臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1008號99年9 月30日辯論終結原 告 甲○○被 告 宜蘭縣壯圍鄉公所代 表 人 乙○○○○○○訴訟代理人 戊○○
參 加 人 丙○○
丁○○訴訟代理人 羅明宏 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年3 月18日府訴字第0980154431號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到庭，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：原告與參加人丙○○、丁○○（即出租人）間就坐落宜蘭縣○○鄉○○段862 、387 、351 、372 、373 地號等5 筆土地（下稱系爭土地），訂有耕地三七五租約（租約書字號：圍美字第221 號），最近一次租期自民國（下同）92年1 月1 日起至97年12月31日止，出租人即參加人於98年1 月1 日至2 月16日公告期間內，依耕地三七五減租條例（下簡稱減租條例）第19條第2 項規定，就系爭土地以擴大家庭農場經營規模申請收回，原告亦於公告期間內申請續訂租約；被告依據原告96年底戶籍謄本、所得稅及96年全年生活費用明細表等資料，經審查計算其收益及支出結果，原告支出小於收益，亦即出租人如收回耕地，並未使原告失其家庭生活依據，而無減租條例第19條第1 項第3 款之情形；乃以被告98年5 月27日壯鄉民字第0980006117號函同意出租人即參加人將系爭土地收回自耕（下稱原處分），原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）本件原告就參加人（即出租人）所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段系爭土地定有耕地三七五租約，租約字號：壯圍鄉圍美字第221 號租約，惟目前租期屆滿原告於公告期間內聲請續訂租約時，出租人則以擴大家庭農場經營規模為由，向被告即壯圍鄉公所申請收回自耕，而被告審查結果竟未說明出租人有何符合減租條例第19條第二項所謂擴大家庭農場經營規模之規定，即直接認定出租人得以耕地全部收回，故認原處分決定尚有不當，原告誠難甘服。
（二）次按耕地租約期滿時，有Ⅰ出租人不能自任耕作者、Ⅱ出租人所有收益足以維持一家生活者、Ⅲ出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者；出租人不得收回自耕。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。就此減租條例第19條第1 、2 項分別定有明文。
（三）查原告及先人承租系爭土地耕作多年，歷經數代均賴耕作、農事收入維生，向以耕作過活並無其它謀生能力，合先敘明。而本件耕地收回之紛爭，係因出租人以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回自耕。然承租人依賴上開田地耕作多年，若允出租人收回耕地，將導致承租人之家庭生活失其依據，則細觀減租條例第19條第1 、2 項之規定，應不允許收回，然被告仍作成收回之處分，於法顯有未合。
（四）次查出租人之收回系爭耕地自用部份，實際並未符合擴大家庭農場經營規模之收回要件，蓋減租條例第19條第2 項之擴大家庭農場經營規模之收回，須㈠以擴大家庭農場經營規模之理由、㈡收回後須與自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕之要件，而出租人收回系爭耕地純粹係為轉賣圖利，與所謂擴大家庭農場經營規模無關，再則系爭土地被收回後，出租人亦無自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕之情形，顯然不符合上開規定要作，詎被告未予詳查，率爾作成准出租人收回系爭耕地之處分，即有違法不當之處。
（五）另查減租條例第19條規定旨在保障承租人，故以出租人不得收回自耕為原則，收回自耕為例外，故出租人收回自耕時必須有相當之事實證明符合法條規定之要件，方得准予收回。依該條例第19條第1 項第1 款規定「出租人不能自任耕作者」，本在不得收回自耕之列。被告未說明出租人有何能自任耕作，或令其提出有何自任耕作之證明文件，而逕為收回之處分，已有不當。則本案中出租人是否仍具有自耕能力，有何能自任耕作之事實，本滋疑問，被告未審酌難謂適法，復未於處分書內詳載其理由，亦有違反違行政程序法第96條第1 項第2 款行政處分以書面為之者，應記載理由之規定，亦有違法。
（六）綜上所述，被告未就出租人得否自任耕作及出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者之收回耕地要件予以調查，兼且出租人亦無實際擴大農場經營及收回後於同一耕地或鄰近耕地耕作之事實，復昧於事實其收回之理由依據，罔顧訴願人之權益。爰依法提起撤銷訴訟，並聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）按減租條例第19條及第20條之規定，本案承租人即原告於98年1 月5 日提出申請續訂租約，出租人即參加人亦依據減租條例之規定，於98年2 月4 日申請收回耕地。經被告審查承租人96年度全家收入為1,263,057 元，支出139,10
8 元，結餘為1,123,949 元。准此，因出租人合於減租條例第19條第2 項規定，准由出租人依同條例第17條第2項第1 款及第2 款規定補償承租人即原告後收回自耕。另因承租人並無減租條例第19條第1 項第3 款情形，故准由出租人收回自耕，於法並無不合。
（二）查出租人即參加人依減租條例第19條第2 項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8 月31日台內地字第828311號函）。而所謂鄰近地段，係指出租人要求收回之出租耕地與自耕地之距離未超過15 公里（內政部89年8 月3 日台內地字第8908828號函），且均必須符合農業發展條例第3 條第11款之規定。是本案出租人即參加人申請收回耕地自耕時，分檢具其所有之同段1017、532 地號特定農業區農牧用地土地登記謄本，核與上開規定相符。
（三）查內政部90年5 日台內地字第9064901 號函，出租人即參加人均檢具出租自任耕作切結書，切結確能自任耕作，核與上開規定相符。
（四）綜上所述，參加人依減租條例第19條第2 項擴大家庭農場經營規模為由，申請收回耕地，且原告並無減租條例第19條第1 項第3 款之情形，故被告核准參加人收回耕地，認事用法並無違誤，爰為此狀資為抗辯，並聲明求為判決：
１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、參加人主張略以：
（一）本件出租人就農作物補償部分已同意地上農作物由承租人收成後再交還土地予出租人，承租人並已收成，是就此部分費用，參加人業已依法補償原告農作改良物。另土地改良費部份，原告並未依減租條例第13條規定以書面通知出租人，且承租人亦拒絕提出證明，徒然空言抗辯，自無足採。耕地租佃委員會據此決議：改良土地所支付之費用（未失效能部分）業已補償完竣，被告決議並無違誤，原告稱兩造未完成補償協議顯與事實不符。
（二）次查，參加人本身為農民並實際自任耕作，又被告實地勘查參加人之自有耕地新福段1017地號距出租耕地351 地號僅1200公尺，新福段532 地號距出租耕地862 地號為900公尺，均在同一區域範圍內，參加人為擴大家庭農場經營規模，依減租條例第19條第2 項規定收回自耕，於法並無違誤且與政府鼓勵擴大農耕經營規模之政策相符。原告指稱參加人收回耕地之目的係為變賣圖利云云，完全是子虛烏有之指控，根本無其事。
（三）又原告辯稱本案行政處分有違減租條例第19條第1 項第3款之規定云云。惟查，原告之年度收入係由被告依內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函頒布之私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊規定，依前述審據承租人收益、支出之各種方法與資料，俾計算出收支相抵之數據，以認定承租人收益是否足以維持一家生活，查此等規定，乃內政部為利其下級行政機關減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並實地訪談作成收益訪談筆錄，故除當事人能提出證據證明某特定事實之存在外，應得作為認定事實之準據。原告空言抗辯出租人收回耕地，將致承租人失其家庭生活依據，應不足採。
（四）更何況，原告目前任職於台積電工程師，年收入1,127,13
0 元，每月平均收入近10萬元，以台灣一般家庭收入水平言，原告實屬金字塔頂端之階級，其財力及收入遠在出租人之上，原告亦自承承租耕地收入一年僅25,000元，較諸原告本身之收入及支出言，原告顯然非以仰賴承租耕地收入為生活之憑藉。換言之，原告不僅其全戶收入足以維持一家生活，且系爭土地亦非原告全戶生活之仰賴，故原告一家之生活當不因出租人收回系爭土地致生活失其依據，足堪認定。
（五）至於參加人主觀上之「為擴大家庭經營農場經營規模」意圖，則可由參加人出具之自任耕作切結書認定為真正，客觀上，參加人足以證明參加人有耕作事實及耕作意願。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「（第1 項）耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：一、承租人死亡而無繼承人時。二、承租人放棄耕作權時。三、地租積欠達兩年之總額時。四、非因不可抗力繼續一年不為耕作時。五、經依法編定或變更為非耕地使用時。（第2 項）依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」、「（第1 項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。
二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2 項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。（第3 項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。（第4 項）出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉( 鎮、市、區)公所耕地租佃委員會予以調處。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第17條、第19條、第20條定有明文。依上開法律規定可知，耕地租約屆滿時，如出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，且依法並無不得收回之情形時，並非當然應許承租人續訂租約，最高行政法院60年判字第801 號判例意旨足參。
（二）次按「耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款所謂出租人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6 條後段之規定，亦難謂有該條項第1 款之情事。」（最高法院51年台上字第2112號判例）。司法院釋字第580 號解釋亦揭櫫：「減租條例第19 條 第1 項第
1 款之規定，為實現憲法第143 條第4 項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146 條及憲法增修條文第10條第
1 項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」從而，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。且係以「耕地租約期滿時」為判定出租人是否「不能自任耕作」之時點。出租人是否「不能自任耕作」亦與出租人之一家人是否有自任耕作能力無涉。至內政部90年5 月9 日台內地字第9064901 號函釋略以：「耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院51年臺上字第582 號著有判例，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定。又被告主張為便利基層執行審查認定，「能自任耕作」之情形，得由申請人自行切結為之見解，依前述事實認定有無自任耕作能力部分，尚未違反本院上開法律見解，從而被告據以為認定有無自任耕作能力行政，本院予以尊重。
（三）再按司法院釋字第580 號解釋理由進一步闡明：「減租條例第十九條第一項第一款之規定，為實現憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第一百四十六條及憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。減租條例第十九條第一項第二款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於七十二年十二月二十三日增訂之第二項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第三款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第一百五十三條第一項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農、第一百四十六條與憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化，以及憲法第一百五十三條第一項改善農民生活之意旨，上開三款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第二十三條比例原則及第十五條保障人民財產權規定之意旨要無不符。」「七十二年十二月二十三日增訂之減租條例第十七條第二項第三款關於租約期限尚未屆滿而農地因土地編定或變更為非耕地時，應以土地公告現值扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償承租人之規定，乃限於依土地法第八十三條所規定之使用期限前得繼續為從來之使用者，方有其適用。土地法所規定之繼續使用期限，係為保護土地使用人既有之法律地位而設之過渡條款，耕地出租人如欲於期前終止租約，減租條例第十七條第二項第三款即賦予補償承租人之義務，乃為平衡雙方權利義務關係，對出租人耕地所有權所為之限制，尚無悖於憲法第十五條保障財產權之本旨。惟不問情狀如何，補償額度一概為三分之一之規定，有關機關應衡酌憲法第二十二條保障契約自由之意旨及社會經濟條件之變遷等情事，儘速予以檢討修正。七十二年十二月二十三日增訂之減租條例第十九條第三項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第十七條第二項第三款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第十七條第二項第三款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第一百四十六條與憲法增修條文第十條第一項發展農業之意旨，且與憲法第二十三條比例原則及第十五條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿二年時，失其效力。」由上開解釋理由可知，為擴大家庭農場經營規模，出租人得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，本即是放寬對於出租人財產權（即耕地三七五減租耕地）之限制；且出租人收回耕地後，承租人並不會因此失其家庭生活依據者，始符合前開耕地三七五減租條例擴大家庭農場經營規模之收回耕地之規定等明確。從而原告主張減租條例第19條規定旨在保障承租人，禁止出租人收回自耕云云，容有誤會。
（四）再按內政部89年8 月3 日台內地字第8908828 號函釋略以：減租條第19條第2 項所謂「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與自耕地之距離未超過15公里而言。而以現今道路建設普及與交通運輸工具之便捷性，如非在深山各耕地高低有相當落差或極偏遠交通不便之地區，十五公里距離，各耕地半小時甚至十數分鐘時間內可到達，對於欲擴大家庭農場經營規模之耕作者，縱非毗連相鄰之土地，亦非礙難於從事各土地之農務，且該距離為自耕能力範圍內，故內政部上開函釋係本其職權，對於擴大經營家庭農場參酌交通工具等，就兩地距離所作之解釋，尚未違減租條例第19條第2 項規定之立法意旨，被告據為判斷是否為減租條例第19條第2 項之鄰近地段之行政，難認為有牴觸憲法或違反法律之規定，本院自予尊重。
六、兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有原告提出之原處分書、宜蘭縣政府98年10月2 日府地權字第0980147600號函、宜蘭縣政府耕地租佃委員會調處程序筆錄、訴願決定書；及被告提出之被告辦理私有出租耕地97年底租約期滿處理程序、系爭土地地籍圖謄本、內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊、被告97年9 月2 日壯鄉民字第0970008954號函、被告耕地三七五租約登記清查表、被告97年11月5 日壯鄉民字第0970011631號函、被告97年底私有出租耕地租約期滿案件清冊、宜蘭縣政府97年11月7 日府地權字第0970148399號函、被告97年11月10日壯鄉民字第0970011837號函、被告97年12月12日壯鄉民字第0970013258號函及公告、被告97年底私有耕地租約期滿承租人申請繼續承租耕地收件簿、原處分書送達證書、參加人98年6 月15日存證信函、參加人私有耕地租約期滿收回耕地申請書、參加人出租人自任耕作切結書、被告私有耕地租約書（租約字號：圍美字第221 號）、參加人身份證正反面影本、原告私有耕地租約期滿續訂租約申請書、承租人自任耕作切結書、原告戶口名簿謄本、原告96年度綜合所得稅各類所得資料清單、原告之母96年全年生活費用明細表、被告97年底私有耕地租約期滿承租人收益情形訪談筆錄、被告審核原告96年全年收支明細表、被告訴願答辯書等影本在本院卷及原處分卷可查；有原告訴願書、訴願補充狀、訴願決定書及送達證書在訴願卷可考。
（一）系爭土地由出租人收回自耕後，參加人（即系爭土地原出租人），就有關「土地改良費」及「農作物改良物」之補償事宜，申請與原告於98年9 月29日於宜蘭縣政府耕地租佃委員會調處，經調處決議認為本件出租人應依法補償之項目即尚未收獲農作、改良土地所支付之費用（未失效能部分）業已補償完竣；嗣宜蘭縣政府以98年10月12日府地權字第0980147600號函將上開租佃爭議調處筆錄檢送原告及參加人（詳訴願卷第38- 41頁）。
（二）依被告提出之地籍圖謄本，本件系爭土地，與參加人即出租人擁有並且要擴大農場經營的自耕地農地，二者相距約一公里左右，並有農路相連（參本院卷第49頁圖）。
（三）本件原告目前仍任職於台積電工程師，其全戶僅原告一人，被告審查承租人96年度全家收入為1,263,057 元，支出139,108 元，結餘為1,123,949 元。此有原告戶口名簿謄本、原告96年度綜合所得稅各類所得資料清單、原告之母填寫原告全戶96年全年生活費用明細表、被告97年底私有耕地租約期滿對承租人收益情形訪談筆錄，被告審核原告96年全年收支明細表等附原處分卷26-34頁可稽。
七、經查本件被告審查承租人即原告96年度全家收入為1,263,05
7 元，支出139,108 元，結餘為1,123,949 元，因認原告合於減租條例第19條第2 項規定，准由出租人依同條例第17條第2 項第1 款及第2 款規定補償承租人即原告後將系爭土地收回自耕之原處分，參照上開法律說明，核無不法。
（一）原告主張歷代承租系爭土地耕作多年，若允出租人收回耕地，將導致承租人之家庭生活失其依據云云，然查原告任職台積電工程師，96年度全家收入為1,263,057 元，支出139,10 8元，結餘為1,123,949 元，此有卷附前述被告審核原告96年全年收支明細表及相關資料可查，另原告亦自承承租系爭土地年收入僅約25,000元，從而參照上開法律說明，本件原告前開「導致承租人之家庭生活失其依據」云云，顯屬無據。
（二）原告又主張參加人不符合減租條例第19條第2 擴大家庭農場經營規模之收回要件云云。惟本件系爭土地，與參加人即出租人擁有並且欲擴大農場經營的自耕地農地，二者相距約一公里左右，並有農路相連等事實為兩造所不爭，是參照前開本院法院見解（即內政部89年8 月3日台內地字第8908828 號函等），本件參加人主張廣大家庭農場經營規模等語，本屬有據。次查如前述所述，減租條例第19條第2 項之立法目的，確為實施政府鼓勵擴大農耕經營規模之政策，同時本件參加人亦陳稱收回耕地之目的，並非是原告所指之為變賣圖利等語明確，從而原告此部分主張亦顯無理由。
（三）原告再主張參加人即出租人無自耕能力不符收回自耕云云；然查本件參加人就系爭土地申請收回自耕時，已提出出租人自任耕作切結書（原處分卷第15-16 頁）供被告審酌；參考前開本院「能自任耕作」之見解，被告認參加人有自耕能力，本屬有據。況查如前述，所謂出租人之自任耕作，並不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。而本件參加人具有基本教育程序至少有農業科技化及委託代耕能力，且在系爭土地附近之農地持續種作，是參照前開法律說明，本件參加人有自耕能力應無疑義，原告未提出證據，泛稱參加人即系爭土地出租人無自耕能力云云，並無理由。
（四）被告就參加人是否有自任耕作能力、及參加人就系爭土地收回耕地，不致使承租人即原告失其家庭生活依據、參加人預備擴大農場經營等法律要件，均加審酌後，始為原處分，其認定事實及適用法規，並無原告指稱未調查審認之違法，是原告前開主張均屬無據。
八、綜上，本件出租人即參加人有自耕能力，其依減租條例第19條第2 項擴大家庭農場經營規模為由，申請收回耕地，而原告亦無減租條例第19條第1 項第3 款因出租人收回自耕，致承租人失其家庭生活依據之情形，故被告原處分准由出租人即參加人收回系爭土地自耕，依法尚無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告請求撤銷如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌之證據，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 21 日
臺北高等行政法院第五庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 程怡怡法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 21 日
書記官 陳德銘