臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1007號99年8月12日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 黃豪志 律師被 告 宜蘭縣壯圍鄉公所代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 丁○○
參 加 人 丙○○訴訟代理人 羅明宏 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年3 月18日府訴字第0980154429號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告甲○○（即承租人）承租訴外人丙○○（即出租人）坐落於○○鄉○○段○○○號1 筆土地，租約字號：圍新字第○○號，於民國（下同）97年12月31日租約期滿。承租人於98年2 月10日申請續訂租約；出租人亦於98年2 月9 日以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回耕地自耕。案經被告審核承租人96年度收支情形，因出租人合於耕地三七五減租條例第19條第2 項規定，准由出租人依同條例第17條第2 項第
1 、2 款規定補償承租人後收回自耕。被告以98年5 月27壯鄉民字第0980006117號函，准由出租人收回自耕。上開處分書於98年6 月2 日送達，原告不服，提起訴願，經宜蘭縣政府訴願決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠依據被告機關98年5 月27日壯鄉民字第0980006117號函所示
，該處分雖係准由出租人收回自耕，然其又於說明欄下第二項記載出租人應積極與承租人協議「土地改良費」及「農作改良物」之補償事宜，並於98年6 月18日前補償完畢，將補償文件送交被告機關審查，逾期未完成補償者，准由承租人續訂租約6 年。則依據上開函示所示內容，因兩造嗣後並未完成補償協議，系爭行政處分准予出租人收回部份已失其效力，應由原告續租6 年。
㈡被告機關作成之本案行政處分有違行政程序法第102 條應給
予原告陳述意見之機會，該行政處分應屬有瑕疵之行政處分而不生效力：
⒈按行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪
人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」⒉查本案被告機關作成准由出租人收回自耕之行政處分，從
未給原告陳述意見之機會，顯有違前開規定之意旨而屬有瑕疵之行政處分。
㈢被告機關作成本案之行政處分並未踐行實地察訪，製作擴大
農場經營現況及未來發展訪談筆錄或製作擴大農場經營計畫，並確實了解雙方生活之具體情形及是否符合擴大農場經營要件，僅就出租人提出之文書為書面審查，有違行政程序法第36條及大法官釋字第422 號解釋之要旨，而屬程序有瑕疵之行政處分應予撤銷。
㈣本案行政處分有違耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1 項第3 款之規定，而屬違法之行政處分：
⒈按減租條例第19條第1 、2 項規定：「耕地租約期滿時，
有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」⒉查原告及先人承租系爭土地耕作多年，歷經數代均賴耕作
、農事收入維生，向以耕作過活並無其它謀生能力，合先敘明。而本件耕地收回之紛爭，係因出租人以擴大家庭農場經營規模為由，向原處分機關申請收回自耕。然承租人依賴上開田地耕作多年，若允出租人收回耕地，將導致承租人之家庭生活失其依據，則細觀減租條例第19條第1 、
2 項之規定，應不允許收回，然原處分機關仍作成收回之處分，於法顯有未合。
㈤次查出租人之收回系爭耕地自用部份，實際並未符合擴大家
庭農場經營規模之收回要件，蓋減租條例第19條第2 項之擴大家庭農場經營規模之收回，須（一）以擴大家庭農場經營規模之理由、（二）收回後須與自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕之要件，而出租人收回系爭耕地純粹係為轉賣圖利，與所謂擴大家庭農場經營規模無關，再則系爭耕地被收回後，出租人亦無自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕之情形，顯然不符合上開規定要件，詎原處分機關未予詳查，率爾作成准出租人收回系爭耕地之處分，即有違法不當之處。
㈥另查減租條例第19條規定旨在保障承租人，故以「出租人不
得收回自耕」為原則，「收回自耕」為例外，故出租人收回自耕時必須有相當之事實證明符合法條規定之要件，才得准予收回。依該條例第19條第1 項第1 款規定「出租人不能自任耕作者」，本在不得收回自耕之列。原處分機關未說明出租人有何能自任耕作，或令其提出有何自任耕作之證明文件，而逕為收回之處分，已有不當。則本案中出租人是否仍具有自耕能力，有何能自任耕作之事實，本滋疑問，原處分機關未審酌難謂適法，復未於處分書內詳載其理由，亦有違反違行政程序法第96條第1 項第2 款行政處分以書面為之者，應記載理由之規定，亦有違法。
㈦綜上所述，被告機關未就「出租人得否自任耕作」及「出租
人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之收回耕地要件予以調查，兼且出租人亦無實際擴大農場經營及收回後於同一耕地或鄰近耕地耕作之事實，復昧於事實其收回之理由依據，罔顧原告之權益等情。且後續原處分之後續作業，依法先賠償原告之損失，如果雙方沒有達成賠償協議，以致參加人未賠償原告之損失，即不應許可參加人收回系爭耕地，但被告卻在賠償未完成之情況下，又准參加人收回自用，自屬違法。另外參加人雖出具存證信函，同意原告收割98年第1 期稻作，但是其單方片面出具，仍然沒有踐行協議程序。為此聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，同時請求被告應作成「准予原告對系爭土地續訂租約」之行政處分。
三、被告則以：㈠按減租條例第20條及第19條規定：「耕地租約於租期屆滿時
，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2 項規定補償承租人。」本案承租人於98年2月10日提出申請續訂租約，出租人亦依據減租條例之規定，於98年2 月9 日申請收回耕地，經被告審查承租人96年度全家收入為新臺幣（下同）543, 734元，支出343,174 元，結餘為200,560 元。准此，因出租人合於減租條例第19條第2項規定，而承租人無減租條例第19條第1 項第3 款之情形，准由出租人依同條例第17條第2 項第1 、2 款規定補償承租人後收回自耕。
㈡出租人依減租條例第19條第2 項規定，為擴大家庭農場經營
規模申請收回與自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8 月31日台內地字第828311函）。而所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與自耕地距離未超過15公里（內政部89年8 月3 日台內地字第8908828 號函），且均必須符合農業發展條例第3 條第11款之規定：「耕地：指區域計畫法劃定為特別農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」（內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函）。是本案出租人丙○○申請收回耕地自耕時，檢具其所有之新福段532 地號特定農業區農牧用地土地登記謄本，核與上開規定相符。
㈢查內政部90年5 月9 日台內地字第9064901 號函略以：「耕
地三七五減租條例第19條第1 項第1 款規定『出租人能自任耕作者』之審核，得由申請人自行切結為之。」准此，出租人丙○○檢具出租人自任耕作切結書，切結確能自任耕作，核與上開規定相符。
㈣綜上所述，出租人依減租條例第19條第2 項擴大家庭農場經
營規模申請收回耕地，且原告並無減租條例第19條第1 項第
3 款因出租人收回自耕，致承租人失其家庭生活依據之情形。故被告核准出租人收回耕地，依法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：㈠查參加人本身為農民並實際自任耕作，參加人為擴大家庭農
場經營規模，依減租條例第19條第2 項規定收回自耕，於法並無違誤且與政府鼓勵擴大農耕經營規模之政策相符。原告指稱參加人收回耕地之目的係為變賣圖利云云，完成是子虛烏有之指控，根本無其事。
㈡次查，參加人業已依法補償原告農作改良物，另土地改良費
部份，原告並未依減租條例第13條規定以書面通知出租人，原告亦自承無法提出證明文件，耕地租佃委員會據此決議：「改良土地所支付之費用（未失效能部份）業以補償完竣」。原處分機關決議並無違誤，原告稱兩造未完成補償協議顯與事實不符。
㈢原告之年度收入係由被告機關依內政部97年8 月8 日台內地
字第0970124366號函頒佈之私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊規定，依前述審據承租人收益、支出之各種方法與資料，計算出收支相抵之數據，以認定承租人收益是否足以維持一家生活，查此等規定，乃內政部為利其下級行政機關減租條例第19條規定之執行，所訂立做為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮承租人適用同一標準認定之，並實地訪談做成收益訪談筆錄，故除當事人能提出證據證明某特定事實之存在外，應得作為認定事實之準據。原告空言抗辯出租人收回耕地，將致承租人失其家庭生活依據，應不足採。
㈣又原告曾以其個人自有耕地（宜蘭縣○○鄉○○段○○○號
）向宜蘭縣壯圍鄉壯圍農會抵押貸款125 萬元，顯然原告除承租耕地收入外，尚有餘力擴張信用向農會貸款。再者，原告亦自承承租耕地收入僅850 元觀之，較諸原告全戶其他收入及支出而言，原告亦顯然非以仰賴承租耕地收入為生活之憑藉，換言之，原告不僅其全戶收入足以維持一家生活，且係爭土地亦非原告全戶生活之仰賴，故原告一家之生活當不因出租人收回系爭土地致生活失其依據，足堪認定。
五、本院按：㈠程序事項之說明：
⒈作為本案爭訟程序標的之行政處分，係以被告於98年5 月
27日作成之壯鄉民字第098006117 號函來表彰，但該函文之內容為雖表明「同意參加人收回耕地自耕」，但同時對後續之收回程序也同時作了規制性決定，要求：
⑴原告與參加人協議「土地改良費」及「農作物改良物」
之補償，同時，同時註明，如果未於98年6 月18日前補償完畢，將准由原告續訂租約6 年。
⑵若原告不參與上開協議，且參加人同意由原告收成地上
農作物後再交還土地者，可由參加人片面檢附相關證明文件，於98年6 月18日送交被告辦理收回自耕事宜。
⑶而原告無法同意上開⑵處理方式，應於98年6 月18日前
向被告提出書面申請，由被告依查估後資料辦理補償依據。
⒉因此上開處分只是初步准參加人發動「收回耕地」之程序
，收回是否完成仍繫諸於後續之相關補償作業。不過即使如此，准許參加人發動收回依耕地三七五減租條例出租之特定耕地，收回之可能性即大幅度提升，形成對原告承租人地位之嚴重威脅，原告可以在此階段提起行政爭訟，而不需等到被告最後核准參加人收回耕地時，再行爭訟（此時起訴對原告而言，可能等待太久，且增加審查之複雜程度，何況本案真正有意義之爭點，還是在准許開始發動「收回耕地」程序之要件是否具備）。因此原告對本件訴訟存在訴之利益（指「有主觀公權利受到行政措施之侵犯，而有提起行政訴訟之資格」），其起訴並無違法。
⒊但既然原告是以上開「准參加人發動收回耕地程序」之處
分為本案之程序標的，則本案之審查範圍自然也僅止於「該收回程序發動許可」本身是否合法，至於事後收回程序之踐行是否到達「參加人合法收回耕地」之程度，則對本案爭訟程序標的之合法性判斷並無影響，自非本案所應審查之事項，本院僅在判決最後以「旁論」方式一併論述本院之看法，所需特別強調者為：「此等旁論並不具任何拘束力」，爰在此先行敘明。
㈡本案實體爭點之確立：
⒈本件參加人丙○○為坐落於○○鄉○○段○○○號土地之
所有權人，而依375 減租條例之規定，出租予原告（租約字號為「圍新字第○○號」），嗣後上開租約於97年12月31日租期屆滿。
⒉為此原告於98年2 月10日申請續訂租約；參加人亦於98年
2 月9 日以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回耕地自耕。
⒊被告審核結果，依以下之理由，許可參加人依耕地三七五
減租條例第17條第2 項第1 款及第2 款規定補償承租人後收回自耕。
⒋被告許可參加人收回出租土地之請求，其理由為：
⑴參加人之請求權規範基礎建立在耕地三七五減租條例第
19條第1 項第1 、3 款之消極要件不具備及同條第2 項積極要件具備之前提下，而該條文第1 項及第2 項之規定內容則如下述：
①第1 項
耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：
一、出租人不能自任耕作者。
二、出租人所有收益足以維持一家生活者。
三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。
②第2 項
出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。
⑵而被告審查結果認為：
①原告之收入不會因為出租人之收回耕地，而使其家庭
生活依去依據（因為承租人96年度全家收入為543,73
4 元，支出343,174 元，結餘為200,560 元）。②且參加人的確符合上開條文第2 項之要件，因為：
A.系爭土地符合農業發展條例第3 條第11款規定之「耕地」定義（即「區域計畫法劃定為特別農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」，內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函參照）。
B.系爭土地與參加人自任耕作之土地相鄰，可以認定為「鄰近地段內之耕地」。因為依內政部89年8 月
3 日台內地字第8908828 號函，只要出租人要求收回之出租耕地與自耕地距離未超過15公里者，即屬「鄰近地段」。
C.有關自任耕作之認定，依內政部90年5 月9 日台內地字第9064901 號函略以：「耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款規定『出租人能自任耕作者』之審核，得由申請人自行切結為之。」，本案參加人丙○○既然檢具出租人自任耕作切結書，切結確能自任耕作，即與上開規定之構成要件相符。
⒌原告對上開否准理由，則提出以下之法律論點予以反駁。
⑴本案程序標的之原處分違法部分：
①程序法上：
作成處分以前未給予原告陳述意見之機會，違反行政程序法第102 條之規定。
②實體法上：
A.本案中有耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 至
3 款所定「不許可收回」之消極要件事實存在。
B.本案不符合同條第2 項積極要件事實。
C.上開待證事實應經實地調查審認，而不應如同現行作業，採取形式外觀審查。
⑵在原處分基礎下之後續作業違法部分：
①被告在賠償協議未達成之情況下，單方片面准參加人收回系爭耕地，自屬違法。
②另外賠償協議一定要以雙方合意達成，因此參加人雖
出具存證信函，同意原告收割農作，賠償協議程序還是未經合法踐行。
㈢本院對上開實體爭點之判斷結論及其理由形成。
⒈法制背景說明部分：
⑴按耕地三七五減租條例係於40年6 月7 日制定施行，其
在制定當時固然有其「扶持自耕農」之政策意義，然而該條例各項法規範所立基之社會實證背景，已隨著時間之經過而逐漸流失，現今欲操作此項法律，使其在現實社會中產生實質規制作用，已越來越困難。是以，理解此項現實之最佳觀察（切入）角度即是：
①在規範層次上，由於扶持自耕農政策，並配合平等繼
承法制所形成之小農制之生產體系已不符合經濟規模之要求，因此有農業發展條例之制定，開始鼓勵擴大農業生產規模，承認「委託代耕」之法律概念，改變「扶持自耕農」之立法政策；並於92年2 月7 日修正農業發展條例第20條第1 項規定，就89年1 月4 日以後訂立之農業用地租賃契約，明文排除耕地三七五減租條例規定之適用。
②而在實證層次上，現今農民也不再以農業活動收入為
其日常生活之財務基礎，通常另有兼業收入，並接受政府津貼補助。另外受耕地三七五租約保護之耕地承租人之所以不願意終止租約離開耕作活動，通常也是著眼於耕地在市場上之交換價值，期待透過法律之保障分得其中部分價值（但此項期待因為司法院釋字第
580 號解釋之作成，針對72年12月23日增訂之耕地三七五減租條例第19條第3 項所定，準用同條例第17條第2 項第3 款規定，以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3 分之1 補償承租人之規定，認為該法規範「以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權」，而宣告該法規範違憲，而被大程度地抑制下來）。至於耕地地主打算收回耕地之目標，也是著眼於土地之其他利用方式（包括市場出售或委託代耕之土地使用模式）。
⑵而現行耕地三七五減租條例第19條第2 項所指「地主擴
大農場而得收回耕地」之規定內容，亦係於72年12月23日所修正增訂者，並與農業發展條例於72年8 月1 日修正時所增訂該條例第3 條第11款之「耕地」定義相配合。究其立法目的無非是減輕地主收回耕地之困難程度，以便與農業發展條例所定「擴大農業經營規模」之規範意旨相協調。
⒉而在上開法制背景基礎下，即可確認本案不具耕地三七五
減租條例第19條第1 項第1 、3 款所定「不得收回」之消極要件，爰說明理由如下。
⑴該條項第1 款所稱「出租人不能自任耕作」之消極構成
要件事實，在舉證責任之客觀配置上，應由原告負擔證明其待證事實為真正之責任（即此項消極事實真偽不明之不利益應由原告負擔）。另外該法律解釋之層次，該條款內容應該解釋「出租人完全不具自任耕作之能力及意願」之情形，若出租人已證明其有此能力，並表明自任耕地之意願，上開消極要件事實即不存在。本案參加人已提出休耕申請書（附於本院卷），即表示其目前仍有耕作之事實存在，足以證明其有自任耕作之能力，而其自任耕作之意願，亦有其出具之承諾書為憑，由此足知本案中並無此項消極事實存在，也因為事證已明，而無再依職權調查之必要。
⑵該條項第3 款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其
家庭生活依據」之消極要件，其客觀證明責任同樣要由原告負擔。但正如上述，現今社會之外在客觀環境，使該待證事實為虛偽之蓋然性甚高，法院本來即會期待較嚴格之證明高度（因為在現今社會環境中，這是一個變態事實，其為真實之可能性甚低，所以負舉證責任之一方要以更積極努力的態度，提供事證說服法院相信其事實主張為真正）。但本件原告一方面要求實質調查，卻又不主動提供積極之證據，以資證明「少了系爭耕地，其一家生計即難以維持」之客觀事實，本院自無從信其主張為真正。事實上，反而是參加人提出反證，證明「原告曾以自有耕地向農會抵押貸款125 萬元」以及「原告亦自承承租耕地收入僅850 元」之客觀事實，而足以推知是否收回系爭耕地，對其家庭生計並無影響。⒊至於應由參加人或被告負擔客觀證明責任之耕地三七五減
租條例第19條第2 項所定「系爭耕地與參加人之自耕地在鄰近地段內」及「出租人有擴大家庭農場經營規模之意願」等之積極要件，依以下之事證，被告及參加人已證明其事為真正，參加人自得依該規定收回系爭出租耕地。
⑴按耕地三七五減租條例第19條第2 項所稱之「耕地」，
必須符合農業發展條例第3 條第11款之規定（即「區域計畫法劃定為特別農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」）。本案中系爭耕地及參加人自有之宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號自耕地為「特定農業區農牧用地土地」，此為原告所不爭執，並有土地登記謄本為憑，自符合上開規定。
⑵又該條項所稱之「鄰近地段」，係指出租耕地與自耕地
距離未超過15公里（內政部89年8 月3 日台內地字第8908828 號函參照），本案二塊耕地之距離亦符合上開要件。
⑶至於參加人主觀上之「為擴大家庭農場經營規模」意圖，則可由其所出具之「自任耕地」切結書認定為真正。
⒋至於原告所稱本案原處分之作成違反行政程序法第102 條所定之「應給予原告陳述意見機會」一節，實則：
⑴上開程序之違反本來即可藉事後之行政救濟程序予以補
正，原告既已為行政爭訟程序，即有充分陳述自己意見之機會。
⑵何況本案原處分之作成僅是在租期屆滿後，同意參加人
收回耕地，而否准原告之續租請求，是否為「對原告自由或權利之限制或剝奪」，本身即有斟酌空間（續租耕地是契約之新定，似為預期利益之期待，與「限制或剝奪既有利益」之法律概念不儘一致）。
㈣本院對與程序標的合法性判斷無關爭點之旁論。
⒈實則收回程序是否合法踐行之判斷，主要衡量因素不外是
原告是否已獲得補償，而補償之範圍不外是「土地改良費」及「農作物改良物」二大部分。
⒉其中「農作物改良物」部分，既然參加人已經同意原告在農作收成後再行收回，即無補償問題存在。
⒊至於「土地改良費」部分，原告在本案審理過程中，也未
提出任何證據證明其有「改良土地」之事實，無從證明其會因為土地之收回而發生此等損失。
⒋從以上之事證顯示，本案被告最終核准參加人收回系爭耕
地，大體上也無違法之處，原告所稱：「一定要雙方達成賠償協議，才准參加人收回耕地」云云，並無任何實證法之依據，自無可採。
㈤總結以上所述，本件被告作成「否准原告請求續耕，並同意
參加人收回耕地」之原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，並請求被告作成「准予原告對系爭土地續訂租約」之行政處分，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 帥 嘉 寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
書記官 陳 可 欣