臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1118號99年8月31日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 蔡世祺 律師
賴伊信 律師薛松雨 律師被 告 陽明山國家公園管理處代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 王棟樑 律師上列當事人間指定建築線事件，原告不服內政部中華民國99年3月25日臺內訴字第0990045081號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：訴外人丙○○於民國（下同）97年10月22日出具申請書，以原告所有坐落臺北市○○區○○段○ ○段36地號土地（下稱系爭土地），向被告申請指示建築線；嗣原告為興建住宅，於98年2 月6 日出具申請書，以原告所有系爭土地，向被告申請指示建築線，並陳稱系爭土地上原有合法建築物，於86年遭遇溫妮颱風所致土石流淹沒損毀。因系爭土地位於陽明山國家公園範圍內，其土地使用分區為一般管制區三，依陽明山國家公園保護利用管制原則（下稱系爭管制原則）第12點規定，管三土地得附條件興建獨立或雙併住宅，惟其允許使用條件為：（一）合法住宅或原有合法建築物就原建築基地建造，或合於第25點規定遷建者。（二）申請雙併住宅者應符合第23點、25點之規定。經被告於97年10月31日派員前往現場會勘，發現現場僅係空地，且申請基地與現地所存水泥通路並未臨接，其間隔有國有財產局管有土地。被告復審查原告檢送之申請資料，認其未能符合系爭管制原則第22點規定有關原有合法建築物之認定要件，亦無系爭管制原則第25點規定曾申請遷建之紀錄，乃不符系爭管制原則第12點規定得興建住宅之條件，遂以98年7 月24日營陽建字第0980004604號函（下稱原處分）否准所請。原告不服，以稅籍資料記載原有建築物自58年下期開始課繳房屋稅，建築改良物登記簿謄本亦記載其建築完工日期係58年7 月1 日，足徵臺北市稅捐稽徵處士林分處及臺北市士林地政事務所業已確認原有建築物權利發生日期為58年7 月1 日，此乃其他行政機關先前為行政處分所據以成立之事實，被告即應予以承認並接受云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分與訴願決定適用「系爭管制原則」規定所為之駁回處分，均有適用法規之錯誤．核屬違法行政處分．應予撤銷。
1.按系爭管制原則第22點第1項及第2項規定「原有合法建築物之認定( 一) 臺北市境內部分為民國59年7 月4 日前已建造完成之建築物。……( 三) 申請人應檢附下列證明文件之一，並會同地政、戶政單位確認合於前第1 、2 款規定者：「地政機關核發之建築改良物登記簿謄本。2.土地所有權相關證件：土地登記簿謄本、土地使用同意書等。
3. 繳 納自來水費或電費收據。4.戶籍證明。5.門牌證明。6.繳稅證明。7.航測地形圖( 臺北市部分民國58年7 月測製) 。( 四) 申請核發原有合法建築物證明者，應再備具經建築師及申請人簽認之各層平面圖、立面圖( 比例尺1/100)、地籍圖配置圖(1/500、或1/600 或1/1200) 、面積計算表及彩色相片( 各向正立面、屋頂及周圍環境) 、結構安全證明書等文件，並現場勘查確認建築物範圍。」、「前項原有合法建築物之樓地板面積、樓層數、建築物形狀及構造，以建築改良物登記簿謄本或課稅證明之資料者，得依航測地形圖認定。房屋構造、結構安全及各項圖說由建築師負責。」且按「各類使用地作為申請建築地基地之申請條件：( 一) 平均坡度不得超過百分之三十。(二) 申請之建築基地，應有道路或產業道路通達，其寬度至少為2.5 公尺，但原有合法建築物其建築基地免受鄰接寬度2.5 公尺以上道路之限制，但應退縮達2.5 公尺。(三) 除另規定外應自道路退縮3.64公尺以上建築。( 四)管三符合第14點訂有細部計畫者，從其規範。」復為系爭管制原則第18點規定所規定。
2.按原告所有坐落於系爭地號之門牌號碼為臺北市○○區○○路245之1號房屋（下稱系爭房屋），原告自77年已屢次向臺北市政府建設局、被告等相關單位多次陳情，請求改善並加強山坡地水土保育。嗣86年8月18日因溫妮颱風過境引發嚴重土石流，致使原告上開系爭房屋因風災而毀損，原告因風災受有補償，其領有社會局所發放之災害慰問金，此有臺北市市庫支票可資為證。原告復於86年8月22日再向臺北市政府建設局及被告陳情，臺北市政府工務局於86年9月17日發函通知原告系爭房屋及土地已列入整建工程，被告亦曾於86年10月20日至上開系爭房屋現場會勘，是被告就原告所有之系爭房屋係因風災而毀損，自應知之甚詳。
3.按原告所有之系爭房屋，既存陽明山國家公園管制區域內，其申請重建房屋，被告自應依系爭管制原則相關規定審核，並不得增加法律及系爭管制原則規定所無之限制。查，原告為在原地現址重建房屋，因此於97年10月22日向被告申請指示建築線，原告於申請時，同時附有「建築改良物所有權狀」、「建築改良物登記簿」文件，觀諸「建築改良物所有權狀」載有「建築完成日期: 民國58年7 月1日」，及「建築改良物登記簿」上所載之登記原因發生日期為58年7 月l 日，是原告所有之系爭房屋於58年7 月1日完工．足堪認定．自符合系爭管制原則第22點第1 項中．位於臺北市境內之「合法建築物」須59年7 月4 日前已建造完成之建築物。而上開由地政機關所核發之公文書，原已具有拘束其他行政機關之構成要件效力，徵諸最高行政法院97年度判字第1086號略以「……。( 三) 按行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。再者，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。經查上訴人於88年
9 月29日申請系爭建物所有權第一次登記（原審卷第150-
151 頁）所憑得免發使用執照之證件－臺北縣稅捐處81年
1 月6 日80北縣稅財字第233976號函（原審卷第154 頁），業經該處以90年10月11日90北稅財字第147181號函（原審卷第39頁）更正，並經臺北縣政府工務局以88年11月26日88北工使字第F6233 號函及93年4 月6 日北府工使字第0930137182號函（原審卷第40頁、第41頁）確認系爭建物係屬依法應申領使用執照始得認定為合法建物，則被上訴人應尊重該行政處分，並以之作為原處分之基礎……」意旨，被告自應先以尊重，且作為其作成處分時之決定基礎及前提要件，乃被告竟忽略上開文件，逕依自行查詢之土地登記聲請書、臺北市○○區地政事務所之回函，遽認上開系爭房屋不符「合法建築物」，顯有違誤，質之系爭管制原則第22點第1 項法文，認定是否屬臺北市境內58年7月4 日前已存在之「合法建築物」，僅須檢附法文所示之證明文件「之一」，即提供系爭管制原則第22點第1 頂所示之⑴「地政機關核發之建築改良物登記簿謄本。⑵土地所有權相關證件: 土地登記簿謄本、土地使用同意書等。
⑶繳納自來水費或電費收據。⑷戶籍證明。⑸門牌證明。⑹繳稅證明。⑺航測地形圖( 臺北市部分58年7 月測製)，上開文件其中之一即可。再者，認定建築物是否屬臺北市境內之「合法建築物」時，自係以建造完成之日為準．否則．法文何須規定為「臺北市境內部分為民國59年7 月
4 日前已建造完成之建築物」，職是，認定是否屬於合法建築物，於申請人依系爭管制原則第22點第1 項提出申請時，是否為建物之所有權人、何時取得建築物之所有權，自非其考量標準，亦與建造完成日毫無關連。又被告雖另有函向臺灣○○戶政事務所查詢系爭房屋門牌號碼，然建物之完成日期與門牌號碼編釘無關，如何以門牌號碼之編釘認定建築物完工之日？
4.尤有進者，被告於原處分書認為原告之申請，不符合法建築物有實體存在之要件云云，惟由系爭管制原則第22點可知，申請時並未要求須有實體之建物存在，而上開管制原則既允許重建或遷建，則申請之土地有無實體建物存在，即非必要條件，否則，若於原有建築物存在，嗣因天災所致房屋毀損之情形，豈不無法申請重建？甚且，原告既未向被告申請核發原有合法建築物證明者，何以訴願決定將建築師及申請人簽認之書圖文件，認定為有無系爭建築物之範圍？
5.又原告申請指示建築線後，被告於97年10月31日至現場會勘，參之該會勘紀錄明確載明：「原有合法房屋經86年溫妮颱風沖毀」等語，足見被告就原告所有之房屋確曾存在且係因天災而毀損乙事，確實知悉，而原告既已證明該房屋係59年7月4日前所建，則被告以現場為空地不符申請有實體建築物之要件存在駁回原告之申請，顯有違誠信原則，何況，該會勘紀錄同時指示原告應先向國有財產局申請路地通行使用權，原告則以支付2,238,124元取得通行使用權，倘被告於會勘時認原告不符系爭管制原則之合法建築物要件，又何須指示原告應取得國有財產權土地使用權同意書？
6.由是，被告作成之駁回申請處分，及訴願決定，不僅未依系爭管制原則審查，竟仍增加系爭管制原則規定所無之限制，其適用法規顯有錯誤，自屬違法行政處分。
（二）本件原告所有之系爭房屋確係在59年7月4日前已建造完成。
1.查，原告於99年6 月2 日之行政訴訟補充理由所提出「建築改良物所有權狀」、「建築改良物登記簿」已明確載明系爭房屋其建築完成日期為58年7 月1 日，此迭經原告99年6 月2日 之行政訴訟補充理由闡述甚詳。
2.次查，原告於77年5月11日向訴外人丙○○所承買系爭房屋，訴外人丙○○曾於68年11月8日以內容為「查申請人所有座落台北市○○區○○里○○路○○○○○號之木造房屋乙棟，早在民國58年即已搭建完成，申請人前因不諳法令，致未辦理設籍登記，但確以此房屋為使用，懇請 鈞長／貴所 惠予證明，至感德便。」向士林區陽明里里長及台北市察警局士林分區山仔后派出申請證明文件，業經里長及派出所警員證明屬實，且訴外人丙○○亦曾於76年9月3日向台北市稅捐稽徵處士林分處申請將上開房屋構造種類變更乙案，經台北市稅捐稽徵處士林分處至現場勘查後房屋確為木造，而原告於74年10月8日遷入上開房屋之現址後，迄至86年戶口校正時，亦是前往系爭房屋之現址進行普查，益徵系爭房屋確於59年7月4日已建造完成，且至86年因風災而毀損前，確實存在於系爭土地。
3.再查，系爭管制原則第22點第1項第3款固規定「申請人應檢附下列證明文件之一，並會同地政、戶政單位確認合於前第一、第二款者：」然參之系爭管制原則第22條第1項第1款係規定「臺北市境內部份為民國59年7月4日前已建造完成之建築物」，則被告依前開系爭管制原則第22條第1項第3款會同地政、戶政單位確認前揭第1款之事項時，係確認建築物「是否為民國59年7月4日已建造完成」，並「非係確認建築物現況」，而原告97年申請時所附之證明文件係建築物改良登記簿謄本，被告復於98年5月12日自行函向臺北市士林地政事務所提供系爭房屋辦理第1次產權登記之相關文件，由該函所附之登記影本已明確載明系爭房屋第1次所有權登記為58年7月1日，與原告申請時所附文件相符甚明，何以被告逕依自行調取之航測地形圖上未見有任何建築物存在，完全無視於前開函文之記載，逕予駁回原告申請？何況，縱依被告誤認本案申請須以建築師所簽認之各層平面圖、立面圖、地籍配置圖、面積計算表等資料為判斷標準，然由戊○○建築師事務所出具之系爭房屋平面圖可知確有建物存在，否則，如何依據實體建物繪製上開系爭房屋之位置圖、平面圖、立面圖？
4.又可否自航測地形圖判斷58年間有無建物存在，殊值存疑，蓋由臺北市政府都市發展局之說明可知，早年電腦科技尚未發達以前，將地形圖記錄於紙張、膠片、布匹等材質，為非數位形式，稱為類比地形圖，是58年所製作之地形圖可否忠實呈現當時之現況，顯有疑問，再者，上開房屋高度3.2公尺，未超過1樓層，且座落於土地面積亦僅有67.5平方公尺（約20坪），可否由航測影像圖清楚辨識，容有疑問。由是，被告依58年之類比地形圖，作為認定系爭地號59年7月4日前有無建物存在，顯有違誤。
（三）本件原告前開房屋係因風災所致房屋毀損，已詳如原告99年6月2日之行政訴訟補充理由說明，且被告亦知悉原告所有房屋毀損之事由，是原告所有位於系爭房屋，並非人為所致，應堪認定。復觀之系爭管制規則第23條規定「原有合法建築物拆除後重建或增建、改建或修建，限就原建築基地內建造以1戶1棟為原則」，即申請人如認其建物有重建或增建、改建或修建之需要即可申請，前開規定並未限制應於何種情事下始可申請重建或增建，換言之，申請人自行考量有重建之需求即可申請，則舉重以明輕，申請人非因人為因素申請重建，當然亦可申請重建，據此，本案原告所有系爭房屋並非人為所致毀損，其申請於原地號重建，於法並無違背，則原告申請時所附文件既已符合系爭管制規則之規定，被告審查時自行增加系爭管制規則所無之限制，摻雜無關之考量標準，其作成處分顯有違誤，自應予撤銷後，命被告作成准予指定建築線之處分。
（四）至99年7月27日本院審理時，提示本案由名為「丙○○」之指定建築線申請書，確係由原告委託丙○○代為辦理本案系爭土地建築指示事件，故實際申請人仍為原告，原處分之相對人亦原告；何況，無論代為申請指定建築線對象為何人，系爭土地既係原告所有，則原處分對原告而言，自屬有法律上利害關係，是原告提起本件訴訟，自屬當事人適格，併予敘明。
（五）綜上，被告於原告依系爭管制原則第22點第1項提出指示建築線申請時，其適用法規顯有錯誤，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告對於原告98年2 月6 日申請事件，應作成就原告所有系爭土地准予指定建築線之行政處分。
3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告以其所有位於系爭土地申請指示建築線，應符合系爭管制原則第12點及第18點之規定。而是否符合第12點所謂「原有合法建築物」之要件，應依第22點規定認定，合先敘明。
（二）原告所稱其所有系爭房屋於86年8月18日因溫妮颱風而毀損滅失，應不符合系爭管制原則第22點有關「原有合法建築物」之認定標準。
1.按依系爭管制原則第22點第1項規定，有關「原有合法建築物」之認定應符合該項第一至第四款之規定。查本件系爭房屋因位在台北市境內，故應符合該項第一、三、四款之規定，始得認定為「原有合法建築物」。亦即：⑴系爭房屋必需於59年7月4日前建造完成。⑵申請人應檢附下列證明文件之一，並會同地政、戶政單位確認合於前地一、二款規定者：①地政機關核發之建築改良物登記謄本。②土地所有權相關證件：土地登記簿謄本、土地使用同意書等。③繳納自來水費或電費收據。④戶籍證明。⑤門牌證明。⑥繳稅證明。⑦航測地形圖(台北市部分58年7月測製) 。⑶備具經建築師及申請人簽認之各層平面圖( 比例尺1/100)、地籍配置圖(1/500、或1/600 、或1/1200) 、面積計算表及彩色相片( 各向正立面屋頂及周圍環境) 、結構安全性證明書等文件，並現場勘查確認建築物範圍。故申請人提出上揭所列7 項文件之一，原告應會同地政、戶政單位確認，是否符合第22點第1 項第1 款之要件，並非如原告所稱不能斟酌該項事實甚明。
2.本件雖經原告檢附建築改良物登記謄本申請指示建築線。惟查：依系爭管制原則第12點第1項第3款規定，申請人檢附證明文件後並應會同地政、戶政單位確認合於前第一款規定(即建物係於59年7月4日前建造完成)。且依行政程序法第36條規定行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。故本件於會勘後，被告經調閱58年11月測製航測地形圖，發現該址並未與道路相連且無任何建築物存在。又台北市○○區戶政事務所98年3月4日北市士戶二字第09830229100號函覆「格致路臨245之1號及245-2號門牌係分別於68年1月5日、76年11月10日辦理初次編釘。」、另依台北市○○地政事務所98年5月12日北市士第一字第09830809300號函復本○○○區○○段○○段10168建號辦理第一次產權登記時所依據之證明文件，檢送78年士林字第359號登記案影本一宗。均顯示○○地政事務所應係依據稅捐處之繳稅證明而准予核登。惟房屋係67年始設立稅籍而於設籍時由58年下期起補繳至67年下期房屋稅。故全案之所以有追溯至58年(建築法施行前)之記載，肇因於稅捐機關之補徵程序，而補徵之憑據該機關除無法提供以外，更對補徵時程長達10年，與建物門牌於68年1月5日初編前尚未編設門牌，如何據以確認58年下期開始課繳房屋稅之房屋即係初編門牌同一房屋？未加說明。顯示地政事務所所載「建築完成日期」，僅係稅捐機關補徵所致。與前述航測地形圖所示並不一致。惟被告為兼顧原告之利益。乃又函相關單位，經臺北市產業發展局以98年3月4日北市產業水字第0983108860
0 號函復該地號土地非台北市土石流潛勢溪流影響範圍；內政部營建署98年4 月16日營署園字第0982906889號及98年7 月10日營署園字第0982912006號函復有關「原有合法建築物」認定，係在不違反管制原則之前提下，得考慮與所坐落行政轄區趨於一致。由於本案位於臺北市行政轄區範圍內，經核對臺北市建築管理自治條例第35條有關認定合法建築物之規定，其第1 項第4 款即類如「系爭管制原則」第22點第1 項第3 款之規定，所「應」檢附之文件中即訂有「地形圖」、「航照圖或政府機關測繪地圖」，執行上比管制原則更明確嚴謹，至該條第5 款則類如管制原則第1 項第4 款之規定，同樣要求標的建築物需明確具有實體存在。因此，綜合上揭調查及函詢資料。被告依行政程序法第43條「行政機關為處分或其他行政行為應勘酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」之規定。實難認定申請地號於59年7 月4日前曾經存在有合法建築物。
3.又依系爭管制原則第22點第4規定申請核發原有合法建築物證明者，應再備具經建築師及申請人簽認之各層平面圖、立面圖、地籍配置圖、面積計算表及彩色相片、結構安全證明書等文件，並現場勘查確認建築物範圍。故「原有合法建築物」必須現仍存在者，始與管制原則之規定相合。否則，若建築物已不存在，建築師如何簽認各層平面圖、立面圖，尤其結構安全證明書等文件，又如何「現場勘查確認建築物範圍」，故依該項之規定，必須建築物存在，始得為「原有合法建築物」之確認。即使依訴願書所稱本○○○區○○路45之1號曾存立之房屋既已於86年溫妮颱風時遭土石淹沒而不存在，迄今已逾11年，自與系爭管制原則所訂「原有合法建築物」之要件不符。
（三）系爭房屋滅失達11年始提出申請，亦應不符合「原有合法建築物」之要件。
1.系爭房屋於86年間滅失，為原告所不爭執，且經被告派員於97年10月31日現場會勘，發現現場為空地，申請人不能依管制原則第22點第1項第4款規定提出簽認之證明文件，自無從確認，已如前述。又依最高行政法院83年度判字第
595 號判決「建物滅失係法律事實，而非法律行為，故建物滅失之事實一經發生，依民法第758 條之規定，其所有權消滅即不待登記當然發生效力……。」則系爭房屋雖未滅失登記，其所有權已不存在，原告以該不存在之所有權，主張為「原有合法建築物」，應有不合。
2.又系爭房屋依前述，並不符合系爭管制原則第22條第1項有關「原有合法建築物」之認定標準，已如前述。且系爭房屋已於86年滅失，迄原告申請指示建築線之時，已逾11年。縱不論系爭房屋是否曾經為「原有合法建築物」。按依系爭管制原則第12點規定「原有合法建築物」得附條件允許興建獨立或雙併住宅並無管制原則第25點第4項規定「依第1項申請遷建經管理處許可後，應於3年內申請建築，不得移轉，逾期無效。」兩相對照，則依系爭管制原則第12點規定申請興建獨立或雙併住宅者，於申請時應有「原有合法建築物」存在，始與規定相符。然原告於房屋滅失後11年餘始提出申請，顯無依據。
（四）末查原告於97年10月22日向被告申請就所有坐落系爭土地指示建築線。案經被告派員於97年10月31日現場會勘，發現現場僅係空地，且申請基地與現地所存水泥通路並未臨接，其間隔有國有財產局管有土地，乃請原告洽土地所有權人出具土地使用權同意書。原告主張其上有原有合法房屋經86年溫妮颱風沖毀。並出示相關資料佐證，被告所屬承辦人員乃依其主張作成會勘結果。原告稱因被告指示其應先向國有財產局承購或承租路地，致其支付國有財產局2,238,142 元之通行償金云云，應與事實不符。蓋當日被告現場會勘，僅告以申請基地為「管三」土地，申請指示建築線，應符合系爭管制原則第12點及第18點之規定，即須其上有合法房屋或「原有合法建築物」及申請基地應有道路通達。因原告之基地未與道路相通，故應取得該基地與道路間之土地使用權同意書，與原告所稱取得該土地之通行權尚屬有間。況且原告支付50年通行償金係其與國有財產局基於民法有關通行權即應有支付償金之規定，既非向被告繳交，亦非被告要其繳交，亦即原告支付償金取得通行權，係因其土地通行之必要，與核可建築應屬二事。故原告稱被告違反信賴保護原則及誠信原則云云，顯有誤會。
（五）原告於99年7月20日聲請傳訊丙○○證明系爭房屋於59年7月4日前即已存在。惟依臺北市○○區戶政事務所98年3月4日北市士戶二字第09830229100號函，業已證明系爭房屋於68年1月5日始辦理門牌初編，因此該屋應於門牌編訂後，始興建完成供人居住。且58年空照圖該處亦無顯影，應得證明該房屋於59年7月4日前並不存在。況且丙○○為出售房屋予原告之人，與原告間關係密切，難期其為真實之證言，應無庸傳訊。
（六）原告主張丙○○為原告所委託，應是臨訟之文件，因申請書所載即為丙○○，故原處分還是針對丙○○部分所作。
（七）綜上所述，原處分及訴願決定均無違誤，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、被告97年11月11日營陽建字第0976002703號函、被告97年10月31日會勘紀錄、原告98年2月6 日申請書、財政部國有財產局臺灣北區辦事處97年12月19日台財產北改字第0975003041號函及原告97年12月2 日申請通行使用國有土地切結書、被告對原告所提各文件資料行文各目的事業主管機關函詢及向內政部營建署請釋資料整理表、被告98年2 月27日營陽建字第0980000701號函、臺北市士林區戶政事務所98年3 月4 日北市士戶二字第0983022910
0 號函及相關位置圖、被告98年2 月27日營陽建字第09800007012 號函、臺北市政府產業發展局98年3 月4 日北市產業水字第09831088600 號函、被告98年2 月27日營陽建字第09800007013 號函、臺北市政府工務局水利工程處98年3 月9日北市水工字第09864207400 號函及工程竣工圖、被告98年
2 月27日營陽建字第09800007014 號函、臺北市稅捐稽徵處士林分處98年3 月9 日北市稽士林乙字第09833030000 號函、被告98年2 月27日營陽建字第09800007015 號函、臺北市士林區公所98年3 月12日北市士社字第09830690300 號函、被告98年5 月5 日營陽建字第09800023692 號函、臺北市士林地政事務所98年5 月12日北市士地一字第09830809300 號函、原告之土地建築改良物（1.所有權2.他項權利）登記聲請書、土地建築改良物買賣所有權移轉契約書、臺北市稅捐稽徵處77年契稅繳款書、臺北士林地政事務所建物測量成果圖、臺北市稅捐稽徵處士林分處78年8 月25日北市稽士乙字第18629 號函、臺北市政府工務局78年5 月29日北市工二字第12205 號函、被告98年5 月5 日營陽建字第0980002369號函、臺北市稅捐稽徵處士林分處98年5 月13日北市稽士林乙字第09833069500 號函、被告98年5 月26日營陽建字第0980003174號函、臺北市稅捐稽徵處士林分處98年6 月1 日北市稽士林乙字第09833082400 號函、被告98年3 月26日營陽建字第0980001483號函、內政部營建署98年4 月16日營署園字第0982906889號函、內政部營建署98年7 月10日營署園字第0982912006號函、內政部89年4 月24日台89內營字第890476
3 號函、被告98年6 月10日營陽建字第0986002218號函、臺北市政府工務局養護工程處86年9 月17日北市工養土字第8663590500號函、臺北市土地登記第一類謄本、原告之系爭土地之土地所有權狀及系爭房屋之之建築改良物所有權狀、臺北市稅捐稽徵處士林分處76年6 月27日北市稽士乙字第2174
8 號函、台北市市庫支票（支票號碼：0000000 ）、建築物開工竣工照片資料、內政部69年10月14日台（69）內地字第49593 號函、系爭地號地理資訊系統58年房屋標示圖、85年
5 月測製地形圖、丙○○97年10月22日建築線指示（定）申請書、被告97年10月27日營陽建字第0970007715號函、立法委員劉盛良國會辦公室98年5 月13日良院字第980513201 號函、立法委員劉盛良國會辦公室98年5 月13日良院字第980513202 號函、丙○○68年11月8 日之申請書、台北市稅捐稽徵處士林分處76年9 月18日北市稽士乙字第31269 號函、74年10月8 日所發之戶口名簿、戊○○建築師事務所平面圖、現況圖、地籍圖、航測影像圖、丙○○之障礙手冊影本及蔡啟顯99年7 月27日證明書等件附於原處分卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：原告提起本件行政訴訟，其當事人是否適格？被告審查原告檢送之申請資料，認其未能符合系爭管制原則第22點規定有關原有合法建築物之認定要件，亦無系爭管制原則第25點規定曾申請遷建之紀錄，乃不符系爭管制原則第12點規定得興建住宅之條件，乃以原處分否准原告所請，有無違誤？依系爭管制原則第12點規定申請興建獨立或雙併住宅者，於申請時，是否應有「原有合法建築物」存在？原處分是否違反信賴保護原則及誠信原則？茲分述如下：
（一）經查：原告為興建住宅，於98年2 月6 日出具申請書，以原告所有系爭土地，向被告申請指示建築線，並陳稱系爭土地上原有合法建築物，於86年遭遇溫妮颱風所致土石流淹沒損毀等語，此有原告98年2 月6 日申請書附於原處分卷可參，而被告所為原處分之相對人亦有原告，此有原處分附於原處分卷可參，足見被告所為之原處分，顯已對原告98年2 月6 日之申請為否准，是原告提起本件行政訴訟，自屬當事人適格，合先敘明。
（二）按「管三允許使用項目、附條件允許使用項目及條件：……獨立或雙併住宅…1.合法住宅或原有合法建築物就原建築基地建造，或合於第25點規定遷建者。2.申請雙併住宅者應符合第23點、25點之規定。……」、「原有合法建築物之認定：( 一) 臺北市境內部分為民國59年7 月4 日前已建造完成之建築物。……( 三) 申請人應檢附下列證明文件之一，並會同地政、戶政單位確認合於前第一、二款規定者：1.地政機關核發之建築改良物登記簿謄本。2.土地所有權相關證件：土地登記簿謄本、土地使用同意書等。3.繳納自來水費或電費收據。4. 戶 籍證明。5.門牌證明。6.繳稅證明。7.航測地形圖(臺 北市部分民國58年7月測製) 。( 四) 申請核發原有合法建築物證明者，應再備具經建築師及申請人簽認之各層平面圖、立面圖( 比例尺1/100)、地籍配置圖(1/500、或1/600 或1/1200) 、面積計算表及彩色相片( 各向正立面、屋頂及周圍環境) 、結構安全證明書等文件，並現場勘查確認建築物範圍。」、「前項原有合法建築物之樓地板面積、樓層數、建築物形狀及構造，以建築改良物登記簿謄本或課稅證明之資料認定；僅有水電證明而無建築改良物登記簿謄本或課稅證明之資料者，得依航測地形圖認定。房屋構造、結構安全及各項圖說由建築師負責。」、「合法建築物及原有合法建築物有下列情況之一，基於居民實際居住需要，經管理處同意者，得申請遷建於管一、管三，其使用管制、強度及建蔽率依其規定。( 一) 因政府機關辦理公共工程，必須拆遷之建築物。( 二) 位於生態保護區、特別景觀區與遊憩區經管理處核定必須拆除之建築物。( 三) 位於已發生天然災害地區有安全勘虞之建築物，經建築主管機關會同有關機關勘定遷移者。」系爭管制原則第12點、第22點第1 項、第2 項及第25點分別定有明文。
（三）經查：訴外人丙○○於97年10月22日出具申請書，以原告所有系爭土地，向被告申請指示建築線；嗣原告為興建住宅，於98年2 月6 日出具申請書，以其所有系爭土地，向被告申請指示建築線，並陳稱系爭土地上原有合法建築物，於86年遭遇溫妮颱風所致土石流淹沒損毀，此有訴外人丙○○97年10月22日申請書及原告98年2 月6 日申請書附於原處分卷可參。惟因系爭土地位於陽明山國家公園範圍內，其土地使用分區為一般管制區三，依系爭管制原則第12點規定，系爭土地須合法住宅或原有合法建築物就原建築基地建造，或合於第25點規定遷建者，方得興建住宅。
故系爭地號土地位屬臺北市行政轄區，依系爭管制原則第22點第1 項第1 款規定，應於59年7 月4 日前已建造完成者始符合原有合法建築物之認定。又依系爭管制原則第22點第1 項第3 款規定，申請人尚須檢附有效且足堪證明之文件，並經會同地政、戶政等目的事業主管機關確認該申請認定之建築物於59年7 月4 日前已建造完成。次查：被告經調閱58年11月測製航測地形圖及地理資訊系統58年房屋標示圖（見本院卷第37頁至第39頁），均顯示系爭土地位置，並未與道路相連，且無任何建築物存在。又本件被告依據原告檢附之稅籍資料及建築改良物登記簿謄本等相關資料，經行文各目的事業主管機關查詢結果如下：1.台北市士林區戶政事務所98年3 月4 日北市士戶二字第09830229100 號函覆略以：「……格致路臨245 之1 號及245-
2 號門牌係分別於68年1 月5 日、76年11月10日辦理初次編釘。」等語（見本院卷第40頁）；2.依台北市士林地政事務所98年5 月12日北市士第一字第09830809300 號函復本○○○區○○段○ ○段10168 建號辦理第一次產權登記時所依據之證明文件，檢送78年士林字第359 號登記案影本一宗（見本院卷第41頁至第50頁），均顯示士林地政事務所應係依據稅捐處之繳稅證明而准予核登。3.依臺北市稅捐稽徵處士林分處78年8 月25日北市稽士乙字第18629號函所載：「……係由納稅人丙○○於67年向本分處申請設立房屋稅籍，本分處於設籍時即由58年下期起補徵至67年下期房屋稅……。」等語（見本院卷第48頁）。足認原有建築物主要資料登錄均於67年、68年間辦理完成(67 年房屋稅設籍繳稅、68年1 月5 日門牌初編) ，而建築物所有權第一次登記則至77年5 月買賣後，始由原告於78年聲請辦理。而全案之所以有追溯至58年( 建築法施行前) 之記載，肇因於稅捐機關之補徵程序，而補徵之憑據該機關除無法提供以外，更對補徵時程長達10年，與建物門牌於68年1 月5 日初編前尚未編設門牌，如何據以確認58年下期開始課繳房屋稅之房屋即係初編門牌同一房屋？未加說明。顯示地政事務所所載「建築完成日期」，僅係稅捐機關補徵所致，顯與前述58年11月測製航測地形圖及地理資訊系統58年房屋標示圖，所顯示之情形，並不一致。又查：依系爭管制原則第22點第1 項第4 款規定，申請人應備具經建築師及申請人簽認之書圖文件，並須經現勘確認上揭書圖文件內容所標示與現況相符。本件原告並未提出經建築師及申請人簽認之書圖文件，復因原有建築物業於86年即已滅失，經被告於97年10月31日派員前往現場會勘，現場僅係空地，此有被告97年10月31日會勘紀錄附於原處分卷可參，乃無從確認原有建築物之範圍。從而，被告審認原告未能符合系爭管制原則第22點規定有關原有合法建築物之認定要件，復查無原告曾依系爭管制原則第25點規定申請遷建之紀錄，乃不符系爭管制原則第12點規定得興建住宅之條件，爰以原處分否准原告所請，揆諸前揭規定，經核並無不合。
（四）原告雖主張：原告於申請時，同時附有「建築改良物所有權狀」、「建築改良物登記簿」文件，觀諸「建築改良物所有權狀」載有「建築完成日期:58 年7 月1 日」，及「建築改良物登記簿」上所載之登記原因發生日期為58年7月l 日，是原告所有之系爭房屋於58年7 月1 日完工，足堪認定，自符合系爭管制原則第22點第1 項中，位於臺北市境內之「合法建築物」須59年7 月4 日前已建造完成之建築物。而上開由地政機關所核發之公文書．原已具有拘束具他行政機關之構成要件效力云云。惟查：原告以其所有系爭地號土地申請指示建築線，應符合系爭管制原則第12點及第18點之規定。而是否符合系爭管制原則第12點所謂「原有合法建築物」之要件，應依系爭管制原則第22點規定認定。又依系爭管制原則第22點第1 項規定，有關「原有合法建築物」之認定，應符合該項第1 至第4 款之規定。查本件系爭房屋因位在台北市境內，故應符合該項第
1 、3 、4 款之規定，始得認定為「原有合法建築物」。亦即：（1 ）系爭房屋必需於59年7 月4 日前建造完成。
（2 ）申請人應檢附下列證明文件之一，並會同地政、戶政單位確認合於前地一、二款規定者：①地政機關核發之建築改良物登記謄本。②土地所有權相關證件：土地登記簿謄本、土地使用同意書等。③繳納自來水費或電費收據。④戶籍證明。⑤門牌證明。⑥繳稅證明。⑦航測地形圖
(台北市部分58年7 月測製) 。⑶備具經建築師及申請人簽認之各層平面圖( 比例尺1/100)、地籍配置圖(1/500、或1/600 、或1/1200) 、面積計算表及彩色相片( 各向正立面屋頂及周圍環境) 、結構安全性證明書等文件，並現場勘查確認建築物範圍。故依系爭管制原則第22點第1 項第3 款規定，除申請人須檢附有效且足堪證明之文件，被告尚須會同地政、戶政等目的事業主管機關確認該申請認定之建築物確於59年7 月4 日前建造完成。原告檢附之證明資料並非當然拘束被告，被告尚須依查證結果綜合判斷後據以認定，並非如原告所稱不能斟酌該項事實甚明。足見原告此部分之主張，不足採信。
（五）原告又主張以證人丙○○於本院99年8 月31日言詞辯論筆錄之證言及證人丙○○於68年11月間所書立之申請書（見本院卷第93頁），均足以證明系爭房屋於59年7 月4 日建造完成之事實。惟查：證人丙○○對於系爭房屋係何時蓋好之事實，先則證稱：「我搬到那裡大概有50年了，我搬去的時候，就已經有那間房子，何時蓋的我不清楚。」等語（見本院卷第121 頁）。嗣後又改口證稱：「我大兒子現在50歲了，我記得當時是在大兒子出生時搬到那邊，搬到那裡的時候就已經有那間房子。」、「我只知道距今已有50年了。」等語（見本院卷122 頁），前後證述不一，顯有矛盾。次查：證人丙○○於68年11月間所書立之申請書（見本院卷第93頁），固記載：「查申請人所有坐落台北市○○區○○里○○路○○○○○ 號之木造房屋乙棟，早在民國58年即已搭建完成，申請人前因不諳法令，致未辦理設籍登記，但確以此房屋為使用，懇請 鈞長／貴所 惠予證明，至感德便。」等語，惟證人丙○○書寫該申請書之目的，係因為颱風損失要申請補償，是為了要跟里長報告災害（見本院卷第121 頁），足見該申請書係證人丙○○自行書寫，而當時里長及派出所警員僅係證明證人丙○○所有系爭房屋，因為颱風而遭受損失之事實，尚不能證明系爭房屋早在58年即已搭建完成之事實。又查：證人丙○○所為系爭房屋存在距今已有50年之證言及證人丙○○所書立之上開申請書，記載系爭房屋早在58年即已搭建完成之事實，實與本件被告依據原告檢附之稅籍資料及建築改良物登記簿謄本等相關資料，經行文各目的事業主管機關查詢結果不符（詳如本件判決事實及理由欄五、（二）之論述），且與被告經調閱58年11月測製航測地形圖及地理資訊系統58年房屋標示圖（見本院卷第37頁至第39頁），均顯示系爭土地位置，並無任何建築物存在之情形不符，足認證人丙○○此部分之證言及所書立之上開申請書，均不足採據。
（六）原告再主張：由系爭管制原則第22點可知，申請時並未要求須有實體之建物存在，而系爭管制原則既允許重建或遷建，則申請之土地有無實體建物存在，即非必要條件，否則，若於原有建築物存在，嗣因天災所致房屋毀損之情形，豈不無法申請重建？甚且，原告既未向被告申請核發原有合法建築物證明者，何以訴願決定將建築師及申請人簽認之書圖文件，認定為有無系爭建築物之範圍云云。惟查：系爭房屋於86年間滅失，為原告所不爭執，且經被告派員於97年10月31日現場會勘，發現現場為空地，又原告不能依管制原則第22點第1 項第4 款規定提出簽認之證明文件，自無從確認，業如前述。又依最高行政法院83年度判字第595 號判決「建物滅失係法律事實，而非法律行為，故建物滅失之事實一經發生，依民法第758 條之規定，其所有權消滅即不待登記當然發生效力……。」則系爭房屋雖未滅失登記，其所有權已不存在，原告以該不存在之所有權，主張為「原有合法建築物」，應有不合。次查：系爭房屋，並不符合系爭管制原則第22條第1 項有關「原有合法建築物」之認定標準，已如前述。且系爭房屋已於86年滅失，迄原告申請指示建築線之時，已逾11年。縱不論系爭房屋是否曾經為「原有合法建築物」。按依系爭管制原則第12點規定「原有合法建築物」得附條件允許興建獨立或雙併住宅並無管制原則第25點第4 項規定「依第1 項申請遷建經管理處許可後，應於3 年內申請建築，不得移轉，逾期無效。」兩相對照，則依系爭管制原則第12點規定申請興建獨立或雙併住宅者，於申請時應有「原有合法建築物」存在，始與規定相符。然原告於房屋滅失後11年餘始提出申請，顯無依據。足見原告此部分之主張，洵非可採。
（七）原告另主張：觀諸被告97年10月31日會勘紀錄，足見被告就原告所有之房屋確曾存在且係因天災而毀損乙事，確實知悉，惟被告以現場為空地不符申請有實體建築物之要件存在駁回原告之申請，顯有違誠信原則，何況，該會勘紀錄同時指示原告應先向國有財產局申請路地通行使用權，原告則以支付2,238,124 元取得通行使用權，倘被告於會勘時認原告不符系爭管制原則之合法建築物要件，又何須指示原告應取得國有財產權土地使用權同意書？云云。惟查：原告於97年10月22日向被告申請就所有系爭土地指示建築線。案經被告派員於97年10月31日現場會勘，發現現場僅係空地，且申請基地與現地所存水泥通路並未臨接，其間隔有國有財產局管有土地，乃請原告洽土地所有權人出具土地使用權同意書。原告主張其上有原有合法房屋經86年溫妮颱風沖毀，並出示相關資料佐證，被告所屬承辦人員乃依其主張作成會勘結果。又被告現場會勘，僅告以申請基地為「管三」土地，申請指示建築線，應符合系爭管制原則第12點及第18點之規定，即須其上有合法房屋或「原有合法建築物」及申請基地應有道路通達。因原告之基地未與道路相通，故應取得該基地與道路間之土地使用權同意書，與原告所稱取得該土地之通行權尚屬有間，自難認有原告因被告指示其應先向國有財產局承購或承租路地，致其支付國有財產局2,238,142 元之通行償金之事實。況且，原告支付50年通行償金係其與國有財產局基於民法有關通行權即應有支付償金之規定，既非向被告繳交，亦非被告要其繳交，亦即原告支付償金取得通行權，係因其土地通行之必要，與核可建築應屬二事，自難認被告有違反信賴保護原則及誠信原則之情事。足見原告此部分之主張，顯有誤會，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，及命被告對於原告98年2 月
6 日申請事件，應作成就原告所有系爭土地准予指定建築線之行政處分，均為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 14 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪遠亮法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 9 月 14 日
書記官 林淑盈