臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1029號99年7月8日辯論終結原 告 甲○○○
輔佐人 丙○○
丁○○大新里4 鄰站前路56巷7之2號被 告 宜蘭縣五結鄉公所代 表 人 乙○○○○○○訴訟代理人 戊○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年3 月17日府訴字第0980○○○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告與訴外人洪○○○（即出租人）間就坐落宜蘭縣○○鄉○○段856 、857 及三結段20及21地號訂有耕地三七五租約（租約字號：○○字第○○○號），最近1 次租期自民國（下同）92年1 月1 日起至97年12月31日止。因出租人洪○○○於98年1 月1 日至2 月16日公告期間內，依耕地三七五減租條例第19條第1 項規定，以收入不足維持一家生活為由申請收回，原告亦於公告期間內申請續約。被告依據原告所提出之96年底戶籍謄本、所得稅及96年全年生活費用明細表等資料，經計算其收益及支出結果，其收益大於支出，並不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據，乃以98年7 月13日五鄉民字第0980010571號函（下稱原處分）同意出租人收回耕地，原告不服，提起訴願，復遭宜蘭縣政府決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、原告承租系爭耕地近60年，期間出租人欲取回該耕地，然該耕地附近之他人所有耕地，於其出租人收回時，多能體恤承租之佃農養護改良土地之辛勞而予相當補償，惟本耕地之出租人卻始終欲取回耕地而拒絕補償原告，有違一般社會常情。被告援引內政部95年7 月19日台內地字第0950117562號函釋作為毋須補償之依據，惟按法律之變更原須經立法機關審查並循一定程序修正，本案中央主管機關未依前揭程序修正法律，而以行政函釋逕令法律條項失其效力而不得再行適用，則該函釋有否牴觸法律及其效力容有疑義。退步言，縱該函釋為法律修正前之變通因應作為，然衡諸前揭實情，仍難謂無違一般社會常情，應得於原告與出租人調處或調解程序再予斟酌。本案處分未附理由逕行核定出租人無耕地三七五減租條例第19條第1 項情形，恐係受出租人刻意蒙蔽所致。
㈡、按耕地三七五減租條例第19條第l 項第1 款之出租人能否自任耕作，依最高法院51年台上字第582 號及52年台上字第83
4 號判例意旨，係屬事實認定問題；而所謂不能自任耕作，不僅指無耕作能力而須雇工耕作者而言，出租人之住居所與耕地距離過遠，依日常經驗不能自任耕耘收割者，亦包括在內。本案出租人住臺北市○○區，竟核認其能自任耕作，依上開判例意旨不無疑義。原告既依釋字第128 號解釋，循行政爭訟程序提起訴願請求救濟，受理訴願機關（宜蘭縣政府）就此部分顯未加審議。至於該條例第2 、3 款規定，出租人、承租人之生活費用及收益審核標準，雖有內政部86年9月5 日台內地字第8687938 號函釋等規定，然各該函釋規定應係為統一下級機關作法之行政命令或解釋性指示或訓飭，依釋字第137 號解釋意旨，法官可不受其拘束。準此，前揭審核標準雖可作為審認上開條款參考，然非唯一依據。本案若僅以前揭審核標準作為審認依據，則有偏頗之虞。例如，審核標準中，出、承租人之生活費用，以租約期滿前l 年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準；又出、承租人之收益，以租約期滿前1 年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。則出、承租人若知此規定者，即可於前揭期限前，將低收入、高支出之直系血親遷入與其同戶，並將高收入、低支出之直系血親遷出戶籍，藉以營造「所有收益不足以維持一家生活」或「失其家庭生活依據」之假象；且綜合所得總額僅能規範一般支領薪水階層人員，對於自由業（如攤販）則無法得知其實際收益，故以此為唯一標準，易失之偏頗。
㈢、又依民法親屬編扶養章規定，直系血親等親屬間互負扶養義務，且直系血親卑親屬係第1 順位履行扶養義務人，其扶養義務並不因其是否與受扶養人同戶籍而有異；縱設若出租人確有收益不足維持一家生活之情，則其子女均應同負扶養義務，並不論該子女是否與其同戶籍，如同原告年邁無謀生能力需子女扶養一般。今據悉出租人有l 子，於臺北市政府警察局任警察職務，以其支領薪資扶養雙親應不致發生實質「不足以維持生活」之困境。依行政訴訟法第125 條第l 項規定，應審認上開條款，參酌前揭扶養義務等相關事項，再為綜合之適當研析，藉以探求「實質之正義」。被告一再援引前揭內政部86年9 月5 日台內地字第8687938 號函釋及97年
8 月8 日台內地字第0970124366號函頒布之私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊（以下簡稱工作手冊）規定敘明審核標準及核算結果，固非無據，然設若原告事先知此審核標準，則必於期限前將戶籍遷出為獨戶，以原告本人之低收入、高支出，本案審核結果勢將大相逕庭，何以一單純遷戶籍之手續影響審核結果如此之鉅？顯見前揭審核標準實有重大瑕疵。而受理訴願機關就原告指陳前揭法令適用疑義，以98年9 月23日府地權字第0980138829號函請中央地政主管機關（內政部）釋示，卻仍決定駁回，難令原告心服。
㈣、按司法院釋字第422 、580 號解釋意旨，耕地三七五減租條例即憲法第153 條所稱保護農民之法律，該條例第19條係為限制出租人以保障佃農，並兼顧出租人與承租人之實際需要所為之規定。依一般社會通念，承租之佃農較諸出租之地主係相對弱勢，且是否符合該條例第19條第1 項限制規定，其結果對出租人影響較小，蓋其日後仍有收回自耕之機會，亦可循調處等方式謀求解決，惟對承租人影響甚鉅，蓋一經出租人收回自耕，則承租人永無續訂租約之機會。是以，就出租人有否該條例第19條第1 項各款情事宜從嚴認定，非產生「近乎確信」或「十分可信」心證之事由及證據者即不予採信，而承租人有否該條例第19條第1 項第3 款情事宜從寬認定，俾貫徹憲法保護農民之意旨。原告承租該耕地多年，養護改良土地未獲出租人補償，家境亦未較出租人為佳，今年邁無謀生能力、行動不便，需僱請看護人員照護，所需費用日增之際，被告卻核定該耕地准由出租人收回自耕，顯不符社會常理、公理正義。遑論若准予出租人鑽法律漏洞，日後其他地主均可循此模式巧詐取回耕地，則憲法及耕地三七五減租條例保護農民之美意將因此蕩然無存等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，另由被告作成准予原告續訂租約之處分。
三、被告則以：
㈠、本案私有耕地租約期滿，出租人以所有收益不足以維持一家生活為由，申請收回耕地自耕；承租人申請續訂租約。經核出租人無耕地三七五減租條例第19條第1 項各款情形，自得依規定收回耕地自耕。按內政部90年5 月9 日台內地字第9064901 號函釋意旨，本案出租人既已檢具「出租人自任耕作切結書」等相關資料，且原告並未提出出租人不自任耕作之相關事證，被告即難謂出租人不能自任耕作。原告以最高法院51年台上字第582 號、52年台上字第834 號判例，質疑出租人之住居所（臺北市○○區）與耕地（宜蘭縣五結鄉）距離過遠；依日常經驗，不能自任耕耘收割，認其能自任耕作不無疑義。惟按司法院釋字第580 號解釋意旨，綜觀現代化交通建設之便利性，原告指述尚難認為有理由。
㈡、次按耕地三七五減租條例第19條第1 項第2 款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」，依內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函頒「工作手冊」審核標準，係指租約期滿前1 年（即96年），出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親，綜合所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1 年，承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。復按內政部86年10月29日台(86)內地字第8610098 號函釋，被告悉依渠等檢附所得及生活費用等收支資料，並依內政部86年9 月5 日台(86)內地字第8687938 號函釋規定核算：原告（承租人）96年度合併計算家庭收入總額為1,147,887 元，支出生活費用總額475,221元，收支相抵為正數672,666 元，並無該條例第19條第1 項第3 款所稱之失其家庭生活依據情形，而出租人96年度合併計算家庭收入總額為531,582 元，支出生活費用總額536,65
2 元，收支相抵為負數5,070 元，並無該條例第19條第1 項第1 、2 、3 款情形，自應准由出租人收回自耕。
㈢、又耕地租約期滿，出租人依規定收回耕地時，僅耕地三七五減租條例第19條第3 項有補償承租人之規定。惟該規定業經內政部95年7 月19日台內地字第0950117562號函：「為因應司法院釋字第580 號解釋意旨，耕地三七五減租條例第19條第3 項自95年7 月9 日起失其效力，不得再行適用」。本案私有耕地租約期滿，出租人以所有收益不足以維持一家生活為由，申請收回耕地自耕，依規定尚毋需補償承租人。原告指稱出租人欲取回耕地而拒絕補償原告（承租人），有違一般社會常情等語，與現行法令規定顯有未洽。綜上，本案係私有耕地租約期滿，原告（即承租人）依耕地三七五減租條例第20條規定，申請續訂租約；出租人依該條例第19條規定，以所有收益不足以維持一家生活為由，申請收回耕地自耕。案經被告以出租人無耕地三七五減租條例第19條第1 項規定情形，准由出租人收回自耕，認事用法，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有○○字第○號耕地三七五租約書、原告98年1 月16日續訂租約申請書、洪○○○98年1月20日私有耕地租約期滿收回耕地申請書、被告98年7 月13日五鄉民字第09800 ○○○○號函、訴願決定書附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告以出租人無耕地三七五減租條例第19條第1 項規定情形，准由出租人收回自耕，是否適法？
㈠、按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」、「依前項第5 款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：
一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額1/3 。」、「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2 項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。（第3 項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2 項規定補償承租人。（第4 項）出租人不能維持其一家生活而有第1 項第3 款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例(下稱減租條例) 第1 條、第17條第2 項、第19條、第20條分別定有明文。至同條例第17條第2 項所規定出租人應給予承租人之補償，乃係以同條例第17條第1 項第5 款終止租約、或同條例第19條第2 項規定收回耕地者，始有適用。
㈡、次按私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊六（三）6（2 ）審核標準A 、B 、C 、E 、G 、H 分別規定：「A 、減租條列第19條第1 項第2 款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前1 年（即民國96年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3 款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1 年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」、「B 、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9 月5 日台內地字第8687938 號函）甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1 年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年12月8 日台內地字第8897458號）。又核計出、承租人全年生活費用支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日台內地字第8609424 號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1 年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。
乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509 元/ 月；臺北市14,881元/ 月；高雄市10,708元/ 月）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ、其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2 月18日台內地字第8903298 號）。Ⅱ、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）．．．。丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8 日台內地字第8897458 號函）。」、「C 、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9 月
5 日台內地字第8687938 號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1 年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1 年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近
1 次公布（按：民國95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資（附件3 ），核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近1 次公布之基本工資新臺幣17,280元/ 月（註：行政院勞工委員會96年6 月22日勞動2 字第0960130576號令修正發布，並自中華民國00年0 月0 日生效；至於96年6 月30日以前之基本工資為新臺幣15,840元/ 月）核計基本收入。
至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5-3 條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：Ⅰ、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。
Ⅱ、身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。Ⅲ、罹患嚴重傷、病，必須3 個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅴ、獨自扶養
6 歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ、婦女懷胎6 個月以上至分娩後2 個月內，致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ、受禁治產宣告。．．．丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計．．．。」、「E 、減租條例第19條第1 項第1 款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結．．．。」、「G 、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄．．．。」、「H 、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『96年全年收支明細表』．
．．，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」查此等規定，乃內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行及依行政程序法第159 條第2 項第2款規定，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反減租條例第19條規定之意旨，應得作為認定事實之準據，爰予援用。
㈢、經查，被告據原處分卷所附之原告及出租人洪○○○96年度本人、配偶及戶內直系親屬戶籍資料、全年度生活費用明細表單、98年2 月27日收益訪談筆錄、○○裝卸股份有限公司勞健保繳費證明單（楊○威、丙○○、楊○瑄）、全民健康保險繳納保險費證明、楊○昱勞健保費繳納證明單、醫療費用收據、國稅局提供96年度綜合所得稅各類所得資料清單、洪○和繳納農民健康保險費證明單及內政部及台北市政府公布96年最低生活費標準；暨本院卷所附楊信昱、楊○威兵籍等資料，依上揭工作手冊所規定之計算標準，原告及其戶內直系親屬丙○○（子）、楊○威、楊○昱、楊○瑄（以上均孫子女）等5 人，96年度總收入為1,147,887 元、總支出475,221 元，合計所有淨收入672,662 元（詳見原處分卷第22頁明細表），並無三七五減租條例第19條第1 項第3 款情形。而出租人洪○○○、其配偶洪○和及戶內直系親屬洪○銘
（子）等3 人，96年度總收入為531,582 元、總支出536,65
2 元；合計淨收入負5,070 元，無三七五減租條例第19條第
1 項第2 款規定「出租人所有收益足以維持一家生活」情形；亦即依該工作手冊所示標準計算之結果，出租人所有收益不足以維持一家生活者，且出租人因收回耕地，不致使原告失其家庭生活依據者，洵堪認定；而由卷內戶籍資料（見訴願卷第70頁），且未見出租人戶籍有何人員刻意遷出、遷入情事。原告未明耕地三七五減租條例第19條第1 項第2 款係規定「維持一家生活」，本係以「家」為單位為審究，而依第1122條規定：「稱家者，謂以永久共同生活為目的而同居之親屬團體。」非共同居住之親屬，原不在該規定審核之列，猶主張：出租人尚有1 子任職警察，以其薪資扶養雙親應尚不致發生實質「不足以維持生活之困境」，僅以同戶戶籍認定收入支出，係有重大瑕疵漏洞云云，容有誤解，尚無可採。
㈣、復按「耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款之規定，為實現憲法第143 條第4 項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146 條及憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」業經司法院釋字第580 號解釋在案。又「耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款，所謂出租人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而維持一家生活經營耕作者，依土地法第6 條後段規定，亦難謂有該條第1 項之情事。」且有最高法院68年台上字第3777號判例意旨可資參照。是耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款所謂「自任耕作」，乃得以科技化及企業化方式經營，亦得委託代耕或僱工代耕，並不以耕地出租人須實際實施耕作為限。查出租人洪○○○業已依上述工作手冊規定，出具「出租人自任耕作切結書」（見訴願卷第62頁），而出租人目前雖居住台北，然其收回系爭耕地後，亦非不能遷居耕地或其附近耕種，衡之現今台北、宜蘭間交通之便捷，亦非不得通勤耕作；此外原告復未提出其他事證證明出租人不能自任耕作，是其執最高法院51年台上字第582號、52年台上字第834 號判例，質疑出租人之住居所（臺北市○○區）與耕地（宜蘭縣五結鄉）距離過遠；依日常經驗，不能自任耕耘收割，被告認出租人能自任耕作係有疑義云云，乃未審度目前時、空交通背景，洵無可取。
㈤ 本件耕地租約係於97年12月31日期滿，既經出租人以所有收
益不足維持一家生活為由，申請收回耕地，且經審查結果，承租人復不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據，而無耕地三七五減租條例第19條第1 項所列各款情形，則被告核予出租人收回自耕，自屬適法有據。至內政部95年7 月19日台內地字第0950117562號函：「為因應司法院釋字第580 號解釋意旨，耕地三七五減租條例第19條第3 項自95年7 月9 日起失其效力，不得再行適用。」乃係指未適用耕地三七五減租條例第19條第1 項第2 款之情形，核與本件案情無涉；又耕地三七五減租條例第19條第4 項規定，出租人不能維持其一家生活而有同條第1 項第3 款情事時（即收回耕地承租人亦不能維持生活），得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處，乃只有在出租人及承租人均不足以維持生活時，始有經調處之必要，今承租人既並無不能維持生活之情事，已如上述，自無須調處。原告主張：系爭土地出租人始終欲取回系爭土地而拒絕補償原告，有違一般社會常情；被告於訴願答辯理由援引之內政部95年7 月19日台內地字第0950117562號函釋，有否牴觸法律容有疑義，應得於原告與出租人調處程序再予斟酌；被告未附理由逕行核定出租人無耕地三七五減租條例第19條第1 項情形，恐係受出租人刻意安排假相蒙蔽所致，有違公平正義原則及耕地三七五減租條例第19條第1 項立法意旨云云，無非係其一己之主觀見解，要無可採。
五、綜上所述，原告上開主張，均無可採。從而，被告以98年7月13日五鄉民字第09800 ○○○○號函准由出租人收回自耕處分（同時駁回原告申請續租），其認事用法，洵無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應准許原告就系爭土地續訂租約之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證業臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果並無影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 22 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 7 月 22 日
書記官 黃玉鈴