臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1037號99年8月18日辯論終結原 告 甲○○
乙○○丙○○共 同訴訟代理人 施汎泉 律師
黃博駿 律師陳峰富 律師複代理人 劉仁閔 律師被 告 行政院金融監督管理委員會代 表 人 丁00000000訴訟代理人 戊○○
己○○上列當事人間證券交易法事件，原告不服行政院中華民國99年4月23日院臺訴字第0990096033號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告乙○○為庚○○○股份有限公司（下稱庚○公司）之負責人，原告甲○○為辛○○○股份有限公司（下稱辛○公司）、壬○○○股份有限公司（下稱壬○公司）及癸○○○股份有限公司（下稱癸○公司）之負責人。原告乙○○、丙○○於95年8 月8 日向被告申報利用天○○○股份有限公司（下稱天○公司）及地○○○股份有限公司（下稱地○公司）名義持有玄○○○股份有限公司（下稱玄○公司）股份，而與辛○公司、壬○公司及癸○公司申報共同取得玄○公司超過10％之股份。嗣原告乙○○、丙○○與辛○公司、壬○公司及癸○公司等共同取得人分別於96年5 月10日至96年5 月17日、96年5 月18日至96年10月15日、96年10月16日至96年10月18日、96年10月19日至96年10月29日、96年10月30日至97年9 月19日、97年9 月20日至97年9 月23日、97年9 月24日至97年10月17日、97年10月18日至97年10月22日、97年10月23日至97年10月31日、97年11月1 日至97年11月6 日及97年11月7 日至97年11月20日持有玄○公司股份數額變動達該公司已發行股份總額1 ％，均未於各該事實發生之日起2 日內公告並向被告辦理共同申報。且上揭共同取得人於97年11月21日至98年6 月12日期間賣出玄○公司股份389,000 股及取得590,000 股，並於98年6 月12日新增庚○公司（取得玄○公司股份5,344,000 股）及原告甲○○（取得玄○公司股份500,000 股）為共同取得人，持股變動數量超過玄○公司已發行股份總額10％，未於取得後10日內公告並向被告辦理共同申報，遲至98年7 月18日及20日始分別公告及向被告辦理補正申報，違反證券交易法第43條之1 第1 項及證券交易法第43條之1 第1 項取得股份申報事項要點（下稱申報事項要點）第5 點及第6 點規定，被告乃依證券交易法第178 條第1 項第2 款、第179 條及行政罰法第25條規定，以98年9月2 日金管證交罰字第0980043041號裁處書（下稱原處分）處原告等罰鍰新臺幣（下同）24萬元12次，合計288 萬元。
原告等不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠被告與訴願決定所引用之申報事項要點第6 點逾越法律授權
，故憑此作出影響人民權利義務之原處分，其效力顯有疑慮，應當撤銷：
⒈證券交易法第43條之1 第1 項之立法目的旨在使公司股權
有重大異動時，投資人能充分知悉；按證券交易法第43條之1第1項規定：「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過10％之股份者，應於取得後10日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」其立法意旨係期使公司股權重大異動之資訊能即時且充分公開，使主管機關及投資人能知悉公司股權大量變動之來由與趨向，並進而瞭解公司經營權及股價可能產生之變化。為此，依據該條之規定，於84年9月5日訂定申報事項要點，以使股權取得人對於股權取得及其變動資訊揭露之申報有所依循。另為符合大法官解釋釋字第586號之意旨，並進一步強化資訊公開，同時配合相關法制作業之調整等為相關修正。
⒉申報事項要點第6 條逾越法律之授權並增加母法所無之限
制，被告與訴願決定依此作成之處分應予撤銷；按申報事項要點第6 點第1 項規定：「依本法第43條之1 第1 項後段規定下列申報事項如有變動，應於事實發生之日起2 日內公告，並檢附公告報紙向主管機關申報：㈠所持有股份數額增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額1 ％時；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份總額10％為止。㈡取得人為公司者，其持股5 ％以上之股東或直接、間接對於持有股份5 ％以上之人具有控制權者。㈢取得股份之目的。㈣資金來源。㈤預計1 年以內再取得股份之數額。㈥股權之行使計畫內容。」可知，若共同持有人就符合申報事項要點之申報事項發生變動時，即需負有檢附報紙向主管機關申報之義務。惟依據證券交易法第43條之1 規定，母法授權主管機關訂定行政規則之範圍，乃在於行為人依據母法之規定負有申報義務時，對於申報項目之補充規範，例如：資金來源、取得目的等…，絕非創設因其他事由所額外增加之申報義務。換言之，申報事項要點第6 點額外增加行為人於股權變動達1 ％時負有申報義務，顯已逾越母法之授權，茲分述如下：
①申報事項要點固為主管機關本於職權而對證券交易法第
43條之1 第1 項為解釋性行政規則，然依司法院釋字第
367 號解釋理由及第443 號解釋理由書闡釋，應僅限於執行法律之細節性、技術性事項方得由主管機關以法規命令訂之，亦即如行政程序法第159 條第2 項所列之「關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定」，及「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權而訂頒之解釋性規定及裁量基準」。倘若涉及人民自由權利之限制者，則其構成要件及法律效果應由法律定之，行政程序法第
150 條第2 項規定「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不逾越法律授權之範圍與立法精神。」亦同此旨趣。復按釋字第443 號解釋理由書第一段：「…至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則…」承上可知，上開解釋理由書無疑是以規範密度為理論基礎，建立如同德國法上之層級化保留體系。其結構整理如下：憲法保留：憲法第8 條之內容；絕對法律保留：即必須由法律自行規定，諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由之事項，法律本身若未加規定，而由施行細則逕行訂定者，即屬違憲（釋字第474 號解釋）；相對法律保留：由法律直接規範或由有法律明確依據之行政命令加以規定，其對象包括係生命、身體以外之其他自由權利的限制，以及給付行政措施涉及公共利益之重大事項；非屬法律保留範圍：屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，則不在法律保留之列。據此以觀，若法規或處分業已逾越法律授權之範圍或未獲授權之情形下，被告基於其為證券交易法主管機關，為執行證券交易法而發布之申報事項要點，其內容應當遵照上述職權命令之要件，僅得就執行法律之細節性、技術性次要事項而為規範，否則其效力即有疑問。
②然申報事項要點第6 點之內容除就執行證券交易法之細
節性、技術性事項作出規定外，其亦對共同取得人申報事項有變動時，課予其申報之義務，為就母法所無之事項，作出補充規定。詳言之，申報事項要點第6 點規定共同取得人所持有股份數額之增、減達該公開發行公司已發行股份總額達1 ％時，即有申報義務，顯非針對申報事項所為之細節性規定，而已創設母法所無之申報類型，顯屬逾越授權或未獲授權之範疇。被告據此逾越法律授權之申報事項要點，認為原告等違反申報之義務而作成科處原告等人罰鍰之處分。惟涉及人民權利義務者，非有法律授權不得為之，被告基於職權所訂定之申報事項要點，明顯逾越了職權命令之範圍，在無法律授權作為基礎下，做出影響原告等權利之處分，違反法律保留原則、法律授權原則，應予撤銷。
㈡共同取得人間，實無法知悉其他共同取得人是否處分所持有
股票，亦難預期股權變動是否已達發行股份總數1 ％，申報事項要點就該罰則之規範未臻明確，違反法律明確性原則。
申報事項要點第6 點欠缺法律之授權，而被告基於未經授權之申報事項要點而作出之行政處分，效力上已有疑義，業如前述。退步言之，就申報事項要點第6 點以觀，行為人違反申報義務時，依證券交易法第178 條第1 項第2 款處以行政罰鍰，亦即對人民之生命、身體以外之財產權產生限制，故其基於授權所制定命令就罰則之規範，自應符合具體明確之原則。惟：
⒈依申報事項要點第6 點之規定，就共同取得人間就所持有
股份數額增、減達該公開發行公司已發行股份總額 1％時，共同取得人即有申報之義務。是以，被告針對行為人違反申報事項要點，而作出限制人民財產之處分時，應具體明確規範罰則之構成要件以及效果，使人民以清楚瞭解法律上之義務，並知悉違反該義務所涉及之處罰。
⒉容有疑義者在於，綜觀證券交易法或申報事項要點之規定
，未就共同取得人間處分各自所持有股份時，應需向其他共同取得人通知之規定。是此，共同取得人間無需就其處分所持有之股份向其他共同取得人為通報，共同取得人間自無法知悉其他共同取得人間，是否有就共同取得之股份進行交易之情事。是以，各該共同取得人間，可能僅因為買進或係拋售極少數額其所持有之股份，卻因無法知悉共同持有之股數之變動是否已達應申報之標準，而未予申報，而遭主管機關科以罰鍰之處分。
⒊就部分共同取得人所持有股份變動達申報事項要點規範應
申報之標準時，亦不問各該共同取得人間是否有實際買賣所持有之共同取得股份，即一併使其負有申報義務，並於未予申報時，科以罰鍰，顯係對人民財產權所生之限制。顯然違反申報義務之罰則規定，就構成要件部分，實有過於空泛而未臻明確之處，將使共同取得人無法預見其法律上之義務。故被告基於此未具體明確之申報事項要點，認原告等人11次違反申報義務而科以罰鍰264 萬元，原處分之效力上顯有疑慮，應當予以撤銷為妥適。
㈢退步言之，依據申報事項要點規定，原告等自96年5 月10日
起即有申報之義務，惟被告遲至98年9 月2 日始行作成行政處分，實有違背誠信原則、裁量怠惰之情，應予撤銷。
⒈按行政程序法第8 條之規定：「行政行為，應以誠實信用
之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」而所謂誠實信用原則，為公、私法共通之一般法理，係指行政機關行使權限履行義務時，應依誠實及信用之方法。
⒉又按裁量係法律許可行政機關行使職權時，得為自由之判
斷。但裁量並非完全之放任，行政機關行使裁量權仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範。又裁量若違背上開原則時，將可能構成裁量瑕疵，裁量瑕疵之種類分別有：裁量逾越、裁量濫用以及裁量怠惰。又所謂裁量怠惰，係指行政機關依法有裁量之權限，但因故意或過失而消極的不行使之權之謂。據此以觀，被告就行為人有違反證券交易法之情事，即應儘速作出行政處分，使人民知悉其行為有違反行政法上義務之情事，而得以儘速改正。然本件原告等人依原處分書所載稱：於96年5 月10日至96年5月17日期間，即為第一次賣出玄○公司股份達已發行股份總額之1.05％，而依申報事項要點第6 點之規定，課以共同取得人有申報之義務時，被告即應就原告等有違反行政法上義務之情事作出處分，詎料被告竟延遲2 年4 個月之久，遲至98年9 月2 日始作出原處分，未及時給予人民改善之機會，卻一併列舉該期間內原告人等合計達11次違反申報義務之情事，而科以行政罰，嚴重怠惰遲延，違反誠實信用原則至為明確。換言之，被告就其權限之行使，本應依誠實信用方法為之，今被告未於原告人等違反申報義務時立即為處分，相反地，係遲至2 年後始作出處分，顯有裁量怠惰之實，使人民之財產權受有莫大之損害，故系爭原處分之作成，顯有不當，應予撤銷。
㈣退萬步言，原告等就申報義務之違反核無過失，依據行政罰
法第7 條之規定不應予以處罰，原處分應予撤銷。依原處分書載稱：「爰受處分人所陳理由無法據以免責，渠等未依規定於期限內共同申報與公告之情事，雖無故意，仍核有過失。」可知，被告認定原告等並無故意違反申報義務，卻作出原告等核有過失之認定，惟：
⒈按行政罰法第7 條規定：「違反行政法上義務之行為非出
於故意或過失者，不予處罰。」其所謂過失，係指人民對違反行政法義務行為之事實，按其情節應注意，並能注意，而不注意，致其發生或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。又按該條之立法理由認為，現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性。可知，行政罰法第7 條採取「故意過失責任」，亦即行政罰法之責任要件，需具備故意、過失方得予以處罰，而非採推定過失責任，合先敘明。
⒉原告等於95年8 月8 日共同取得玄○公司股份超過10％時
，即依證券交易法第43條之1 第1 項之規定，向被告申報成為共同取得人，是原告等皆係遵守相關法令之規範。然證券交易法規中，授權被告訂定之相關辦法甚多，相關命令繁雜，顯非一般人民得知悉、理解此眾多之相關法規，且原告人等並非法律專業人士，渠等依法申報為共同取得人後，尚因相關法令規範繁多，而未能一一注意、理解需申報之事項等，是以渠等未依系爭申報事項要點第6 點規定申報其變動之事項，實非有應注意，能注意而不注意所導致，故並無過失可言。
⒊況依行政罰法第7 條之立法理由認為現代民主法治國家對
於行為人違反行政法上義務欲加以處罰實，應由國家負舉證責任證明行為人有故意或過失，方為保障人權之進步立法。是以，原告等就違反行政法上之義務並非出於故意或過失，被告尚未盡舉證之責，遽以原處分認定原告人等有過失，實有不當之處，應予撤銷。
㈤原告因接續11次處分玄○公司之股數達其持股比例1 ％，因
而受被告以原告等均違反申報事項要點第6 點第1 款、證券交易法第43條之1 第1 項之規定，以原告等每次處分達該要點規定之申報門檻即1 ％時，即依證券交易法施以每次24萬之裁罰，共計11次，累計罰鍰達264 萬。惟此接續處分股票達門檻而未申報之行為，法律上應屬一行為而僅能由裁罰機關施以一次裁罰，被告逕依自行頒布之申報事項要點恣意裁切本件原告之行為數而施以11次裁罰，顯已違反行政罰法第24條一行為不二罰之原則：
⒈裁罰機關對接續行為僅能施以一次裁罰，否則有違反一行為不兩罰之原則：
①自然意義之數個行為或可被評價為法律上一行為，裁罰機關仍應受行政罰法第24條第1 項之拘束：
按行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」而就一行為之定義，除自然意義之行為外，尚有法律意義上之一行為。而數個自然意義上之一行為，從自然的方式加以觀察，雖然為行為人的數個舉動，但在法律評價上，或可評價為單一行為。故縱然行為人受裁罰之原因事實可被拆解為自然意義之數個行為，但法律將該一連串之行為評價為一行為，裁罰機關仍應受一行為不二罰原則之拘束。
②接續行為屬法律意義上之一行為：
法律上之一行為，除構成要件之一行為、繼續行為外，尚包括接續行為，即行為人多次重複地為處罰構成要件所描述之違規行為，但因此等多次違反之行為係出於相同動機，且彼此間又具有時間與空間上的密切關連性，且多次違反僅為量上的增加，因此在法律上將此等多次違法行為，整體評價為一行為，而不再個別評價每一個該當處罰構成要件之行為。
③接續行為原則上僅能受一次之裁處，而不得以行為人違
反行政法上義務之次數即施以相同數量之裁罰，理由如下：
⑴個別行政裁罰之法規所重視者，乃行為人是否違反行
政法上之義務，與是否違反行政法規，因此行為人多次重複為該當處罰構成要件之行為，若將其整體評價為一個違反行政法上義務之行為，即足以達到制裁行為人之效果時，實無須對於各別該當處罰構成要件之行為分別予以評價裁處。
⑵行政法規之違反經常非一次性與一時性的，而是多次
性與長時間的違反，此等多次性及長時間的違反行為，若一一予以評價與裁處，可能會造成過度評價與處罰過當之結果，而有違比例原則之要求。例如，依廢棄物清理法第27條第10款與第50條第3 款之規定，張貼或噴漆廣告污染定著物係處1,200 元以上6,000 元以下之罰鍰。假設有一行為人連續在100 處張貼廣告，若認其為基於相同動機所為之接續行為，行政機關最多僅能裁處6,000 元罰鍰，然若以行為人違反行政法上義務之次數共100 次來計算，行為人可能需繳納12萬元，此種結果可能已違背立法之意旨及逾越法律授權之範圍。故行為人違反之次數與時間的長短，或許可以作為行政機關裁處時增減罰鍰額度之依據，但不適宜作為切割違規行為數之標準。
⑶在不將接續行為視為一行為之狀況下，如何裁切往往
取決於裁罰機關之意思，而無一定之標準，此嚴重違反恣意禁止原則與法律明確性原則。另外，就接續行為如何切割，行政實務上或有自己所頒定的行政規則（解釋函令或裁量基準）；依行政程序法第159條第2項第2款，行政機關雖有頒訂協助其下級機關統一解釋法令、認定事實之解釋性規定，惟涉及違反行政法上義務行為之行為數之切割，涉及裁處次數與人民之權利，其應屬於法律保留事項，而不是行政機關依其權限或職權可以自行決定者。
⒉原處分將原告處分股票達申報門檻而未申報之接續11次行
為，施以共11次罰緩處分，違反行政法第24條第1 項一行為不二罰之原則：
①原告等接續處分股數達申報門檻而未申報乃接續之一行為：
⑴本件原告乙○○、丙○○、甲○○係先申報為共同取
得玄○公司股份之人後，因連續11次變動持股數量達玄○公司已發行股份總額1％ 時，均未依規定於期限內申報或公告，違反申報事項要點第6 點規定，故受被告11次之裁罰。惟原告乙○○、丙○○等2 人乃長期且常規性的處分玄○公司股份，觀其賣出股份期間係在96年5 月10日至97年10月29日，前後長達一年半，每次處分股票之時間均相當密接，間隔大多不超過
3 天，且原告等之所以分次處分股票，係為避免一次大量處分手中所有持股將造成市場波動，始以規律間隔及數量之方式處分持有股票，顯見原告等分次處分股票係出於處分所有持股之同一動機，縱未申報亦僅屬單一的不作為而為一行為。故被告恣意以累計處分達已發行股分總數的1 ％而未申報之次數裁切為11次個別行為並施以11次之裁罰，顯已過度評價而有違反比例原則之虞。
⑵此外，原告等所以未即時申報變動狀況而累計達11次
後始為申報，皆係出於相同之原因，而可評價為接續之一行為。蓋原告等所以未申報，乃係因公司人員異動資料遺失，故忘記渠等曾於95年曾向被告申報相關資料，而未即時將處分之事實申報告知。至98年7 月20日重新申報共同取得人時才發現過去曾經處分玄○股票而未申報，當下立即依庚○字第00000000函向被告申報股份變動之狀況，從原告主觀面觀察，其僅於最後發現未申報時始有違背申報義務之認知，且僅有此一次違法認知，與每次違法均知悉違背申報義務者卻仍然違法者相去甚遠，實應將其違法之原因相同納入考量而評價為一行為，施以一次之裁罰即已足夠達到裁罰之目的。
⑶再者，被告訂定申報事項要點第6 點第1 款，規定行
為人處分股數達該股票已發行股份總數的1 ％時即應申報，並據此作為裁切行為個數之依據，惟此涉及行為個數評價之問題，已侵害行為人申報財產處分資訊之自由，且裁罰次數涉及裁罰金額，當屬財產權之侵害，如何能由被告透過行政規則或裁量基準之申報事項要點在不具法律授權之前提下恣意裁切，被告恣意裁切行為個數並施原告等以裁罰，顯已違反法律保留原則及裁量恣意之原則。
②綜上，被告將原告等基於相同動機、相同原因及時間密
接之長期處分股份而未申報之行為，恣意裁切為11次違法行為而施以11次裁罰，原處分實已違反行政罰法第24條第1 項一行為不二罰之原則等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則抗辯略以：㈠按「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行
股份總額超過10％之股份者，應於取得後10日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」「有下列情事之一者，處新臺幣24萬元以上240 萬元以下罰鍰：
…違反…第43條之1 第1 項…規定。」分別為證券交易法第43條之1 第1 項及第178 條第1 項第2 款所明定。另為有效執行前揭規定，被告並訂頒申報事項要點，該要點第5 點規定：「依證券交易法第43條之1 第1 項前段規定應行申報之事項如下，應於取得後10日內公告，並檢附公告報紙向主管機關申報：…。」第6 點：「依本法第43條之1 第1 項後段規定下列申報事項如有變動，應於事實發生之日起2 日內公告，並檢附公告報紙向主管機關申報：㈠所持有股份數額增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額1 ％時…。」。
㈡原告訴稱申報事項要點逾越法律之授權乙節，按被告為期於
執行證券交易法第43條之1 第1 項有關大量取得股權之申報，符合明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束對於違反該規定者，被告處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，爰依據該法條規定，基於職權訂定申報事項要點發布實施，就證券交易法第43條之1 第1 項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及適用範圍，核其性質屬基於職權，為執行證券交易法第43條之1 第1 項規定之必要而為之補充性解釋規定，未增加取得人之義務，自無違反法律保留原則及法律明確性原則，亦與司法院大法官會議釋字第367 號等解釋意旨無何牴觸。被告發布之申報事項要點已具備行政命令之合法性要件，故被告援用證券交易法第43條之1 第1 項、同法第178 條第1 項第
2 款、第179 條及申報事項要點之規定而作成原處分，係符合依法行政原則，自屬適法，原告等主張申報事項要點第6點未有法律授權，原處分應無效撤銷，不足採信。
㈢原告指陳申報事項要點未規範共同取得人間需互為通報，難
以預期股權變動是否已達發行股份總額1 ％等語。鑒於共同取得人間關係密切，共同取得公開發行公司股份，自應可互相知悉彼此股份變動情形，至有關共同取得人如何相互通報股份變動，係屬私人間之協議或約定，尚非申報事項要點所須規範之內容，原告主張因申報事項要點未規範共同取得人需相互通報，無法知悉股份變動，實為推諉之詞。
㈣原告等另稱自96年5 月10日起，依法即有向被告申報之義務
，惟被告遲至98年9 月2 日始就原告等違反部分作出行政處分，有違誠信原則，並表示渠等違反申報義務並無過失等語。95年2 月5 日行政罰法施行後，依該法第27條規定：「行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。」是以被告於98年9 月2 日就原告等於96年5 月17日至98年6 月12日期間違反行政法上義務而應受處罰之行為，依法裁處，自屬有效。
另原告等自95年8 月8 日向被告申報共同取得玄○公司股份超過10％，依法既負有正確申報義務，自應注意相關規範並確實按規定辦理，原告等於上述期間持股變動均未依規定申報公告，致被告難以即時就其等違規行為作出裁處，惟被告於原告等98 年7月20日申報變動持股後，經查核發現有未依規定申報情事，即依證券交易法等相關規定，於98年9 月2日作出裁處，尚無原告等所提被告裁量怠惰之情事。又原告等之違規行為縱無故意，亦有應注意並能注意而不注意之過失，原告等未依規定申報並公告渠等持股變動在先，而稱渠等違反申報義務之行為並無過失，實屬無據等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點如次：㈠申報事項要點第6點規定是否違反法律保留原則？㈡原告等違反申報義務有無故意或過失？㈢被告至98年9月2日作成原處分，是否有裁量怠惰之情事？㈣本件原告之行為是否屬接續行為而應以一行為處罰？
五、按證券交易法第43條之1 第1 項規定：「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過10％之股份者，應於取得後10日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」第178 條第1 項第2 款略以：「有下列情事之一者，處新臺幣24萬元以上240 萬元以下罰鍰：違反…第43條之1 第1 項…規定。」次按申報事項要點第1 點規定：「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過10％之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後10日內依本要點之規定向主管機關申報。」第2 點：「本要點所稱任何人取得公開發行公司已發行股份，其取得股份包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」第3 點：「（第1 項）本要點所稱與他人共同取得股份，指以契約、協議或其他方式之合意，取得公開發行公司已發行股份。（第2 項）取得人與他人共同取得股份者，如有書面合意，應將該書面合意併同向主管機關申報。」第5 點第1 項略以：「依證券交易法（以下簡稱本法）第43條之1 第1 項前段規定應行申報之事項如下，應於取得後10日內公告，並檢附公告報紙向主管機關申報：㈠取得人之身分、姓名或名稱、國民身分證號碼或統一編號、住所或所在地；取得人為公司者，並應列明其持股5 ％以上之股東或直接、間接對於持有股份5 ％以上之人具有控制權者之姓名或名稱、國民身分證號碼或統一編號、住所或所在地。…」行為時第6 點第1 項略以：「依本法第43條之1 第1 項後段規定下列申報事項如有變動，應於事實發生之日起2 日內公告，並檢附公告報紙向主管機關申報：㈠所持有股份數額增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額1 ％時；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份總額10％為止。…」
六、經查：㈠原告乙○○為庚○公司負責人，原告甲○○則為辛○公司、
壬○公司及癸○公司等公司之負責人。原告乙○○、丙○○於95年8 月8 日向被告申報利用天○公司及地○公司名義持有玄○公司股份，並與辛○公司、壬○公司及癸○公司申報共同取得玄○公司超過10％之股份。嗣原告乙○○、丙○○與辛○公司、壬○公司及癸○公司等共同取得人分別於96年
5 月10日至96年5 月17日、96年5 月18日至96年10月15日、96年10月16日至96年10月18日、96年10月19日至96年10月29日、96年10月30日至97年9 月19日、97年9 月20日至97年9月23日、97年9 月24日至97年10月17日、97年10月18日至97年10月22日、97年10月23日至97年10月31日、97年11月1 日至97年11月6 日及97年11月7 日至97年11月20日各期間內持有玄○公司股份數額變動達該公司已發行股份總額1 ％，均未於各該事實發生之日起2 日內公告並向被告辦理共同申報。且全體共同取得人於97年11月21日至98年6 月12日期間賣出玄○公司股份389,000 股及取得590,000 股，並於98年6月12日新增庚○公司（取得玄○公司股份5,344,000 股）及原告甲○○（取得玄○公司股份500,000 股）為共同取得人，持股變動數量超過玄○公司已發行股份總額10％，未於取得後10日內公告並向被告辦理共同申報，遲至98年7 月18日及20日始分別公告及向被告辦理補正申報，經被告審認違反證券交易法第43條之1 第1 項及申報事項要點第5 點及第6點規定，而適用證券交易法第178 條第1 項第2 款、第179條及行政罰法第25條規定，以原處分處原告等人罰鍰24萬元12次，合計288 萬元，原告等不服，提起訴願，經決定駁回等情，為兩造所不爭執，並有卷附庚○公司設立登記表（見訴願卷第105 至106 頁）、庚○公司98年7 月20日庚○字第98072001號函及新增共同取得人申報書、取得人之個別資料、取得人本人、配偶、未成年子女及利用他人名義持有之持股情形表、初次申報（新增共同取得）取得股份超過10％前
6 個月之交易明細表、變動申報前一次至本次申報持股總額之變動情形、取得人為公司者，其持股5 ％以上之股東（見本院卷第58至71頁) 、原告等申報之證券交易法第43條之1第1 項取得股份應行申報事項新增共同取得人申報書（見訴願卷第13至26頁及第108 至122 頁）、庚○公司申報之證券交易法第43條之1 第1 項取得股份應行申報事項新增共同取得人申報書（見訴願卷第101 至104 頁）、原處分（見本院卷第13至14頁）、訴願決定（見本院卷第15至19頁）。
㈡原告雖主張申報事項要點第6 點逾越法律授權，影響人民權
利義務，被告據以作成原處分，自屬違法云云。惟按證券交易法第43條之1 第1 項立法意旨乃期使公司股權重大異動之資訊能即時且充分公開，使主管機關及投資人能知悉公司股權大量變動之來由與趨向，並進而瞭解公司經營權及股價可能產生之變化；主管機關即被告且依該法規定，訂定申報事項要點，以使股權取得人對於股權取得及其變動資訊揭露之申報有所依循。被告基於證券交易主管機關職權，而訂定之申報事項要點為有效執行證券交易法第43條之1 第1 項規定所必要而為之解釋性行政規則，有其實際需要，無違立法本旨及法律保留原則。再申報事項要點第6 點雖對人民之資訊自主權有所限制，然該規定旨在發揮資訊完全公開原則，期使公司股權重大異動之資訊能適時充分公開，使主管機關及投資人能瞭解公司股權重大變動之由來及其去向，並進而瞭解公司經營權及股價可能發生之變化，以增進公共利益，主管機關為執行證券交易法第43條之1 第1 項之規定，落實股權重大異動之管理，而為之解釋性行政規則，旨在闡明該規定所稱之「取得股份」「共同取得人」「取得方式」等概念之含義及其適用範圍，使證券取得人知悉在何種情形應履行申報義務，為執行證券交易法上開規定所必要，並未逾越母法文義可能之範圍，難認有違法律保留原則。
㈢原告雖復主張因法令繁多未能備知，且現行法規範復未課予
共同取得人彼此間有互相通報之義務，故渠等無故意或過失之責，且被告遲至98年9 月2 日始作成原處分亦有裁量怠惰之情事云云。然按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7 條第1 項定有明文。所謂故意係指行為人認識違反行政法上義務之客觀構成要件事實，並有實現該構成要件決意而言。至於過失則是指行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。查本件雖無積極證據可認原告等人係故意違反申報義務，但渠等既為共同取得人，原有遵守上開規定以申報之義務，在變更為非共同取得人之前，彼此間本應密切注意各持有人持股變動之情形，以履行申報義務，且衡情亦無不能注意之情事，其疏未注意，致違反法定申報義務，自難辭過失之責。再揆諸原告上開違規行為係發生在96年5 月17日至98年6 月12日期間內，被告查悉後，即於98年
9 月2 日作成原處分予以裁罰，明顯未逾行政罰法第27條所規定之3 年裁處權期間，並無罹於時效消滅之情形。再衡諸原告等人自95年8 月8 日初次申報共同取得超過10％之玄○公司股份後，迄98年7 月20日始再次申報變動持股之情形，則被告因而查悉原告等有上開各次未依規定申報之情事，經調查相關事證，隨即於上開期日作成原處分予以裁罰，殊難認有超過合理之作業程序期間，尚無裁量怠惰之情事可言。
㈣原告雖又主張渠等之行為係屬單一行為之數動作接續進行，
應成立一個行政秩序罰云云。惟按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同一行政法上義務之規定者，分別處罰之。」依其反面解釋，單一行為違反行政法上義務之規定者，應僅構成一個行政責任。易言之，行為人就同一行政法上之義務，以單一行為之數個舉動接續進行而違反之，僅成立一個行政秩序罰，雖行為人在該一個行為實施完畢之前，有數個舉動，且各舉動亦符合違反行政法義務之構成要件，但其主觀上係以接續數個舉動遂行單一之違反行政法上義務行為，而在客觀上亦僅構成一個違反行政法上義務之行為，故僅成立一個行政秩序罰，固屬無疑。然所謂接續犯係指行為人就同一違章構成事實，以單一行為之數個舉動接續進行，以實現一個違章構成要件，侵害同一法益，成立一個違反行政法義務而言。若行為人主觀上基於一個概括犯意，客觀上先後數行為，逐次實施，其每一前行為與次行為間，在時間上有差距，各具獨立性及完整性，均可單獨構成違反行政法義務之要件，此情形即屬數個違章行為之連續犯，在行政秩序罰之評價上，應成立數個違反行政法義務之行為，自應依行政罰法第25條之規定，分別處罰之。職是之故，股份取得人只要其所持有股份數額增、減達該公開發行公司已發行股份總額1 ％，違反規定未予申報，其行政責任即已成立，無從與往後之持股變動行為發生聯結，如嗣後之持股變動復達到申報之標準，取得人仍須申報，否則即成立另一行政責任。易言之，數個符合違反申報義務之行為，其行政責任成立之時間明顯可分，各具有獨立性，顯係構成數個違規行為之處罰要件，依法自應分論併罰。準此以論，本件原告等上開期間內之各次違反申報義務，均可單獨成立行政責任，無從認係屬單一之違規行為。是原告主張上開違規行為，應認為係單一行為之數個舉動接續進行，各成立一個行政秩序罰云云，難謂的論，委無足取。
㈤是故原告等3 人與辛○公司、壬○公司及癸○公司等於上開
各期間內既為共同取得人，其等持股變動數量均逾玄○公司已發行股份總額之1 ％，而違反法定申報義務，被告適用作成處分時之證券交易法第43條之1 第1 項、第178 條第1 項第2 款及第179 條暨申報事項要點第6 點之規定予以裁罰，自屬有據，並無違法之處。
七、綜上所述，原告等人上開主張各節，均無可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告等人訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條、第218 條、民事訴訟法第85條第1 項前段、第385 條第1 項，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 1 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 9 月 1 日
書記官 林 俞 文