臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1235號99年12月2日辯論終結原 告 滿桂璽
劉翰卿劉翰文共 同訴訟代理人 駱怡雯律師被 告 國防部代 表 人 高華柱（部長）訴訟代理人 徐克銘律師複代理人 鄭凱威律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國99年4 月14日院臺訴字第0990095319號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠、原告等被繼承人劉景瑞前於民國59年間，獲准受讓訴外人楊超植坐落高雄市明建新村36-1號國軍老舊眷村眷舍。民國92年12月4 日及5 日，被告依90年10月31日修正公布之國軍老舊眷村改建條例（以下簡稱眷改條例）及其施行細則等規定，舉辦高雄市自治新村改建基地等10村（含明建新村）改（遷）建第1 階段（認證）說明會並備具改（遷）建第1 階段（認證）說明書，說明該眷村原眷戶及違占眷戶如同意改（遷）建，應於說明會後3 個月內（即93年3 月3 日及4 日前）填具高雄市自治新村改建基地原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書，經法院（或民間公證人）認證後，繳交列管單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建；而原眷戶有3/4 以上同意改（遷）建，並經法院（或民間公證人）認證者，即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，被告得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。因原告等被繼承人劉景瑞並未於上開期限內為同意改建之認證，海軍後勤司令部且迭以93年2 月23日沛眷字第2641號函、3 月2 日沛眷字第3202號函促請劉景瑞配合辦理上述「自治新村」改建認證事宜未果，業經被告以93年12月24日勁勢字第0930019191號令核定高雄市「明建新村」遷建「自治新村改建基地」原眷戶認證結果統計案。
㈡、嗣海軍陸戰隊指揮部以被繼承人劉景瑞等人未配合辦理該眷村改建案之法院認證，為給予不同意改建之原眷戶陳述意見之機會，乃依行政程序法第102 條規定，以95年12月19日瀚眷字第0950010087號函請劉景瑞於96年1 月15日前提出陳述書，仍未經劉景瑞依通知陳述意見，且於96年12月22日死亡，原告滿桂璽乃依眷改條例第5 條規定，以原眷戶配偶身分，於97年1 月14日填載原眷戶死亡權益承受申請表，申請承受劉景瑞原眷戶權益，經海軍陸戰隊指揮部97年10月8 日海陸眷服字第0970008704號函復該眷戶權益業因劉景瑞不同意改建，經被告96年3 月20日昌易字第0970005062號令註銷，而不得辦理承受在案。其後因查該被告上述註銷令並未送達劉景瑞，被告再以98年1 月10日國政眷服字第0980000344號函註銷劉景瑞高雄市明建新村眷舍居住憑證及原眷戶權益。原告滿桂璽不服，訴經行政院院臺訴字第0980087791號決定，以劉景瑞已於處分前死亡，撤銷關於原告滿桂璽部分處分，責由被告於2 個月內另為適法之處分。被告復以98年9 月
8 日國政眷服字第0980012508號函註銷劉景瑞之眷舍居住憑證，並將該意思表示通知原告等人（下稱原處分）。原告等不服，提起訴願，復遭行政院決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、被告認定原告等為利害關係人，並將原處分送達予原告等，故被告亦認可原告等具有利害關係人之法律上地位。本件原處分是否因未合法送達予處分相對人而不發生法律效果，將影響原告等是否可享有眷改條例第5 條所定權益之認定，故本件原處分之內容將造成原告等法律上利益之損害，則原告等依據行政訴訟法第4 條之規定提起本件撤銷訴訟，於法有據。被告引據行政訴訟法上「權利保護必要理論」主張「原告滿桂璽應承受原眷戶劉景瑞為不同意改建原眷戶之法律地位及法律效果，原告無從透過本件訴訟達救濟目的，本件訴訟無權利保護必要」云云，已完全誤解「權利保護必要理論」之具體內容。蓋行政訴訟法上「權利保護必要理論」完全引據自民事訴訟法上之概念，因此所謂行政訴訟法上權利保護必要之判斷，係在判斷當事人有無進行訴訟之正當利益，亦即當事人是否適格之判斷。被告主張「原告滿桂璽應承受原眷戶劉景瑞為不同意改建原眷戶之法律地位及法律效果」云云，除未提出所依據之法律規定何在以外，被告主張之理由並非判斷當事人是否適格所得引據之事實，反而是判斷本件訴訟有無理由之答辯，故被告以此等理由主張原告本件訴訟無權利保護必要，於法無據。
㈡、按鈞院97年度訴字第2051號判決意旨，主管機關與原眷戶成立配住眷舍之使用關係，該使用關係之權利與義務雖將因原眷戶死亡而由原眷戶之繼承人承受，惟繼承人並不因此成為該私權證明文件之相對人，主管機關不得於私權證明文件之相對人死亡後，以繼承人為相對人發函註銷該證明文件。被告作成本件原處分之內容，係註銷已死亡之「劉景瑞」所持有之「眷舍居住憑證」，並以原告等為處分之相對人，此處分之行政客體顯然以「已死亡之人所持有之單純私權證明文件」為對象，行政客體已然不適格。且本件原處分所為行政行為之法律效果，已具有無效事由：
１、按行政程序法第100 條第1 項規定，被告所為本件註銷「劉景瑞」眷舍居住憑證之原處分，目的在於註銷「劉景瑞」依據眷舍居住憑證所得享有之原眷戶權益，主旨與說明內容均係以「劉景瑞」為處分相對人，惟被告竟送達予非處分相對人之原告等，送達程序已有違誤，原處分顯然無法發生行政處分應有之法律效果。次按眷改條例第1 條揭櫫之立法宗旨，並參照同條例第5 條規定，顯認眷改條例在性質上屬於公法，則該條例賦予原眷戶之申購興建住宅及領取輔助購宅款等權利，自屬於公法上之權利，此種基於一定公法上之身分或資格，始得享有之權利，具有一身專屬性，原應專屬權利本人始得享有，依民法第1148條但書規定，非屬繼承之標的。故原眷戶之配偶係於原眷戶死亡後先行承受該權益，其子女則於原眷戶配偶死亡後，始得遞次承受，皆基於眷改條例之創設而取得該項公法上之權利，並非源自民法關於繼承之規定。關於原眷戶權益之得喪變更，悉應適用眷改條例定之，要無適用民法關於遺產繼承之規定。準此以論，原眷戶之子女，於原眷戶及其配偶俱死亡時，自須符合眷改條例相關規定之要件，始得承受原眷戶之權益，鈞院98年度訴字第2281號、98年度訴字第2574號等判決均闡釋有案。今眷改條例第5 條所定之原眷戶權益既為具有一身專屬性質之權利，非屬繼承之標的，且該條就此權利特別定有權益承受之規定，則原告等縱為被繼承人劉景瑞民法上繼承人，惟是否為眷改條例第5 條所定原眷戶權益之利害關係人，仍須以是否符合該條規定之要件為判斷。
２、被告於本件原處分之主旨與理由中說明依據眷改條例第22條規定註銷「劉景瑞」之眷舍居住憑證，法律效果即在註銷「劉景瑞」依據眷舍居住憑證所得享有之原眷戶權益。原告滿桂璽為眷改條例第5 條所定第1 順位承受權人，原告劉漢卿與劉翰文雖為劉景瑞之子女，惟因劉景瑞之配偶仍生存，原告劉漢卿與劉翰文即不具備眷改條例第5 條所定承受權益之要件，原告劉漢卿與劉翰文即非劉景瑞所有眷舍居住憑證與原眷戶權益之利害關係人。被告依據民法之規定認定原告劉漢卿與劉翰文為劉景瑞之繼承人而屬眷改條例第5 條所定權利之利害關係人，已於法有違。且領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶，為取得眷改條例所稱原眷戶身份之人，而具有原眷戶身份之人係憑何文件取得原眷戶之身份，為認定原眷戶身份有無之重要依據。原告等之民法上被繼承人劉景瑞，係持有海軍第一軍區司令部以59年8 月27日（59）松政字第1618號函核准配住之公文書，劉景瑞並未持有任何之「眷舍居住憑證」，原處分所為註銷劉景瑞之「眷舍居住憑證」，顯係對於從未存在之公文書作成註銷決定，原處分所為決定已有與事實不符之違誤存在。
㈢、被告業已自承本件原處分所為註銷「劉景瑞」眷舍居住憑證之處分，係以「劉景瑞」為處分相對人，原告滿桂璽對於本件處分僅具有利害關係人之身份地位。而「劉景瑞」已於96年12月22日死亡，原處分既已無法送達予處分之相對人，行政處分之法律效力無從依據行政程序法第100 條第1 項規定而發生，則本件原處分自無法對立於「利害關係人」地位之原告等發生法律效力甚明，確實具有行政程序法第111 條第
3 款所定之無效事由（改制前行政法院83年度判字第1577號判決參照）。且行政程序法第5 條所規定之明確性原則，自包含行政處分之明確。本件原處分於主旨中明白敘述「註銷劉景瑞眷舍居住憑證」之用語，於理由中復說明處分之依據為眷改條例第22條規定，而該條例第22條為行政機關作成形成處分之法律依據，惟被告於本件訴訟後階段竟然反詞主張原處分係屬確認處分，且被告送達本件原處分予原告等，係以原告等為處分之相對人地位所為，被告之答辯已前後矛盾，顯見被告對於原處分所應適用之法律規定已有不明。
㈣、被告以原告劉翰卿與劉翰文為民法上繼承人，認定為本件原處分之利害關係人並送達原處分，於法不符：
１、按繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限（民法第1148條參照）。次按公法上之權利與私法上之權利，其發生、取得、移轉、消滅與權利內容，均有所不同。而民法之規定，原則上僅於民事法律關係有其適用。民法之法律規定如非於公法上有明文規定或於性質相近之事件，不得任意比附援引於公法法律關係中。因此，依據歷審級行政法院之見解，如公法上之權利或義務具有財產性質，且不具一身專屬性，始得成為繼承之標的。
２、再按行為時眷改條例第3 條第2 項與第5 條第1 項規定，領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之人，始享有該條例第5 條第1 項所定之「原眷戶權益」，而軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，雖係公文書，然原亦係單純私權證明文件，惟迄85年2 月5 日總統（85）華總字第8500027130號令制定公布眷改條例，該條例第3 條、第5 條構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，發生公法之效力。故軍眷眷舍原眷戶之受配、收回所衍生之問題，厥為公法上之爭議，終止借貸關係收回眷舍屬私法爭議（鈞院97年度訴字第2051號判決參照）。因此，國軍眷舍居住憑證或公文書所表彰之眷舍居住權，確為具有公法性質之權利，且具有一身專屬之性質。而原眷戶權益包含承購依眷改條例興建之住宅及取得由政府給與輔助購宅款，亦非單純具財產性質之權利，因此眷舍居住權與原眷戶權益無法成為民法所定繼承之標的，此由眷改條例第5 條第1 項特別規定原眷戶死亡後權益承受方式，即可證明。
３、今於劉景瑞死亡後，其配偶即原告滿桂璽仍生存，滿桂璽即為眷改條例於第5 條第1 項所定劉景瑞原眷戶權益之優先承受人。原告劉翰卿與劉翰文雖為劉景瑞之民法上繼承人，然而並無承受劉景瑞原眷戶權益之權利，被告以原告劉翰卿與劉翰文為民法上繼承人為由，認定為本件原處分之利害關係人並送達原處分，於法不符。
㈤、按原眷戶權益為具有一身專屬性之公法性質權利，非單純具財產性質之權利，因此眷舍居住權與原眷戶權益無法成為民法所定繼承之標的，被告引據民法第1148條所定財產上之一切權利與義務概括繼承之法理，主張「原告滿桂璽應承受原眷戶劉景瑞為不同意改建原眷戶之法律地位及法律效果」云云，實於法無據。又眷改條例第5 條所定之「法定承受」制度，與民法上所定之「法定繼承」制度實屬不同。該條例第
5 條第1 項特別規定原眷戶死亡後權益承受方式，並未規定原眷戶於死亡前原眷戶所為之一切行為效果，均歸由法定承受人承受。今被告主張原告滿桂璽應承受劉景瑞表達不同意改建意見之法律效果，於法無據。況原告滿桂璽為已死亡原眷戶「劉景瑞」之配偶，於「劉景瑞」死亡前既從未曾收受被告所為註銷原眷戶權益或眷舍居住權憑證之處分，原告滿桂璽即得以權益承受人地位，表示對於眷改之認證意思表示。今原告滿桂璽已依法向民間公證人提出認證書並向被告寄達正本，本件自無不同意改建之事實存在等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠、按行為時眷改條例第22條之規定，如規劃改建之眷村，其原眷戶有3/4 以上同意改建者，即已達法定改建之門檻，自應辦理改建。本件原眷戶劉景瑞所處「明建新村」之原眷戶總數計508 戶，扣除未辦理認證者計85戶、逾期始辦理者計24戶，於第1 階段認證期限屆至前（即93年3 月4 日前）已辦理認證者共計399 戶，已逾原眷戶戶數3/4 。且本件「明建新村」之認證結果業經鈞院97年度訴字第2051號及98年度訴字第1866號判決實質審查，可確定同意改建原眷戶戶數已逾法定3/4 門檻，並無疑問。揆諸該條例第22條規定意旨，本件「明建新村」為同意改建之眷村，自應辦理改建。而劉景瑞未於高雄市自治新村改建基地等10村（含明建新村）改（遷）建第1 階段說明會後3 個月內配合辦理並提交改建同意認證書。經海軍陸戰隊於95年12月19日以瀚眷字第0950010087號函請劉景瑞於96年1 月15日前提出陳述書。又經海軍司令部於96年2 月14日以渝眷字第0960001120號函劉景瑞於96年3 月1 日前提出陳述書，逾期視同放棄陳述之機會，劉景瑞仍未據以辦理認證。依「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第伍、二及第伍、三之規定，逾期未表示或仍不配合改建作業者，視為「不同意改建之眷戶」。經履次請劉景瑞陳述意見，渠仍不予置理，其真意確為不同意改建即屬無疑。本件明建新村已有逾法定比例3/4 以上之原眷戶同意改建，劉景瑞確屬不同意改建之原眷戶，被告自得依眷改條例第22條之規定註銷其「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」為是（最高行政法院99年判字第391 號判決參照）。該眷舍居住憑證註銷後，原眷戶之權益亦一併註銷，被告自非不得於原眷戶劉景瑞死亡後，將此一決定通知予原告等知悉。又原告等雖主張原告滿桂璽已依法向民間公證人提出認證書並向被告寄達正本，惟該認證書提出之日期為98年10月9 日，顯已逾越法定認證期限，無從認為係同意改建之眷戶，原告等主張本件無不同意改建之事實存在云云，洵不足採。
㈡、觀諸眷改條例第5 條有關權益承受之規定，雖未如民法有概括繼承明文，然該條文既已明定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受『其』權益…」云云，自足以顯見原眷戶之配偶或子女所承受者，係已死亡之原眷戶原所享有之權益，則渠等所承受之權益既係基於該原眷戶而來，則附著於已死亡之原眷戶所享有原眷戶權益上之權利、義務、甚至於權利上之瑕疵，自亦應一併承受，始符合該條例第5 條規定意旨。此外，揆諸鈞院97年度訴字第1679號判決意旨可知，承受前已亡故之原眷戶如有違反眷舍管理規定之情形者，權益承受人尚有負責排除該違規情形之義務，此亦顯見附著於已死亡之原眷戶所享有原眷戶權益上之瑕疵，亦應由權益承受人一併承受之。是以，本件原眷戶劉景瑞死亡前，因其為不同意改建之眷戶而已該當於眷改條例第22條註銷「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」之法定要件，故縱使劉景瑞之配偶即原告滿桂璽依該條例第5 條之規定申請承受權益，然因伊需一併承受劉景瑞為不同意改建原眷戶之法律地位及因此而生之法律效果，故被告依法亦需於伊承受權益後註銷其所承受之權益，則原告等顯已無再申請承受權益之可能。
㈢、今原眷戶劉景瑞雖已該當於眷改條例第22條註銷「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」之法定要件，惟因伊於被告依法註銷其原眷戶權益及眷舍居住憑證前業已死亡，則被告顯已無需再依法為註銷處分之必要，然因慮及被告所屬單位及原告等未查原眷戶劉景瑞所享有之原眷戶權益因已具備法定註銷要件而無承受之實益或可能，遂以系爭被告國政眷服字第0980012508號函通知原告等，並覆知所屬國防部海軍司令部、海軍陸戰隊指揮部。是以，該函文僅屬被告就系爭「眷舍居住憑證」已該當於法定註銷要件乙事向所屬單位、原告等為表達，僅係單純的敘述事實或說明理由，不具創設法律效果之意思，核屬觀念通知，並非行政處分。揆諸行政程序法第92條第1 項、高雄高等行政法院91年度訴字第587 號及90年度訴字第545 號判決意旨，被告前開函文僅純屬事實之說明，與發生具體的法律上效果，直接影響人民權利或利益之單方行政行為，截然不同，自不得視為行政處分，而不得對之行政訴訟。又系爭原處分之送達並無不合法之處，被告依行政程序法第100 條第1 項之規定，將系爭原處分送達予已知之相對人即原告等，自係依法所為，原告等表示系爭原處分之送達程序有所違誤云云，洵不足採。
㈣、被告因慮及原告等未能明瞭渠已無再為申請承受權益之可能，乃以渠等為相對人，作成系爭原處分「確認」原眷戶劉景瑞因未於被告辦理第1 階段法定說明會後3 個月內期限內，提交同意改建認證書而屬「不同意改建之眷戶」，已該當於眷改條例第22條註銷「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」之要件。劉景瑞所享有之原眷戶權益雖因已無從承受而於其死亡時即告消滅，故被告已無需再為處分創設或消滅任何法律關係，然因本件涉及系爭「眷舍居住憑證」是否該當於眷改條例第22條註銷之要件，甚且涉及原告等是否尚得依該條例第5 條規定為權益承受之申請，被告對於此一法律上具有重要意義之事實自仍有為「確認處分」之必要，以終局確認系爭「居住憑證」確實該當於法定註銷要件之事實，並避免原告等未查此情而再為權益承受之申請，揆諸最高行政法院98年度裁字第3384號裁定、最高行政法院92年度判字第791 號、89年度判字第1041號判決、鈞院98年度訴字第52號判決意旨，被告對於上開法律上具有重要意義事項的認定，自非不得以作成「確認處分」之方式為之。
㈤、系爭處分主旨雖表示係「註銷」原眷戶劉景瑞之眷舍居住憑證案，然觀諸系爭處分之說明第2 點可知，系爭處分係因前被告98年1 月10日國政眷服字第0980000344號函經行政院訴願委員會撤銷所另為之處分，而前處分既係因以已亡故之人為相對人而經行政院訴願委員會撤銷，並命被告另為適法處分，系爭處分顯非亦同為「註銷處分」。此外，系爭處分之說明第3 點亦表示依眷改條例之相關規定，原眷戶劉景瑞為「不同意改建之眷戶」依法應註銷「眷舍居住憑證」，即系爭處分之「應撤銷」係在「確認」系爭「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」已符合註銷之要件。從而，系爭處分之主旨雖未明確說明係其目的係在「確認」系爭「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」已符合註銷之要件，然觀諸系爭處分之說明、整體處分意旨或解釋尚非無從得出本件為「確認處分」之意旨，揆諸行政程序法第5 條、最高行政法院98年度判字第1132號判決之說明，系爭處分之內容應無不明確之處。故系爭「確認處分」以原告等為相對人而確認劉景瑞之眷舍居住憑證及原眷戶權益已具備法定註銷事由，自無行政客體不適格之問題，而非無效之行政處分，亦無處分內容不明確之情事。
㈥、按「權利保護必要」係一般實體判決之要件，亦即進行訴訟時程序上所必須具備之合法要件，「權利保護必要」之有無，係以當事人得否透過提起系爭訴訟而達到其預定救濟之目的為斷，若提起該訴訟無法達到其預定救濟之目的，則欠缺權利保護之必要，亦屬無訴訟利益，應以判決予以駁回。原告等提起本件訴訟之目的，不外為撤銷被告以98年9 月8 日國政眷服字第0980012508號函註銷原眷戶劉景瑞「眷舍居住憑證」之原處分，俾利劉景瑞之配偶即原告滿桂璽得依眷改條例第5 條第1 項規定，承受已死亡原眷戶劉景瑞依眷改條例所享有承購興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，惟劉景瑞未於高雄市自治新村改建基地等10村（含明建新村）改（遷）建第1 階段說明會後3 個月期限內，提交改建同意認證書而為不同意改建之眷戶，此不因劉景瑞是否死亡而受影響，依眷改條例第22條之規定，被告本得註銷其「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」，今縱使系爭原處分經行政法院予以撤銷，嗣後再由原告滿桂璽承受劉景瑞依眷改條例所享有承購興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，然此一權益既係承受自原眷戶劉景瑞而來，原告滿桂璽自仍應承受劉景瑞為不同意改建原眷戶之法律地位及法律效果。是以，被告仍應於原告滿桂璽承受權益後註銷其居住憑證，揆諸最高行政法院97年判字第624 號、92年判字第1624號、91年判字第1070號判例；鈞院89年度訴字第1535號、98年度訴字第2479號及99年度訴字第448 號判決意旨，原告等既無從透過提起本件訴訟而達到其預定救濟之目的，自難認其提起本件訴訟具有「權利保護必要」等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有被告98年9 月8 日國政眷服字第0980012508號函（第4-5 頁）、海軍第一軍區司令部59年8 月27日函（第6 頁）、相驗屍體證明書（第11頁）、權益承受申請表暨戶籍謄本（第12-16 頁）、海軍陸戰隊指揮部97年10月8 日海陸眷服字第0970008704號函（第17頁）、被告98年1 月10日國政眷服字第0980000344號函（第24頁）、行政院98年7 月10日院臺訴字第0980087791號決定書（第26-33 頁）、海軍陸戰隊指揮部95年12月19日瀚眷字第0950010087號函（第62頁）、被告96年3 月20日昌易字第0960005062號令（第64頁）影本附訴願卷；行政院99年4 月14日院臺訴字第0990095319號決定書（第13-15 頁）、國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第0920014643號公告（第63頁）、高雄市「自治新村改建基地」改（遷）建第一階段（認證）說明書、原眷戶改（遷）建申請書（第64-66 頁）、海軍後勤司令部93年2 月23日、3 月2 日函（67-74 頁）、被告93年12月24日勁勢字第0930019191號令（第75頁）、海軍司令部97年3 月18日國海政眷字第0970000758號（第214頁）、被告96年3 月20日昌易字第0970005062號令（第179頁）影本附本院卷可稽，且為兩造所不爭；被告訴訟代理人且陳明：「（問：原處分之相對人？）本件系爭函的相對人是原告等3 人。」等語明確（見本院卷第194 頁言詞辯論筆錄），自堪信為真實。原告主張：原處分以死亡之劉景瑞為相對人，有行政程序法第111 條第3 款規定之無效事由，容有誤解，尚無可採。而核原告等既係系爭處分相對人，且係後述原眷戶權益之法定承受者，則其主觀認系爭處分損害其權利及法律上利益，自得提起本件撤銷訴訟，而不生欠缺權利保護必要之問題。是本件爭點厥在：被告以98年9 月8 日國政眷服字第0980012508號函，註銷劉景瑞之眷舍居住憑證，是否合法？
㈠、按軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，雖係公文書，然原亦係單純私權證明文件。惟85年2 月5 日總統(85)華總字第8500027130號令制定公布眷改條例，其中第1 條第1 項：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」第2 條第1 項：「本條例主管機關為國防部。」第3 條：「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5 條：「（第1 項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶承受其權益，餘均不得承受其權益。……（第2 項）前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡情事發生之日起三個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益；逾期均喪失承受之權益。」第26條：「本條例第3 條第1 項第3 款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」等規定，得見政府「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益，始制定上開第3 條第1 項所指國軍老舊眷村與同條第2 項所稱原眷戶，建構原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，發生公法之效力。職是，軍眷眷舍原眷戶之受配、收回所衍生之問題，已屬公法爭議，先此敘明。
㈡、次按「規劃改建之眷村，其原眷戶有3/4 以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」、「本條例施行細則，由主管機關定之。」；「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」行為時眷改條例第22條、第29條；同條例施行細則第20條第1 項分別著有規定。又依被告89年6 月23日（89）祥祉字第07351 號令頒布之「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」且規定：「壹、國軍老舊眷村改建條例第3 條部分：
一、第2 項所稱公文書係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者而言。…」、「伍、國軍老舊眷村改建條例第22條部分：一、因不同意改建而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，不得再享有其他權益。…二、眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。」核國軍老舊眷村之改建，本質上乃被告對於軍眷眷舍房地之管理及處理，眷改條例所創設之原眷戶法律地位，保障優於其他一般國民，眷舍改建配售更是典型給付行政，原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，亦屬低密度法律保留，並經眷改條例第29條概括授權被告就施行細則為規定，被告基於管理權人地位，就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間，此參司法院釋字第557 號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」甚明；是被告公布之上開施行細則、注意事項等辦理國軍老舊眷村改建業務細節性、技術性規定，既有助眷村改建事務之積極推動，杜絕爭議及免因少數眷戶遷延未決而妨礙多數人所支持之改建計畫施行，且無悖於眷改條例立法目的及法律保留原則，自得為其所屬人員所遵循援用。
㈢、經查，本件國軍老舊眷村高雄市明建新村，前經被告所屬總政治作戰局以92年11月25日勁勢字第0920014643號公告，於92年12月4 、5 日舉辦「高雄市自治新村改建基地等10 村（含明建新村）改（遷）建第1 階段（認證）說明會」，且於公告事項載明同意改建之原眷戶及違占建戶應於說明會後
3 個月內，填具改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證後，連同相關資料一併繳交至列管軍種單位，逾期未繳交者則視為不同意改建戶。惟原告等被繼承人劉景瑞並未遵上開期限同意配合辦理改（遷）建，提出申請書並為認證；其後迭經海軍後勤司令部於93年2 月23日、3 月2 日發函促請配合辦理，仍未獲回應；再經海軍陸戰隊指揮部以95年12月19日瀚眷字第0950010087號函請劉景瑞於96年1 月15日前提出陳述書，仍未經劉景瑞依通知提出書面陳述，或表達同意改建之意願，已如前述，是原告等被繼承人劉景瑞就系爭經3/4 以上原眷戶同意改建之明建新村，係屬眷改條例第22條規定之不同意改建之眷戶，乃堪認定。
㈣、惟迄至劉景瑞96年12月22日死亡前，被告並未依上開眷改條例第22條規定，向其為註銷系爭眷舍居住憑證之意思表示，前亦述及。而眷改條例性質上係屬於公法，由該條例賦予原眷戶之申購興建住宅及領取輔助購宅款等權利，係屬於公法上之權利，此種基於一定公法上之身分或資格，始得享有之權利，具有一身專屬性，原應專屬於權利本人始得享有；惟因該條例第5 條規定，而創設原眷戶之配偶於原眷戶死亡後得先行承受該權益，至其子女則於原眷戶配偶死亡後，始得遞次承受。是系爭眷戶居住權及相關權益，迄至原告等被繼承人劉景瑞死亡前，既未經被告註銷，則依上述眷改條例第
5 條規定，有關劉景瑞之原眷戶權益，乃成為其配偶即原告滿桂璽得優先承受之標的，且已據原告滿桂璽向被告為承受之申請；而原告滿桂璽承受之上開標的，既係繼受自劉景瑞，則有關被告已取得之註銷權，自不受影響；況原告滿桂璽迄至98年9 月8 日前亦未就系爭眷村之改建，提出經認證之改建申請書（原告滿桂璽係於98年10月13日始行提出－見訴願卷第40-49 頁）。從而，被告於98年9 月8 日援引眷改條例第22條規定，以劉景瑞不同意系爭眷村改建，復已死亡為由，向法定承受者即原告滿桂璽，為註銷劉景瑞眷舍居住憑證之處分，自無不合；要無原告所稱之違反行政程序法第5條規定之明確性原則情事。至被告於劉景瑞配偶尚存之情況下，併以原告劉翰卿、劉翰文即劉景瑞之子女為系爭處分相對人，固有未洽；然此瑕疵輕微，尚不影響原處分之效力。原告主張：依本院97年度訴字第2051號判決意旨，被告以原告等為處分相對人註銷已死亡之劉景瑞所持有單純私權證明文件，行政客體已然不適格；且眷改條例並未規定原眷戶於死亡前所為之一切行為效果，應歸由法定承受人承受云云，乃係斷章取義，而未視由被告或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證非僅為居住權證明文件，且係取得眷改條例上述原眷戶權益之原因，暨上開權益既係繼受，依「後手權利不得大於前手」之法理，無待明文規定，原告滿桂璽之法律地位自不得優於劉景瑞。是原告上述主張，洵無可採。
㈤、另原告主張：其被繼承人劉景瑞係持有海軍第一軍區司令部59年8 月27日（59）松政字第1618號函核准配住之公文書，並未持有眷舍居住憑證，被告所為註銷劉景瑞眷舍居住憑證處分，乃對從未存在之公文書作成註銷決定，有與事實不符之違誤存在云云。惟按國防部或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，因前述眷改條例之頒布，不僅為國軍眷舍居住權之憑證，且因而取得該條例所稱之上述原眷戶權益。又該條例第3 條第2 項既將居住憑證與核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事之公文書（見上述注意事項壹、一）併列同為取得原眷戶權益之原因，亦即該公文書與眷舍居住憑證於眷改條例係具有同一效力；而該條例第22條規定對不同意改建之眷戶得為註銷其居住憑證及原眷戶權益之處分，考其立法理由復在「為免部分眷戶意願無法整合而影響眷村改建整體工作執行，又因採循現行司法程序訴訟拆屋還地時程過長，爰明定得對該等眷戶強制執行返還房地，以期眷村改建工作得以順利推展」故該第22條所謂註銷「居住憑證」，解釋上自應包括同條例第3 條第2 項規定之有關核配眷舍等公文書內容，始能達迅予收回房地之立法目的。故原告等被繼承人劉景瑞取得原眷戶權益縱係憑海軍第一軍區司令部上開函（見訴願卷第6-7 頁），而非眷改條例第3 條第2 項所指狹義之「居住憑證」，然該公文書仍屬同條例第22條所稱得註銷之居住憑證範疇。是原告上開主張，尚無可取。
五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以98年9 月8 日國政眷服字第0980012508號函原告等（即劉景瑞之配偶及子女），註銷劉景瑞之眷舍居住憑證，並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如
主文。中 華 民 國 99 年 12 月 16 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 12 月 16 日
書記官 黃玉鈴