。
3、至於原告主張其居住房屋之社區管理費應予扣除部分，經查前開管理費並非房租，非屬被告審核生活費用時，得加計之生活必要支出費用。且查，被告依減租條例審核出租人得否收回耕地，攸關三七五租約續訂與否及租賃雙方權利義務，其審核流程及程序，自有時效之要求，故前開具行政規則性質之工作手冊，對收益及生活費用之核計，選擇以在經濟上具重要意義之支出項目為審核重點，用符實際，避免因調查繁瑣之金額項目，而影響審核程序之進行，應可認無違減租條例之立法目的，從而被告依前開工作手冊審核，而未予加計原告主張之管理費費用，洵非無據。
（六）從而，被告以臺灣省9,509 元／月×12＝114,108 元及96年度健保繳費為6,809 元，計算原告全年生活費用合計120,917 元，經以原告96年全年度收益198,720 元，扣除96年全年生活費用120,917 元，計77,803元，尚為正數，故認定原告依法不得收回耕地自耕，洵屬有據。
六、至於原告主張被告於原處分認定系爭土地，非屬耕地，違反農業發展條例（下稱農發條例）第20條第2 項之規定部分，依農發條例第20條第2 項之規定意旨，農發條例就耕地範圍之修正，並不適用於89年1 月4 日前已依減租條例訂定之三七五租約，經查，系爭租約既係自62年1 月1 日即已訂定並續約至今，是以本件前依減租條例、土地法及修正前農發條例訂定之耕地租約，並不因農發條例有關耕地範圍修正而受影響，原處分就此部分理由雖有未洽，然原告仍無減租條例第19條第1 項第2 款收益不足維持一家生活之情形，故被告以原處分否准其收回耕地，仍無違誤。
七、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明 。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段之規定，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 7 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 林玫君法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 7 日
書記官 林苑珍