臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1120號99年12月30日辯論終結原 告 李武雄訴訟代理人 趙建和律師被 告 宜蘭縣羅東鎮公所代 表 人 林姿妙（鎮長）住同上訴訟代理人 李秋銘律師
黃金亮律師
參 加 人 陳有丈
陳定陸上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年4 月6 日府訴字第0980187853號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）原告就坐落宜蘭縣○○鎮○○段○○○ 號土地（下稱系爭土地）與參加人陳有丈、陳定陸、及訴外人陳有慶等13人（即出租人），訂有耕地三七五租約（租約字號：羅租字第
587 號），最近一次租期自民國92年1 月1 日起至97年12月31日止，參加人即出租人陳有丈、陳定陸，於98年1 月
1 日至2 月16日公告期間內，就其分管部分土地，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2 項規定，以擴大家庭農場經營規模為由申請收回，原告亦於公告期間內申請續約，被告經審查後認出租人符合申請要件，以98年7 月1 日羅鎮民字第0980012105號函（第1 次處分），核准參加人即出租人陳有丈、陳定陸收回出租耕地。
（二）原告不服，提起訴願，經被告重新審查結果，認定原告96年總收入小於總支出，參加人如收回耕地，將致原告失其家庭生活依據，遂於98年9 月2 日以羅鎮民字第0980017140號函（第2 次處分），以原告有減租條例第19條第1 項第3 款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情形，核由原告續訂契約6 年，而撤銷前98年7 月1日羅鎮民字第0980012105 號處分。
（三）參加人不服，於98年9 月7 日向被告提起異議，並於98年
9 月30日提起訴願，案經被告分別向各相關單位查證結果，認原告確有隱匿部分事實以致被告誤核影響出租人等之權益，經函請原告說明未獲得回應，被告即重新審核，審核結果原告96年度總收入大於支出，即出租人並無減租條例第19條第1 項第3 款之情形，故出租人等得依同條第2項收回自耕，被告遂以98年11月16日羅鎮民字第0980022069號函（第3 次處分即原處分）撤銷98年9 月2 日羅鎮民字第0980017140號處分，並准由參加人收回土地自耕。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告原處分認定原告96年總收益為459,524 元，扣除原告96年之全年總支出354,113 元，尚為正數105,411 元，其理由無非以原告同一戶籍內尚有配偶及同居之長子李友仁之收入，以及其他自耕、代耕土地及休耕補助款未予併入計算。惟查：
１、依97年8 月8 日台內字第0970124366號函頒布「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）C、出、承租人收益審標準：乙固規定審核出、收租人收益資料時，可參酌勞委會之職類別薪資調查報告所列各業受僱員工平均每月薪資，核計其全年所得。然而適用上開推定之前提，係指出、承租人之收益資料，如無具體之證據可參考時，始得參酌，苟有具體之證據可參考時，仍不得依上開規定以擬制之方法推論，此為法規解釋適用之原則，且依最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）88年判字第3351號判決，亦認為所謂收入應以「實際申報之綜合所得總額」為準，斟酌減租條例第19條第1 項第3款之立法意旨，上開工作手冊關於承租人之收益，亦應解為：係以「綜合所得稅所得總額」為準。只有在承租人之家屬確非失業而有從事工作之情形，僅因無具體收入資料可參，此際方得以基本工資認定其收入，苟無證據證明承租人之家屬確有從事工作，自不得逕以基工資推認其所得。依被告所調取原告配偶李洪貴及同居長子李友仁96年度綜合所得資料所載，其2 人96年度綜合所得分別為1,770元及0 元，詎被告逕以勞委會最近1 次公布之基本工資17,280元／月核計原告配偶李洪貴及同居長子李友仁之基本收入，顯與前開規定有違。
２、原告配偶李洪貴自年輕即在家操持家務迄今，僅於農忙之際輔助原告從事農作，並無其他工作專長，96年間惟一一筆收入，乃係前往三星農會擔任臨時工之工資，且原告配偶96年時雖尚未滿為65歲（當時為62歲）而不符社會救助法第5-3 條所規定之無工作能力者，然近來失業率高達百分之五點多，原告配偶年事既高，亦無一技之長，縱非全無工作能力，然事實上根本無從就業，更無實際收入。被告未審酌原告配偶李洪貴上開實情，徒以不符社會救助法第5-3 條所規定之無工作能力要件，率以勞委會最近1 次公布之基本工資17,280元／月核計原告配偶李洪貴之基本收入，顯屬率斷。反觀原告本人實際從事農作，其收入反不如未實際從事勞務之配偶（原告竟僅有62,048元），其事實之認定，顯然背於日常經驗法則及論理法則，其處分違反行政程序法第43條之規定，自不待言。
３、本件原告長子李友仁96年間雖與原告同居一處，惟依原處分書所載，李友仁於98年1 月5 日已遷往羅東鎮仁愛里，已非原告同戶籍內以永久共同生活為目的之人，其收入亦不應再列為原告收入之總額內，故若剔除李友仁之收入，原告之收入將僅剩260,804 元，若扣除原告與配偶每年之生活支出（16,858元×12個月×2 ＝404,592 元）（依行政院主計處公布之各縣市平均每人月消費支出表，與被告核定之每人生活費用額每月9,509 元尚非一致），原告所有收益與其支出相比為負140,720 元，不足以維持一家生活。被告於審酌認定原告收支情形時，顯未就原告有利之情形一併審酌，訴願決定機關亦未斟酌上開情節，其處分及決定，顯違反行政程序法第36條及上開判例要旨。
（二）工作手冊固規定：「生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府、高雄市政府所分別公告之96年度台灣省、臺北市、高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509 元／月；臺北市14,881元／月；高雄市10,708元／月）。」惟依行政院主計處公布之各縣市每人每月平均消費支出，宜蘭縣96年度為16,858元。被告核定原告與其配偶之每人生活費用額為每月9,509 元，惟行政院主計處每年均依各縣市政府所提供之實際統計資料，而公布各縣市平均每人月消費支出表，上開數俱係每年實際統計之資料，應較符合實際每人之生活費用額，詎被告以每月9,509元核定原告與其配偶之每人生活費用，顯亦與行政院主計處所公布之資料不符，自不足採。本件如依主計處公布之資料，原告全戶3 人之全年支出應為606,888 元（16,858元×12月×3 人＝606,888 元），則縱如原處分認定原告全戶收入為459,524 元（事實上並無如此收入，已如上述），其收入亦不敷支出，應認原告因耕地收回而失家庭依據。
（三）被告認定原告尚代耕多筆土地云云，則顯與卷內所存證據不符。蓋按坐○○○鎮○○段○○○○○○○○○ ○號，面積320平方公尺土地，乃訴外人李桂花所有，長期以來皆由其自任耕作，確無委託原告代耕，有李桂花簽名蓋章所出之證明書可證；又坐○○○鎮○○段346 、347 地號，面積分別為632 、1,020 平方公尺之土地，及坐○○○鎮○○○段○○○○○號，面積3,176.13平方公尺之土地，乃分別為訴外人李聰漢、吳梅香所有，渠2 人亦出具證明書證明長期以來皆由其本人自任耕作，確無委託原告代耕，惟被告竟未審酌開事證，率而認定原告代耕上開4 筆土地，其事實之認定，顯有違誤。
（四）被告核准出租人收回系爭土地，無非以出租人係依減租條例第19條第2 項規定，為擴大家庭農場經營規模，而收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，自不受同法第
1 項第2 款規定之限制。惟查：
１、出租人得否依上開規定收回系爭土地自耕，必先證明確係為擴大家庭農場經營規模，且應以出租人原已為家庭農場為其前提，依農業發展條例第3 條第4 款之規定，所謂家庭農場，係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。而就上開要件是否具備，被告應依法審核及造具「私有耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書」，隨送備查。惟綜觀訴願決定書及原處分，俱無任何證據證明出租人確已符合減租條例第19條第2 項規定，訴願決定及原處分顯有違誤。
２、依工作手冊對於出租人能自任耕作之認定，雖規定得由申請人自行切結為之，然工作手冊係內政部對於下屬處理私有出租耕地97年底租約期滿時，關於出租人申請收回自耕及承租人申請續租等事宜處理之準則，出租人得否收回自耕，仍應依其是否符合減租條例相關規定之要件判斷。所謂不能自任耕作，不僅指無耕作能力而須雇工耕作者而言，即出租人之住居所與耕地距離過遠，依日常經驗，不能自任耕耘收割者，亦包括在內（最高法院52年台上字第83
4 號判例參照）。惟依釋字第580 號解釋意旨，大法官對於減租條例第19條第1 項第1 款以出租人能自任耕作為得收回自耕之條件，認係實現憲法第143 條第4 項扶植自耕農之意旨所必要。惟該解釋中認所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。此所謂「自任耕作」縱認係就是否能自任耕作之解釋，然「委託代耕」依農業發展條例第3 條第15款之規定，係指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施，即仍須於經營家庭農場之前提下，始有「委託代耕」可言；苟出租人係將其所有耕地，委由他人全權處理（非僅就生產部分委由他人處理），而未對於耕地之經營有實際之參與，如就家庭農場之生產內容、所生產作物之銷售對象、價格等重要事項不參與決定，則難謂有「從事農業經營」而為家庭農場，亦不得據以認能自任耕作，方合上開釋字580 號解釋「減租條例第19條第1 項第1 款之規定，為實現憲法第143 條第4 項扶植自耕農之意旨所必要」之意旨（臺中高等行政法院98年度訴字第478 號判決參照）。
３、被告固稱確有依法審核及造具「私有耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場規模申請收回自耕終止租約審核書」，此有私有耕地租約期滿收回申請書影本一件可稽云云。又出租人陳定陸、陳有丈雖於「私有耕地租約期滿收回申請書」載明渠能自任耕作，為擴大家庭農場經營規模而申請收回系爭耕作，而附有自任耕作切結書。依減租條例第19條第2 項規定收回自耕，須出租人為家庭農場之農業經營者。又出租人是否為家庭農場之農業經營者？能否自任耕作？均係事實問題，自應有相當之證據，不能僅憑出租人之片面空言主張，即予認定（最高行政法院75年度判字第2037號判決參照），本件參加人雖於「私有耕地租約期滿收回申請書」載明渠能自任耕作，為擴大家庭農場經營規模而申請收回系爭耕作，且附有自任耕作切結書，惟依前揭判決意旨，尚難僅以其所出具之一紙切結書，即認無減租條例第19條第1 項第1 款所指不能自任耕作之情形。
（五）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分關於否准原告續租登記部分均撤銷。
2、上開撤銷部分，被告應作成准由原告續租之處分。
3、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）系爭出租土地共有人陳有丈、陳定陸依分管持分之範圍收回其分管位置耕地之法令依據及受理雙方申請作成歷次處分說明如下：
1、內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函所頒布私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊第9 頁、第10頁
G 規定：「……，至於共有出租耕地，部分出租人申請收回自耕者，以分別共有耕地之數個出租人於出租時已就耕地訂有分管契約，始得按其分管部分收回出租之耕地（內政部81年5 月15日台（81）內地字第8173806 號函）。
2、本件原告承租出租人陳有丈、陳定陸與他人共有之系爭土地訂立分管三七五租約，並於97年12月31日屆期，原告依減租條例第20條規定申請續訂租約，另出租人陳有丈、陳定陸於分管租約屆期時依減租條例第19條第2 項規定為擴大家庭農場經營規模，依上開內政部81年5 月15日台（81）內地字第8173806 號函示之規定自得申請收回系爭地號其各自分管持分之土地自耕，出租人與承租人雙方之申請均由被告受理。
（二）有關原處分認定所得部分：
１、為健全耕地租約管理保障業佃雙方權益，同時為利於下級機關就減租條例第19條規定之執行，內政部頒布工作手冊，作為減租條例第19條各項規定認定事實準則之行政規則，以為各鄉鎮公所辦理系爭事件之準據。
２、本件出租人於租期滿以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回出租分管耕地自耕，原告亦申請續訂契約，應依上開工作手冊⑵審核標準C 、出、承租人收益標準之規定：審核出、承租人受益資料時，可參酌勞委會之職類別薪資調查報告所列各業受僱員工平均每月薪資，核計其全年所得作為計算標準。原告之配偶李洪貴依財政部臺灣省北區國稅局所提供96年度綜合所得稅，其收入僅為1,770 元，而其子李友仁查無稅籍資料，惟因上開2 人皆為16歲以上、65歲以下有工作能力之成年人，且均未有社會救助法第5條之3 之例外規定，故應以勞委會最近1 次公佈之基本工資17,280元／月（勞委會96年6 月22日勞動字第0960130576號令修正發布，並自00年0 月0 日生效；至於96年6 月30日以前之基本工資為15,840元／月）核計基本收入為適當（年收入即為198,720 元，即15,840×6 ＋17,280×6＝198,720 元）。而原告本人96年全年收入為62,084元（承租耕地及自有、代耕地等收入），其他家屬收入為397,
440 元（即198,720 ×2 ＝397,440 ），合計96年收入總額為459,524 元；另原告96年全年總支出為350,984 元（即每人每年9,509 ×12＝114,108 ×3 人，另加勞健保費用8,660 元），以及耕地繳交租額為3,129 元，合計96年度總支出為354,113 元，收支相抵即為正數105,411 元，出租人並無減租條例第19條第3 款所稱「出租人因收支回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，被告撤銷98年9 月2 日羅鎮民自第0000000000號處分，並准由出租人依減租條例第19條第2 項收回出租分管持分土地自耕並無違誤，原告之主張非有理由。
３、又工作手冊第12頁C 、出、承租人收益審核標準規定，是否屬有工作能力而須核計其所得之人，應參考社會救助法第5 條之3 規定，指16歲以上，未滿65歲，而無各款排除之情事。原告之配偶李洪貴並無上開不具工作能力之情事，於核算承租人收益審核標準時自應予以列計，又原告之長子其於96年間與原告為同一戶籍人，依上開規定亦應列入計算之人數，原告之主張非有理由。
（三）原告復主○○○鎮○○段395 之1 、346 、347 地號○○○鄉○○○段○○○○○號等土地其並無代耕，茲有各筆土地所有權人李桂花、李聰漢、吳梅香出具之證明可查，原告並無代耕之事實，被告卻認定其有代耕亦有違誤云云。惟查，自95年起迄今上○○○鎮○○段395 之 1、346、347地號○○○鄉○○○段○○○○○號等土地均係由原告自被告申請休耕補助，如非由其代耕又如何得以申請休耕補助，且該等補助款95年度部分均撥入原告之金融帳戶（00000000000000）內，另與本件有關作為原告之收入之96年度第
2 期稻作休耕補助金40,500元部分，亦匯入原告本人之金融帳戶活儲00000000000000號帳戶內，此有羅東鎮農會函及發放清冊影本各1 件可查，被告將其列入原告96年全年收入，於法並無不合，原告之主張應非有理。
（四）本件出租人陳定陸、陳有丈於「私有耕地約期滿收回申請書」載明其能自任耕作，為擴大家庭農場經營規模而申請收回系爭耕作，且附有自任耕作切結書，且查：
１、依工作手冊第5 頁六（二）4 規定：「出租人以「擴大家庭農場經營規模」為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：⑴「收回出租耕地申請書」（格式7 ）1 式2 份。⑵原租約書正本1 份。⑶出租人自任耕作切結書（格式10）1份。⑷與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本1 份⑸身分證。……⑹委託他人申請者委託書（格式8）1 份。⑺委託他人申請者，出租人身分證影本及受託人之身分：……」，依上開規定可知出租人擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，僅須檢附收回出租耕地申請書、原租約書正本、出租人自任耕作切結書、租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本等，並無規定申請時須提出擴大家庭農場經營規模計畫書。
２、本件出租人業於申請時提出其有相距系爭土地15公里內之耕地及其土地登記簿謄本為證，出租人陳定陸所○○○鄉○○段○○○ ○號土地至收回分管持分○○○鎮○○段○○○○號土地，二者距離約為6.7 公里，此有地籍位置導引便民系統1 件可參。出租人陳有丈所○○○鎮○○段1037地號土地至收回分管持分○○○鎮○○段○○○ ○號土地，二者距離約為2.4 公里，此有地籍位置導引便民系統1 件可參，並提出自任耕作切結書，被告依上開書證作成系爭處分，於法並無不合。
３、減租條例第19條第1 項第1 款所謂出租人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6條後段之規定，亦難謂有該條項第1 款之情事。故所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。又出租人是否「不能自任耕作」係以「耕地租約期滿時」為其判定之時點。倘出租人於「耕地租約期滿」時，具有能為有效委託或僱傭意思表示之能力者，即有委託他人代耕之能力，自應認出租人有自耕能力。本件出租人陳有丈、陳定陸業已出具出租人自任耕作切結書，已符合上開工作手冊六（三）6 ⑵E （即第14頁）之規定，且亦分別檢具相關文件向被告申請收回分管持分土地自耕，亦難認其無委託他人代耕之能力，而原告亦未舉證證明出租人本身有何不能以人力親自實施耕作，或自行為農業科技化及企業化經營耕作，或委託代耕之情形，原告之主張自非有理。
（五）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、參加人陳有丈、陳定陸則以：
（一）原告對於被告訪談筆錄作不實陳述，有故意隱匿事實情事：
１、原告隱匿96年在宜蘭縣羅東鎮及冬山鄉各有自有耕地及代耕農地外，在三星鄉亦有自有耕地多筆。又原告於申請代耕時，需檢附託耕人之身分證影本、託耕土地之所有權狀及託耕委託書等文件，可證代耕事實不容原告否認，原告雖檢附代耕農地所有權人之「否認原告代耕之切結書」，但休耕補助款撥入原告羅東鎮農會帳戶內，並由原告提領，卻未見原告否認，顯見原告所述不實。
2、原告96年戶籍資料，除原告外，尚有其配偶李洪貴與其子李友仁，有工作能力之人共有3 人，原告卻以98年戶籍資料導致被告作出對參加人不利之處分，嗣被告查證後始核定原告收入大於支出，准予參加人收回出租耕地。
3、原告隱匿96年與其配偶李洪貴持有座落宜蘭縣羅東鎮及三星鄉多筆自有耕地，未列入總所得，被告應查明並予追列收入總額。
（二）有關家庭農場如何認定一節，依工作手冊第5 頁⒋中對於出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕者，所應檢附資料甚為明確，工作手冊第16頁3 中，有關私有耕地租約期滿，出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書中，亦無對「擴大家庭農場經營規模」是否要提出計畫作敘明或審核之規定，故參加人只須依工作手冊規定，提出申請收回自耕即可。
（三）有關參加人能否自任耕作一節，依釋字第580 號解釋「減租條例第19條第1 項第1 款之規定，為實現憲法第143 條第4 項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146 條及憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力規自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」，次依工作手冊第5 頁⒋⑶之規定：「出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕者，應檢附出租人自任耕作切結書」，且在作業手冊格式10中亦有說明，出租人是否能自任耕作由申請人（即出租人）切結，並由申請人負法律責任即可。綜上大法官會議解釋及工作手冊內容，已明確清楚說明自任耕作定義與認定，更何況參加人自幼生長於農村家庭，平常均參與農田耕作，對於農地耕作非常熟稔，自87年至今（99年）以來就專業於自有農地耕作，耕作農田面積已達1.1319公頃。又第一期農作，於稻米收成後均向羅東鎮農會繳交保證收購稻穀、第二期作為改善土地土質，有向被告提出農戶種稻及輪作休耕申請，另參加人是羅東鎮農會會員亦參與羅東鎮農會辦理之各項活動及接收農具之補助，綜合上述大法官解釋、工作手冊規範及實際從事農田耕作管理情況，可證參加人有自任耕作能力與事實，不容置疑。
（四）有關參加人現耕農地與收回之出租耕地是否超出15公里一節，依據羅東地政事務所地籍位置引導便民服務系統顯示，參加人現耕地（○○段1037號）至收回出租地（○○段
298 號）距離約為1.909 公里，符合工作手冊第15頁F 所載「出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里」之規定。
（五）參加人並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、經查：
（一）原告就系爭土地與參加人陳有丈、陳定陸、及訴外人陳有慶等13人（即出租人），訂有耕地三七五租約（租約字號：羅租字第587 號），最近一次租期自民國92年1 月1 日起至97年12月31日止等情，有羅租字第587 號租約附卷可憑，且為兩造所不爭執，應可認定。
（二）原告於前開租期屆滿後申請續租，參加人則申請收回，被告原以第１次處分准參加人收回，其後又以第２次處分准許原告續租，嗣以原處分再准參加人收回其分管部分土地，原告不服，提起訴願經決定駁回等情，亦有原告私有耕地租約期滿續訂租約申請書（原處分卷第14頁）、參加人私有耕地租約期滿收回耕地申請書（同卷第15－16頁）、被告98年7 月1 日羅鎮民字第0980012105號函（本院卷第65頁）、98年9 月2 日羅鎮民字第0980017140號函（訴願卷第37頁）、98年11月16日羅鎮民字第0980022069號函（即原處分，本院卷第18頁）、宜蘭縣政府99年4 月6 日府訴字第0980187853號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。
（三）原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以被告就所得及消費支出之事實認定及法律適用均有違誤，且未查明參加人擴大家庭農場之事實等節，據為主張，故本件應審酌之爭點即為：本件出租人有無減租條例第19條第1 項第3 款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形？原告是否符合收回自耕之要件？原處分是否適法？
六、本院之判斷：
（一）按「（第１項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第２項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。（第３項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。（第４項）出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉( 鎮、市、區) 公所耕地租佃委員會予以調處。」為耕地三七五減租條例第19條規定。
（二）次按，「耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款之規定，為實現憲法第143 條第4 項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146 條及憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。耕地三七五減租條例第19條第1 項第2 款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2 項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第3 款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153 條第1 項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第143 條第4 項扶植自耕農、第146 條與憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化，以及憲法第
153 條第1 項改善農民生活之意旨，上開三款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨要無不符。．．．耕地三七五減租條例第20條規定租約屆滿時，除法定收回耕地事由外，承租人如有續約意願，出租人即有續約義務，為出租人依法不得收回耕地時，保障承租人續約權利之規定，並未於不得收回耕地之諸種事由之外，另行增加耕地出租人不必要之負擔，與憲法第23條規定之比例原則及第15條保障財產權之規定尚無不符。」復經司法院著有釋字第580 號解釋在案。
（三）再按，內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函頒布之工作手冊六、辦理程序及作業方法：……（三）審查：……6.(1) 處理原則：A 、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：甲、……丁、出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第１９條第１項第１款、第３款情形之一者，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第１９條第１項第２款規定限制。(2)審核標準：A 、……又同條項第3 款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前
1 年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用而言。而前開工作手冊乃內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則。觀諸工作手冊中關於收益部分，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶之直系血親綜合所得總額為準，並規定如無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近一次公布之基本工資新台幣17
280 元核計基本收入。另關於生活費用支出部分，則準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費為標準，尚屬合理，並得加計房租支出、醫藥生育費用、災害損失及保險支出等費用，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反減租條例第19條之規範意旨，應得作為認定事實之準據，爰予援用。
（四）出租人收益之認定部分：
１、原告即出租人96年同戶內，有原告、配偶李洪貴、直系血親即其子李友仁等情，有戶籍謄本可憑，原告配偶李洪貴依財政部臺灣省北區國稅局所提供96年度綜合所得稅，其收入僅為1,770 元，而其子李友仁查無稅籍資料，惟因2人皆為16歲以上、65歲以下有工作能力之成年人，且均未有社會救助法5-3 條之例外規定，故依前開工作手冊規定，應以勞委會最近1 次公布之基本工資17,280元／月（勞委會96年6 月22日勞動2 字第0960130576號令修正發布，並自00年0 月0 日生效；至於96年6 月30日以前之基本工資為15,840元／月）核計基本收入為適當（年收入即為198,720 元）。原告96年全年收入為62,084元（承租耕地及自有、代耕地等收入），其他家屬收入為397,440 元（000000x2=397440 ），合計96年收入總額為459,524 元。
２、原告雖主張被告應依所得資料核實認定，惟前開手冊有關出租人承租人收益審核標準，已明載以本人及其配偶與同一戶之直系血親綜合所得總額為準，財稅資料，僅係可資參考之證據資料之一，非謂被告僅得以財稅資料之金額作為審核依據。原告雖主張被告不應以基本工資推算其收益，惟查減租條例有關出租人收回耕地之規定，本係為保障農民生存及提昇其生活水準，及兼顧人民財產權之立法，故前開手冊參考社會救助法之規定，作為審核有無工作能力之依據，並以基本工資核計所得，尚屬合理標準而無過度高估之情形，客觀上亦可防免可能之人為流弊，且就出租人及承租人亦一體適用，故原告主張被告不得以基本工資核計其收益，尚難憑採。
３、又原告稱被告認定原告除承租出租人○○段298 地號外，另有自耕地乙筆○○○鎮○○段○○○○○ ○號）及代耕地○○○鎮○○段○○○ ○號、346 地號、347 地號、395-1 地號○○○鄉○○○段○○○○○號）等，以致其收入大於支出，而使出租人無減租條例第19條第1 項第3 款之情形，被告對於原告之收入計算有相當出入及錯誤乙節，○○○鎮○○段○○○○○ ○號土地自88年9 月19日至98年4 月13日止所有權均屬原告，有宜蘭縣羅東地政事務所異動索引在卷可憑，而本案以96年底資料為準，原告稱已非其土地所有人，不應將此筆耕地收入加計至96年全年收入，顯為誤會。又其代耕地收入部份，經查自95年起迄今均由原告個人向被告經建課申請休耕補助，補助所得均撥入原告之金融帳戶內等情，亦有宜蘭縣羅東鎮水旱田利用調整輪作、休耕直接給付獎勵金發放清冊附於原處分卷可稽，故被告將其列入原告96年全年收入，於法亦無不合。
（五）原告96年全年總支出為354,113 元（全年三人生活費每人114108元、勞健保費8660元、及繳交之租額3129元），原告雖主張應依行政院主計處每年公布之各縣市消費支出，較符實際云云，惟查，原告主張之消費支出，乃行政院主計處之調查統計資料，屬區域之現況調查，因受限於被調查者之消費習慣及所得情況各不相同，故該消費支出，並不足反映是否屬於必要性之支出。而社會救助法就有限資源，提供各項社會救助之用，自須以受救助需求程度高者為優先，是該法以前開主計單位調查各地區消費支出之百分之六十，作為公告最低生活費依據，自係認此標準較前開消費支出統計，較可反映一般人維持基本生活之必要費用，是以前開手冊援引此項標準核計出、承租人生活費用，與減租條例立法目的並無違背，且無論在於判斷出租人得否維持生活，或承租人是否因出租人收回耕地致失其生活依據，均一體適用，亦無對承租人特別不利，故被告依前開手冊規定據以審核原告之生活費用，尚難認有違法。
（六）本件原告前開收支相抵即為正數105,411 元（000000-000000=105411 ），即出租人並無減租條例第19條第1 項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，原告雖主張參加人未提出擴大家庭生活農場經營計畫，交由被告審查，惟查，參加人系爭土地，原係出租原告使用，故出租人是否有擴大家庭生活農場經營，本為未來之經營計畫，是客觀上此等計畫是否實際可行，應綜合出租人之自耕能力、原農務經營情形、收回土地利用性一併審酌而為事實認定，蓋參加人就其財產權本有自由管理之權，其擴大自耕農場規模，減租條例本未以出租人須提具書面計畫供被告審查通過為必要。本件參加人陳有丈、陳定陸均已提出自任耕作切結書在卷可憑，且其等均從事稻作，亦有其等提出之宜蘭縣羅東鎮農會會員證、羅東鎮農會收購稻穀聯單、農戶種稻及輪作休耕申報書在卷可稽，且參加人陳有丈、陳定陸所有之宜蘭縣○○鎮○○段○○○○○號、宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號土地，距離系爭租約之宜蘭縣○○鎮○○段○○○ 號土地各約2.4 公里、6.7 公里等情，亦經被告調查員調查明確，且有土地建物查詢資料、地籍位置導引便民服務系統列表在卷可憑（本院卷第136-137 、146-147 頁），是以收回自耕之土地，與參加人原有自耕土地，確屬鄰近地段，是綜合上開資料，參加人主張擴大家庭農場經營規模，於客觀上並無難以達成之情事，且亦無證據顯示參加人係濫用此項收回土地規定，而欲作自耕以外用途，是以原告僅以參加人未提出書面計畫審查云云，而逕認原處分違誤，尚非可採。
七、綜上所述，出租人依擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，並未致原告失其家庭生活依據，被告撤銷前准予原告續租之處分，而以原處分准由參加人陳有丈、陳定陸收回耕地自耕，於法洵無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請撤銷，並請求判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明 。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段之規定，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 1 月 13 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 林玫君法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 1 月 13 日
書記官 林苑珍