臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1171號99年9月2日辯論終結原 告 佳昭企業有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 乙○○ ○○被 告 國防部軍備局中山科學研究院代 表 人 丙○○○○○○住同上訴訟代理人 丁○○上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國99年3月19日訴0000000號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告參與被告所辦理「雷達測試機等2 項（XC92A28P）」採購案，因不服被告通知其有政府採購法第101條第1項第6款規定之情事，將刊登政府採購公報及依同法第31條第2 項規定追繳押標金，乃向被告提出異議，復不服異議處理結果，提起申訴遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告以原告因犯政府採購法第87條之罪，經第一審為有罪判決，通知將刊登政府採購公報，並追繳押標金，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈程序方面
⑴依最高行政法院93年2 月份庭長法官聯席會議決議通
知廠商將列為不良廠商於政府採購公報部分，則係行政機關依採購法第101 條規定所為之處分，屬公法事件，受訴法院應為實體判決。是就本件被告機關依採購法第101 條欲將原告公司列為不良廠商刊登於政府採購公報，並停權3 年之處分，自屬公法事件，原告之起訴應於法有據。
⑵次查依同次庭長法官聯席會議決議固認沒收押標金係
因採購契約履行問題所生爭議，屬私權糾紛而非公法爭議，行政法院無審判權，應以裁定駁回之。然本件被告機關係於原告公司履約完成後，並未生有採購契約履行問題之情況前已發還押標金及履約保證金後，欲依採購法第31條第2 項之規定對原告公司為追繳保證金之處分。是該等處分亦同於已無所謂私權契約關係之下，非基於私權契約所對原告公司之主張之情況下之非關履約問題之事項，自屬公法事件，原告之起訴自仍於法有據。
⒉原處分之刊登政府採購公報並為停權3 年，及追繳押標
金之行政處分，究否為行政罰？應否適用行政罰法？本件原告主張該二行政處分均為行政罰之性質，應有行政罰法之適用，其理由為：⑴刊登政府採購公報並為停權3 年之行政處分部分
①查是否屬於行政秩序罰，判斷之重點在於，停權決
定是否為一項具有裁罰性之不利處分。行政秩序罰以違反行政法上之義務而應受裁罰性之不利處分為要件，如其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分。停權決定是否屬於行政罰法第2 條規定之其他種類行政罰？行政罰法第2 條規定，行政罰法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：1.限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。2.剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。3.影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。4.警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。本條立法理由指出，行政罰法所稱「其他種類行政罰」之界定，攸關有無行政罰法之適用，為期明確，除將其適用本法所須具備之要件，即具「裁罰性」及「不利處分」直接明定外，並檢視現行各種法律中具有代表性且常用之裁罰性不利處分之名稱，依其性質分為限制或禁止行為之處分、剝奪或消滅資格、權利之處分、影響名譽之處分及警告性處分四種類型，分四款列舉之，並於每款就各類型之裁罰性不利處分為例示及概括規定，以利適用。
②次查鈞院98訴字第1562號判決就政府採購法中停權
處分之性質指出，停權處分係因原告有政府採購法第101條第1項第2 款之情形而為之處分，並非單純警告、命除去或停止違法行為而已，而是明顯帶有「制裁性」、「非難性」，具有「裁罰性」甚明，準此，本件被告對原告所作之停權處分，性質上應屬裁罰性之不利處分（另最高行政法院96年度判字第776號判決參照）。
③又，本案之停權處分係指在一定期間內不得向政府
機關為採購之投標，停權固未明白出現於行政罰法第2條所例示之種類，與其接近者應是第1款之禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。限制或禁止行為係一種描述而非定義，因此，凡是足以形成限制法律地位之不利處分，皆包括在內。特別是在法規上本屬許可之事項，但經由行政機關要求不得繼續享有此項許可所帶來之利益，以作為處罰手段者。被告此項禁止為一定行為之處分，應符合行政罰法第2條第1款其他限制或禁止為一定行為之處分之要件，屬於行政罰無誤。退步言之，即使停權並非屬於行政罰法第2條第1款之範圍，但只要符合裁罰性之不利處分之要件，仍是行政罰法第2 條所指之其他種類行政罰。
④次按違反行政法上之義務而受罰鍰、沒入或其他種
類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。行政罰法第一條定有明文。而行政罰法第2 條第1項第1款亦明文規定所謂裁罰之不利處分之內容包括限制或禁止行為之處分，本件或有謂機關遇有違反政府採購法之事件即有刊登政府採購公報之義務，認政府採購法第101條至第103條之規定不屬行政罰，不適用行政罰法之規定，惟對人民之權利、義務有所限制，定須以法律定之，乃係憲法上之「法律保留」原則，今人民與政府間因採購行為而涉有糾葛，政府因人民之違反契約或法令之行為，處以限制人民嗣後參與公平競爭採購之權利之行為，自屬不利處分之範圍，應適用行政罰法之規定，且政府採購法之契約固屬私經濟行為，惟執行或受委託執行契約履行監督者均為公務員，如有弊端係依貪污治罪條例論處，是依政府採購法所為之採購行為並非純然為私經濟行為而受契約自由原則之制約而已，且就相關權利之限制或禁止之行為係全面性之禁止或限制廠商參與嗣後政府之相關採購案之投標，與契約之相對性中僅拘束契約相對人間之權利義務至有不同，是有關刊登採購公報及停權3 年之處分自應適用行政罰法之規定斷無例外於行政罰法之情，否則亦有違「法律保留」原則。
⑵追繳押標金處分部分
①追繳押標金亦屬於雙方履約完成後，於未有契約拘
束之前提下，被告機關對原告公司所為非基於契約關係因契約未有該等約定之單方對原告公司所為之不利及裁罰性處分，基於同上之理由應有行政罰法之適用至明。
②按違反行政法上之義務而受罰鍰、沒入或其他種類
行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。行政罰法第一條定有明文。本件所涉及之不予發還押標金及追繳押標金之行政處分，依其法文即有沒入、追繳之具有裁罰性及不利處分之性質，不因其所使用之法文有所不同，而得自外於行政罰法之規定範圍，是該等處分即應有行政罰法之適用，而非單純之所謂私經濟行為僅規範平等性、相對性者之所得規範至明，是該等追繳押標金之行為應有行政罰法之適用自明。
⒊本件行政罰法之時效起算點究竟應自何時起算？應依行
政罰法或政府採購法之規定？⑴刊登政府採購公報部分
①查行政罰法第27條第1項、第2項規定：「行政罰之
裁處權，因3 年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」本件雷達測試機等2 項採購案，縱認原告確有借用第三人馬瑞有限公司之相關投標證件參與投標，惟其事實即違反行政法上義務之行為終了時係於該採購案投、開標之時，亦即於92年間，距本件被告為行政罰之時間早已逾3 年期間，是依法被告並不得再為裁處，是本件被告欲刊登政府採購公報，並自刊登之次日起停權3 年之處分即與法不合。
②另查被告機關固以政府採購法第101 條第1項第6款
規定犯有第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者，為其抗辯並認其裁處權之發生係於第一審判決有罪後始發生云云；惟查政府採購法之初次立法係於87年5 月27日，嗣經歷次修正，然該等條文均於91年2月6日修正完畢後，即未有再為修正之情；而行政罰法係於94年2月5日總統公布實施，依後法優於前法之原則，所有行政罰之適用應適用行政罰法；而行政罰法之就行政機關之裁處權時效，除有例外規定而依結果發生時起算外，均自違反行政法上之義務之行為終了時起算，本件亦無自外於行政罰法規定之餘地，是本件於92年間所發生違反行政法上義務之行為，被告機關直至98年始為裁罰，依法已罹於時效，所為裁罰即與法不合。至行政罰法與政府採購法間就裁罰權發生之法律上衝突，應藉由立法院修法以為解決，被告機關斷無自行選擇性適用法律之權，併予敘明。
⑵就追繳押標金部分
①本件追繳押標金係於雙方均已履行完契約而無任何
糾葛，且雙方於契約中並無約定得為追繳押標金之條件之下，由被告機關依採購法第31條第1項第2款對原告公司所為之不利、裁罰性處分，依法自有行政罰法之適用，業如前述。
②按機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一
者，其所繳之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳二、投標廠商另行借用它人名義或證件投標。政府採購法第31條第2項第2款固有明文。惟查本件採購之招標文件中，被告機關根本未有做如政府採購法第31條第2 項所示之各項規定，於所謂不教而殺謂之虐之情事下，既被告機關並未於招標文件中為相關規定，其於事件發生後近6 年始為追繳押標金之處分，其處分不合法之構成要件，所為處分自不合法至明。
③本件之追繳押標金既有行政罰法之適用，則原告公
司之行為終了之時為92年間，且採購法就該等裁罰亦未附加有任何條件始得為裁罰，被告機關罹於3年之裁處權時效，於98年始為裁罰，所為行政處分自與法不合至明。
⒋本件有無一事二罰之情事？原告既已受刑事法律處以罰金，自無再受行政罰裁處之餘地：
⑴查採購法第101 條第1項第6款固有規定「犯第87條至
第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」為刊登政府採購公報之要件，且依同法第103條第1項第12款之規定自刊登之次日起停權3年，是只要係依第101條之規定刊登政府採購公報即會產生同法第103 條規定之停權3 年之法效果；再依政府採購法係87年間首次制定公布，而行政罰法係94年2月5日公布施行，可知行政罰法係政府採購法有關罰則部分之特別規定，是有關採購法中罰則或不利處分部分自應適用行政罰法之規定始為正確。
⑵是本件除有同前之已逾3 年而不得再為裁處之處分外
，就原告因一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務之規定者，應依刑事法律處罰之。行政罰法第26條第1 項亦有明文。本件原告既已受刑事法律處以罰金，自無再受行政罰裁處之餘地，是本件原告自不得再受停權處分之裁處。
⑶按一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上之義務規
定者，依刑事法律處罰之。行政罰法第26條第1 項定有明文；本件既有觸犯刑事處罰之情形，依一行為不二罰之原則，原告公司既受有刑事罰之可能案件仍繫屬於臺灣高等法院刑事庭，於刑事罰尚未確定前，被告機關所為之行政罰即生有疑義。
⑷本件既被告機關不否認原告同時受有刑事處罰，依法
被告機關即無裁罰權。再者原告公司所為追繳押標金之行政處分，究其性質與行政罰鍰之性質並無二致，是原告公司既受有刑事罰金之刑罰，被告機關即不應再為行政罰鍰，否則即有違行政罰法第26條之規定，其行政處分自與法不合。
㈡被告主張之理由：
⒈被告具有獨立之組織法規依據、獨立預算、編制及印信，為一行政機關，具備訴訟上當事人能力：
⑴組織法規：依據「國防部軍備局組織條例」第5 條：
「本局為執行軍備任務整備事項，得設研究發展機構、執行機構及訓練機構；其組織，以編組裝備表定之。」被告於93年3月1日改隸國防部軍備局，並奉國防部93年2 月20日略畫字第0930000189號令核定，配賦編組裝備表，「編組裝備表」即為原告之組織法規。
⑵獨立之預算及編制：檢附被告「國防部軍備局中山科
學研究院」編列「中華民國96年度中央政府總預算案國防部所屬單位明細預算中山科學研究院」，且被告機關內部設有主管人事之人事行政處及主管預算事宜之主計處。
⑶獨立之印信：謹陳印信啟用令文及機關印信啟用報備表，被告得依該印信獨立對外行文。
⒉原告違反政府採購法第87條第5 項、第101 條第1 項第
6 款「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者」規定，被告予以停權處分係屬合法：
⑴按「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人
名義或證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新台幣一百萬元以下罰金。」、「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：六、犯第八十七條至第九十二條之罪，經第一審為有罪判決者。」政府採購法第87條第5 項、第101 條第1 項第6 款分別定有明文。
⑵查原告於92年間參與本標案，原告之代表人及受僱人
，因執行業務，借用他人名義及證件參加投標，各科罰30萬元，均各減為罰金15萬元，此有臺灣桃園地方法院94年度訴字第2154號刑事判決在卷可佐（被證2）。
⑶次按行政院公共工程委員會95年12月28日工程企字第
09500588630 號函釋說明第三點「…依政府採購法第
101 條第1 項第6 款立法意旨，如廠商之代表人、代理人、受雇人、或其他從業人員，因執行業務犯同法第87條至91條之罪，經第一審判決有罪者，該廠商即有該條款之適用。」（被證7 ）準此，原告之代表人及受雇人業經第一審判決有罪，查基於前開函釋所述事由，被告即應通知廠商有政府採購法第101 條第1項第6 款之事由，將刊登政府採購公報，被告並無裁量空間。
⒊被告將原告家公司以違反本法第101 條情事，通知將刊
登政府採購公報之處分，非屬行政罰規範範圍⑴依行政罰法第1 條行政罰適用範圍、第2 條行政罰其
他種類規定：按行政罰法第1 條規定行政罰適用範圍，係違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰；復依行政罰法第2 條其他種類行政罰，指下列裁罰性處分：1.限制或禁止行為之處分、2.剝奪或消滅資格、權利之處分、3.影響名譽之處分、4.警告性處分。被告將原告違反本法第101 條情事，通知將刊登政府採購公報之行政行為，尚非前開行政罰法規定之裁罰性處分，僅為一般不利行政處分，性質上屬負擔處分，與行政罰法規定之裁罰性處分有別。
區分標準有下列兩項可循：1.在法規形式上規定於「罰則」章節者應視為裁罰性不利處分；2.在「罰則」章節以外規定，則以有「無裁罰性」為準，所謂裁罰性指對違反行政法上義務者，所為具有非難性的處分行為（吳庚，行政法之理論與實用，增訂10版，第49
3 、494 頁，被證8 ）。依本法第101 條規定將違法情事刊登政府採購公報，規定於本法第八章「附則」，非第七章「罰則」，又無裁罰性，是原告通知將刊登政府採購公報之處分，非屬行政罰。
⑵被告通知將刊登政府採購公報之處分，因非屬行政罰
規範範圍，自無行政罰法第27條裁處權時效，因3 年期間經過而消滅之適用。
⑶又查行政罰係基於維持一般行政秩序，對違反者所為
具有公權力之制裁，故政府採購法第101 條至第103條之規定，與行政罰尚屬有別，其性質非屬行政罰法第2 條所稱行政罰，不適用行政罰法之規定（行政院公共工程委員會詳97年8 月13日工程企字第09700311
610 號函，被證9 ）⒋消滅時效部分：
⑴原告以被告已逾行政罰法第27條第1 項行政裁處權3
年之時效規定，又係誤解法令之舉。行政罰法前開規定，固為3 年之時效規定無疑，惟前已敘及停權處分「非」屬行政罰規範範圍，當無行政罰法第27條第1項消滅時效規定之適用。
⑵退步言之，縱論停權處分屬行政罰規範範圍，政府採
購法第101 條第1 項第6 款通知廠商停權之要件，須以「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決」，則被告係於98年8 月10日始知悉原告有上開判決情事，再於98年12月25日以備科設供字第0980017284號函通知原告並行使停權處分，顯亦未逾3 年消滅時效，原告所為之處分當屬合法，原告之認識顯有錯誤。
⒌原告以本案刊登政府採購公報之處分，違反一事不二罰原則，認識顯然錯誤：
⑴所謂「一事不二罰」，係指一行為違反數個行政法上
義務規定而應罰鍰者或一行為違反社會秩序維護法及其他行政法上義務規定而應受處罰（行政罰法第24條第1 項、第3 項參照）。然查本案被告公司一行為同時違反行政罰（政府採購法第101 條第1 項第6 款應刊登政府採購公報）及刑罰（政府採購法法第87條第
1 項前段圍標行為），乃行政罰與刑罰發生競合之情形，並無「一事不二罰」原則之適用。行政罰與刑罰，其處罰種類不同，發生競合情形並非不能併科（吳庚，行政法之理論與實用，增訂十版，第520 頁，被證10）。又一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之（行政罰法第26條第
1 項參考）此為刑罰吸收行政罰之結果，亦可使兩種不同處罰競合，而非一事不二罰之適用結果。合先敘明。
⑵再者，本件原告之「自然人」代表人及受雇人因違反
政府採購法廠商圍標規定，並經第一審判決各科減為罰金15萬元，然系爭處分之被處分人即原告為「法人」，係針對原告違犯有政府採購法第101 條第1 項第
6 款行為所為處分，是二者「行為人」不相同，自不生對同一行為人，處罰該行為人二次的問題。
⑶退萬步言之，縱論本件系爭處分「刊登政府採購公報
行為」為行政罰法第2 條之其他種類行政罰，惟按行政罰法第26條第1 項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。
但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」乃因行為人以一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰，再處以行政罰之必要。且依刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符正當法律程序，應予優先適用。惟罰鍰以外之沒入或其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予裁處，故有行政罰法第26條第1項但書規定。是以，被告本得對原告之違法事實及理由刊登政府採購公報。綜上，原告顯然誤會行政法上「一事不二罰」原則之意涵，並曲解行政罰法第26條規範內涵，殊不足取。
⒍綜上所呈，系爭購案，事證極明，被告將其依政府採購
法之規定刊登政府採購公報自屬適法，並無違誤，請駁回原告之訴。
理 由
一、「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3 年以下有期徒刑，得併科新臺幣1 百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」、「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：六、犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」為政府採購法第31條第2項、第87條第5項、第101條第1項第6 款定有明文。
二、本案原告參與被告辦理「雷達測試機等2 項（XC92A28P）」採購案，被告因原告涉有政府採購法第87條第5 項前段之意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標之犯行，業經臺灣桃園地方法院94年度訴2154號刑事判決審結，而於98年12月23日以備科設供字第0980017280號函通知原告有政府採購法第101條第1項第6 款規定之情事，將刊登政府採購公報，並於同日以備科設供字第0980017281號函，通知原告因其有政府採購法第87條第5 項規定之情事，依政府採購法第31條第2 項規定辦理追繳押標金事宜。原告對被告前述二通知不服，乃向被告提出異議，經被告作成異議處理結果，仍維持原決定；原告猶表不服，提起申訴遭採購申訴審議判斷書決定駁回。
三、原告循序起訴意旨略以：原處分之刊登政府採購公報並為停權3 年，及追繳押標金之行政處分，均為行政罰之性質，應有行政罰法之適用；原處分已逾行政罰法第27條裁處權3 年期間；又依行政罰法第26條第1 項，原告既已受刑事法律處以罰金，自無再受行政罰裁處之餘地，爰請求判決如聲明所示云云。
四、本件兩造之爭點為：被告機關以原告因犯政府採購法第87條之罪，經第一審為有罪判決，通知將刊登政府採購公報，並追繳押標金，是否適法？經查：
（一）原告於92年間參與被告辦理「電纜線等5 項」、「雷達測試機等2 項」、「接頭與電纜線等16項」、「旋轉接合器等3項」、「豪米波射頻設備線等5項」等採購案，原告之代表人及受雇人，因執行業務，借用他人名義及證件參加投標，違犯政府採購法第87條第5 項之罪，經臺灣桃園地方法院以94年度訴字第2154號刑事判決各科罰30萬元，均各減為罰金15萬元，此有臺灣桃園地方法院94年度訴字第2154號刑事判決書附原處分卷可稽。復參諸行政院公共工程委員會95年12月28日工程企字第09500588630 號解釋說明三所述：「…依政府採購法第101 條第l 項第6 款立法意旨，如廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯同法第87條至91條之罪，經第一審為有罪判決者，該廠商即有該條款之適用。」據此，被告以原告參與標案，原告之代表人及受僱人，因執行業務，借用他人名義及證件參加投標，犯政府採購法第87條第5 項之罪，經第一審為有罪判決，乃通知原告有政府採購法第101條第1 項第6 款規定之情事，將刊登政府採購公報，自屬有據。
（二）政府採購法第101 條明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境，此從政府採購法第101 條之立法理由揭示甚明。是以政府採購法第101 條之立法目的，係為確保公平、公開之採購程序，及提升採購效率、確保採購品質而設，其與公法上之請求權或形成權之行使無涉。復按行政罰係基於維持一般行政秩序，對違反者所為具公權力之制裁。而衡諸政府採購法相關條文之立法意旨，其乃藉由課以廠商一定之負擔、義務，以確保國家整體公共建設之施工品質之公共利益；該法第101條至第103條規定旨在維持採購秩序、洶汰不良廠商，核其性質顯與行政罰法第2 條所稱之行政罰有別。況在立法體例上，各項行政法規形式上如係規定於「罰則」章節者，應視為裁罰性不利處分，屬於行政罰之範疇；如係在「罰則」章節以外規定者，則僅為一般不利行政處分，性質上屬負擔處分，與行政罰法規定之裁罰性處分有別。查政府採購法第101 條將違法情事刊登政府採購公報之規定，係列於同法第8 章之「附則」，而非第7 章之「罰則」，故該項規定顯無裁罰性，非屬行政罰。再參以政府採購法第101 條之規定，乃公部門之自我防衛機制之一種，當單一公部門發現某一前來投標者有妨害市場效率運用機制之上開嫌疑，對採購之效率性形成潛在性威脅，則基於對人類行為傾向之合理預期，足以推測該投標者也會在其他參與公部門投標活動中，採取相同之手段來達成經由不公平競爭而獲利之目標，因此上開法規範乃建立起一種通報機制，使所有之其他公部門得知此一訊息，並讓該涉嫌之投標者在一定期間內無法參與公部門之投標活動。上開法規範之法律效果僅是排除特定競標者參與公部門投標之機會，其間並無固有財產之剝奪，另外公部門也不是採購市場中單一之買方，還有甚多民間私部門之商機可供該競標者另行追逐，限制其在一定期間內參與公部門之投標，對其並無「固有既存權利」之剝奪，只有將來預期利益無法取得之潛在風險，固然依上揭規範刊登政府採購公報之結果，一樣會對特定被懷疑之投標者形成某種「法律地位」及「社會評價」上之不利益，特別是被貼上「標籤」後所受「污名化」之影響，然而因為其畢竟不具裁罰性格，並不構成一種「行政處罰」。原告主張被告依政府採購法第101 條通知將刊登政府採購公報之事件，有行政罰法規定之適用，本件依行政罰法第27條規定，裁處權已罹於3 年之時效期間云云，即非可採。退萬步言之，縱論停權處分屬行政罰規範範圍，政府採購法第101 條第1項第6款通知廠商停權之要件，須以「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決」，則被告係於98年8 月10日始知悉原告有上開判決情事，再於98年12月25日以備科設供字第0980017284號函通知原告並行使停權處分，顯亦未逾3年消滅時效。
（三）復按政府採購法第30條第1 項前段規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金。」同法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」查政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，此稽之同法第1 條規定之立法旨趣可明。是以投標廠商容許他人借用其名義或證件參加投標，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免競價即可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，足見容許他人借用名義或文件投標之行為，已影響採購公正，至為昭然。原告上開行為，顯已構成政府採購法第31條第2項第8款規定之情形，要無疑義。從而，被告據以追繳系爭押標金，亦屬有據。再者，押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用。堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊（最高行政法院98年度裁字第1382號、98年度裁字第2704號裁定意旨參照）。是以被告機關對原告所為強制追繳押標金之處分，固為不利之行政處分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，亦無該法第27條關於時效期間規定之適用。故原告主張被告之裁處權已罹於行政罰法第27條第1項規定之3年時效期間而消滅，據以指摘原處分違法云云，尚難採據。
（四）次查，原告主張本件既有觸犯刑事處罰之情形，依一行為不二罰之原則，依法被告機關即不得再為本件裁罰，否則即有違行政罰法第26條之規定云云；惟按行政罰法第26條第1 項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」乃因行為人以一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰，再處以行政罰之必要。且依刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符正當法律程序，應予優先適用。惟罰鍰以外之沒入或其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予裁處，故有行政罰法第26條第1 項但書規定。查原告之「自然人」代表人及受雇人因違反政府採購法廠商圍標規定，並經第一審判決各科罰金在案，然系爭處分之被處分人為原告「法人」並非自然人，係針對原告違犯有政府採購法第101 條第1項第6款行為所為處分，是二者處罰對象並不相同，自不生對同一行為人，處罰該行為人二次之問題。況如前所述，系爭依政府採購法第101 條規定通知刊登政府採購公報之處分，或依同法第31條第2 項規定追繳其押標金之處分，並非行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」，並不因原告之代表人或受雇人因違反政府採購法受判處刑罰，而影響系爭處分之合法性。
五、綜上論述，原告起訴論旨，並非足採。被告機關以原告因犯政府採購法第87條之罪，經第一審為有罪判決，通知將刊登政府採購公報，並追繳押標金，作成異議處理結果，並無違誤；行政院公共工程委員會就原告之申訴，做成「申訴駁回」之審議判斷，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 16 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 林育如法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 9 月 16 日
書記官 吳芳靜