臺北高等行政法院判決
99年度訴字第129號99年9月9日辯論終結原 告 甲○○
乙○○丙○○共 同訴訟代理人 邱基峻 律師
張宗琦 律師被 告 國防部代 表 人 丁○○○○○○訴訟代理人 林志宏 律師複 代理 人 沈政雄 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國98年11月25日院台訴字第0980097443號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣臺南市○○○村為國軍老舊眷村，被告於民國93年12月17日依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）等規定，舉辦說明會，說明○○○村原眷戶及違占建戶同意遷購者，應於說明會後3 個月內，填具臺南市新制國軍老舊眷村遷購○○新城國宅基地申請書（下稱遷購申請書），並經法院或民間公證人認證，該眷村原眷戶有四分之三以上同意遷購，即依相關作業程序辦理遷購事宜，對不同意改建者，被告得逕行註銷原眷戶居住憑證及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。原告等未依限完成遷購申請書之認證程序，經陸軍第八軍團指揮部以97年9 月1日陸八軍眷字第7968號書函限於97年10月5 日前，以書面說明逾期未辦理認證之緣由，逾期未說明者，將依法撤銷其等眷舍居住憑證並收回眷舍。原告等於97年9 月22日以渠等係因特殊功勳獲配○○眷舍，與○○○村之其他眷舍不同，不宜一併納入辦理改（遷）建云云，函陸軍第八軍團指揮部。國防部陸軍司令部以98年1 月16日國陸政眷字第0980000282號呈被告，被告遂以原告等未於法定說明會後3 個月期限內繳交同意遷購認證書，且所述理由非屬不可抗力事由，以98年3 月17日國政眷服字第0980003303號書函（下稱原處分）註銷原告等臺南市○○○村眷舍居住憑證及原眷戶權益。原告等不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告所屬○○眷舍何以納入○○○村，並有與之併同辦理改
建必要，應由被告先行說明，以證立原處分之合法性⒈原告等三人或為參與八二三台海戰役，奉命執行作戰特殊任
務，榮獲戰功獲頒勳獎章；或為連續獲任國軍戰鬥英雄，巡弋台海、進出敵後功績卓著。政府為表彰原告等人對國家之犧牲奉獻，於58、59年間將原台南市○區○○段○○○○○ 號土地規劃為○○眷舍區，出具土地使用同意書予原告。原告取得土地後自力興建建物、自行申辦建築、使用執照、取得房屋稅籍證明等，供己居住使用。原告獲配之○○眷舍用地，為一獨立基地，與「○○○村」並無關連。依原告記憶所及，獲配○○眷舍用地自力興建建物時，尚未有「○○○村」之設；且83年被告委請下轄陸軍總司令部辦理之「○○○村」改建說明會，亦未將原告所屬○○眷舍納為「○○○村」或改建範圍，何以今日徒將「○○眷舍」視為「○○○村」，原告實感莫名所以。
⒉被告以原告之眷舍管理表早在61年7 月1 日、68年11月22日
即將原告所屬○○眷舍納入○○○村。然此項證據除與前述83年○○○村改建時未將○○眷舍納入之事實矛盾外，該等眷舍管理表填載「建造單位」均為第二軍69師，顯非實情。
蓋彼時限於經費困頓或其他原因，被告或其下轄單位均未曾有任何出資或補助行為協助原告建築目前之眷舍。再者，除原告乙○○當時隸屬第二軍69師外，另二名原告均非隸屬該單位，第二軍69師如何有可能建造眷舍、「照顧」非自己單位之軍人？此與軍中管理常態完全不同。末以，60年代當時軍中尚未有電腦化之文書作業，然被告所提上開眷舍管理表該等記載為電腦打字，且均記載原告三人居住之房屋坪數為13坪，更與原告實際建成之建物面積完全不符。則該等眷舍管理表係何時製作？內容是否實在而具有證明力？均有可疑，應不得引用為對原告不利之證據。
⒊因此，原告所屬○○眷舍區何時、如何納入○○○村範圍？
並有將原告所有構造上獨立之建物與連棟式構造之「○○○村」併同改建必要？應由被告先行說明，以昭信服。
㈡原處分是否已經符合眷改條例第22條所定超過四分之三以上
眷戶同意改建，亦應由被告先行舉證說明，退步言之，即便得將原告所屬○○眷舍納入○○○村範圍或併與改建，然○○○村改建案是否有超過原眷戶四分之三以上同意改建，使原處分合乎眷改條例第22條得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之要件，未曾見有被告之公告或說明。是此項原處分合法要件，亦應由被告先行舉證說明。
㈢被告作成系爭行政處分，已經逾越行政程序法第124 條所定廢止原因發生後2 年內必須作成之除斥期間：
系爭處分依眷改條例第22條規定，依據眷村改（遷）建認證結果，註銷、廢止原告之眷舍居住憑證及原眷戶權益。然○○○村改（遷）建認證結果如前述，應於93年3 月時即已確定，則眷改條例第22條、行政程序法第123 條、第124 條准許行政機關廢止先前授予利益行政處分，所稱之「法規准許廢止、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者」之法律、事實上變更事由，即先前授予利益行政處分之廢止原因，當於94年3 月17日即行發生。從而，系爭行政處分竟遲至98年3 月17日始行作成，有逾越前揭行政程序法第124 所定廢止行政處分必須於廢止原因發生後2年內為之情形甚明，自屬違法應予撤銷之行政處分。
㈣即便肯認原處分為合法作成，然因作成同時未予原告合理補償，亦屬違反行政程序法應予撤銷：
⒈改制前行政法院83年判字第1223號判例已指明廢止授予利益
之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上損失應予合理補償，否則即屬行政處分違法情形；最高行政法院91年度判字第1429號判決同此意旨；且與行政程序法第12
3 條、第126 條：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：
一、法規准許廢止者。…四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」「原處分機關依第
123 條第4 款、第5 款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」規定相符。
⒉本案原告現所居住建物均屬自力新建，已如前述，原告當屬
民法原始取得建物所有權而受有財產權相關規定之保障，該新建之建物已經非被告所得處分之財產，並無疑義。乃系爭行政處分完全未顧慮及此，作成處分同時未依法予相對人即原告補償，其強行註銷原告原眷戶權益並命其遷出之結果，反使被告獲有原告所新建建物之不當得利，自屬前揭法文及判例所指行政處分違法情形，當應予撤銷無容續存，始為適法。
㈤系爭處分憑藉之眷改條例等相關條文，明顯牴觸憲法平等原
則與比例原則，故本案有停止訴訟程序先行聲請釋憲必要：⒈按憲法第7 條平等原則，在要求等者等之、不等者不等之，
對不同之待遇，必得斟酌規範事務性質之差異，提出合理區別待遇理由，始能實現實質平等目的，並無悖於憲法平等原則之要求，此為司法院釋字第211 號、224 號、485 號、56
5 號、618 號、626 號等諸多解釋採行之一貫立場。又採行差別待遇之手段必須能有效達成目的，且此手段與目的間亦必須有合理關連，此觀司法院釋字第485 號、593 號、626號解釋文及其理由書自明。因之，不同案件採行差別待遇，其手段合理、正當與否，應由立法或主管機關負證明與說理責任，再由司法加以審查確認必要。
⒉原處分援引認證時之眷改條例第22條規定：「規劃改建之眷
村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」因此對不辦理認證、認證後又行註銷、作廢先前認證之原眷戶（如本案原告），被告得引用前揭條文作成註銷原眷戶眷舍居住憑證及原眷戶權益之行政處分。反之，如為同意改建、辦理認證之原眷戶，則得享有興建住宅優先承購權、購宅輔助款（眷改條例第5 條參照）、搬遷補助費、房租補助費（眷改條例施行細則第13條參照），權利義務分殊，明顯可見。然採行差別待遇之原因，僅在於「是否同意辦理改建認證」爾，原處分機關尤其不區別原眷戶是完全不同意眷村改建、同意眷村改建但不同意認證書條件或嗣後註銷先前同意之認證意思表示等三種情形，逕以未完成認證手續者為行政處分之對象，其所採行之手段與目的間關連何在？不同意改建之原眷戶何以不能獲得任何補償或協助？均難以明瞭。
⒊況查，眷村改建事宜僅由主管機關作成規劃案，是否進行改
建，依據眷改條例之設計，則委由眷村中之居民自行決定，主管機關不能越俎代庖代為決定，因此有眷改條例第21之1條、第22條原眷戶四分之三以上同意改建門檻問題（96年1月修正後為三分之二門檻，原告訴訟書狀均以行為時之眷改條例及其施行細則為準據法）。如未通過此門檻，依據眷改條例施行細則第20條規定，「原眷戶未達四分之三同意改建之眷村，不辦理改建，於本條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。」因此，眷改條例自始採行尊重眷村文化、眷村內原眷戶自由改建意願之設計，由原眷戶自我評估、利益衡量是否同意改建。如眷村認證（投票）結果為維持原狀、不進行改建，亦為法所容許，並為法律所保障之狀態；換言之，不同意改建之原眷戶，其意願表達結果，亦為法律所保障之對象。
⒋然而，同意改建之原眷戶，可取得諸多權益已如前述，反之
，認為無改建必要、希望維持現狀或保留眷村文化（眷改條例第1 條立法目的參照）之原眷戶，卻隱含將受到眷改條例第22條註銷眷籍、不得享有任何權益之「制裁」。眷改條例既然將眷村是否辦理改建之決定，委由原眷戶採民主方式自由決定，本此意旨應貫徹照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化目的，由立法者與主管機關妥為設計因應（眷改條例第1 條參照）。然而眷改條例卻又於第22條立法「嚴懲」不同意改建之原眷戶，剝奪其可得享有之權益，其立法設計本身已有前後矛盾之處，並以嚴苛之方式達成眷村改建之政策目的，同時造成未辦理改建認證原眷戶一無所有之結果，難謂無違憲法比例原則要求。再者，採行差別待遇又僅以原眷戶是否辦理認證此項原因為區別，未見任何可資支持此項差別待遇之理由，亦未區分何以原眷戶不肯辦理認證原因，益顯眷改條例違反憲法平等原則之情形。眷改條例復予同意改建原眷戶諸多權益照顧，不區分與不同意改建眷戶之關係，亦不區分「與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性為妥善之分配」，未採「關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給與明顯過度之照顧。」（司法院釋字第
485 號解釋文參照），如此濫用給付行政資源，已為司法院釋字第485 號解釋所具體指摘。從而，系爭處分憑藉之眷改條例相關條文，既有如上抵觸憲法理由，本案即有暫停訴訟程序，先行提送司法院大法官釐清必要，以免救濟程序曠日廢時，使有違憲疑慮之條文繼續有效而影響人民權益。
⒌尤其，與違占建戶仍得因眷村改建而享有一定權益相比，僅
屬不同意改建之合法原眷戶卻無法獲得任何權益，益顯系爭處分所依據之國軍老舊眷村改建條例相關條文，有違反憲法平等原則情形。按眷改條例第23條規定，屬違占建戶者，亦得獲取由「主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。」換言之，即便非屬眷改條例第
3 條第2 項定義之合法原眷戶（違占建戶），僅因主要為照顧目的之政策考量而使之得便宜居住於眷村當中，不予立即驅離而請求返還房地，依據眷改條例前揭條文，無論該等違占建戶是否同意眷村改建，亦得享有諸多權益。則如本案原告等自始合法居住於眷村之原眷戶，僅因表達依據眷改條例所賦予之意願表達機會，因認改建申請書設有違法限制條件而拒絕辦理認證、另立書面表示同意改建比例超過四分之三時即願意辦理認證或根本反對眷村改建等情形，即由被告對之作成系爭行政處分，註銷眷舍居住憑證、原眷戶權益、不得享有任何利益之「嚴厲制裁」，兩相比較，益顯輕重失衡，同有違憲法平等原則要求，益徵眷改條例之設計自始存有違反憲法平等原則與比例原則情形。
㈥綜上，被告剝奪對國家著有貢獻，現今垂垂老矣原告之原眷
戶權益，在未有終止使用借貸契約之意思表示情況下，作成原處分改變現狀，強制命其搬離居住歷有年所、已有深厚感情之眷舍，要求渠等改往台南市品質低劣、長期乏人問津之○○新城等國宅，顯然是利用弱勢之原眷戶無能參與規劃眷村改建程序與配套措施設計之機會，協助「消化」長期無法推銷之國宅，明顯置渠等權益與晚年安養生活卑微要求於不顧。雖申請書設有領取輔助購宅款選項，然又片面設定「俟國軍老舊眷村改建基金寬裕後，不予計息發給」之顯然有悖明確性條件，更使原告無從勾選申請書內之選項，卻逕遭被告逕行認定為不配合改建之原眷戶等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠臺南市○○○村為國軍老舊眷村，被告於93年12月17日依眷
改條例及其施行細則等規定，舉辦○○○村遷購○○新城國宅基地說明會，說明如原眷戶及違占建戶同意遷購，應於說明會後3 個月內，填具臺南市新制國軍老舊眷村遷購○○新城國宅基地申請書，並經法院或民間公證人認證，該眷村原眷戶有四分之三以上同意遷購，並經法院或民間公證人認證者，即依相關作業程序辦理遷購事宜，對不同意改建者，被告得逕行註銷原眷戶居住憑證及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。
㈡原告等未依限完成提出同意遷購申請書之認證程序，嗣於97
年9 月22日以其係因特殊功勳獲配之○○眷舍，與臺南市○○○村之其他眷舍不同，不宜一併納入辦理改（遷）建云云，函覆陸軍第八軍團指揮部。經陸軍第八軍團指揮部逐級層轉被告審查，被告以原告等未於法定說明會後3 個月期限內繳交同意遷購認證書，且所述理由非屬不可抗力事由，依眷改條例第22條規定，以原處分註銷原告等3 人眷舍居住憑證及原眷戶權益。
㈢按96年1 月3 日修正前之眷改條例第22條規定，規劃改建之
眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。眷改條例施行細則第20條第1 項規定，原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關通知之日起三個月內以書面為之，並經法院認證。辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱改建注意事項「伍、國軍老舊眷村改建條例第22條部分：二、眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。三、凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱「不同意改建之眷戶」。
㈣被告於93年12月17日舉辦臺南市○○○村遷購○○新城國宅
基地說明會，並發給原眷戶台南市○○○村遷購○○新城國宅基地說明書，依該說明書伍、遷購意願：一、辦理認證：本說明會後三個月內，各眷村原眷戶及違占建戶同意購置本國宅者，應填具遷購申請書一式五份（如附件一、二），並經法院（民間公證人）認證；若因法定或不可抗力事由暫無法申辦者，應於法定期間內以書面完成報備，准於該事由消滅後補行辦理，逾期視為不同意遷購。二、效力：（一）各眷村原眷戶遷購意願達四分之三以上同意並經法院（民間公證人）認證者，本部將依相關作業程序辦理遷購事宜，對不同意改建者，本部得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。本此，原眷戶同意改建遷購者，自應於94年3月17日以前提出經法院或民間公證人認證之遷購申請書，但原告等均未於94年3 月17日以前提出經法院或民間公證人認證之遷購申請書，亦為原告等所不爭執，是被告依據前揭眷改條例第22條、眷改條例施行細則第20條第1 項、辦理改建注意事項伍之二之規定，認定原告等為不同意改建眷戶，以原處分註銷原告等之原眷戶權益，應屬依法有據，並無違誤。
㈤原告等辯稱其係因奉命作戰立有功勳而獲政府於58、59年間
規劃○○眷舍區，並出具土地使用同意書與原告，自費興建眷舍，與○○○村並無關聯，自不應將原告所屬○○眷舍區納入○○○村範圍併同改建云云。惟按57年5 月27日被告（57）規成字第10133 號令修正公布國軍在台軍眷業務處理辦法（下稱業務處理辦法）第73條規定，眷舍分配，由本部總政治作戰部，依照三軍單位有眷無舍官兵比例，分配各總司令部（含本部總務局），各總部得參照本辦法第77條所定原則視本軍種實際情形，依據需要，訂定配住原則及優先順序。同辦法第74條規定，立有功績或特殊情形奉准優先撥配者，不受前條之限制。本此可知，原告等立有功績僅係其得優先撥配眷舍不受各總司令部所定配住原則及優先順序拘束之原因，但絕非其所獲優先撥配之眷舍為一獨立之「○○眷舍」區，國軍眷舍管理法令上亦無○○眷舍區此一名詞存在，是原告主張其因立有功勳獲配○○眷舍用地乃獨立於○○○村之外，不應併同○○○村辦理眷村改建，實為原告等片面之主觀想像，並不足採。況且，依原告所提58年6 月22日第二軍團立功人員眷舍用地劃撥紀錄所附之詳細位置圖，該詳細位置圖上已有記載○○○村，足見該眷舍用地本在○○○村之眷村土地範圍內，事實上原告等所獲撥之台南市○區○○段168 之1 地號土地即重測後台南市○區○○段○○○ ○號土地，亦本在國軍老舊眷村改建總冊土地清冊所列台南市○○○村之眷村土地範圍內，此益證原告所主張其所屬立功眷舍區獨立於○○○村之外，依其記憶獲配○○眷舍用地自力興建眷舍時尚無○○○村之設云云，並非實在。
㈥退步言之，假若真如原告所主張其所屬○○眷舍區原乃獨立
於○○○村之外，但依前揭業務處理辦法第70條規定，各產權管理單位之零星散戶，應申請參加鄰近之眷村納入管理。在陸軍第八軍團指揮部（原陸軍第八軍團司令部）就原告等眷舍所建立之國軍眷舍管理表上，業將之歸列為○○○村，則原告等所獲配眷舍本即為○○○村內之國軍眷舍，否則亦係已納入○○○村管理之零星散戶，是被告以原告等為○○○村之原眷戶與其他全體○○○村之原眷戶一同辦理臺南市○○○村遷購○○新城國宅基地說明會，並發給說明書通知應於說明會後三個月內提出經法院或民間公證人認證之遷購申請書，此核為被告依法令之職權行使並無違誤，尚不得由原告片面主張其應獨立於○○○村之外不能併同辦理改建，而任意指摘被告所為係屬違法。
㈦原告主張○○○村改建案是否有原眷戶四分之三以上同意改
建，未見被告說明，應先由被告就此舉證，惟○○○村同意改建之原眷戶確已超過四分之三，此有○○○村原眷戶之遷購申請書可稽，並無原告所主張○○○村改建案是否有超過原眷戶四分之三以上同意之疑慮存在。
㈧原告主張原處分已逾越行政程序法第124 條所定廢止合法授
益處分之2 年除斥期間，顯有誤會。蓋眷改條例所定之原眷戶權益，係直接國軍老舊眷村改建條例第5 條第1 項前段規定「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」而生，並非基於被告之行政處分而創設原眷戶權益，至於依據眷改條例第22條規定對不同意改建眷戶作成註銷原眷戶權益之行政處分，亦係依法令獨立對原眷戶作成一不利處分，而並非將被告原已作成之合法授益處分予以廢止，原告指摘被告所為註銷原眷戶權益之行政處分逾越除斥期間，自無可取。又被告依據眷改條例第22條註銷原告等之原眷戶權益並非屬授益行政處分之廢止，自無原告所引行政程序法第123 條、第126 條有關廢止授予利益合法處分須補償受處分人因信賴該處分而遭受財產上損失之信賴保護原則之適用。原告復謂其所居住建物均為其自力新建並原始取得建物所有權，被告所為原處分未同時依法對原告補償，即強行註銷原告原眷戶權益並命其遷出，反使被告獲有原告所新建建物之不當得利。惟原告等上開所陳顯係指鹿為馬，被告所為原處分註銷原告等之原眷戶權益（即向被告承購依眷改條例興建之住宅及由政府給予輔助購宅款之權益）及眷舍居住憑證，其內容並非係將原告所有之建物徵收或強制取得為國家所有，何來原告所稱被告將因此反獲得原告所有新建建物之不當得利，原告任意指摘，實非有理。
㈨原告等主張眷改條例第22條等規定有牴觸憲法平等原則與比
例原則，應有停止訴訟先行聲請釋憲之必要，亦非有據。原告稱因適用眷改條例第22條將造成對同意改建之眷戶可享有承購依眷改條例興建住宅之承購權、輔助購宅款、搬遷補助費、房租補助費等，但不同意改建者則註銷原眷戶權益及眷舍居住憑證，並得移送管轄法院後裁定強制執行，乃係受到註銷眷籍、不得享有任何權益之制裁，造成未同意辦理改建認證之眷戶一無所有，顯違比例原則，亦無可支持此差別待遇之理由云云。然查，眷改條例所賦予具有原眷戶身分者之改建權益，本即係針對同意並欲享有該改建權益者而賦予，至於不同意改建之眷戶本係自己不欲享有、行使眷改條例所賦予之改建權益，則對此等不欲享有、行使改建權益之原眷戶得註銷其原眷戶權益，係基於不同意改建原眷戶自我之選擇而註銷其無意享有之權益，並非原告所稱對不同意改建眷戶之制裁，焉有違反比例原則或平等原則可言，原告殊不能一方面向被告表示不同意改建，另方面卻主張被告不給予其改建權益而給予其他同意改建眷戶改建權益，乃屬無正當理由故為差別待遇，其如此主張，顯已自相矛盾。況若依原告所主張對於不同意改建眷戶既不能註銷其改建權益，亦不能收回其所獲國家配住之眷舍或是獲撥興建眷舍之土地，則眷村改建作業即會因少數不同意改建眷戶，而陷於無以推動之窘境，斷非法之本旨。
㈩綜上，被告所為原處分，核無違誤，請予維持等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、訴願決定書、被告98年3 月17日國政眷服字第0980003303號書函、臺南市「○○○村」遷購「○○新城」國宅基地說明說明書、臺南市新制國軍老舊眷村原眷戶遷購「○○新城國宅基地」申請書、陸軍第八軍團指揮部97年9 月1 日陸八軍眷字第7968號書函、原告等97年9 月22日書函、被告（57）規成字第10133 號令修正公布國軍在台軍眷業務處理辦法、臺南市○區○○段○○○ ○號土地重測前後地號查詢表、國軍老舊眷村改建總冊土地清冊節本、○○○村原眷戶之遷購申請書、陸軍第三營產管理所59年3 月25日（59）工侏字第0631號函、58年7 月3 日（58）民治字第1376號函、臺南市建設局59年8 月20日南建字第12795 號建築物使用許可證、臺南市臺南地政事務所建物登記第一類○○○區○○段01138 建號各影本原告房屋及○○○村眷舍照片各兩張，附於原處分卷及本院卷可稽，均為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件主要爭點在於：被告以原處分註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益，有無違誤？原處分是否逾越行政程序法第124 條所定2 年之除斥期間？眷改條例相關條文，是否明顯牴觸憲法平等原則與比例原則？茲分述如下：
㈠按行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生
活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為，至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，因此，軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，則終止借貸關係收回眷舍屬私法爭議。而各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，核係公文書亦為私權證明文件。惟迄85年2 月5 日總統(85)華總字第8500027130號令制定公布眷改條例，其中第1 條第1 項：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」第2 條第1 項：「本條例主管機關為國防部。」第3 條「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：（第1 款）一、政府興建分配者。（第2 款）二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。（第3 款）三、政府提供土地由眷戶自費興建者。（第4款）四、其他經主管機關認定者。（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5 條：「（第
1 項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶承受其權益，餘均不得承受其權益。……（第2 項）前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡情事發生之日起三個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益；逾期均喪失承受之權益。」第26條：「本條例第3 條第1 項第3 款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」等規定，得見眷改條例乃政府「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益所制定。眷改條例就原眷戶予以定義，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，發生公法之效力，因此註銷眷戶居住憑證及原眷戶權益爭議為公法事件。
㈡次按，司法院釋字第557 號解釋：「……因退休、調職等原
因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」基於同一理由，被告對於軍眷眷舍房地之管理及處理自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。是國防部自45年1 月1 日起先後多次公布修正「國軍在台軍眷業務處理辦法」、86年1 月22日公布「國軍軍眷業務處理辦法」，及接續上開處理辦法廢止後，91年12月30日制定之「國軍軍眷業務處理作業要點」，均屬有權行為，且業務管理辦法，乃被告其依組織法規管理財物事項之規範，並非屬於行政程序法第159 條第2 項第2 款所稱之行政機關為處理對外事項，協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性規定或裁量基準，其經下達下級機關或屬官即生效力，得為本件所適用。
㈢第按，96年1 月3 日修正前眷改條例第22條規定「22條規劃
改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」被告依眷改條例第29條授權，制定施行細則，施行細則第20條第1 項規定「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」又，辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍之二規定「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。」核上開施行細則及注意事項規定，均係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定，前者為規範授權範圍事項之行政命令，後者為無悖於法律保留原則之行政規則，行政機關據以行政，乃為依法行政，爰予尊重。
㈣查被告於93年12月17日舉辦臺南市○○○村遷購○○新城國
宅基地說明會，並發給原眷戶台南市○○○村遷購○○新城國宅基地說明書，輔導該村原眷戶及違占建戶購置臺南市○○新城國宅，或領取輔助購宅款購置民間市場成屋或另外提供之國宅，並且告知原眷戶以及違占建戶如同意遷購，應於說明會後3 個月內（即94年3 月17日前），填具臺南市新制國軍老舊眷村遷購○○新城國宅基地申請書，並經法院或民間公證人認證，逾期視為不同意遷購，此有台南市「○○○村」遷購「○○新城」國宅基地說明書、陸軍第八軍團指揮部97年9 月1 日陸八軍眷字第7968號書函、原告於97年9 月22日所出具臺南市○○路○○○巷作戰立功眷戶書函等影本附原處分卷宗可稽（被告答辯卷宗被證1 、2 、3 ）。但原告等3 人均未於94年3 月17日以前提出經法院或民間公證人認證之遷購申請書，為渠等所不爭執；原告等未依限完成遷購申請書之認證程序，經陸軍第八軍團指揮部以97年9 月1日陸八軍眷字第7968號書函限於97年10月5 日前，以書面說明逾期未辦理認證之緣由，原告等於97年9 月22日以渠等係因特殊功勳獲配○○眷舍，與○○○村之其他眷舍不同，不宜一併納入辦理改（遷）建，請求將眷舍土地產權移轉作戰立功眷戶等，故被告依據前開眷改條例第22條、國軍老舊眷村改建條例施行細則第20條第1 項以及辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍之二之規定，認定原告等3 人為不同意改建之原眷戶，以原處分註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，於法有據，並無違誤。
㈤雖原告主張其獲配之立功人員眷舍用地，為一獨立基地，與「○○○村」並無關連，自無併同改建必要云云。惟查：
1.原告縱因有功而獲配眷舍用地，由渠等自費興建，因係於69年12月31日以前興建完成者軍眷住宅，仍屬眷改條稱國軍老舊眷村（眷改條例第3 條第1 項第3 款），而為改建範圍，先予敘明。
2.按57年5 月27日修正之國軍在台軍眷業務處理辦法第73條規定：「眷舍分配，由本部總政治作戰部，依照三軍單位有眷無舍官兵比例，分配各總司令部（含本部總務局），各總部得參照本辦法第77條所定原則視本軍種實際情形，依據需要，訂定配住原則及優先順序。」，同辦法第74條規定：「立有功績或特殊情形奉准優先撥配者，不受前條之限制。」可知立有功績之軍人獲准優先分配眷舍，其無庸依照前揭規定依照官兵比例分配，惟其所受之分配仍屬於一般之眷舍，在管理上仍與其他眷舍相同。原告又稱其獲配○○眷舍用地自力興建建物時，尚未有「○○○村」之設，蓋參照原告所提出之立功人員土地劃撥記錄及位置圖（本院卷頁30原證3 ）可知，○○單戶眷舍旁即有○○○村之建置；再者，即便立功人員眷舍原本係獨立設置之眷舍，惟參照上開國軍在台軍眷業務處理辦法第101 條規定「軍眷集居眷戶50戶以上者，均應成立眷村，並組織自治會，下設若干鄰……」第70條規定：「各產權管理單位之零星散戶，應申請參加鄰近之眷村，納入管理。」此為管理上便宜之規定，亦即便是獨立之眷舍，在管理上仍必須納入鄰近之眷村範圍內統一管理之，又各眷村名稱及其所包含之眷舍，係由眷舍管理機關基於眷舍坐落地域及管理之需要所劃定，尚非眷戶所得置喙；立功人員眷舍僅十餘戶，事實上亦無「立功眷村」存在，故原告獲優先撥配土地自建眷舍，仍應納入鄰近之○○○村之範圍內。且依原告等61年7 月1 日及68年11月22日國軍眷舍管理表，其眷舍名稱均填載為○○○村，足見原告等所獲配眷舍至遲自上開填表日起，即已由眷舍管理機關納入○○○村管理。又眷舍管理表關於原告乙○○眷舍門牌載為「1373號」應係「137 號」之誤載；另關於原告服務單位及級職紀錄縱有誤載，但並不影響系爭眷舍列入精忠眷舍管理之事實認定。從而，原告之立功人員眷舍既經陸軍第八軍團指揮部列入國軍眷舍管理表內，並歸列為○○○村之範圍，則立功人員眷舍自應與○○○村之原眷戶一同辦理改建。
3.再按眷改條例第6 條第1 項「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」則被告依據眷改條例第6 條規定，按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，辦理國軍老舊眷村改建，本件立功人員眷舍鄰近○○○村，且列入○○○村管理，原告以其眷舍外觀、坐落土地地號及取得原因各異，主張分別辦理改建，自無可取。㈥○○○村改建案是否經原眷戶四分之三以上同意改建？
查○○○村原眷戶數為1295戶，同意購置○○新城者為422戶（24坪17戶、26坪405 戶）、同意購置台南市區國宅者有
5 戶、不願購置國宅而欲購置市場成屋者有610 戶、而不願意購置住宅而欲領取補助款項者有258 戶，則上開原眷戶均為同意○○○村改建者，同意比例為百分之99.38 ，足見○○○村同意改建之原眷戶已超過四分之三，此有○○○村原眷戶之遷購申請書附原處分卷宗可稽（被告答辯卷宗證9 ）。
㈦原告另主張：被告作成原處分，已經逾越行政程序法第124
條所定廢止原因發生後2 年內必須作成之除斥期間云云。按行政處分之廢止係行政機關對於合法之行政處分，因有廢止之原因而為廢止之行為，惟廢止處分做成之先決條件必須先有一合法之行政處分始可，否則廢止處分將因標的不存在而無效。又關於原眷戶購置國宅以及領取購宅補助款之權益，係基於眷改條例第5 條第1 項前段直接立法創設，係屬法律賦予原告等原眷戶權益，並非由被告作成行政處分形成而授予原眷戶權益。被告既無對原告作成授予原眷戶權益之行政處分存在，自無授予利益合法行政處分之廢止問題。被告依眷改條例第22條規定註銷原告等人原眷戶權益，亦非廢止授益行政處分，自無行政程序法第124 條規定之除斥期間適用，又此部分既非屬行政處分之廢止，當無行政程序法第123條或第126 條補償規定之適用，故原告此部分主張亦無理由。又原告因不同意改建而遭註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，雖不得再享有其他權益，但原屬撥地自建戶或有自行增建者，以實際自、增建部分丈量面積比照公共工程拆遷標準補償（辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍、一），併予敘明。㈧原告又稱眷改條例第22條違反憲法平等原則以及比例原則，
按眷改目的在於加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀（眷改條例第1 條參照）。因此，在規劃改建之眷村原眷戶有4 分之
3 以上同意改建時，改建已為該眷村絕大多數人之共識，為避免少數人之反對或不配合，使眷村改建作業無法推動或有所延滯，損及大多數人之權益，造成土地使用無法達成最佳經濟效益，立法設計於此時得將不同意改建眷戶之居住憑證及原眷戶權益註銷，此一手段應有助於「加速更新國軍老舊眷村」、「提高土地使用經濟效益」立法目的之達成，是該規定並無悖於平等原則，亦未逾越立法權形成自由之範圍，與憲法並無牴觸，自無庸裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋。又國軍老舊眷村因改建而給予購宅優惠或者補助款等係屬給付行政之範圍，被告機關為給付行政時本有其裁量之權限，倘該裁量權符合公平、比例與平等原則，則該給付行政之處分並無瑕疵或違法情形，自應予以維持。立法者考量此項給付行政所欲達成之目的，係「加速更新國軍老舊眷村」、「提高土地使用經濟效益」之立法目的，而賦予主管機關註銷反對遷建原眷戶之原眷戶資格以達成上開立法目的，則主管機關即可係針對不欲享有、行使改建權益之原眷戶而註銷其原眷戶權益，此為原眷戶之自我選擇而由被告機關註銷其無意享有之權益，當非對於不同意改建眷戶之制裁，而係收回原眷戶自動放棄可得之給付利益。況且本案原眷戶即便不同意遷購○○新城國宅，亦有其他購宅管道可供選擇（例如購置市區住宅或者直接領款），並非僅有購置○○新城一途，則可知被告機關之註銷行為自未逾越比例原則之範圍，故原告此部分主張亦無可取。
六、綜上所述，原告主張各節均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 9 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 9 月 30 日
書記官 蔡 逸 萱