臺北高等行政法院判決
99年度訴字第134號100年1月20日辯論終結原 告 郭英仁被 告 內政部代 表 人 江宜樺（部長）訴訟代理人 鄭倩如
陳芳珍上列當事人間請求一併徵收事件，原告不服行政院中華民國98年12月9 日院臺訴字第0980097823號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告於民國99年1 月21日起訴時聲明「訴願決定、原處分均撤銷，請求臺北縣新店市○○段○○○○○小段132-3 及132-22地號土地為一併徵收之處分。」於99年4 月
6 日追加聲明「被告應依系爭殘餘土地相當之價值作出以地易地或依土地法第216 條規定按原地價補償原告。」（見本院卷頁56），至100 年1 月3 日準備程序終結後，於100 年
1 月14日追加交通部為被告，聲明「先位聲明：一、訴願決定、原處分均撤銷，請求命被告一併徵收新北市新店區（即改制前台北縣新店市○○○段○○○○○小段132-3 及132-22地號土地。二、訴訟費用由被告負擔。備位聲明：命被告交通部應依系爭殘餘土地相當之價值作出以地易地或依土地法第216 條規定按原地價補償原告。」茲原告追加交通部之訴為不合法，故本判決以被告內政部為審理範圍，就原告追加交通部之訴，爰另以裁定駁回，先予敘明。
二、事實概要：臺北縣新店市公所辦理新店市○○○○道路（0K＋25－0K＋969.27 及4K＋200－5K＋500 ）工程，報經被告核准徵收臺北縣新店市○○段○○○○段12-19 地號等90筆土地，及一併徵收其土地改良物，交由臺北縣政府以97年11月10日北府地徵字第0970824037號公告，公告期間自97年11月11日起至97年12月11日止。原告以其所有殘餘之臺北縣新店市○○段○○○○○小段132-3 地號（下稱132-3 地號）土地於徵收後無進出道路，致不能為相當之使用，申請一併徵收；復以同小段132-22地號（下稱132-22地號）土地僅0.0001公頃，面積過小無法再使用，請求一併徵收。被告則以本件殘餘132-3 、132-22地號土地，合計面積0.2653公頃，屬保護區土地，現況為雜木林，殘餘土地徵收前即無出入通道，132-3 地號土地面積為0.2652公頃，面積不致過小，132-22地號土地0.0001公頃，得與132-3 地號土地合併使用，不符合土地徵收條例第8 條規定，以98年4 月2 日台內地字第0980063972號函（即原處分）不予一併徵收，原告不服，所提訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠查「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起
一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。」雖為土地徵收條例第8 條第1 項所明定；然同條例第57條第1 、2 項及第58 條 第1 項「需用土地人因興辦第3 條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。但應擇其損害最少之處所及方法為之。前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後一年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。」規定以觀，關於土地相關徵收之立法意旨，即政府機關等需用土地人倘因興辦公共事業及其相關工程之徵用、地上權等其他基於公益上之需要，而致使土地不能為相當之使用時，土地所有人得請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。而國家因公用或因其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃係因財產徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，為減少財產所有人之損害，更應儘速發給，方符憲法上開保障人民財產權之意旨（司法院釋字第400 號、第425 號解釋參照）。
㈡系爭殘餘土地4 面緊鄰國防部軍事機關土地（新店市○○段
○○○○○小段130-1 、132-19、182 、183 地號）（飛彈基地），雖不至於面積過小或形勢不整，然不僅不能為相當之使用，確有不能或無法使用之事實；土地徵收條例第8 條第1 項所定之情形係指普通一般之一併徵收條件，屬一般之法律層面；惟本案殊屬個案之特例，因系爭道路工程之需要徵收原告所有較低海拔部分之土地，肇致新造之道路阻隔原告原本通行耕作之路徑，更因系爭殘餘土地4 面緊鄰國防軍事重地，導致因國防安全之公益係大於民法上袋地地役權之私益，而造成系爭殘餘土地根本無法進出使用，致令原告莫大之損失。且按司法院釋字第400 號解釋意旨「……既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，」以觀，此即釋示行政機關對於人民私有土地倘形成因公益之特別犧牲者，國家自不待言應依法辦理徵收補償。然其僅屬消極面（國家未行使公權力）之既成道路事項，即明釋國家應辦理徵收補償；惟本案確係因國家積極發動徵收人民土地之高權行為結果，致使原告無法進出系爭殘餘土地進行耕作使用，肇致原告財產上莫大之損失，國家自應依法辦理徵收補償，方符憲法第15條規定保障人民財產權之意旨。
㈢原告所有系爭土地雖無開闢正規之道路予以到達，然原告原
本確實可以經由自有系爭土地依循貫行之路徑進行耕作。惟因系爭徵收案致使原告無法進行耕作，倘無法一併徵收，系爭殘餘土地勢必成為廢地，此將影響原告之財產權甚鉅，而被告指稱系爭土地本無進出道路，與本案申請一併徵收，顯無關聯。
㈣被告指稱原告可循鄰近新店市○○○○道路60公尺處，即系
爭工程地下箱涵路段頂版前往耕作，惟被告所指系爭工程地下箱涵路段頂版究係何處？何種路徑？車輛可否進出？另依所述「地下箱涵路段頂版」名稱頗似? 坡與複雜，是否須練就一身中國功夫或特技，始能進入耕作？準此，系爭殘餘土地已無法或不能為相當之使用，至臻明確，故原告依此申請一併徵收，自屬有據。
㈤本件倘無法獲得一併徵收，原告自無法獲得憲法第15條關於
財產權之保障，此不僅與我國民主立憲之精神（民主國、法治國及社會國原則）相悖，更非民主國家應有之風範。原告另預備主張依行政訴訟法第115 條準用民事訴訟法第245 條（保留關於給付範圍之聲明）及第246 條（預備給付訴訟之提起）等規定，請求鈞院判命被告機關應依系爭殘餘土地相當之價值做出以地易地或依土地法第216 條規定依原地價補償原告之判決，以資救濟。
㈥據被告99年6 月29日台內地字第099013345 號行政訴訟補充
答辯狀第一點稱原告所謂慣行路徑係為私人闢建產業之山路小徑，行走極其不易乙節，然實係原告行走四、五十年慣行之農業產業道路，且經原告向新店市公所申請該地（即新店市○○段960 、973 、961 及946 地號）之土地使用分區證明書顯示，該產業道路既經新店市公變更為都市○○區○○道路用地在案，故被告所陳顯非事實，應無可採。
㈦被告於行政訴訟補充答辨狀第二點援引台北縣政府98年5 月
11日北府地徵字第09803491331 號函（附件二）建議原告可由安坑一號道路地下箱涵路段頂版前往耕耘；及援引台北縣政府99年6 月7 日北府地徵第0000000000號函查復略以，其所指工程地下箱涵路段頂版之相關位置如其所後示意圖，原告得由示意圖所示橘色箭頭路線前往耕地；及該府工務局於99年5 月7 日前往會勘後決議「將於原告私闢道路原址旁留設步道階梯（如空照示意圖紅點位置以供出入）」，建議原告屆時可由該階梯進出乙節。惟查臺北縣新店市公所以97年
8 月11日北縣店工字第0970034226號函，檢送台北縣政府其於97年7 月30日召開協議會議紀錄之第七點（三），安坑計畫道路原規劃設計為20米，為了配合捷運建設需要己改劃設40米寬，以解決車輛數量增加所造成交通擁擠之困擾，則40米寬及兩邊各為10米邊坡共加來已是60米，因此地下箱涵就不止60公尺，何說可沿60公尺處原路徑循地下箱涵前耕地，且以臺北縣政府空照示意圖看起卻不止300 公尺以上，而且為人行走之便道無方便車輛進出還要走（空照示意圖紅點位置）留設步道階梯以供出入。
㈧另臺北縣新店市公所於97年7 月30日召開協議會議紀錄第六
點（五）涵洞是否僅六米高？且因擋土牆距週邊土地空間不足造成進出困難是否可以改善。此經台北縣政府及新店市公所綜合答覆（會議紀錄第七點【五】）。涵洞高度由臺北縣政府會同工程顧問公司再行評估與商議。另擋土牆周邊土地空間為方便車輛進出調整寬度為2 公尺以上。且查原告所有徵收後殘餘土地是順向坡因此在補償地上權編號37地段新店市安坑0000000000000號面積469.00M 平方、全額952.
070 ，因開闢安坑一號道造成業主無路進出，順向坡工程要打地茅為擋土牆，因擋土牆周邊土地空間不足，另擋土牆與周邊土地空間為方便車輛進出調整寬度為2 公尺以上，開會同意方便車輛進出調整寬度為2 公尺以上，如今台北縣政府無誠信，執意原如無道可供通行之土地將不另設道路銜接，而其99年6 月7 日北府地徵字第0990443498號函提及該府工務局經5 月7 日前往會勘決議，將於原告私闢道路原址旁留設步道階梯進出，與原無道路可通行之說互相衝突。然安坑一號道路徵收是走山上山坡之道路，房子後園耕地那會有道路，只有行已久私闢產業道路。即屬既成道路，台北縣政府也不會徵收。然當時於72年時原告即已繳交贈與稅207,000元，政府也未曾退還已繳交之退稅。
㈨原有道路系統既因遭安坑一號道路工程所截斷，何來原有道
路，因此被告所稱「○○段○○○○○小段130-4 、132-7、132-25、187-3 、187-4 、187-5 、187-7 、132-31、132-29等地號」並非原有道路，而係新增利用安坑一號道路路肩之殘餘空間作為小步道，並爬頂板上坡再折返另一道路路肩至系爭土地，故被告所指原有道路，並非原告原來所行走之道路，被告所陳顯非事實。請問（照片）○○段上五十六分132-25、187-3 、187-4 、187-5 、187-7 為本工程地下箱涵部分，何謂地下箱涵「頂版」？如何至系爭土地（安坑段○○○○○小段132-3 地號）耕作？是利用階梯再爬上箱涵上面行走132-25、187-3 、187-5 再走下階梯或快速道路有行人道？所附圖二方格子是順向坡工程地茅編號37，屬於同地段○○○○○小段00000000號徵收地上權，面積46.9平方公尺，其既無階梯如何能上去耕作；此與新店市長王美月之前開會同意方便車輛進出，調整寬度為2 公尺以上有所不同。而臺北縣政府以98年5 月11日北府地徵字第0980349133
1 號函明「如台端欲出入耕耘該地號鄰近新店安坑一號道路60公尺處為本工程地下箱涵路段『應可』沿原路徑循地下箱涵路段『頂版』前往耕作無虞」。如今改由41.88 紅色箭頭階梯北側邊坡上增設階梯行走安坑○○○○○小段130-4 、132-7、132-25、187-3 、187-4 、187-5 、187-7 、132-3
1 、132-29及132-22共10筆土地，何止60公尺此為系爭土地耕作無虞？以臺北縣政府函（附圖一）地圖共拾筆土地至系爭土地，其間距離不止1000公尺以上。
㈩又有關原告稱8 尺寬慣行路徑（如原告補充陳明狀二）係安
德段974 、973 、960 、961 、946 土地分區證明，經原告於99年8 月10日下午由貴院法官指示實地現勘，確實可以到達原本未分割前安坑00000000-0 地號原面積0.4175公頃之原筆土地，請問為何徵收要分割為五筆土地（土地權狀安坑○○○○○小段132-3 、132-22、132-29、132-34、132-23地號），是否涉及故意以技術性徵收，實有違常理，被告執意原如無道路可供通行之土地，分割前原土地面積0.4175公頃，徵收後殘餘132-3 、132-22等地，造成該地無路可通行，後山頂三面為國防部軍事重要地，請問要如何通行至系爭土地耕作？另亞新工程顧問股份有限公司於99年5 月31日以亞新10（運
土）字第0267號函明，有關新店安坑一號道路第一期工程等12人陳情留出入口乙案，李君等12人土地登記新店市○○段○○○○○○○○○號，因與原告所有安坑上五十六小段132-3 是分屬不同地段，因此與本案不相干；且按該函之說明，○○路口距離系爭土地有好幾千公尺以上，倘真利用本工程之階梯人行道及步道作為出入，與之前所提方式相較，更屬不當，有違行政之比例原則。
綜上所述，本案係因被告以積極之高權行為實施徵收及需地
機關開闢系爭道路工程，導致原告將無法系進出系爭殘餘土地進行耕作，致令該土將變成廢地，影響原告之財產權至鉅。基此，本案既因國家實施公權力之積極行為導致殘害原告財產權上莫大之損失，倘系爭殘餘土地無法獲得一併徵收，原告自無法獲得憲法第15條關於財產權之保障，此不僅與我國民主立憲之精神（民主國、法治國及社會國原則）相悖，更非民主國家應有之風範，故原處分顯有違誤，訴願決定及原處分均應予撤銷，另為一併徵收之處分，倘未能作山一併徵收之判決，則請判命被告應依原地價補原告之判決等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；請求命被告就新北市新店區（即改制前台北縣新店市○○○段○○○○○小段132-3 及132-22地號土地為一併徵收之處分。如不能一併徵收則被告應依系爭殘餘土地相當之價值作出以地易地或依土地法第216 條規定按原地價補償原告。
四、被告則以：㈠原告申請一併徵收殘餘土地，案經臺北縣政府邀集原告、需
用土地人等相關機關，於98年1 月13日實地會勘認不符合土地徵收條例第8 條之規定，臺北縣政府以98年2 月20日府地權字第0980116119號函檢附相關資料報請本部核定，經本部土地徵收審議委員會第209 次會議決議：「不予一併徵收」，其理由：「案經臺北縣政府邀集相關單位及申請人實地會勘，依會勘紀錄所載，臺北縣新店市○○段○○○○○小段132-3 地號土地，分割前面積0.4175公頃，分割後徵收132-
23、132-29、132-34地號土地，合計面積0.1522公頃，殘餘132-3 、132-22地號土地，合計面積0.2653公頃，屬保護區土地，現況為雜木林，殘餘土地徵收前即無出入通道，非本工程造成，132-3 地號土地面積為0.2652公頃，面積不致過小，又132-22地號土地雖僅餘0.0001公頃，惟得與132-3 地號土地合併使用，不符合土地徵收條例第8 條規定一併徵收之要件，同意臺北縣政府所擬意見，不予一併徵收。」，並以98年4 月2 日台內地字第0980063972號函復臺北縣政府，該府將處理結果函復原告。本案經臺北縣政府邀集原告及相關機關會勘並查明，徵收後殘餘132-3 、132-22地號土地可合併使用，合計面積達0.2653公頃，面積不致過小，不符合土地徵收條例第8 條一併徵收之要件，故原處分不予一併徵收，於法並無不合。
㈡按土地徵收條例第8 條第1 項第1 款所稱「不能為相當之使
用」認定標準，參依本部87年8 月25日台內地字第8796289號函規定，應由市縣地政機關會同需地機關及相關單位實施勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。又參酌臺北高等行政法院92年度訴字第3486號判決意旨，徵收後殘餘之土地不能為相當之使用，必須是永久性的不能為相當使用，且能否為相當使用必須由各種客觀因素定之，不以殘餘土地所有權人主觀之期待為準。另能否為相當之使用應就徵收時之實際使用情形與徵收後可能之使用情形比較，是否為「相當之使用」，而非謂「相同之使用」，「不能為相當之使用」應指於徵收當時在客觀上無法為有效利用而言，並不包括使用方式改變或規模經濟之減損等（最高行政法院94年度判字第175 號判決意旨參照）。本案原告訴稱系爭殘餘土地雖不致於面積過小或形勢不整，惟無法進出使用乙節，據臺北縣政府99年2 月6 日北府地徵字第0990119994號函說明略以：「經套繪地形圖，本市○○段○○○○○小段132-5 、132-3 地號土地，原即無出入通道非本工程造成…」。至通道出入問題，亦經臺北縣政府以98年5 月11日北府地徵字第09803491331 號函查復原告略以：
「經查地形圖及工程斷面圖，新店市○○段○○○○○段132-
3 、-22 地號原並無道路可供車輛通行，台端補充書面資料中所述8 尺寬小路應為林間坡道，非屬道路範疇。如台端欲出入耕耘，該地號鄰近新店安坑一號道路60公尺處為本工程地下箱涵路段，應可沿原路徑循地下箱涵路段頂版前往耕作無虞。」本案系爭殘餘132-3 、132-22地號土地，合計面積
0.2653公頃，屬保護區土地，現況為雜木林，徵收前即無出入通道，非本工程造成，徵收後亦得沿原路徑循地下箱涵路段頂版前往耕作無虞，揆諸前開規定及判決意旨，本件徵收殘餘土地尚難謂面積過小，並無不能為相當使用之情形。
㈢有關原告訴稱其所有系爭土地雖無開闢正規道路予以到達，
然於本案工程徵收前，確實得經由自有系爭土地依循慣行之路徑進行耕作乙節，復據臺北縣政府於99年5 月27日前往現場勘查，原告所稱慣行路徑係為私人闢建之山路小徑，行走極其不易，有照片及光碟影像檔可證。
㈣臺北縣政府98年5 月11日北府地徵字第09803491331 號函建
議，原告可由安坑一號道路地下箱涵路段頂版前往耕作乙節，據臺北縣政府99年6 月7 日北府地徵字第0990443498號函查復略以，其所指工程地下箱涵路段頂版之相關位置如後附示意圖，原告得由示意圖所示橘色箭頭路線前往耕地。又該府工務局經99年5 月7 日前往會勘後決議，將於原告私闢道路原址旁留設步道階梯，以供出入，建議原告屆時亦可由該階梯進出。
㈤另據原告訴稱，新店市公所於97年7 月30日辦理本案工程用
地取得協議價購會議時，因工程檔土牆距周邊土地空間不足，造成進出困難，曾於會議上承諾，為方便車輛進出將預留通路乙節，據臺北縣政府99年6 月7 日上開函查復略以，有關預留車輛出入道路，係指原有道路系統因遭安坑一號道路闢建截斷，將由該府工務局以車行箱涵或檔土牆與路權範圍間空間鋪設道路以為對外銜接，原如無道路可供通行之土地，則不另設道路銜接。又安坑一號計畫道路已於98年6 月1日正式動工，工期850 天，預計將於100 年9 月完工通車，併予敘明。
㈥原告所有系爭土地，於新店安坑一號道路興建完成後，據臺
北縣政府99年9 月13日北府地徵字第0990881391號函建議之通行方式有二，茲分述如下：
⒈由原有道路經由新店市○○段○○○ ○號連接966-1 、966-2
地號、○○段○○○○○小段130-4 、132-7 、132-25、187-3 、187-4 、187-5 、187-7 、132-31、132-29地號至系爭土地（詳附圖1 紅色箭頭所示）。
⒉由安坑一號道路至4k+850位置（新店市○○段○○○○○小
段130-6 地號）旁階梯，經○○段○○○○○小段130-5 地號前往系爭土地（詳附圖2 ）。
㈦另有關原告所稱8 尺寬慣行路徑係位於臺北縣新店市○○段
、地號乙節，經原告於99年8 月10日會勘現場訴稱，所稱慣行路徑並無一定的方向及走法，且該路徑所經土地並非全為原告所有。又法律並無規定得換地或補償；原告所有之土地面積沒有過少，以前出入就不方便，形勢的高低，也是原來就有，系爭土地本來是雜木林，就沒有水泥道路可出入，綜上，原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要之事實，有原告72年7 月15日繳納土地增值稅收據、97年7 月30日新店市公所興建「新店市○○○○道路（0K＋250 －0K+969.27 及4K+200－5K+500）工程」用地取得協議價構會議記錄、臺北縣新店市00000000道路（0K＋250 －0K+969.27 及4K+200－5K+500）工程地上權補償費清冊、安坑一號道路工程模型照片4 張、新店市○○段○○○○○小段132-3 地號土地登記謄本影本、新店市○○段○○○○○小段132-3 地號地籍圖謄本、臺北縣新店市公所97年8 月11日北縣店工字第0970034226號函、內政部97年10月31日台內地字第0970178336號函、臺北縣政府97年11月10日北府地徵字第0970824037號公告、臺北縣新店市公所97年12月24日北縣店工字第0970056967號函、臺北縣政府97年12月31日北府地徵字第0970971365號函、臺北縣政府地政局98年1 月16日北地徵字第0980046227號函、亞新工程顧問股份有限公司98年2 月5 日亞新09（土水）字第0448號函、臺北縣工務局98年2 月13日北工規字第0980091563號函、臺北縣政府98年2 月20日北府地徵字第0980116119號函、新店市○○○○道路（0K＋250~0K＋969.27及4K＋200~5K＋500）申請一併徵收會勘紀錄、新店市公所辦理台北縣新店市○○○○道路（0K＋250 －0K +969.27及4K+200－5K+500）工程用地徵收土地清冊、內政部98年3 月5 日台內地字第0980037004號函、臺北縣政府98年3 月9 日北府地徵字第0980174117號函、內政部98年4 月2 日台內地字第0980063972號函、臺北縣政府98年4 月6 日北府地徵字第0980257670 號 函、98年3 月5 日內政部土地徵收審議委員會第209 次會議簽到簿暨會議紀錄、臺北縣政府98年5 月11日北府地徵字第09803491331 號函、臺北縣新店市○○段○○○○○小段132-
3 及132-22地號土地建物查詢資料、新店市○○段960、973、961 、946 、979 地籍圖謄本、臺北縣新店市公所都市計畫土地使用分區證明書、新店市○○段960 、961 、962 、
973 及974 地號土地登記第二類謄本、訴願決定及原處分可稽，為可確信之事實。歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於系爭第132-3 地號、132-22地號土地是否符合土地徵收條例第8 條第1 項第1 款規定? 被告不予一併徵收，是否適法？原告請求被告作成以地易地處分或依土地法第216 條規定，按原地價補償，有無理由？
六、本院判斷：㈠土地法第217 條規定：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或
形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之。」次按土地徵收條例第8 條第1 項規定：「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起1 年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。」而所謂不能為相當之使用，應以徵收當時實際使用情形為準（改制前行政法院73年判字第318 號判例）；又「依土地法第217 條規定，請求一併徵收要件之『不能為相當之使用』，與同法第216 條所定就接連地之損失請求補償之要件之『不能為從來之利用，或減低其從來利用之效能時』不同。後者係以『從來之利用』、『從來利用之效能』為標準，前者則係以『相當之使用』為標準。究其理由，乃土地一部經徵收，原土地所有人可使用面積減少，通常會生原來使用方式變更，或影響其規模經濟等結果，至於是否致土地無法依原來用途作有效使用，則為判斷使用是否相當之標準，是以『不能為相當之使用』應指因土地面積過小，或形勢不整，於徵收當時在客觀上無法為有效利用而言，並不包括使用方式改變或規模經濟之減損等，否則任何土地一旦經部分徵收者，即符合一併徵收之要件，尚與土地法第217條規定意旨有悖。」亦有最高行政法院94年度判字第175 號判決可參。準此，所有權人要求一併徵收必須徵收土地之殘餘部分面積「不能為相當之使用」，且「不能為相當之使用」係因殘餘部分「面積過小或形勢不整」所致，方符合一併徵收之要件。
㈡次按上開規定所稱「殘餘土地面積過小」，究以若干單位為
認定標準，依被告89年4 月26日台（89）內地字第8905264號函規定，由被徵收土地所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥，是以經被徵收土地所有權人認有殘餘土地面積過小等情形而申請一併徵收者，直轄市或縣（市）主管機關受理該申請時，應會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之。復依被告87年8 月25日台87內地字第8796289 號函釋「不能為相當之使用」係由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。另被告90年11月1 日台（90）內地字第901468
3 號函釋：「又同一被徵收土地所有權人申請一併徵收數筆殘餘部分土地，其界址相連且實際得合併使用時，應就該案土地整體觀之，有無面積過小或形勢不整，致不能為相當使用之情形，不宜就各筆土地分別認定之。」核上揭函釋與法律規定意旨，尚無違背，本件得援用之。
㈢原告要求一併徵收之土地是否符合前揭面積過小或形勢不整
，致不能為相當之使用之要件？
1.原告於97年12月13日檢具申請書，申請一併徵收殘餘之132-
3 地號土地，並於98年1 月13日追加請求一併徵收132-22地號土地；原告請求一併徵收之132-3 、132-22地號土地為徵收後剩餘土地，有臺北縣政府98年3 月9 日北府地徵字第0980174117號函可稽（見原處分卷頁12）。嗣經臺北縣政府地政局人員邀集臺北縣新店市公所人員及臺北縣新店地政事務所人員勘查，會勘紀錄明載：「十、會勘結論：經現場會勘，132-3 、-22 地號現況為雜木林，其有因安坑一號道路施作，致其無法出入之虞，經洽臺北縣府工務局表示: 『經套繪地形圖，新店市○○段○○○○○小段132-5 、132-3 地號，原即無出入通道非本工程造成…』，又本案徵收申請人土地約0.1522公頃，申請一併徵收面積為0.2653公頃，衡量其比例與面積，其剩餘面積應無面積過小情事，故考量上開情況，132-3 地號土地並無符合土地徵收條例第8 條要件，又132-22地號雖僅餘1 平方公尺，惟得與132-3 地號合併使用，…。」再查98年3 月25日內政部土地徵收審議委員會第
209 次會議紀錄：「本次審議提案編號：209-14；理由：案經臺北縣政府邀集相關單位及申請人實地會勘，依會勘紀錄所載，臺北縣新店市○○段○○○○○小段132-3 地號土地，分割前面積0.4175公頃，分割後徵收132-23、132-29、132-34地號土地，合計面積0.1522公頃，殘餘132-3 、132-22地號土地，合計面積0.2653公頃，屬保護區土地，現況為雜木林，殘餘土地徵收前即無出入通道，非本工程造成，132-
3 地號土地面積為0.2652公頃，面積不致過小，又132-22地號土地雖僅餘0.0001公頃，惟得與132-3 地號土地合併使用，不符合土地徵收條例第8 條規定一併徵收之要件，同意臺北縣政府所擬意見，不予一併徵收。」再佐以地籍圖謄本（見本院卷頁192 ），即明原告請求一併徵收之132-3 地號土地，面積為0.2652公頃，面積不致過小，地勢亦非不整；另132-22地號土地0.0001公頃，得與132-3 地號土地合併使用，合併使用並無形勢不整之情形，且面積達0.2653公頃，亦不致過小，不符合前揭殘餘土地因「面積過小、形勢不整」而導致之「不能為相當之使用」，一併徵收之法定要件。
2.按所有權人請求一併以徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用為要件，所謂不能為相當之使用，應以徵收當時實際使用情形為準。查原告實際居住在屏東，為不爭之事實（見本院卷53筆錄），與本件土地相距數百公里，衡情不可能實際使用；原告於99年4 月6 日準備期日陳述「系爭土地徵收前給我親戚種植菜類及竹子。」嗣於10
0 年1 月3 日準備期日改稱「我有種桂花樹、相思樹、木瓜樹等……」，但均並未舉證以實其說；於100 年1 月20日言詞辯論期日則稱「種桂花等一些樹木，我是沒什麼去管理。系爭土地上面還有2 個墳墓，是我阿公與我舅舅的墓，有種相思樹、香蕉、竹子等。」惟依勘驗照片所示時為雜木林並無種植跡象，原告既未能舉證徵收當時本件土地實際使用情形，其主張因徵收致不能為相當之使用，委不足取。從而，被告不予同意一併徵收系爭殘餘132-3 、132-22地號土地，揆諸首揭規定，並無不合。
㈣原告另以本件徵收導致其慣行道路遭截斷，殘餘之132-3 、
-22 地號土地緊鄰國防部軍事基地，致無出入道路，不能為從來之利用，或減低其從來利用之效能，請求一併徵收。經查：
1.原告所有之132-3 地號土地面積分割前為4,175 平方公尺，分割後增加132-22（1 平方公尺，為殘餘面積）、132-23（
868 平方公尺，工程徵收範圍）、132-29（172 平方公尺，工程徵收範圍）、132-34（482 平方公尺，工程徵收範圍），原132-3 地號減為2,652 平方公尺，先予敘明。
2.所有權人請求一併徵收係以殘餘土地不能為相當之使用，且不能為相當之使用係因土地面積過小，或形勢不整，以致於徵收當時在客觀上無法為有效利用而言，並不包括使用方式改變或規模經濟之減損等，否則任何土地一旦經部分徵收者，即符合一併徵收之要件，尚與土地法第217 條規定意旨有悖。則原告所稱本件2 筆土地因徵收致不能為從來之利用，或減低其從來利用之效能，應屬土地法第216 條所定就接連地之損失請求補償之範疇，非得據以請求一併徵收。
3.本件原告所有之132-3 地號在分割前即未與公路相連，此觀地籍圖即明；原告於99年8 月10日勘驗時陳述，其從新店市○○路○○巷直行，左轉入○○段960 號旁的坡地小徑，可與本件土地聯絡，而系爭土地與相連土地均為雜木林，地形非平坦而為陡坡，有圖片及勘驗筆錄可憑，原告就其如何到達本件土地亦稱並無一定的方向及走法；原告又稱「剛才領走、指界的路徑並非係慣行路徑，我是隨便想怎麼走就怎麼走，根本沒有路，經過○○段960 、961 、946 、973 、974地號。」可見原告之土地確未與公路相連；原告並非其行經之960 、961 、946 、973 、974 地號之所有權人，其中97
4 地號係住宅區（見本院卷頁108 至117 ），原則上原告無權使用該5 筆土地，原告並未證明該5 筆土地所有權人同意原告使用土地，亦未證明其有權使用該5 筆土地，或者就該
5 筆土地係既成道路有公共地役權存在之例外事項予以證明，不得因原告有使用之事實即認為原告有權使用，遽認為原告之土地在分割前得以此5 筆土地為對外通路；本件經臺北縣新店地政事務所依原告於現場指稱所經可能路徑位置，係位於新店市○○段974 、968 、967 、966 、970 、965 、
964 地號及新店市○○段○○○○○小段130-4 、130-6 、130-5、130-1 、132-20、132-32、132-21、132-30、132-4、169-3 、169-2 、169-4 等地號（見本院卷頁150 、161，被告所提附圖3 、4 黃色標示位置），因原告就其行經之所有路線均無法證明有使用權或公共地役權存在或係既成道路，自難證明本件土地徵收分割前有對外通路；原告所稱國防部軍事基地為同段130-1 、132-19、182 、183 地號土地，以國防部軍備局為管理者（見本院卷頁16至19），該土地在系爭土地在徵收前即緊鄰原告請求一併徵收之土地，有地籍圖謄本可稽，徵收前後使用分區相同，自不足以構成一併徵收之事由；且臺北縣政府99年9 月13日北府地徵字第0990881391號函建議二種通行方式，一為由原有道路經由新店市○○段○○○ ○號連接966-1 、966-2 地號、○○○○○小段130-4 、132-7 、132-25、187-3 、187-4 、187-5 、187-
7 、132-31、132-29地號至系爭土地；另一為由安坑一號道路至4k+850位置（○○○○○小段130-6 地號）旁階梯，經○○○○○小段130-5 地號前往系爭土地，即便原告主觀認為通行不便，但無法否認原告請求一併徵收之土地非無法以此方式對外聯絡。從而原告主張本件土地因徵收造成無對外通路，不能為原來之使用而請求一併徵收，並非可取。
㈤關於請求作成以地易地處分部分：原告請求被告作成以地易
地處分應屬課予義務訴訟，而提起課予義務訴訟者，無論係行政機關怠為處分，或係行政機關否准人民依法所為之請求，均須先向行政機關提出申請，並應經訴願程序，始能提起。且按「人民依行政訴訟法第四條規定，提起撤銷原處分及訴願決定之餘，就其遭行政機關否准之申請事項，固可同時依同法第五條第二項規定，一併請求行政法院命該行政機關為特定內容之行政處分；惟人民於為此種課予義務之訴訟時，就其主張行政機關有應作為或不作為之義務，應有明確實體法規定為其根據。」有最高行政法院93年度判字第932 號判決可資參照，是條文所稱「依法申請」，係指人民依據法律有向行政機關申請對其作成一定行政處分之權利而言；法律未規定人民有申請權，或法律並非規定人民得申請行政機關對其作成一定之行政處分者，均非上開法條規定之依法申請案件。本件原告原係請求被告作成一併徵收之處分，並非請求被告作成以地易地處分，原告亦無請求被告作成以地易地之請求權基礎，因原告未曾向被告依法申請，依前揭規定，此部分起訴為不合法，且屬不能命補正，自應以裁定駁回之。
㈥關於請求依土地法第216條規定按原地價補償部分：
1.按「徵收之土地，因其使用影響於接連土地，致不能為從來之利用，或減低其從來利用之效能時，該接連土地所有權人得要求『需用土地人』為相當補償。前項補償金，以不超過接連地因受徵收地使用影響而減低之地價額為準。」土地法第216 條固有明文。則土地所有權人要求補償應以『需用土地人』為對象，惟本件被告係土地徵收主管機關，並非需用土地人，故被告內政部就此部分並非適格之當事人。次按欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，應以判決駁回之，有最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議討論結果可資參照，故原告此部分訴訟應予判決駁回。
2.即便被告適格，接連土地之所有權人，不得直接依據土地法第216 條之規定，向高等行政法院請求需用土地人給付補償金，而應先行請求需用土地人作成補償之行政處分，亦即土地所有權人應依行政訴訟法第5 條第1 項之課予義務之訴，始得行使土地法第216 條起訴請求接連土地之補償費公法上之請求權，而非行政訴訟法第8 條第1 項之一般給付之訴（96年度高等行政法院法律座談會紀錄法律問題八參照）。是原告此部分之訴仍不合法。
七、綜上所述，原告請求一併徵收部分為無理由，請求以地易地部分為不合法，請求依土地法第216 條規定補償部分為當事人不適格，為符訴訟經濟，爰併以判決駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 2 月 10 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 2 月 10 日
書記官 蔡 逸 萱