臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1244號99年12月9日辯論終結原 告 瑞士藥廠股份有限公司代 表 人 羅文秀訴訟代理人 許世烜 律師
蔡文斌 律師被 告 行政院衛生署中央健康保險局代 表 人 戴桂英（局長）住同上訴訟代理人 洪瑞燦 律師上列當事人間全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國99年5 月3 日衛署訴字第0990063366號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告機關代表人於起訴時為鄭守夏，訴訟繫屬中變更為戴桂英，已經其具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。
二、事實概要：被告於94年12月5 日以健保藥字第0940033342號公告全民健康保險第5 次年度藥價調查及價格調整作業與調查品項，並以同年月同字號函通知包括原告在內之各藥商配合辦理藥品銷售資料申報作業，並確認資料之正確性。復於95年10月2日以健保藥字第0000000000-A號公告修訂全民健康保險第5次年度藥價調整原則，嗣因臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）檢察官偵辦詐領全民健康保險藥品給付費案，建議被告針對第5 次年度藥價調查及價格調整作業應申報之藥品供應商及醫療院所，辦理再確認及更正申報作業，被告乃據以95年12月20日健保藥字第0000000000-B號函請原告及其他藥商於文到30日內即96年1 月22日前進行再確認及更正申報作業，嗣後並延長作業時間至96年2 月10日。其後，臺南地檢署於96年5 月24日查獲原告總經理廖欽龍、職員蔡淑卿與原告經銷商即訴外人瑞友有限公司（下稱瑞友公司）負責人張愛齡、共同以不實憑證向被告辦理上開申報作業，涉犯行使業務上不實文書罪嫌，經臺南地檢署於97年5 月7 日偵查終結起訴，並經臺灣臺南地方法院以98年4 月9 日97年度易字第777 號宣示判決筆錄判處罪刑，於同年5 月25日確定在案。被告乃以98年8 月10日健保審字第0980095277號函（下稱原處分）將原收載為全民健康保險給付如附表所示藥品改自99年10月1 日起不列入全民健康保險給付範圍，並通知原告，原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：㈠按設定或確認人民權利或法律上利益之處分，固為授益處分
之一種，惟確認相對人具有某種身分或資格者，亦屬授益處分之一種；原告將所持有之藥品向被告申請收載並核價，經被告准予收載並核價後，該藥品即經被告確認其資格、納入全民健康保險價格明細表內，並經設定而取得具法律效力之價格，除非被告依據藥價基準、經過藥價調查之程序而調降藥價，否則即有義務依據所核定之價格給付予使用該藥物之醫事服務機構，故被告准予收載並核訂價格確屬授益處分；本件經原處分不列入全民健康保險給付範圍之各品項藥品，均係已收載為全民健康保險支付品項之藥品，被告並使用「核定」此一用以授予權利或確認權利之用語，該核定確屬行政處分，則原告已就各品項藥品依法向被告申請收載並經核准納入支付品項，此事實應為兩造所不爭；被告核准收載納入支付品項之行為本身既屬行政處分，則兩造間就該等品項之藥品，即非無公法上法律關係存在，被告應依其核准收載品項及價格，支付各醫事服務機構使用該等品項藥品之藥費；雖84年3 月1 日全民健保開辦以前，原公保及勞保業務範圍所包含之醫療給付業務，於全民健保開辦後，各類保險之醫療給付均移歸被告辦理，原由公保及勞保收載之藥品及核定之價格，亦因業務移歸被告後，由被告承受原授益處分之效力；準此，原處分將已收載納入支付品項之藥品剔除，為單方面變動原有法律關係之行為，乃行政機關就具體事件直接對相對人產生拘束力之行政行為，自屬行政處分。被告之前所為核准收載之行為，應屬授益處分，如有行政程序法第
123 條第1 至5 款所定事由，固得予以廢止，惟原處分並未記載有違反行政程序法第123 條第1 至第5 款事由，即逕為廢止原核准收載之授益處分，已有疏漏；又按行政程序法第
124 條規定，應自廢止原因發生後2 年內為之，而本件原告不實申報之事實，早於96年5 月24日即發生，被告遲至98年
8 月10日始作成原處分，顯已逾行政程序法第124 條規定2年廢止權行使期間。
㈡原處分作成之依據即全民健康保險藥品支付價格調整作業要點違反法律保留原則，應屬無效，原處分亦應予撤銷：
⒈按對人民權利之限制，須合於憲法第23條所定必要程度，
並以法律定之，應以法律規定事項，不得以命令定之，中央法規標準法第5 條第2 款及第6 條可資參照。由立法明確授權行政機關以命令訂定者，據以發布之命令應符立法意旨且未逾授權範圍，始為憲法所許。又全民健康保險為強制性社會保險，對於因保險所生之權利義務應有明確規範，並有法律保留原則之適用。如法律就保險關係之內容授權以命令為補充規定者，其授權應具體明確（司法院大法官釋字第524 號解釋參照）。又法規命令無法律授權而剝奪或限制人民之自由權利者，無效，行政程序法第158條第1 項第2 款定有明文。
⒉保險醫事服務機構即醫療院所應依藥價基準向保險人即被
告申報藥品費用，藥價基準則由保險人及保險醫事服務機構共同擬定後，報經主管機關衛生署核定，全民健康保險法第50條及第51條第1 項參照。至於藥品支付價格之調整，應依「全民健康保險藥品支付價格調整作業要點（下稱藥價調整作業要點）」規定辦理，該要點由保險人另訂報主管機關核定公告。因藥價調整事宜涉及藥價基準之核心，故藥價調整作業要點亦屬藥價基準之一部，依全民健康保險法第51條第1 項規定，亦應由被告與保險醫事服務機構共同擬定。中華民國醫院協會協商擬定藥價基準時，並未授權被告單方訂立作業要點，衛生署公告之藥價基準卻規定逕由被告擬定，不符合全民健康保險法第51條第1 項之立法意旨，且逾越授權範圍，違反法律保留原則。
⒊藥價基準之內容指涉範圍甚廣，既係由醫療院所與被告共
同擬定，如涉雙方關於藥價給付及調整問題，或無以法律保留原則嚴格要求之必要，惟如涉被告及醫療院所以外之第三人之權利義務，例如藥商，即應有法律保留原則之嚴格適用，始符憲法保障人民權利之本旨。由於藥品及計價藥材係依成本給付，所謂成本係指醫事服務機構取得同類藥品及計價藥材之市場平均價格，故為取得市場平均價格，被告確有為藥價調查之必要，惟所謂取得同類藥品及計價藥材之市場平均價格，係指醫事服務機構之成本，被告以醫事服務機構為藥價調查之對象即可達到調查市場平均價格之目的；況醫事服務機構為保險契約之當事人，又參與藥價基準及藥價調整作業要點之擬定，當然有依照藥價調整作業要點之規定接受調查及申報之義務；至於藥商，既非保險契約當事人，亦無權參與藥價基準及藥價調整作業要點之擬定，於全民健康保險法未具體明確授權之情形下，藥價調整作業要點課以藥商義務，命藥商接受調查申報藥品銷售明細資料，顯然違反法律保留原則。由於全民健康保險為強制性社會保險，如藥商之藥品不列入全民健康保險給付範圍將使藥商營業自由受到限制，嚴重影響藥商之財產權。按司法院大法官釋字第402 號解釋意旨，對於人民違反行政法上義務之行為作成裁罰之行政處分，涉及對人民權利自由之限制，其處分之構成要件及法律效果應以法律明定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確。
⒋全民健康保險法第51條第1 項規定，藥價基準由保險人及
醫事服務機構共同擬定，報請主管機關核定之。主管機關固得依此訂定法規命令，對藥價基準乃至於藥價調整原則為必要規範，惟全民健康保險法並未就藥商之作為或不作為義務，以及藥商違反義務之構成要件及法律效果為具體明確授權，則主管機關依據全民健康保險法訂定發布之藥價調整作業要點非但課予藥商申報義務，且對於藥商違反該義務訂定予以裁罰之行政處分，顯與前揭憲法保障人民權利之意旨不符。
⒌衛生署及被告要求藥商配合藥價調查，並逕行公告藥價調
查及藥價調整方案，經監察院作成調查報告，該報告指出衛生署對於全民健康保險法與司法院釋字第524 號解釋意旨不符部分之修正檢討，迄今無明顯進展，顯欠積極，核有怠失，且衛生署核定公告之藥價調整作業要點影響人民權利義務之行使，卻無法律具體明確授權，主管機關亦未能依一定程序訂定法規命令以補充法律之不足，有違法律保留原則。按藥價調整作業要點規定，對藥品市場實際交易價格調查之方法包括甲調查、乙調查及丙調查；其中，甲調查係對直接銷售藥品與醫事服務機構之藥品供應商進行調查，並課予藥品供應商按季申報藥品銷售資料之義務，如涉及不實申報或未申報之藥品，該藥品將不列入健保給付範圍；惟按全民健康保險法第55條規定，藥品供應商並非全民健康保險法定義之保險醫事服務機構，自非全民健康保險法第51條第1 項之權利義務規範主體；藥價調整作業要點對於不實申報或未申報之藥品，將不列入全民健康保險給付範圍，係對藥品供應商違反義務之行為訂定裁罰性法律效果，影響人民權利義務甚鉅，卻無法律具體明確授權，亦無法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律之不足，藥價調整作業要點違反法律保留原則。
⒍綜上，藥價調整作業要點係被告片面擬定，核與全民健康
保險法規定應由被告與醫療院所共同擬定不符，已逾越全民健康保險法第51條第1 項之授權範圍；藥價調整作業要點未經全民健康保險法明確授權，即課予藥商接受調查之義務及申報藥品銷售明細資料之義務並規定未申報或申報不實之裁罰處分，違反中央法規標準法第5 條第2 款及憲法第23條法律保留原則之要求，依行政程序法第158 條第
1 項第2 款規定，應為無效，被告依此作成原處分，顯於法無據。
㈢原處分違反公平原則：
⒈被告進行第5 次藥價調查，全國共計1339家藥商，所申報
93年第三季、第四季藥品市場實際交易資料是否有隱匿折讓、贈品、現金捐贈、管理費或其他方式，而未將實際交易價格申報，涉及偽造物文書及詐欺案罪嫌者，經臺南地檢署追查發現有為數甚多藥商及醫院涉案，有臺南地檢署95年12月4 日南檢朝川0000000 字第86602 號函可稽。經第5 次藥價調查再確認及更正申報作業後，除原告外，尚有為數甚多之藥商及醫院涉案，或有仍於各地檢署偵辦中，或有法院審理中；原告承辦人員配合檢察官及法院調查，於偵查中及審理中承認有申報不實情事，故較其他案件更快偵結、判決確定，惟原告並非涉案最早、情節最重者，卻最快經被告處分不列入全民健康保險給付範圍。⒉原處分將造成原告不可回復之重大損害：
⑴藥廠與各醫院間訂有藥品採購合約，原告依各醫院所需
藥量，按時按量供應予各醫院，一旦原告之藥品被排除於全民健康保險給付範圍之外而不予給付，目前已採購原告藥品之醫療院所將立即停止購買，並將已訂購之藥品退貨，將直接衝擊需用藥品之傷病患醫療權利及原告之生存。
⑵同樣涉及申報不實之藥商，僅因較晚被發現、或不願配
合調查、或涉案情況更為嚴重複雜而尚未經判決確定，至今仍未經被告排除於給付名單之外，果此，同樣藥品於市場競爭之情形下，原告之藥品因先被排除於給付名單外，將先被市場淘汰，致不配合偵查審理者，能持續由被告支付藥價，配合偵查審理者反將先遭市場淘汰。
被告如認申報不實之藥商應受不列入全民健康保險給付處分，應同時對全部涉案藥商為之，始符公平原則。
㈣原處分係屬一罪二罰，應屬無效：
依行政罰法第26條第1 項揭示之一罪不二罰原則，原告公司之總經理已經臺灣臺南地方法院97年度易字第777 號刑事判決判處有罪確定在案，原處分顯牴觸行政罰法第26條規定。㈤原處分違反比例原則，縱非違法無效，亦屬裁量過當，應予撤銷：
行政院衛生署、法務部於95年12月20日發布聯合新聞稿，凡第5 次調查誠實更正者，例如資本額20億元上市之生達化學製藥公司詐取1 億多元，經緩起訴處分，就無不列入全民健康保險給付範圍。原告所涉不實更正申報，致全民健康保險給付增加藥費金額為2,642,779 元，並未詐領健保金額，有臺灣臺南地方法院檢察署起訴書附表二可稽。同係有罪，緩起訴，案情較重，祇因被認定更正誠實，遂在繳交鉅額公益金後緩起訴。原告則因自始全部原始資料遭扣押，無從仔細勾稽，遂被認為仍更正不實，即使認罪協商，仍遭原處分裁罰。顯然原處分比例失衡，縱非違法無效，亦屬裁量過當。
㈥又原處分裁罰依據之藥價調整作業要點已於98年11月11日廢止。該要點係依據全民健康保險藥價基準總則第參點訂定。
衡生署並未發佈新的法規命令取代。原處分既無裁罰依據，自應溯及失效。退而言之，依該要點第4 條第3 項第2 款第
1 目，不列入全民健康保險給付範圍，特殊情況者可提申復。原告在刑事判決確定後，驚悉被告另有作成原處分，已一再申復。依上述規定，被告延展生效之裁量權既未收縮至零，自非不得准予寬延。奈何被告不予同情，訴願決定遞予維持，自均有裁量怠惰之違法等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則抗辯略以：㈠程序部分：
⒈依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1 項規定，所
謂「行政處分」，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；故行政處分為行政機關基於公權力單方所作成，就具體事件直接對相對人產生拘束力之行政行為。本件原告所指行政處分，係被告依全民健康保險藥價基準，及藥價調整作業要點等規定，將部分藥品不列入全民健康保險給付範圍，因藥價基準及藥價調整作業要點係用以作為被告給付與被告間訂有全民健康保險醫事服務機構合約之保險醫事服務機構，其等藥品費用之計價標準及程序規定，此由全民健康保險法第50條第1項、第3項分別規定：「保險醫事服務機構應依據醫療費用支付標準及藥價基準，向保險人申報其所提供醫療服務之點數及藥品費用。」「門診藥品費用經保險人審查後，核付各保險醫事服務機構；其支付之費用，超出前條預先設定之藥品費用總額時，其超出部分之一定比例應自當季之門診醫療給付費用總額中扣除，並於下年度調整藥價基準。」可知。且依同法第51條第1 項規定：「醫療費用支付標準及藥價基準，由保險人及保險醫事服務機構共同擬訂，報請主管機關核定。」而依同法第3條之規定，主管機關應為行政院衛生署，並非被告（被告為保險人），故可知藥價基準非被告單方所能決定，亦不能直接對與被告間無全民健康保險醫事服務機構合約之人發生效力。
⒉原告係提起本件撤銷訴訟，應以中央或地方機關違法之行
政處分為標的，而原告指稱亦屬違法而應撤銷之被告99年6月2 日健保審字第0000000000A號函，實係通知原告將執行原處分，其非行政處分甚明；原處分則係被告依藥價基準及藥價調查作業要點規定，將原告不實申報之藥品不列入全民健康保險給付範圍；而藥價基準係作為被告給付於與被告間存有行政契約關係之保險醫事服務機構藥品費用之計價標準及程序規定，此除觀全民健康保險法第50條第1項、第3項規定可知，另全民健康保險法施行細則第67條之1亦規定：「本法第49條第3項所稱藥品及計價藥材之成本，係指保險醫事服務機構取得同類藥品及計價藥材之市場平均價格；其核算，依本法第51條有關藥價基準及醫療費用支付標準之規定辦理。」而全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第20條第1 項亦規定：「保險人應依本保險支付標準及藥價基準規定辦理事前審查。」，另被告與醫事服務機構間契約第5 條規定：「乙方辦理本保險醫療給付事宜，應依據中央衛生主管機關核定之醫療費用支付制度、支付標準及藥價基準等規定辦理。」皆可證明藥品收載於藥價基準，只是與被告訂有「全民健康保險醫事服務機構合約」之醫事服務機構得依藥價基準向被告申請該項藥品費用給付而已，故此為行政契約行為，而非行政處分，直接利害關係人應為與被告訂有行政契約關係之醫事服務機構，而非藥商，至於間接利害關係人則為與被告有全民健康保險關係之保險對象，因為藥品是否收載於藥價基準，影響其接受保險給付；至於藥商與被告既無行政契約關係，也非全民健康保險之當事人，不能認為是利害關係人；類似爭議，有關藥價調整部分在鈞院97年度訴字第526號判決中即曾表示「…該函僅對『與被告簽約之保險醫事服務機構』發生效力，原告既非給付對象，並未直接對原告發生公法上效力，原告亦不受該函之拘束，原告未來縱有損害，亦係來自於原告與保險醫事服務機構間購買該藥之『契約』，而非直接來自前揭調整給付價格之函示。…。」可知本件藥品是否列入藥價基準中成為全民健康保險給付範圍，屬被告與醫事服務機構間基於合約之給付關係，並未直接對原告發生公法上效力，或產生拘束力，故原告主張其為行政處分請求撤銷，顯然有誤。
⒊縱認原處分為行政處分，原收載之行為亦非屬授益處分，
因為所謂授益處分係指「行政處分之效果係對相對人設定或確認權利或法律上之利益者而言」（最高行政法院92年度判字第474 號判決參照），而藥品收載於藥價基準，只是與被告訂有全民健康保險醫事服務機構合約之醫事服務機構得依藥價基準向被告申請該項藥品費用給付而已，並未對原告有設定或確認權利或法律上之利益可言，故收載行為並非授益處分，原處分亦非廢止授益處分之行政處分，特併予敘明。至於被告函請原告及其他藥商申報及更正藥價，是為了獲取正確藥價以支付醫事服務機構相關藥費，故請藥商協助調查，但藥價基準或藥價調查作業要點並未科以藥商申報義務；惟在被告無法獲取正確藥價時，只好將該項藥品不列入全民健康保險給付範圍內，因為此時無法得知正確之市場價格，將使被告支付藥價發生困難或錯誤，此由廢止前之作業要點第4 點之㈢將「未申報」或「不實申報」之藥品皆不列入全民健康保險給付範圍可知，因為此2 種情形皆使被告無法獲取正確藥價。實則，原處分是否為行政處分，應以行政行為之內容是否具備「單方作成」及「直接對外發生法律效果」為判準，與使用何種用語無涉；被告常使用「核定」乙詞，然並非使用「核定」乙詞之被告函文均屬行政處分，如被告之特約管理案件，其中有關違約處罰之核定係屬行政處分，有關醫療費用案件之核定則非屬行政處分，此由鈞院及最高行政法院均認就被告醫療費用案件應提起一般給付訴訟可知甚明；又原告稱公保、勞保醫療給付業務移交部分，亦非適例，因原公保、勞保之醫療給付業務並未移交被告，被告亦未承受其業務，被告與公保勞保業務承辦機關間，並無業務或權利義務之承受；又有關藥費支付，公勞保負責機關係以醫療院所之採購價格為支付價格，被告則以核定價格為統一支付價格，二者完全不同。又原告之藥品並非新藥或專利藥，市面上已有相同成分療效之藥品，故只要藥商依法取得衛生署核發之藥品許可證，即可向被告申請成為健保給付用藥，通常無不許之理，僅核定價格可能有差距，故被告於回覆藥商申請時，均表明「貴公司申請…藥品核價乙案，本局核定如附件—全民健康保險藥品價格明細表」，可見所謂收載行為，僅係該藥品價格之核定，並未對原告發生設定或確認權利或法律上利益之效果，亦未確認其具有某種身分或資格，故鈞院97年度訴字第526 號判決已判斷非屬行政處分甚詳，是以成為公保、勞保各項保險給付之用藥並非行政處分，更無所謂由被告承受行政處分之效力甚明。
⒋退步言之，縱使認原處分為行政處分，且為授益處分之廢止，被告行使廢止權亦未逾廢止權行使2 年期間：
⑴按鈞院99年度訴字第1368號判決略以：「…授予利益之
合法行政處分，因法規准許廢止者，得由原處分機關依職權廢止，其廢止應自廢止原因發生後2 年內為之，行政程序法第123條第1款、第124 條分別定有明文。被告以原告華興公司申報藥價不實，致無從核定藥價，而廢止原收載之授益處分，核其據以為廢止處分之規範，即裁處時『全民健康保險藥品支付價格調整作業要點』四、㈢『不實申報或未申報之處理方式』規定以觀，廢止收載處分之原因並非申報不實，而係申報不實致無從判定應支付價格，有必要將藥品除名於藥價基準之外，故此，本案廢止處分原因時點並非發生於申報不實日，而係確認申報不實致無從判定應支付價格時，後者，既有司法系統調查之介入，以檢察官偵查終結確認該事實時起計，即無不法。…」⑵本件檢察官起訴時間為97年5月7日，故縱認為原處分為
授益處分之廢止，亦未逾行政程序法第124條規定之2年期間，於法並無不合。
㈡對原告所指各點分述如下：
⒈有關原告表示：藥價調整事宜涉及藥價基準之核心，故作
業要點亦屬藥價基準之一部分，依全民健康保險法第51條第1 項規定，亦應由健保局與保險醫事服務機構共同擬訂部分，被告認為原告認知有誤；因為藥價基準為被告支付藥品費用之依據，故依全民健康保險法第51條第1 項規定，由被告與保險醫事服務機構共同擬訂後，再報請衛生署核定；但藥價調整作業要點係依據藥價基準規定：「全民健康保險藥品支付價格之調整，依『全民健康保險藥品支付價格調整作業要點』規定辦理，該要點由保險人另訂，報請主管機關核定公告。」故前者是藥品支付之基準，後者為支付價格調整之方式，二者不同，後者更非前者之核心。
⒉被告已經與保險醫事服務機構共同擬訂藥價基準，並報請
衛生署核定，則藥價基準之制定程序及內容當然適法有據，且基於藥價基準之授權，被告當然有權制訂藥價調整作業要點，並在報請衛生署核定公告後生效，原告指摘其不符立法意旨、逾越授權範圍及違反法律保留原則云云，並無依據。況收載藥品之行為與將藥品不列入全民健康保險給付範圍之行為，所依據者，都是藥價基準及藥價基準所授權制定之藥價調查作業要點，原告又豈能在收載時承認其效力，於不列入時爭執其效力。
⒊有關原告指稱藥價基準違反法律明確性原則部分，藥價基
準之制定，不但有全民健康保險法第51條第1 項規定之授權，而且其作為被告支付醫事服務機構藥品費用之基準，並明訂全民健康保險藥品支付品項收載原則、支付價格訂定原則、支付價格調整等事項，其內容具體且明確，原告指摘根本無理由；至於其主張「且藥價基準既係由醫療院所與被告共同擬定，如係涉及該雙方間關於藥價給付及調整問題，或無以法律保留原則嚴格要求之必要。但如涉及被告與醫療院所以外之第三人，例如藥商，之權利義務，即應有法律保留原則之嚴格適用，始符合憲法保障人民權利之本旨。」亦無理由，因為無論是藥價基準，亦或藥價調整作業要點，所涉只有被告及醫事服務機構，藥商只是與醫事服務機構有交易關係，並未受到藥價基準或作業要點之拘束，何須有法律保留原則之適用，更遑論嚴格適用。
⒋有關原告主張被告從事藥價調查，以醫事服務機構為對象
即可達到其取得市場平均價格之目的云云，與實情不符，如僅以醫事服務機構為對象，根本無從核對醫事服務機構之申報是否屬實，故須雙向查核，才有可能獲悉市場實際交易價格。此觀臺南地方法院97年度易字第777 號宣示判決筆錄所載犯罪事實㈣，記載原告及瑞友公司為不實之藥價申報可知，故被告雙向查核，不但適法有據，而且合目的性。
⒌至於原告指摘藥商既非保險契約之當事人，又無權參與藥
價基準及作業要點之擬定，在全民健康保險法並未具體明確授權之情形下，作業要點科以藥商應接受調查並申報藥品銷售明細資料之義務，顯然違反法律保留原則云云，亦與事實不符；藥價調查作業要點第4 點「縮小藥品支付價格與市場銷售價格差異之方法」中，有關「藥品市場實際交易價格調查之方法」之一即為甲調查，調查對象為直接銷售給特約醫事服務機構之所有藥品供應商，若藥商有不實申報或未申報情形，將該品項不列入全民健康保險給付範圍。故依藥價調查作業要點之規定，調查對象除特約醫事服務機構外，亦包含銷售予特約醫事服務機構之所有藥品供應商，而藥價調查作業要點又有藥價基準及全民健康保險法第51條第1 項作為授權依據，因此，被告以藥商為調查對象，適法有據，亦未違反法律保留原則。
⒍至於原告主張：由於全民健康保險強制性社會保險，如藥
商之藥品不得列入全民健康保險給付範圍，將使藥商之營業自由受到限制，嚴重影響該藥商之財產權，對此人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，其構成要件與法律效果應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨云云，亦屬無據；藥價基準係依全民健康保險法第51條第1 項授權制定，而藥價調整作業要點亦有藥價基準第3 點之授權，已如前述；且有關藥價基準及藥價調整作業要點之效力及適法性爭議，鈞院91年度訴字第1239號判決曾表示「藥價基準係與保險醫事服務機構共同擬訂」、「被告與醫事服務機構間之關係，係依簽訂健保合約而成立，且每年一約，不具有強制性，是雙方間關於藥價給付與調整之細節問題，並無以法律保留原則嚴格要求之必要」、「藥價作業要點於制訂時，亦有經被告於88年1 月20日與醫藥業相關團體共同擬訂草案，且經行政院衛生署予以公告，此亦有被告88年4月12日健保醫字第88006530號函及行政院衛生署88年4月1
8 日公告附卷可按。是原告所為不受系爭藥價作業要點效力之主張，尚無足採」等語，此項判決經最高行政法院以94年度判字第669號判決予以維持，故其效力殆無疑義。
⒎況且本件所涉為全民健康保險藥品給付之範圍，其直接影
響對象應為申報健保給付之醫事服務機構，而醫事服務機構與原告間有行政契約，故此項給付關係純屬行政契約關係；至於本件不列入健保給付範圍之藥品，固可能影響醫事服務機構向原告購買之意願，但醫事服務機構向原告購買藥品與否，純屬其私人間之經濟行為，與被告和醫事服務機構間之行政契約關係無關，因此，原告指稱全民健康保險法並未就藥商作為或不作為之義務乃至於藥商違反義務應予處罰之構成要件與法律效果為具體明確之授權，則藥價調整作業要點不但科以藥商申報義務，且對於藥商違反該義務之行為，訂定以予裁罰性之行政處分，顯與憲法保障人民權利之意旨不符云云，並無依據，因為本件藥品不列入全民健康保險給付範圍並非裁罰性之行政處分，雖然衛生署從寬許其提起訴願，仍認「但保險醫事服務機構向訴願人購藥與否，純屬私人間之經濟行為，並受到藥品效用、品質、品牌、數量等因素影響」，可見亦不認為其屬裁罰性之行政處分。縱認原處分為裁罰性行政處分，有關原告主張一罪不二罰部分亦非事實；依原告引用之行政罰法第26第1項但書即已表明「但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之」，而臺灣臺南地方法院97年度易字第777 號宣示判決筆錄，係判決原告總經理廖欽龍及瑞友公司負責人張愛齡、客服人員蔡淑卿共同犯業務登載不實文書罪及行使業務登載不實文書罪確定，可見不但受處罰之主體不同，處罰種類也不同，根本沒有一罪二罰之情形。
⒏有關原告主張違反公平原則及有不可回復之重大損害部份
，係以其他同樣涉及不實申報之藥商仍在偵辦或審理中為據；但既然其他藥商仍在偵辦或審理中，被告當然不能認為其有不實申報之行為，該部分事實並非被告所查核，且與公平與否無關，而係事實有無之問題。至於原告之關係人因配合偵辦，已經受緩刑宣告，不能不謂已經受有利益；而其他不願配合辦案，或案情更嚴重、更複雜者，其犯罪情節或坦承與否將成為法院量刑輕重之考量因素，更不能謂有不公平情形存在，況且此一部份皆與原告所提撤銷之訴無關。
⒐有關原告所提監察院調查報告，該調查報告係因臺灣區製
藥同業公會向監察院陳述，經監察院函復「調查意見供參」，並非監察法所稱之糾正、糾舉或彈劾，甚至根本未通知被告，故其就特定事件並無拘束力，更未指明被告處理本件案件有違法情形，此觀該函主旨及受文者甚明。
⒑原告所稱違反比例原則部分，也與事實不符：
⑴原告所舉之情形，並無行政法上比例原則之適用；更何
況原告已經自承因不實申報致健保給付增加2,642,779元，此金額已屬鉅大，且原告也未舉證證明其所受之損害，故無行政法上比例原則之適用。
⑵至於原告所舉之同業生達化學製藥公司，依其所提證據
之記載，被告以95年12月20日健保藥字第0000000000-B號函請含原告在內之1339家藥商於文到30日內即96年1月22日前進行再確認及更正申報作業，其於期限屆至前，即已重新確認及更正藥價申報資料，與原告未更正藥價申報資料根本不同。
⑶況臺南地檢署係在96年5 月24日才至瑞友公司實地搜索
，可見原告根本不是因為原始資料遭扣押而無法在96年
1 月22日前重新確認及更正藥價申報資料，與生達化學製藥公司主動重新確認及更正藥價申報資料也不同，被告當然有依藥價基準及藥價調整作業要點之規定，將原告之本件藥品不列入全民健康保險給付範圍之必要。⒒被告所依據之藥價調查作業要點，於原處分作成時尚屬有
效，雖嗣後於98年11月11日廢止，但藥價基準業在98年9月22日經行政院衛生署修正公佈，將藥價調查作業要點之內容納入藥價基準第四章中，故無論是依廢止前藥價調查作業要點，亦或修正後之藥價基準，被告之行為皆適法有據，絕非原告所稱之無裁罰依據或衛生署未發佈新的法規命令來取代；更何況藥價基準修正，並非因為藥價調查作業要點有不符立法意旨、逾越授權範圍及違反法律保留原則之情形，而是為了減少因外界之誤解而產生無謂之爭議，有修正理由附卷可稽等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為被告98年8 月10日健保審字第0980095277號函將附表所示藥品不列入全民健康保險給付範圍，是否屬於行政處分？如認屬於行政處分，其性質是否為廢止授益處分之行政處分？如屬廢止處分，被告作成時是否已逾法定期間？有無原告所指違反法律保留原則、公平原則、禁止重複處罰原則、比例原則等一般法律原則之情形？
六、本院判斷如下：㈠本件被告雖抗辯其將如附表所示藥品改為不列入全民健康保
險給付範圍之98年8 月10日健保審字第0980095277號函文非屬行政處分云云。惟按「醫療費用支付標準及藥價基準，由保險人及保險醫事服務機構共同擬訂，報請主管機關核定」全民健康保險法第51條第1 項定有明文。而被告經與保險醫事服務機構間擬議，報經行政院衛生署以88年3 月30日衛署健保字第88010730號公告施行之全民健康保險藥價基準（下稱藥價基準）第一章：總則、壹規定：「全民健康保險藥價基準（以下簡稱本基準）係依據全民健康保險法第51條訂定。原則上，每年檢討一次。」同章貳規定：「全民健康保險支付之藥品，以記載於本基準者為限。」同章叁規定：「本基準未收載之品項，由藥品許可證之持有廠商，向保險人申請收載並經核准後，始得納入支付品項；前述品項保險人應依本基準之收載及支付價格訂定原則，暫予核定。保險人每年將核定結果，報請主管機關公告收載於本基準中。」準此以論，未經記載於藥價基準之藥品，無從獲取全民健康保險支付，而藥價基準既賦予藥品許可證之持有廠商，得將藥價基準未收載之品項向保險人即被告申請收載之權利，足見被告核准收載為全民健康保險支付之藥品與否，非僅涉及公共利益，依其規範意旨仍兼有保護藥品許可證之持有廠商之權益，則不論被告否准申請或決定將已收載之藥品改列為不在全民健康保險支付範圍，均已發生不利於藥品許可證持有廠商權益之法效果，核屬行政處分，要無疑義。是以本件原告持有附表所示藥品之許可證，而被告將該等原已收載公告為全民健康保險支付之藥品，改為不列入全民健康保險給付範圍，按諸上開說明，顯屬行政處分，原告自得對之為行政訴爭，故被告以上開情詞，抗辯該函文非行政處分，難謂允洽，不能採取。
㈡查附表所示藥品經被告准許納入全民健康保險給付用藥之初
次收載日期依序為編號1 至4 所示藥品在84年3 月1 日、編號5 至6 所示藥品在86年6 月1 日、編號7 所示藥品在87年
2 月1 日、編號8 所示藥品在89年3 月1 日，編號9 所示藥品在89年4 月1 日、編號10所示藥品在90年7 月1 日，且迄
98 年8月10日被告作成原處分改不列入全民健康保險給付範圍時，其收載效力仍存續中等情，已據被告陳明在卷( 見本院卷第166 至173 頁) ，復為原告所不爭執，堪認屬實。從而，附表所示藥品於藥價基準公告施行後，仍經被告續行依藥價基準予以收載公告，自發生對於各該藥品許可證之持有廠商即為原告授予利益處分之法效果，則被告以原處分將各該藥品改為不列入全民健康保險給付範圍，核其性質即屬於廢止原有利於原告之授益處分之行政處分至明。
㈢復查原告係附表所示藥品之藥品許可證持有廠商，因各該藥
品均經收載於全民健康保險藥價基準內，被告依規定應定期就全民健康保險支付之藥品之藥價為檢討，經被告以94年12月5 日健保藥字第0940033342號公告全民健康保險第5 次年度藥價調查及價格調整作業，並通知原告辦理藥品銷售資料申報作業，並確認資料之正確性時，原告之承辦人員即其總經理廖欽龍及職員蔡淑卿與原告經銷商即訴外人瑞友公司負責人張愛齡共同以不實憑證向被告辦理上開申報作業，涉犯行使業務上不實文書罪嫌，經臺南地檢署以97年5 月7 日偵查終結起訴，並經臺灣臺南地方法院以98年4 月9 日97年度易字第777 號宣示判決筆錄判處罪刑，於同年5 月25日確定在案，有卷附被告94年12月5 日健保藥字第0940033342號函、被告95年12月20日健保藥字第0000000000-A號函( 見原處分卷第1 至4 頁) 、臺灣臺南地方法院98年4 月29日97年度易字第777 號宣示判決筆錄（見本院卷第123 至126 頁）、臺南地檢署97年5 月7 日97年度偵字第3778、6780、6781號檢察官起訴書（見本院卷第132 至138 頁）等件可稽。
㈣又查本件被告以前開藥價基準總則第叁點創設藥品許可證之
持有廠商得申請收載藥品列入全民健康保險給付範圍，為避免浮濫不實之情形，自無不許其訂定相關管制措施，以督促申請者據實申報，並維護其正確性。從而，依據藥價基準總則第叁點訂定之全民健康保險藥品支付價格調整作業要點第
4 點第3 款第1 目及第2 目第1 子目規定：「㈢不實申報或未申報之處理方式：⒈所稱不實申報係指申報資料有下列情事之一者：⑴未申報贈藥量或交易金額未扣除折讓者。⑵僅申報部分院所交易資料者。⑶其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節。⒉未申報或不實申報之藥品，經掛號通知藥品許可證持有藥商及交貨廠商後，自發文日期3 週內未提說明或補齊資料者，以下列方式處理：⑴藥商部分：將該品項不列入全民健康保險給付範圍，惟生效日應自發文日起次兩季第1 月份1 日生效；惟特殊情況者可提申復。」自得資為被告處理藥商不實申報事項之適用準據，難謂有違反法律保留原則之處。是以原告就附表所示藥品既有不實申報之情事，被告援引當時有效之上開全民健康保險藥品支付價格調整作業要點所規定之不實申報處理原則，將所涉及如附表所示之藥品改為不列入全民健康保險給付範圍，自屬有據。
㈤原告雖主張被告作成上開廢止處分，已逾法定2 年之除斥期
間云云。惟按授予利益之合法行政處分，因法規准許廢止者，得由原處分機關依職權廢止，其廢止應自廢止原因發生後
2 年內為之，固分別為行政程序法第123 條第1 款及第124條所明定。惟揆諸前引全民健康保險藥品支付價格調整作業要點第4 點第3 款第1 目規定之旨趣，在於藥品許可證之持有廠商未據申報，致被告無從判定應支付之價格，而有必要將該藥品予以剔除在全民健康保險給付之列，自當以被告已確認藥商有不實申報之事實，方得據以辦理。故須自被告客觀上已確認藥商有申報不實之情事時，起算其廢止之除斥期間，方符法理。查原告雖於95年間申報為不實申報，且於96年4 月30日復就其不實申報為不實切結( 見本院卷第268 頁) ，然當此之時，被告均無從確認原告有申報不實之情事，縱檢察官於97年5 月7 日就原告承辦人等人涉犯罪嫌予以起訴，但僅屬涉嫌申報不實而已，此際被告可否據以作成廢止處分，非無商榷餘地。是以被告於99年4 月間收悉臺灣臺南地方法院99年4 月21日南院龍刑善97易777 字第980019617號函檢送之前揭宣示判決筆錄，確認原告有不實申報之事實，而在同年8 月10日作成原處分並送達於原告，殊難謂有超過2 年之除斥期間可言。是原告以渠申報日及切結日以起算除斥期間，而指摘被告怠於行使廢止權，原處分有逾期作成之違法，容欠允洽，不能採取。
㈥原告雖復主張原告承辦人員因配合偵審而坦承申報不實情事
，致較其他同為涉案之廠商早日判決確定，卻因最快受不利之行政處分，造成不可回復之重大損害，反遭市場淘汰，被告未對其他涉案藥商同時為處分，不符公平原則云云。然本件被告因已確認原告有申報不實之情事，自應依規定作成處分，否則，即有逾除斥期間之虞，至於其他涉案廠商之申報不實之事證是否已確明確，則屬個案認定之問題，核與公平原則無涉，是原告以上開情詞，指摘被告違反公平原則，尚非的論，難予採憑。
㈦原告雖又主張渠承辦人員已受刑事制裁，被告復對原告作成
不利之處分，有違行政罰法第26條第1 項規定之一罪不二罰原則，且原處分之裁罰依據之藥價調整作業要點已於98年11月11日廢止，原處分既無裁罰依據，自應溯及失效云云。然原處分乃被告為管制不實申報，而除去屬於不正確之授予利益措施，核其性質係屬管制性不利處分，並非行政罰。是以被告依當時有效規定，對於原告之不實申報行為作成管制處分，核無違法可言，更非屬一事不二罰原則適用之範疇。況且所謂禁止一事二罰原則限於同一受處分人始有適用，如就同一行為，而對於不同責任主體分別處罰，顯無違反一事不二罰原則之情形。故原告上開主張，顯有謬誤，委無足取。
㈧至於原告指摘原處分違反比例原則乙節，稽之全民健康保險
藥品支付價格調整作業要點第4 點第3 款第1 目及第2 目第
1 子目已明定藥商有不實申報，應將該品項藥品不列入全民健康保險給付之範圍，被告核無任何裁量餘地，是以原告泛言原處分違反比例原則，尚嫌無據，無從憑採。
七、綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。本件原處分認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 23 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 忠 仁法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 12 月 23 日
書記官 林 俞 文