臺北高等行政法院判決
99年度訴字第01013號99年8月12日辯論終結原 告 甲○○○被 告 宜蘭縣冬山鄉公所代 表 人 丙○○○○○○住同上訴訟代理人 庚○○
參 加 人 己○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年3 月17日府訴字第0980136155號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告與被告各負擔二分之一。
事實及理由
一、事實概要：原告前就其所有坐落宜蘭縣○○鄉○○○段727、729 及730 地號3 筆土地（即重測前宜蘭縣○○鄉○○○段670-1 、670-3 、670-4 地號，面積分別為1,630.05、13.28 、1.34平方公尺，下稱系爭耕地）與參加人己○○訂有耕地三七五租約（租約字號：宜蘭縣冬山鄉宜冬順字第35號，下稱系爭三七五租約，最近一次租期自民國（下同）92年
1 月1 日起至97年12月31日止。嗣租約期滿，98年1 月1 日至98年2 月16日公告期間內，原告以擴大家庭農場經營規模向被告申請收回系爭耕地自耕、參加人則申請續訂租約。被告案查後以98年6 月19日冬鄉民字第0980011352號函核定准由原告收回自耕，並通知原告及參加人。其後被告依宜蘭縣政府98年4 月27日府地權第0000000000號函意旨重行案核後，認系爭耕地不符農業發展條例（下稱農發條例）第3 條第11款耕地規定，遂以98年7 月24日冬鄉民字第0980013839號函撤銷上開准予收回之處分，並於98年8 月12日以冬鄉民字第0980014988號函（下稱原處分）准參加人（即承租人）續訂租約，否准原告收回自耕之申請，原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張下列各情，並聲明㈠訴願決定、原處分均撤銷。㈡應命被告就原告98年2 月9 日收回自耕申請案作成准由原告收回系爭耕地自耕之行政處分。
（一）本件被告先以98年5 月1 日冬鄉民字第0980007821號函核准原告收回自耕之行政處分，及以98年6 月19日冬鄉民字第0980011352號函准予收回之處分，嗣後以98年7 月24日冬鄉民字第0980013839號函撤銷前准予收回之處分，非撤銷98年5 月1 日冬鄉民字第0980007821號函核准原告收回自耕之行政處分已確定，竟以原處分撤銷核准原告收回自耕之處分，另准由承租人續訂租約6 年之處分。被告反覆有違誠信原則，一事不再理原則及禁止恣意原則，明顯違法。又訴願決定僅憑被告片面之詞率予駁回，其不備理由，違背行政程序法第4 條至第10條、第160 條第2 項、中央法規標準法第5 條第2 項規定，也有悖憲法第22、23條規定，顯然違法違憲。
（二）按「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」耕地三七五減租條例第19條第2 項定有明文。其立法目的在於放寬出租人收回其耕地之限制，促進農業現代化，且自72年12月23日修正公布以來迄未變更。本件原告有自耕能力。收回系爭耕地，並不因致承租人失其家庭生活依據，且系爭耕地與原告所○○○鄉○○段1498、1550、1366地號自耕地相鄰咫尺之間，60多年來均作農業使用，從未變更用途，完全符合上述條文規定，被告無理由不准原告收回，惟被告不依耕地三七五減租條例第19條規定審查，卻以系爭耕地之土地登記謄本，已非農業發展條例第3 條第11款所定義之耕地( 使用分區及使用地類別，均為空白) ，不符合耕地三七五減租條例第19條第2 項規定之要件，否准原告收回耕地。惟系爭耕地確為「農業區」有使用分區證明可稽，土地謄本雖未將使用分區「空白」更正為「農業區」，但其地目仍明載「田」及其他登記事項明載「有三七五租約」，實際上原告與承租人亦訂有耕地三七五租約由承租人耕作迄今，承租人不否認。最近一次租約期滿，原告以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，完全符合耕地三七五減租條例第19條第2 項規定。然被告之原處分否准收回未載明處分之法令依據，有違行政程序法第96條第1 項第2 款規定。
（三）次按，內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋及同年8 月8 日台內地字第0970124366號函頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」均非法律，只是行政規則，並不直接對外發生法規範效力，對於人民及法院並不具有拘束力。基於法治國原則，凡涉及財產權者，應以法律或法律明確授權之命令予以規範。本件涉及原告財產權，應依耕地三七五減租條例第1 條及第19條之規定處理，不容以內政部訂頒之行政規則為處分之依據，否則違背中央法規準法第5 條第2 款之規定，侵害人民之權利而自始無效。又72年12月23日增訂之耕地三七五減租條例第19條第3 項有關出租人應給予承租人補償之規定及內政部65年1 月26日訂定之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」，分別經司法院釋字第580 及第581 號宣告違憲。
內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函有關耕地三七五減租條例第19條第2 項「耕地」及「自耕地」之解釋，顯然對原告之權利增加法律所無之限制，牴觸憲法第23條之法律保留原則而違法。
（四）再按，耕地三七五減租條例本為特別法，不應與農業發展條例混為一談，本件自應適用耕地三七五減租條例，原告所有之系爭耕地完全符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定，被告居然以原告所有系爭耕地之土地登記謄本，已非農業發展條例第3 條第11款所定義之耕地（使用分區及使用地類別，均為空白），不符合耕地三七五減租條例第19條第2 項規定之要件「非耕地」為由，駁回原告所請，除違反耕地三七五減租條例第19條第2 項規定及其立法目的外，亦與司法院釋字第580 解釋意旨不合。按：
１、農業發展條例於92年修正第3 條第11款「耕地」之定義，行政院說明略以：「三、修正條文第11款『耕地』之定義、修正及縮小其範圍，理由如下：…（二）…至非都市暫未依法編定之土地，依規定則適用林業用地予以管理，改為非耕地並歸由森林法來管理。…。」等語，有立法院公報第98卷第8 期院會紀錄可稽。農業發展條例於92年修正第3 條第11款「耕地」之定義，全然與耕地三七五減租條例第19條第2 項之要件無涉，被告指原告系爭耕地為「非耕地」實屬有誤，被告應舉證以實其說，否則其故意阻礙原告收回系爭耕地，自應對此事負法律上一切責任。
２、況且72年增訂之耕地三七五減租條例第19條第2 項，其目的在於放寬地主收回其耕地之限制，以促進農業現代化。被告以92年修正之農業發展條例第3 條第11款有關耕地之定義，套用在72年修正之耕地三七五減租條例第19條第2項規定上，則有違背法律不溯既往原則之違法，也破壞法體系之完整性，於法難容。
３、又司法院釋字第580 號解釋宣告耕地三七五減租條例第19條第3 項規定違憲，並強調憲法第22條保障人民之契約自由及同法第23條比例原則、法律保留原則，進而解釋耕地三七五減租條例第17條第2 項第3 款規定雖無悖於憲法第15條保障財產權之本旨，惟不問情狀如何，補償額度一概為三分之一規定，有關機關應衡酌憲法第22條保障契約自由之意旨及社會經濟條件之變遷等情事，儘速予檢討修正。司法院釋字第580 號解釋指出：「契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，對鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有抵觸。…。是上開規定準用同條例第17條第2 項第3 款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第
146 條與憲法增修修文第10條第1 項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2 年時，失其效力。」上開司法院解釋並未涉及農業發展條例。原告依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定申請收回自耕，並無不符合農業發展條例第3 條第11款耕地之定義？被告應予說明，否則其處分即屬濫權處分而無效，自應負行政責任。
（五）末按，耕地三七五減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，亦即耕地及耕地以外之農業用地之租佃均可適用耕地三七五減租條例之規定。即耕地三七五條例第19條第2 項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。
１、按「耕地之租佃，依本條例之規定，本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」耕地三七五減租條例第1 條定有明文。又「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」為土地法第106 條第1 項所明定。再按「耕地三七五減租條例第1 條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1 條暨土地法第106 條第1 項之規定自明。」，「耕地三七五減租條例第1 條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106 條第1 項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」最高法院44年台上字第611 號及最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）45年判字第83號均著有判例可資參照。綜上法律規定及判例意旨，足見耕地三七五減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，亦即耕地及耕地以外之農業用地之租佃均可適用耕地三七五減租條例之規定。
２、又按「（第1 項）本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。（第2 項）本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」農業發展條例第20條第1 項、第2 項定有明文。而農業發展條例第20條於92年2 月7 日修正之立法理由：「一、第1 項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第3 條第1 項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第3 條第1 項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」，因此農業發展條例第20條第1 項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包括耕地及耕地以外之農業用地。而該條文第2 項規定，其規範之範圍亦應作相同之解釋，即包含耕地及耕地以外之農業用地。綜上可證，耕地三七五減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。
３、再按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：…二、出租人所有收益足以維持一家生活者。」，「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。」為耕地三七五減租條例第19條第1 項第2 款、第
2 項所明定。因上開耕地三七五減租條例第19條第1 項第
2 款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂前揭條文第2 項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化立法目的（司法院釋字第580 號解釋意旨參照）。則由耕地三七五減租條例第19條第2 項之立法目的觀之，不論係耕地或耕地以外之農業用地，均有鼓勵擴大庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要，而有該條項之適用。
４、又農業發展條例第3 條第11款規定：「耕地：指合於下列規定之土地：（一）依區城計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、早地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、早地目土地。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」，嗣於92年2 月7 日該條文修正為：「耕地：指依區城計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」其修正之立法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、早地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、早地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區城計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、早地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、早地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、早地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」則由上開條款修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，並無要滅縮耕地三七五減租條例第19條第
2 項適用範圍之目的，故農業發展條例第3 條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響耕地三七五減租條例第19條第2 項之適用範圍。即耕地三七五減租條例第19條第
2 項所謂「耕地」仍包含耕地及耕地以外之農業用地。
５、綜上，系爭耕地原告與承租人依耕地三七五減租條例自38年訂定三七五租約，每6 年政府逕行予換約登記迄今，原告於最近一次租約自92年1 月1 日至97年12月31日止租約期滿，以擴大家大農場經營規模為由申請收回自耕，完全符合耕地三七五減租條例第19條第2 項規定，且系爭耕地係於農業發展條例於89年1 月4 日修正施行前已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約，自38年訂定三七五租約迄今，此有租約書記載可稽，承租人亦不否認，依農業發展條例第20條第2 項規定，關於該土地之權利義務關係，租約之續約、修正及終止，自應依耕地三七五減租條例等相關規定。原告所提出系爭耕地都市計畫土地使用分區證明為農業區，揆諸前開引述相關法律及解釋意旨，足證明系爭耕地屬耕地三七五減租條例第19條第2 項規定之「耕地」、及耕地以外之「農業用地」。
（六）原告就被告答辯補充下列理由：
１、按立法者於制定法律時，為使法條文字簡捷，常就該法律所經常需要用到之某種類型或其組合，賦予一特定專用名詞，以便於該法律中使用到該類型或組合時，謹須使用該專用名詞即可，不必一再一一詳述該類型或組合之內容，而使法條文字簡便易讀，此種情形於我國法律中極為常見。然而因各種不同的法律，所欲規範對象或範圍或有不同，因此各個法律於其法條內所使用之專用名詞、名稱縱屬相同，惟其定義卻不盡相同，是自不能直接將甲法律就A專用名詞之定義，理所當然的認為乙法律所使用之A 名詞亦應作相同之解釋！此就大家最耳熟能詳者言之，例如刑法上第32章第339 條之詐欺，係指以詐術使人將財物交付或得財產上之不法利益，而民法第91條之詐欺則泛指因施詐術使人陷於錯誤，而為意思表示，並不以交付財物或得財產上之不法利益為限，因此構成民法上之詐欺，並不一定構成刑法上之詐欺！
２、內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋以「耕地」依農業發展條例第3 條第11款之規定，係指依區域計畫法所劃分為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言，而區域計畫法施行細則第13條規定所稱劃分為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區等土地，係指非位於都市內之土地，因而引申為耕地三七五租約之出租人欲依耕地三七五減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由收回出租耕地，須以其自耕地及收回之耕地均為非都市土地中被編為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地為其要件。然農業發展條例之所以賦予「耕地」此一專用名詞之定義，係因其在第16條、第31條、第33條至第36條及第41條與第42條等條文中，有需要使用到非都市土地被依區域計畫法劃定為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用等土地類型組合，為避免法條之文字累贅，始在該條例中特別創設「耕地」此一專用名詞，以含括此等土地類型組合，本無將此「耕地」名詞定義，規範其他法律中使用「耕地」之意，否則其法條之法定用語，即應為「本條例及其他法律所稱之耕地係指依區域計畫法劃定為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言。」，而非僅以「本條例所指之耕地係指依區域計畫法劃定為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言」矣！此從農業發展條例第20條第
1 項之文義中，更可明顯看出耕地三七五減租條例所指之「耕地」在農業發展條例中係稱為「農業用地」，並非僅指農業發展條例第3 條第11款所定義之「耕地」。否則非屬農業發展條例所定義為耕地之農業用地( 例如都市計劃區內之農業區) ，於89年1 月4 日以後訂立之租約時因非屬「耕地」，當然無適用耕地三七五減租條例之餘地，何庸再另為特別規定排除耕地三七五減租條例之適用，顯見耕地三七五減租條例所指之耕地係指農業發展條例中之「農業用地」而言，並非農業發展條例所稱之「耕地」。
３、次按農業發展條例之所以將「耕地」定義為非都市土地被劃定為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用等土地，乃因都市計畫內之土地已因都市計畫法劃分為住宅區、商業區、工業區及其他專用區等，各經都市計畫法規為詳細之使用限制，無庸再由區域計畫法再重覆贅為規定。而非都市土地因無都市計畫法規之限制，始由區棫計畫法作一全面較為粗略之劃分限制。此觀區域計畫法第11條明定：「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮○○○○街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。…」，將都市土地交由鄉鎮市都市計畫主管機關依都市計畫法規範甚明。是以區域計畫法第3 章就區域土地使用管制，均僅就非都市土地為規範，該法所定義之「耕地」自係以未受都市計畫法所規範之一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用等土地為其規範對象。如以農業發展條例第3 條第11款所定義之「耕地」僅指非都市土地之一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用等土地，即認都市計畫內劃為農業區作為農牧使用之土地或依法令目前僅作為農業使用之土地均非屬耕地，而不適用耕地三七五減租條例之規定，不啻宣告凡都市計畫區內農業用地之租賃，均非屬耕地三七五租約，出租人欲收回此類出租農地，根本無須依耕地三七五減租條例規定為之，此種解釋顯屬曲解法律，殊無足採！是以出租人依耕地三七五減租條例第19條第2 項收回租賃耕地，其自耕地及出租耕地之「耕地」定義，自應依耕地三七五減租條例就耕地之定義定之，而非指農業發展條例第3 條第11款之「耕地」甚明。
４、再按耕地三七五減租條例第19條第2 項之所以規定，出租人為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕土地，考其立法意旨，係為使農業生產擴大其規模，進而能以較具現代化經濟之方式為農業之經營，殊無區分此租賃之農地或自耕之農地係在都市計畫區內或都市計畫區外之意！只要係作農業使用，在都市計畫區內或區外根本毫無區別實益。是以內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋顯有誤會，並對出租人以擴大家庭農場經規模為由收回出租耕地，增加法律所無之限制，自屬無效！
５、末按，內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函之說明雖略以：「…2 、…有關出租人擬依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3 條第11款及釋字第580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」等語，惟將耕地三七五減租條例第19條第2項規定：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」，所謂「自耕地」及「耕地」限於農業發展條例第3 條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地。然此卻造成在解釋耕地三七五減租條例所稱「耕地」之定義時，於耕地以外之農業用地是否適用耕地三七五減租條例時，即解釋為該條例之「耕地」包含耕地以外之農業用地，而解釋耕地三七五減租條例第19條第2 項所謂之「耕地」時，卻又認該條項所謂「耕地」謹限於農業發展條例第3 條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地，致同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制；增加法律所無之限制，自屬無效。是上開內政部函釋顯已違反土地法第106 條第1 項、農業發展條例第20條及最高法院44年臺上字611 號、最高行政法院45年判字第83號判例意旨。
６、減租條例就「耕地」一詞已有明確之定義，最高法院44年台上字第611 號判例著有明文。並無被告所指「未臻明確」之情形。依耕地三七五減租條例第6 條第1 項「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之」之意旨，則：凡載明於「耕地租約書」上之「租賃標的」即必然是「耕地」：系爭耕地至今既仍載明於耕地租約書上，當然還是耕地，不應「突然」改稱「非耕地」。又按「耕地依農業發展條例規定經營者，從其規定。」耕地三七五減租條例第29條著有明文。系爭耕地自始不曾依農業發展條例規定經營，內政部即不能以行政職權跨引農業發展條例第3 條第1項第11款不相關法條解釋減租條例。如被告堅持認定系爭土地為「非耕地」，則依臺灣省耕地租約登記辦法第4 條第1 項第9 款及第2 項規定，被告即應負其行政責任，辦理「變更登記」。先將系爭土地變更為「非耕地」之後，再以「非耕地」為「租賃標的」，另訂「非耕地租約」。要不能以其自認為已屬「非耕地」之標的當作「耕地」，強令原告「續訂耕地租約」。是其處分即有嚴重瑕疵並顯然違背登記辦法相關規定。
三、被告則以下列各語置辯，並聲明駁回原告之訴。
（一）本件收回自耕案原經被告初審後符合收回要件，故於98年
5 月1 日以冬鄉民字第0980007821號函限期租佃雙方協議土地改良物及農作物補償事宜，期限過後再於98年6 月19日冬鄉民字第0980011352號函核定准由出租人收回自耕，惟經依內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函示再審核後，因系爭耕地已非農業發展條例第3 條第11款所定義之耕地（使用分區及使用地類別，均為空白），不符合「耕地」之規定，違反得收回要件，被告查覺所作行政處分有疏漏未盡完善之處，故本於職權重作適法處分，以維依法行政及公平原則，並於98年7 月24日以冬鄉民字第087000123840號函撤銷原處分，並在說明第1 項說明耕地之認定，另將該內政部函示影本及系爭土地影本隨函檢附供參，且原告家屬亦曾至公所詢問，被告對相關事項業以做詳細說明，是以並未在核定函文中贅述。
(二)另按內政部於司法院釋字第580 號解釋後，關於耕地三七五減租條例第19條第2 項所稱「耕地」及「自耕地」之認定事宜，業經內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋示：「…所稱「耕地」及「自耕地」，依農業發展條例第3 條第11款：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地』…質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地…其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」本次租約期滿有關出租人擬以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕案之核定，被告係依據該內政部函示辦理，因該函示對於「耕地」及「自耕地」之認定，已作具體解釋，鄉鎮公所為基層執行單位，對於上級主管機關所作之解釋並無拒絕適用而自行裁量之權；觀之耕地三七五減租政策，已行之有年，當時訂定該法自有其時代需求，惟歷經多年後，現況確有變更，相關規定是否合宜，似有可討論研議的空間，惟本次租約期滿換約工作為全國性的作業，為求保障業佃雙方的權益，及維護依法行政、明確、公平原則，乃由主管機關內政部訂定統一作業規範，以求全國作業一致性，被告係依據上級規範作業，且受理訴願機關亦採相同見解，故被告並無違法之處，尚祈此類案件能儘速有讓租佃雙方均認同之圭臬，讓基層執行機關亦有可遵循之準繩，早日解決糾紛、杜絕爭議。
四、參加人之主張：⑴三七五減租條例第19條所謂之擴大家庭農場經營規模情事，係一事實問題，自應有相當之證據，不能僅憑出租人之片面空言主張，即予認定。況三七五減租條例第19條第2 項耕地及自耕地認定標準，涉及出租人得否以擴大家庭農場經營規模為由，收回出租耕地而無需給予承租人地價補償，恐有衝擊租佃均衡關係，引發租佃紛爭之虞，故出租人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地需符合農業發展條例第3 條第11款所稱之「耕地」，除符合該條項之立法目的外，並與司法院釋字第580 號意旨所提減租條例秉承憲法改善農民生活之宗旨未有不符，況出租人欲收回之出租耕地如非屬上開農業發展條例所稱之耕地，尚得依減租條例第17條第1 項第5 款規定終止租約，於租佃雙方權益皆有所兼顧下，貫徹耕地三七五減租條例政策。是內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋並無明顯違背解釋法則或有牴觸上位規範等情，自屬適法。從而，依內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋意旨，原告不得收回自耕，被告准予參加人續訂租約6 年，於法並無違誤。⑵又系爭耕地倘已非屬耕地無法由承租人繼續承租耕用，出租人亦恐無法以擴大農場規模為由收回自耕為是。又查依三七五減租條例申請收回土地，所需補償上訴人之金額，以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3 分之1 計算，係前揭三七五減租條例所明定之補償標準。⑶耕地三七五減租之租約期滿時，主管機關對於出租人收回自耕，應依耕地三七五減租條例第19條第1 項規定第1至3 款情形，悉予審查，如有規定情形之一，出租人均不得收回自耕，無前開各款情事時，主管機關始得准出租人將出租之耕地收回自耕，而否准承租人續訂租約，此由條文文義觀之甚明。參加人一家三代承作系爭耕地，對該耕地有深厚情感，請准予續訂租約。退萬步言，倘系爭宜蘭縣○○鄉○○○段730 、727 、729 地號耕地已非屬耕地，無法由參加人續訂租約，然倘准由原告以擴大農場規模為由收回自耕，參加人無法理解，參加人一家三代努力照顧、承作系爭耕地，請依平均地權條例及耕地三七五減租條例規定，給予參加人合理之補償後始裁判准由原告收回自耕，以維參加人權益。
五、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有宜蘭縣冬山鄉宜冬順字第35號私有耕地三七五租約書、系爭耕地土地建物查詢資料、內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函附原處分卷、私有耕地租約期滿收回耕地申請書、原告出租人自任耕作切結書、己○○98年1 月7 日私有耕地租約期滿續訂租約申請書、承租人自任耕作切結書等件附本院卷可稽，洵堪認定。至於兩造爭執：被告以系爭耕地不符農發條例第3 條第11款耕地規定，並核定准許參加人（即承租人）續訂租約，否准原告收回自耕，是否適法等項，本院判斷如下：
（一）按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」、「（第1 項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2 項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」為三七五減租條例第1 條、第19條第1 項及第2 項所明定。次按「一○、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。（三）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。一一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。一二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。…一四、農業用地租賃：指土地所有權人將其自有農業用地之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」、「（第1 項）本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。（第2 項）本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」亦經農發條例第3 條第10款、第11款、第14款及第20條第1 項、第2 項定有明文
（二）關於本件系爭耕地是否屬三七五減租條例規定所指「耕地」範圍部分：
１、查三七五減租條例訂立於40年6 月7 日，其後經43年12月
9 日、72年12月23日修正，對於耕地均無定義之明文。現行三七五減租條例第1 條規定「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」而土地法第106 條第1 項規定「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」，另參諸最高法院44年台上字第611 號判例：「減租條例第1 條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1 條暨土地法第106 條第1 項之規定自明。」、最高行政法院45年判字第83號判例「減租條例第1 條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106 條第1 項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」意旨，足見三七五減租條例所規定之「耕地」係指「以耕作為目的使用之農地」甚明。又區域計畫法於63年1 月31日公布施行後，將全國土地使用管制分為都市土地及非都市土地，都市土地適用都市計畫法之規定，該法第33條規定「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」，至於三七五減租條例對於都市土地作農地使用者，向屬耕地三七五租約標的範圍，在區域計畫法施行後，三七五減租條例相關規定並未變更，據此，都市土地之農業地區，以耕作為目的使用之農地，自仍為三七五租約耕地之範疇。
２、次查，農發條例訂立於62年9 月3 日，至72年8 月1 日始於第3 條第11款規定耕地之定義，92年2 月7 日修正前原規定：「耕地︰指合於下列規定之土地︰⑴依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。⑵…」，與三七五減租條例一向認定之「耕地（農地）」定義相同，亦即不問依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依區域計畫法劃定（按即非都市土地）為特定農業區、一般農業區之農牧用地，均屬耕地。而三七五減租條例72年12月23日修正時，對於農發條例甫於同年8 月1 日訂定之第3 條第11款耕地定義，亦未作任何配合修正。嗣農發條例於92年2 月7 日始將該條文修正為：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」，其修正之立法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」由上開條款修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。由於減租條例就「耕地」並無明文之定義，遂滋生農發條例「耕地之定義」對於已訂立之三七五租約有無適用之疑義。
３、農發條例不適用於89年1 月4 日修正施行前已依減租條例訂定之三七五租約，說明如下：
（1）農發條例第20條第1 、2 項規定「（第1 項）本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定、（第2 項）本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前已依減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」農發條例第20條第1 項、第2 項定有明文。而農發條例第20條於92年2 月7 日修正之立法理由：「一、第1 項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之『耕地』租賃契約不適用減租條例之規定，因第3 條第1 項第11款及第14款分別就『耕地』及耕地租賃作定義，故對於第3 條第1 項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用減租條例之規定，俾臻周延」。而農發條例第3 條第14款及第20條第1 項同時將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含第3 條第1 項第11款之「耕地」及耕地以外之農業用地。亦即在此之後，農發條例並無「耕地租約」與「耕地以外之農業用地租約之區別，一概為「農業用地租賃契約」，且其範圍較原來之「耕地租賃契約」為大，足見農發條例規定所指之「耕地」與「三七五租約」所指有別。
（2）又農發條例第20條第2 項既已明定89年1 月4 日修正施行前依三七五減租條例訂定之三七五租約，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律（即三七五減租條例）之規定，亦即89年1 月4 日前訂立之三七五租約之「權利義務關係、租約之續約、修正及終止」事項，並無農發條例之適用，則被告就攸關三七五租約之權利義務關係、租約之續約、修正及終止之主體之耕地，逕適用農發條例之規定，顯然違背農發條例第20條之規定，要無可採。另查農發條例與三七五減租條例二者規範之目的不同，蓋如二者對「耕地」應作相同之解釋，則三七五減租條例即應同時修正，將依區域計畫法劃定為都市計畫農業區，且仍作農業使用之農地明定予以除外，以免89年1 月4 日前已依減租條例訂定租約者，在應適用之減租條例原有意義之「耕地」，並無明文修正規定之情形下，任作相異之解釋；此由立法紀錄中載有「（林副主任委員享能）…因此在農發條例中，我們希望租賃制度可不受三七五減租之束縛…」（立法院公報第88卷第59期委員會紀錄第259 頁參照）、（黃副主任委員欽榮）…有關三七五租約部分…屬於內政部主管之法令，所以三七五租約要改變的話，也是要從內政部進行的工作…」（立法院公報第92卷第9 期委員會紀錄第442 頁參照），可知農發條例之修正縮小耕地之定義範圍，並無要拘束已存在之三七五租約甚明，其修正並不影響三七五減租條例第19條第2 項之適用範圍，亦即仍應依其原有意義之「農地」為適用對象。
４、再按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：1.出租人不能自任耕作者。2.出租人所有收益足以維持一家生活者。3.出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」、「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。」為減租條例第19條第1 項、第2 項所明定。而因三七五減租條例第19條第1 項第2 款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2 項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第580 號解釋意旨參照），是本於鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要之立法目的，只要符合擴大家庭農場要件，即有該條項之適用，並無「都市農地」或「非都市農地」之區別。查：
（1）本件系爭土地中宜蘭縣○○鄉○○○段○○○ ○號為區域計畫核定之都市土地，使用分區為「農業區」、「住宅區」，地目為「田」9 等則之農地，又因係都市土地，並無區域計畫法施行細則第12條及第15條適用，故土地登記謄本使用分區及用地類別為空白，有被告99年5 月4 日核發之「農業用地作農業使用證明書」及土地登記謄本之記載附本院卷第104 頁及附原處分卷可稽，並為兩造所不爭執，而系爭土地在89年1 月4 日前已訂有耕地三七五租約，自屬減租條例所指之「耕地」，如原告符合出租人擴大家庭農場經營規模之要件，自得收回自耕。被告並未舉證釋明系爭土地有何變更編定情事，辯稱系爭耕地已非屬農業發展條例（下稱農發條例）第3 條第11款所指之耕地，而係依土地法第83條規定繼續為從來之使用云云，核無可取。
（2）又系爭土地中宜蘭縣○○鄉○○○段727 、729 地號為區域計畫核定之都市土地，使用分區為「住宅區」，地目為「田」9 等則，亦係都市土地，土地登記謄本使用分區及用地類別為空白，有被告提出之土地登記謄本及都市計畫土地使用分區證明書附卷可參，系爭土地在89年1 月4 日前訂有耕地三七五租約，屬三七五減租條例所指之耕地，然其後因區域計畫經核定為都市土地住宅區而非劃定為農業區，已非屬耕地，該地依土地法第83條「編為某種使用地之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用。」雖得繼續為從來之使用（即供耕作之用），惟此僅規範土地之使用方式，並未限制使用之人，亦無從令已非屬耕地之土地變更為三七五減租條例所指之耕地。更況承租他人之非農、漁、牧地供耕作之用者，既非耕地租用，自無耕地三七五減租條例規定之適用（最高法院88台上字第1 號判例意旨參照），被告依耕地三七五減租條例之規定准許參加人就此部分土地續訂三七五租約，於法亦有未合。
（3）至於內政部97年7 月1 日臺內地字第0970105525號函釋雖稱：「…有關出租人擬依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3 條第11款及釋字第580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合」云云，將89年1 月4 日修正後之農發條例適用於89年1 月4 日修正施行前已訂定之三七五租約，顯違背農發條例第20條第2 項規定。又司法院釋字第580 號解釋係闡明三七五減租條例除72年12月23日增訂之三七五減租條例第19條第3 項規定準用同條例第17條第2 項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146 條與憲法增修條文第10條第1 項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自該解釋公布日起，至遲屆滿2 年時，失其效力外，該條例其他規定，尚無違背憲法等情，該解釋對於對於農發條例與三七五租約之關係則未置一詞，是內政部上開函示所謂「否則有悖釋字第580 號解釋意旨」云云，自嫌失據。更何況被告上開內政部函釋於三七五減租條例第19條第2 項之「耕地」之認定時，認僅以農發條例第3 條第11款之耕地為限，不包含「都市土地之農業區田地目農地」，但在適用三七五減租條例核定「租約之續約、修正及終止」事宜時，則又將「都市土地之農業區田地目農地」納歸「耕地」範圍，前後扞格，亦有未洽。
（4）據此，本件系爭土地係於農發條例89年1 月4 日修正施行前，原告與參加人就之業依三七五減租條例訂定耕地租約，是依農發條例第20條第2 項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，應依三七五減租條例相關規定為斷，又依系爭土地登記謄本及農業用地作農業使用證明書可知，系爭耕地中宜蘭縣○○鄉○○○段○○○○號土地屬三七五減租條例第19條第2 項規定之「耕地」，已如前述，然被告卻僅以系爭土地已劃分為都市計畫內土地，與內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋之「耕地」規定不符，而否准原告依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定收回系爭土地之申請，並准由參加人續訂租約6 年，揆諸前揭法律規定及說明，自有違誤。惟依首揭三七五減租條例第19條第1 項及第2 項之規定，出租人依減租條例第19條第2 項之規定，申請收回出租耕地自耕，僅不受該條第1 項第2 款之限制，至同項第1 款及第3 款仍有適用之餘地。至於原告是否符合減租條例第19條第2 項收回之其他條件，有無符合其他消極要件而不能收回之情形及原告現有耕地距離請求收回之系爭耕地，是否為同一或鄰近地段，並未經被告調查作成處分，事證未臻明確，又原告主張之收回是否不合於此等未經被告調查部分之要件，核屬被告之第一次處分權範疇，本院自不得自行調查代為認定，是本件仍有由被告續為審查之必要。另系爭土地中宜蘭縣○○鄉○○○段727 、729 地號為區域計畫核定之都市土地住宅區，非屬耕地，是參加人如欲承租供耕作之用者，並無耕地三七五減租條例規定之適用，被告卻以系爭土地已劃分為都市計畫內土地，依內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋認「耕地」規定不符，即准由參加人續訂租約6 年，其認事用法亦有違誤。
六、綜上所述，被告以內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋核定准許參加人（即承租人）續訂租約，否准原告收回系爭耕地自耕之申請，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告執此指摘，訴請撤銷訴願決定及原處分，洵屬有據。而原告此部分之訴雖有理由，然本件原告收回系爭耕地自耕之申請是否合於法定要件，有待被告續為審查，已如上述，故原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200 條第4 款規定，應判命被告依本判決之法律見解，另為調查後對原告作成決定，是本件原告其餘請求部分，不應准許，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及聲明陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，原告之訴為部分有理由，部分無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 程怡怡法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
書記官 何閣梅